國家治理視域下的基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌改革

許航敏

（廣東省財政科學研究所，廣州 510030）

內(nèi)容提要：社會保障是保障和改善民生、維護社會公平、增進人民福祉的基本制度保障，養(yǎng)老保障是社會保障的核心內(nèi)容，養(yǎng)老保險統(tǒng)籌事關(guān)養(yǎng)老保險制度的公平性和可持續(xù)性，內(nèi)嵌著國家治理能力。在各地省級統(tǒng)籌改革探索基礎(chǔ)上，我國自2022年1月起實行全國統(tǒng)籌，這標志著我國養(yǎng)老保險制度邁上了統(tǒng)一規(guī)范的新臺階。但實現(xiàn)養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌不是改革的終點，還存在不少矛盾，影響?zhàn)B老保險制度的可持續(xù)性發(fā)展。本文認為養(yǎng)老保險統(tǒng)籌改革是事關(guān)國家治理能力的改革，養(yǎng)老保險統(tǒng)籌層次的提升，既推動了制度的完善，提升了老年人的安全感幸福感，更推動了我國政府治理能力的現(xiàn)代化進程。未來應(yīng)在準確理解養(yǎng)老保險統(tǒng)籌本質(zhì)基礎(chǔ)上，系統(tǒng)認識養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌問題，緊緊圍繞養(yǎng)老保險的共濟功能發(fā)揮和老年人的基本生活水平保障這個核心目的，堅持問題導(dǎo)向，從加強宣傳解讀、深化理論研究、完善養(yǎng)老保險管理體制和財政體制、構(gòu)建利益均衡機制等方面推動養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌改革落地見效。

一、引言

從歷史發(fā)展看，養(yǎng)老保險制度的建立健全為老年人的基本生活保障發(fā)揮了重要作用。在我國，由于“自下而上”的養(yǎng)老保險制度發(fā)展探索路徑（劉洪偉、劉一蓓，2020），養(yǎng)老金制度發(fā)展不平衡不充分，引致了不同地區(qū)間繳費負擔和基金結(jié)余不平衡等問題。針對存在的問題，學界和政府都在持續(xù)研究和推動養(yǎng)老保險統(tǒng)籌改革。隨著改革的深化，養(yǎng)老保險統(tǒng)籌層次不斷提高，至2021年底，國家人力資源和社會保障部宣布，自2022年1月開始我國正式實施養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌。從改革內(nèi)容看，這將從根本上推動我國養(yǎng)老保險制度更加統(tǒng)一規(guī)范。中央和地方政府支出責任分擔機制的建立，讓地方政府的支出責任更加明確和壓實。養(yǎng)老保險政策、基金管理、經(jīng)辦服務(wù)、信息系統(tǒng)等的統(tǒng)一管理，以及中央財政對養(yǎng)老保險的補助力度保持穩(wěn)定性和連續(xù)性，對均衡地區(qū)間養(yǎng)老負擔、提升養(yǎng)老保障能力穩(wěn)定性和促進勞動者跨地區(qū)流動等起到有力的推動作用。

在改革過程中，政府和學界對養(yǎng)老保險問題從理論和實踐角度持續(xù)開展了深入研究，扎實推進養(yǎng)老保險制度不斷完善。縱觀改革歷程，時間跨度長，部署層級高，說明改革難度大，面臨困難多。從理論研究看，除了對改革目標和方向有著共識外，學界對實現(xiàn)全國統(tǒng)籌的方向和路徑并未形成統(tǒng)一的認識，對統(tǒng)籌改革中的諸多問題也看法各異。如關(guān)于養(yǎng)老保險統(tǒng)籌中的責任問題，有的學者主張通過做實個人賬戶來劃分中央與地方支出責任，有的學者認為應(yīng)采取“中央基礎(chǔ)養(yǎng)老金+地方附加基礎(chǔ)養(yǎng)老金”的思路來劃分，且具體實施方案內(nèi)容又各不相同。又如全國統(tǒng)籌后的養(yǎng)老金計發(fā)問題，有的學者認為地方應(yīng)當將一定比例統(tǒng)籌基金上交中央，中央再依據(jù)各地生活水平發(fā)放中央基礎(chǔ)養(yǎng)老金，地方利用結(jié)余的基金建立地方附加養(yǎng)老金，有的學者卻主張將各省份的結(jié)余資金全部上交中央，中央按照統(tǒng)一的待遇標準發(fā)放中央基礎(chǔ)養(yǎng)老金。由于理論研究和認識的滯后，對實現(xiàn)統(tǒng)籌的路徑、統(tǒng)籌后的責任劃分以及各級政府及參保人的責任履行缺乏清晰的標準，讓實踐部門的決策在觀念上產(chǎn)生了改革的難度太大、成本太高的判斷，進而拉長了改革完成的時間。上述情形的出現(xiàn)一方面說明養(yǎng)老保險統(tǒng)籌改革的復(fù)雜性，另一方面也表明理論的支撐對改革的順利推進是非常必要和重要的。

從歷史視角看，2022年將成為我國養(yǎng)老保險制度史上的一個重要節(jié)點，全國統(tǒng)籌的實現(xiàn)標志著我國養(yǎng)老保險制度的統(tǒng)一性規(guī)范性大大提升，養(yǎng)老保險制度的公平性和可持續(xù)性明顯增強，這對保障和改善民生、提升老年人的安全感和幸福感將起到極大促進作用。但從社會保障事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展角度看，養(yǎng)老保險制度的健康運行還面臨不少矛盾問題，在一些老問題解決的同時也出現(xiàn)了一些新問題。無論是老問題還是新問題，既有理論認識不足的原因，也有實踐政策和管理的原因，如中央與地方利益協(xié)調(diào)和上下級政府間激勵不兼容問題，又如全國統(tǒng)籌是否意味著本地養(yǎng)老保險的征管收益和支出責任全部上交中央等等。由于對社會養(yǎng)老保險及其統(tǒng)籌的本質(zhì)研究不足，上述問題的答案還在各說各話的探尋中。在構(gòu)建全國統(tǒng)一大市場的背景下，如何認識這些問題，不僅關(guān)系到個人老年生活能否得到恰當?shù)谋Ｕ?，也關(guān)系到保障和改善民生、維護社會公平、增進人民福祉，更關(guān)系到養(yǎng)老保障制度的可持續(xù)發(fā)展和經(jīng)濟社會的高質(zhì)量發(fā)展。

二、全面系統(tǒng)認識養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌的本質(zhì)及功能

養(yǎng)老撫幼是人類再生產(chǎn)和繁衍生存的必要條件，但養(yǎng)老又是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及社會的方方面面。無論從國外經(jīng)驗看，還是從我國實踐中的問題看，養(yǎng)老保險統(tǒng)籌改革都是養(yǎng)老保險制度發(fā)展中的一個重大問題。

（一）準確理解養(yǎng)老保險統(tǒng)籌的本質(zhì)

認清事物的本質(zhì)，有助于找出事物本身所固有的規(guī)律，從而更好地指導(dǎo)實踐。從現(xiàn)有研究情況看，養(yǎng)老保險統(tǒng)籌的本質(zhì)問題并未得到理論界的充分關(guān)注。從字面上理解，似乎統(tǒng)籌不過是上級集中有養(yǎng)老金結(jié)余地方的資金，轉(zhuǎn)移給養(yǎng)老金收不抵支的地方彌補缺口。從業(yè)務(wù)角度看，這種認識確實沒錯，但較為膚淺，并且依據(jù)這樣的認識極易衍生出“假問題”，如結(jié)余地方的人覺得資金被統(tǒng)籌后吃虧，就會弱化組織收入的積極性。又如隨著統(tǒng)籌層次的提升，是不是保持收支平衡的責任就相應(yīng)由上級承擔，而下級就不再承擔這方面的責任？諸如此類問題究竟是不是真正的養(yǎng)老保險統(tǒng)籌問題？應(yīng)該如何解決？這些都離不開對養(yǎng)老保險統(tǒng)籌本質(zhì)的準確認識。

1.認識養(yǎng)老保險統(tǒng)籌不能脫離養(yǎng)老問題，不能就資金論資金，需從人的生命全周期全過程來認識

作為生物個體，人的生存發(fā)展每天需消耗一定的資源，但在幼年、青年、中年和老年等不同階段需求的產(chǎn)品種類和規(guī)模數(shù)量都不同。從資源供給看，人在不同階段的勞動能力不同，幼年不具備勞動能力，老年時勞動能力喪失，只有青年中年階段的勞動創(chuàng)造收入。作為社會個體，人的工作和退休不能由個人意志決定，而是必須遵循社會勞動制度的安排。綜合人作為生物個體和社會個體，從全生命周期看，人的一生總體可劃分為三個階段（圖1），即出生到參加工作、穩(wěn)定工作、退休到去世。第一個階段不具備勞動能力，生存成長處于被撫養(yǎng)的狀態(tài)。第二階段進入了穩(wěn)定工作階段，依靠勞動獲取收入，用以滿足自身生存發(fā)展需要、撫養(yǎng)幼兒或贍養(yǎng)老人，結(jié)余形成儲蓄以備不時之需。第三個階段按照勞動制度退休，退出勞動者序列，生存需要依賴即期領(lǐng)取的養(yǎng)老金或個人儲蓄來保障基本生活需要，養(yǎng)老金是重要的生活來源。所以從人的全生命周期看，人的一生中的消費和收入是不匹配的，有的階段消費大于收入，有的階段收入大于消費，出于預(yù)防風險的本能，個人就會將工作階段的收入結(jié)余儲蓄起來，進行余缺調(diào)劑以熨平自己消費與收入之間的差距。一旦沒有資源調(diào)余補缺，又沒有其他的資金保障，個體就會出現(xiàn)養(yǎng)老問題，一旦一定規(guī)模的個體出現(xiàn)養(yǎng)老問題并影響社會的穩(wěn)定發(fā)展時，就演變成社會（國家）養(yǎng)老問題，如果得不到解決，極易演化為社會可持續(xù)發(fā)展風險。在農(nóng)業(yè)社會，人的壽命普遍不長，大部分人都是工作到死亡或在貧窮中去世，養(yǎng)老問題不會成為社會性問題。隨著工業(yè)革命以來勞動生產(chǎn)率的大幅提升，人類創(chuàng)造的財富大大增加，生活水平大幅改善，人的預(yù)期壽命大大提高，加上退休等勞動制度的建立健全，養(yǎng)老保險制度應(yīng)運而生，相應(yīng)出現(xiàn)了退休之后的生活保障問題，也包括養(yǎng)老金問題。因此，養(yǎng)老保險或養(yǎng)老金問題實際是人的養(yǎng)老問題的從屬問題，是因為人在全生命周期統(tǒng)籌自己工作期儲蓄卻無法滿足退休之后的基本生活保障，從而衍生出養(yǎng)老保險問題。如果因為某種原因使人的老年生活保障問題得到了解決，自然也就不會出現(xiàn)養(yǎng)老保險問題。

圖1 個人全生命周期生存發(fā)展情況

2.認識養(yǎng)老保險統(tǒng)籌問題需從個體、群體和整體對立統(tǒng)一的關(guān)系角度來全方位認識

從前述分析可以看出，養(yǎng)老既是個人的事，自己對自己的生存發(fā)展負責，但人也不是孤立存在的，而是生活在一定的社會關(guān)系中，結(jié)成群體和整體，并與群體、整體中的他人相互幫助、相互協(xié)作，共同抵御風險，每個個體的生存與發(fā)展狀況將會更好。若干個個體結(jié)成群體整體，具備了生存發(fā)展的系統(tǒng)性，在個體、群體①本文所指的群體，不是人群的含義，而是哲學上的個體--群體--整體這個邏輯鏈條上的群體，按照哲學思想，個體通過結(jié)成群體，群體再組合成整體。這個群體是一個相對的概念，并不固定，可理解為不同地方、不同行業(yè)的個體因社會關(guān)系而結(jié)成的一個集合，比如從政府角度看，省、市、縣等都可以看成層次不同的群體，或者行業(yè)組織也可以看成一個群體，一個單位也可視為群體。群體與群體的差別就在于責任利益關(guān)系不同，共同的目的不同。和整體的系統(tǒng)中，各層次功能不同，利益目標不同，責任也不同，但無論哪個層次，責任是基礎(chǔ)，利益是目的，理清其責任和利益關(guān)系，然后對照實際與應(yīng)然進行糾偏，有利于推動養(yǎng)老保險制度可持續(xù)運行。

（1）從個體層面看，理性的個人在全生命周期中出于預(yù)防養(yǎng)老風險的需要，將工作期資源節(jié)約到退休期使用，以滿足老年生活需要，這種基于個體養(yǎng)老需要的跨期資源調(diào)配使用，可謂之為個體層面的養(yǎng)老金統(tǒng)籌。統(tǒng)籌通過平滑個體全生命周期的收入與消費，進而消除個體老年生活的收入風險。但即便實行了統(tǒng)籌，養(yǎng)老風險依然存在：一是工作期的儲蓄滿足不了老年期的生活需要，生活保障存在風險；二是儲蓄總量足夠，但因物價上漲，養(yǎng)老金購買力下降導(dǎo)致老年生活保障不足，養(yǎng)老依然會出現(xiàn)問題。相應(yīng)預(yù)防措施也有兩種：一是依靠家庭成員如子女贍養(yǎng)來解決；二是將儲蓄委托專業(yè)投資機構(gòu)理財，實現(xiàn)養(yǎng)老金保值增值。但這兩種措施都存在較大的不確定性。一方面，工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的發(fā)展逐步打破了家庭養(yǎng)老方式，少子化和預(yù)期壽命的大幅增長，出現(xiàn)了一對夫婦贍養(yǎng)四個老年人的狀況，這將導(dǎo)致家庭養(yǎng)老模式不可持續(xù)。另一方面，在經(jīng)濟增長低迷、投資機會不多情況下，投資股市債市實現(xiàn)保值增值的路子也會變得困難。因此，從個體層面看，隨著預(yù)期壽命普遍大幅提高，個體層面的養(yǎng)老問題會越來越突出，個體依靠自身能力無法解決時，就需要結(jié)成群體整體來消除養(yǎng)老風險。概括起來，養(yǎng)老的責任和利益在個體身上是統(tǒng)一的，其責任就是對自己的生存發(fā)展自我負責，基于自身的工作和生活預(yù)期，統(tǒng)籌安排個人可支配的資源用于老年生活，其利益體現(xiàn)為自己的老年生活得到有效保障，預(yù)防或消除養(yǎng)老風險，為了實現(xiàn)這個目的，個體會不斷提升能力去獲取更多收入，工作期收入越高，可供退休后消費的資源就越多。因此，個體層面的養(yǎng)老金統(tǒng)籌實質(zhì)是個體基于時間維度的資源跨期調(diào)劑使用，也就是通過節(jié)約工作期的消費用以滿足退休期的消費。

（2）從群體層面看，群體內(nèi)的個體可結(jié)成互助關(guān)系實現(xiàn)全生命周期的資源統(tǒng)籌以滿足群體內(nèi)所有個體的老年基本生活需求。不同年齡、不同能力的人結(jié)成群體，由于各自的收入高低不同，領(lǐng)取養(yǎng)老金的時間有早有晚，在不影響當期生活水平前提下讓渡出部分收入，以參保的方式作為基金集中起來，滿足群體中的個體養(yǎng)老支出，實現(xiàn)共濟，消除群體養(yǎng)老風險，這就是群體層面的養(yǎng)老資源統(tǒng)籌。相比個體層面，群體層面的抵御養(yǎng)老風險的能力大大提升，其實質(zhì)是通過群體內(nèi)的個體互助共濟來熨平所有個體養(yǎng)老資源供需缺口，消除養(yǎng)老風險。但這種互助共濟并沒有改變個體的養(yǎng)老責任利益關(guān)系，只是通過集合群體的力量和資源來幫助個體解決自身無法解決的養(yǎng)老風險。但群體層面確實形成了一種新的責任利益關(guān)系，其責任體現(xiàn)為按照一定標準集中群體內(nèi)個體的養(yǎng)老資源，保障群體內(nèi)所有老年人的基本生活需要；利益體現(xiàn)為解決群體的養(yǎng)老問題，集體抵御養(yǎng)老風險，為群體創(chuàng)造更好的生存發(fā)展條件。概括起來，群體層面的養(yǎng)老資源統(tǒng)籌本質(zhì)就是通過一定空間維度內(nèi)眾多個體養(yǎng)老資源的集中分配消除時間維度個體養(yǎng)老風險。群體統(tǒng)籌其實已經(jīng)體現(xiàn)出社會保險的性質(zhì)和特征，即互助共濟，也就是群體內(nèi)不同個體相互幫助，共同扶持，實現(xiàn)共同養(yǎng)老。

（3）從整體層面看，可通過國家范圍內(nèi)的所有群體個體全生命周期的資源集中分配以滿足全體國民的老年基本生活需要。從責任利益關(guān)系看，整體層面的養(yǎng)老資源統(tǒng)籌與群體層面并無本質(zhì)區(qū)別，但從空間維度看，國家范圍內(nèi)不同區(qū)域間發(fā)展水平相差較大，不同群體間的收入差距也很大，加上市場經(jīng)濟條件下的勞動力區(qū)域流動頻繁，依靠群體統(tǒng)籌來解決養(yǎng)老問題已無法滿足社會發(fā)展的需要。尤其是人口老齡化趨勢加劇背景下，不同群體間的養(yǎng)老保障水平相差較大，部分群體的養(yǎng)老問題較為突出，從國家長治久安的角度看，就需要從國家這個共同體層面進行養(yǎng)老資源的全國統(tǒng)籌來消除全體國民的養(yǎng)老風險，也就是從時空聯(lián)動的角度來解決日益嚴重化的養(yǎng)老問題。但整體統(tǒng)籌依然沒有改變個體、群體的養(yǎng)老責任利益關(guān)系，但因統(tǒng)籌的空間維度更大，時間維度更長，所以互助共濟效應(yīng)更大，對社會可持續(xù)發(fā)展價值意義也更大。整體統(tǒng)籌也形成了不同于個體、群體層面的養(yǎng)老責任利益關(guān)系，其責任體現(xiàn)為集合國家范圍內(nèi)的所有個體的養(yǎng)老資源通過集中分配以保障群全體居民的老年基本生活，利益體現(xiàn)為預(yù)防或消除全體國民養(yǎng)老風險，實現(xiàn)老有所養(yǎng)的社會發(fā)展目標。概括起來，整體層面的養(yǎng)老資源統(tǒng)籌本質(zhì)就是通過全體國民養(yǎng)老資源的集中分配均衡不同人的養(yǎng)老負擔和分散風險，預(yù)防或消除全體國民的老年基本生活風險，實現(xiàn)老有所養(yǎng)的社會發(fā)展目標，促進國家的長治久安和可持續(xù)發(fā)展。

綜上所述，養(yǎng)老保險統(tǒng)籌本質(zhì)是在既定資源約束下通過空間維度上的個體養(yǎng)老資源的整合運用以滿足時間維度上的養(yǎng)老支出需求，以互助共濟化解養(yǎng)老風險的一種管理活動。統(tǒng)籌的層次越高，共濟功能就越強，化解養(yǎng)老風險效果就越好。全國統(tǒng)籌就是國家將不同區(qū)域、不同個體和單位的養(yǎng)老資源進行統(tǒng)一分配，以互助共濟方式消除全體國民退休期基本生活需求風險。整體層面的統(tǒng)籌不是為了個體累積資金的保值增值，也不用落腳至每個個體去分析其繳費和享受待遇是否一一對應(yīng)和分賬戶計算平衡，這種方式既復(fù)雜，管理成本也高，更沒有必要。

（二）全面系統(tǒng)認識養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌問題

1.需從社會保險與商業(yè)保險既聯(lián)系又區(qū)別的角度來認識養(yǎng)老保險統(tǒng)籌問題

養(yǎng)老保險屬于社會保險的一個類別，社會保險的目的是實現(xiàn)社會安定與發(fā)展，通過運用大數(shù)法則最大限度地為風險事件當事人提供保護，當年資金結(jié)余仍作為保險基金用于保險事項，它的建立需要個人、單位和國家的共同參與及努力。商業(yè)保險傾向于為低風險人群和低風險職業(yè)承保并設(shè)有苛刻的排除事項，商業(yè)保險公司運用大數(shù)法則實現(xiàn)利潤最大化，其當年保費余額轉(zhuǎn)為公司收益。養(yǎng)老保險首先是一種保險，跟其他保險一樣都是將個體集合成群體整體以均衡負擔消除風險，但不能局限在一個純粹的“保險”框架中來認識，重點不能放在保費收取和養(yǎng)老金支付上，尤其是不能將“如何使收入越來越多而支出越來越少”作為管理目標，養(yǎng)老保險的目標是保障老年人的基本生活水平，其實質(zhì)是一種社會分配，離開老年人的基本生活水平，離開個人、單位和國家的責任去討論收支，判斷老年贍養(yǎng)比大小等問題意義不大，因為除了資金因素外，影響老年人的基本生活還有當期的社會勞動生產(chǎn)率高低，更高的勞動生產(chǎn)率意味著同樣的生活水平成本更低，花費更少。

2.需從制度、政策與資金相統(tǒng)一的角度來認識養(yǎng)老保險統(tǒng)籌問題

養(yǎng)老相關(guān)制度是對老年人同誰生活在一起、由誰供養(yǎng)和由誰提供服務(wù)等基本問題做出規(guī)定，決定著養(yǎng)老保險的基本模式。具體的標準及其變化，以及區(qū)域、層級之間的養(yǎng)老金缺口調(diào)節(jié)，參保金額和支出金額如何計算撥付等，則通過養(yǎng)老保險政策加以規(guī)范和實現(xiàn)。因此，需聯(lián)系養(yǎng)老保險政策和資金，從制度、政策和資金三者相統(tǒng)一的角度來認識養(yǎng)老保險問題。在統(tǒng)一觀下，不能離開養(yǎng)老保險政策來談養(yǎng)老保險統(tǒng)籌，沒有科學靈活的政策，養(yǎng)老保險制度功能無法落地；也不能離開養(yǎng)老保險制度來認識養(yǎng)老保險統(tǒng)籌，離開了制度的規(guī)范，就資金論資金，就政策論政策，很容易導(dǎo)致政策無序擴張和資金規(guī)模膨脹，最終出現(xiàn)更加嚴重的養(yǎng)老問題。通過制度、政策和資金的統(tǒng)一，將責任和利益等要素植入養(yǎng)老保險制度，并且通過養(yǎng)老保險政策的對象、標準和分配管理的執(zhí)行，引導(dǎo)和激勵各參與主體形成協(xié)作共治的良性關(guān)系，養(yǎng)老資金運行會更健康更可持續(xù)。

3.需從政府、單位和個人責任與利益相統(tǒng)一的角度來認識養(yǎng)老保險統(tǒng)籌問題

養(yǎng)老的責任利益關(guān)系在個體、群體和整體層面是不同的。在個體層面，個體的責任利益就是靠工作獲得收入形成儲蓄滿足老年支出需要，解決自己的養(yǎng)老問題。在群體層面，個體將自己的部分收入作為養(yǎng)老資源交給群體，獲得群體對自己老年基本生活的保障。群體的責任利益是集合個體的養(yǎng)老資源以互助共濟方式保障群體成員的老年基本生活需求，增強群體抵御風險能力，實現(xiàn)群體內(nèi)老年人健康生存。在整體層面，個體群體將自己的部分資源交給國家，國家以互助共濟方式保障全體老年居民的基本養(yǎng)老需求，實現(xiàn)“老有所養(yǎng)”的社會發(fā)展目標。所以，養(yǎng)老問題的解決需要整體、群體和個體各司其職各負其責，抵御養(yǎng)老風險的能力才會大大增強。既不能只強調(diào)個體的責任，完全靠個體，也不能撇開個人，把責任甩給單位或國家，只有個人、單位和國家（政府）形成合力，才能以互助共濟方式最大限度緩解老齡化趨勢下的養(yǎng)老問題，養(yǎng)老保險制度才更可持續(xù)。從資源供給角度看，我國的養(yǎng)老保險制度實行的是三方籌資，除了單位繳費、個人繳費之外，還有國家財政的保障。如果沒有認識到養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌的這一內(nèi)在邏輯，已經(jīng)長時間討論的“養(yǎng)老金制度轉(zhuǎn)軌成本”“養(yǎng)老金缺口精確測算”“部分積累制是否應(yīng)回歸現(xiàn)收現(xiàn)付制”“個人賬戶是否做實”等問題就很難尋找到答案。責任利益平衡關(guān)系應(yīng)該成為養(yǎng)老保險統(tǒng)籌改革的一個基本標準，從個體到群體如此，從群體到整體亦如此。如關(guān)于全國統(tǒng)籌改革后地方結(jié)余資金集中問題，廣東養(yǎng)老金貢獻最大，按照制度規(guī)定，該做貢獻就得做貢獻，但也要考慮責任利益對稱關(guān)系，按照承擔責任大小相應(yīng)給予利益補償，推動養(yǎng)老保險制度可持續(xù)發(fā)展。

4.需從時間和空間維度相統(tǒng)一的角度來認識養(yǎng)老保險統(tǒng)籌問題

養(yǎng)老保險統(tǒng)籌的實質(zhì)就是集中不同區(qū)域、不同主體的養(yǎng)老資源進行統(tǒng)一分配以實現(xiàn)共濟。從可統(tǒng)籌的資源看，是不同空間范圍內(nèi)個體的養(yǎng)老資源，滿足的是未來時間維度上的不同老年人的基本生活需求，實質(zhì)是以空間維度的資源整合彌補時間維度上的個體養(yǎng)老需求缺口，達到共享發(fā)展的結(jié)果。從空間維度看，不同個體的養(yǎng)老資源需求和資源供給是不平衡的，只著眼于空間維度的統(tǒng)籌和調(diào)節(jié)促進平衡難度大。從時間維度看，不同時點退休的人數(shù)是不同的，養(yǎng)老資源需求也不一樣，隨著人口老齡化的加劇，僅從時間維度通過個體養(yǎng)老資源的代際轉(zhuǎn)移消除養(yǎng)老風險難度也極大，只有從時空維度相統(tǒng)一的角度來實現(xiàn)大范圍多層次資源的統(tǒng)籌，共濟效應(yīng)才會更大，才能促進養(yǎng)老風險的化解。

5.需從政府公共養(yǎng)老服務(wù)提供和老年人養(yǎng)老服務(wù)需求相統(tǒng)一的角度來認識養(yǎng)老保險統(tǒng)籌問題

前文分析指出，老年人同誰生活在一起、由誰供養(yǎng)和由誰提供服務(wù)是養(yǎng)老的三個核心問題，這三個問題實際上是養(yǎng)老服務(wù)的提供方式問題，因為要實現(xiàn)“老有所養(yǎng)”的目標，除了解決養(yǎng)老的資金外，老年人基本生活需求除靠市場滿足之外，還需政府以公共服務(wù)的形式提供才能滿足。前者用資金購買就行，如基本的衣食住行；后者無法從市場上購買到，如陪護、照料、康復(fù)等公共服務(wù)，所以光有養(yǎng)老金還不行，還需要政府提供的基本公共養(yǎng)老服務(wù)。如果政府沒有提供充足的基本養(yǎng)老服務(wù)，老年人的養(yǎng)老需求依然無法得到滿足。因此，不能片面地從供給角度看，也不能僅從需求角度看，更不能就養(yǎng)老資金論養(yǎng)老問題。養(yǎng)老統(tǒng)籌不僅要通過養(yǎng)老金的統(tǒng)籌解決養(yǎng)老需求的支付能力問題，也離不開基本公共養(yǎng)老服務(wù)的供給。僅從資金層面關(guān)注討論“收多少”遠遠不夠，養(yǎng)老問題不僅是一個資金平衡問題，也是一個老年人基本生活的保障問題。

三、從國家治理視角看我國養(yǎng)老保險統(tǒng)籌改革的效果及問題

從我國養(yǎng)老保險制度的改革歷史看，中央和地方均高度重視統(tǒng)籌改革，只是囿于改革的難度和相關(guān)條件的不足，直到2022年才實現(xiàn)最終實現(xiàn)改革目標。

（一）我國養(yǎng)老保險統(tǒng)籌改革的實踐歷程及其效果

在實現(xiàn)全國統(tǒng)籌之前，各地均在探索提高統(tǒng)籌層次，部分省市已經(jīng)實現(xiàn)了省級統(tǒng)籌，這為全國統(tǒng)籌改革奠定了良好基礎(chǔ)。

1.我國養(yǎng)老保險統(tǒng)籌改革的實踐歷程

20世紀90年代初期，由于城鄉(xiāng)差異過大、地域發(fā)展不均衡、制度轉(zhuǎn)軌成本和養(yǎng)老保險制度不規(guī)范等因素影響，我國開始探索以養(yǎng)老保險縣市統(tǒng)籌模式來改革企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險（表1）。經(jīng)過持續(xù)改革，至2009年底，人社部宣布養(yǎng)老金省級統(tǒng)籌制度正式確立，但只是建立了省級養(yǎng)老金的調(diào)劑金賬戶，實際依然是市縣級統(tǒng)籌。2011年3月，《國家“十二五”規(guī)劃綱要》提出實現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌的任務(wù)。2012年，黨的十八大和十八屆三中全會分別提出做實養(yǎng)老保險個人賬戶和建立“統(tǒng)賬結(jié)合”的基本養(yǎng)老保險制度，加快推進養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌。2018年6月13日，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于建立企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金中央調(diào)劑制度的通知》，通過中央調(diào)劑金對各省養(yǎng)老金缺口進行補助。

表1 我國養(yǎng)老保險統(tǒng)籌改革的實踐歷程

2021年底，人社部宣布從2022年1月開始實施養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌，主要內(nèi)容包括：一是統(tǒng)一養(yǎng)老保險政策，包括統(tǒng)一繳費比例、繳費基數(shù)、計發(fā)基數(shù)、待遇項目和待遇調(diào)整五個方面。二是統(tǒng)一基金收支管理制度，包括規(guī)范基金征繳、建立全國統(tǒng)籌調(diào)劑資金和強化基金管理、完善預(yù)算管理制度和健全基金風險防控體系五個方面。

2.我國養(yǎng)老保險統(tǒng)籌改革的實踐效果

一是統(tǒng)籌層次的不斷提高促進了不同層次不同區(qū)域的養(yǎng)老金缺口問題的解決。市縣統(tǒng)籌，可以集中市級區(qū)域內(nèi)的養(yǎng)老資源，實現(xiàn)全市范圍內(nèi)的互助共濟，幫助養(yǎng)老負擔較重且財政能力較弱的區(qū)縣度過難關(guān)；省級統(tǒng)籌可以幫助省內(nèi)養(yǎng)老負擔較重且財政能力較弱的地市維持養(yǎng)老收支正常運行，全國統(tǒng)籌可以幫助養(yǎng)老負擔較重且財政補貼能力較弱的省份解決養(yǎng)老金支付問題。如黑龍江省較大規(guī)模的累計基金缺口如果沒有中央的基金調(diào)劑幫助，早已無法支付即期養(yǎng)老金。二是統(tǒng)籌層次的不斷提高推動養(yǎng)老保險制度逐步健全完善。統(tǒng)籌的實質(zhì)是實現(xiàn)一定空間范圍內(nèi)統(tǒng)一制度規(guī)定、調(diào)度使用基金和經(jīng)辦管理等，改革前的制度未做到這些要求，導(dǎo)致出現(xiàn)區(qū)域不公平、人群享受養(yǎng)老金待遇差距較大等問題。每次統(tǒng)籌層次的提升，就在更大區(qū)域內(nèi)實現(xiàn)了制度規(guī)定的統(tǒng)一，增強了養(yǎng)老保險制度的公平性和可持續(xù)性。三是統(tǒng)籌改革的持續(xù)推進助力經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展。統(tǒng)籌層次的提升，能在更大范圍內(nèi)解決養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)移4續(xù)困難、手續(xù)復(fù)雜等阻礙人才跨區(qū)域自由流動的障礙，促進統(tǒng)一公平的勞動力市場建設(shè)，優(yōu)化區(qū)域間的人力資源配置。實現(xiàn)全國統(tǒng)籌以后，經(jīng)濟較為發(fā)達、養(yǎng)老負擔較輕省份的企業(yè)承擔的養(yǎng)老保險繳費率往上對標，將與經(jīng)濟欠發(fā)達、養(yǎng)老負擔較重省份間的保險待遇和繳費比例趨同，優(yōu)化了區(qū)域間公平的市場競爭環(huán)境，有力助推了高質(zhì)量發(fā)展。

可以說，養(yǎng)老保險統(tǒng)籌改革關(guān)聯(lián)著保障和改善民生、促進社會公平正義，養(yǎng)老保險統(tǒng)籌層次的提升，不僅推動了養(yǎng)老保險制度的完善，提升了老年人的安全感和幸福感，同時也提升了政府的治理能力。

（二）從國家治理視角看全國統(tǒng)籌后面臨的矛盾關(guān)系

養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌改革實現(xiàn)了全國范圍內(nèi)制度規(guī)定、基金調(diào)度使用和經(jīng)辦管理的統(tǒng)一，但由于改革的復(fù)雜性系統(tǒng)性，改革效應(yīng)發(fā)揮還面臨著不少矛盾。

1.本質(zhì)認識與理論認知之間的矛盾關(guān)系

從養(yǎng)老保險統(tǒng)籌改革近三十年的實踐看，不少關(guān)鍵問題討論多年也未形成共識，大大影響了改革進程。本文認為原因在于認知標準不科學，理論界更多基于商業(yè)保險和個體層面來分析養(yǎng)老保險統(tǒng)籌問題。這種認知標準必定會扭曲個體、群體和整體的責任利益關(guān)系，按扭曲的責任利益關(guān)系去計算轉(zhuǎn)軌成本，很容易得出基金缺口極大的結(jié)論。又如，多數(shù)學者從個體層面來看全國統(tǒng)籌后的個人養(yǎng)老責任利益，將本來是個人責任的繳費當作個體權(quán)利，衍生出所謂的“做實個人賬戶”問題，并據(jù)此計算出天文數(shù)字的缺口補貼。再如廣泛討論的“老人中人”問題，被不少專家認為是政府和國家責任，在養(yǎng)老金收支緊張和國家財政收支矛盾突出背景下，需依靠在職人員乃至下一代人贍養(yǎng)。之所以得出這樣的結(jié)論，是因為未準確認識統(tǒng)籌本質(zhì)是群體成員的互助共濟，用現(xiàn)有標準去追溯制度建立前的養(yǎng)老問題?！袄先恕薄爸腥恕别B(yǎng)老問題的解決納入統(tǒng)一的養(yǎng)老保險制度中，通過互助共濟自然得到解決，即便從某個時段看，“老人”“中人”領(lǐng)取的養(yǎng)老金超過了其繳費額，只要養(yǎng)老保險制度可持續(xù)，所謂的資金缺口就不是問題，能通過互助共濟化解這個風險。

2.責任與利益的矛盾關(guān)系

養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌的實質(zhì)是通過統(tǒng)籌方式對養(yǎng)老保險地方分割體制客觀形成的區(qū)域利益失衡格局進行優(yōu)化調(diào)整，通過互助共濟實現(xiàn)共享發(fā)展。全國統(tǒng)籌不可避免地打破了現(xiàn)有利益格局，客觀上會出現(xiàn)新的矛盾關(guān)系。從整體層面看，全國統(tǒng)籌增強了制度的公平性和可持續(xù)性，達到了習近平總書記強調(diào)的“強化互助共濟功能為廣大人民群眾提供更可靠更充分的保障”的要求，但從個體和群體層面看，偏離個體群體本然的責任利益關(guān)系而形成新的矛盾。從群體層面看，基礎(chǔ)養(yǎng)老金由省級統(tǒng)籌到全國統(tǒng)籌，不少專家認為這是養(yǎng)老保險責任與權(quán)力的上移，地方政府從原來的主要責任承擔者轉(zhuǎn)變?yōu)榇我熑位蜉o助責任承擔者。按照這個邏輯，地方政府維持養(yǎng)老保險基金平衡的激勵作用將會極大減弱，甚至有可能出于自身利益的考慮，在資金籌集環(huán)節(jié)，放松對“逃費”行為的監(jiān)管。全國統(tǒng)籌后，一直存在養(yǎng)老金缺口的地區(qū)，彌補缺口有了制度保障，也失去了擴面增費和打擊逃費行為的內(nèi)在動力。在養(yǎng)老金發(fā)放環(huán)節(jié)，由于認為維持養(yǎng)老保險制度可持續(xù)運行的責任主要由中央政府承擔，地方政府會想方設(shè)法提高本地養(yǎng)老金領(lǐng)取待遇，使得養(yǎng)老金支出水平不正常提升，加大養(yǎng)老保險制度運行風險，抵消全國統(tǒng)籌的改革效應(yīng)。從個體層面看，實現(xiàn)全國統(tǒng)籌后，個體養(yǎng)老金得到了制度的保障，個人就會失去了儲蓄、參加商業(yè)養(yǎng)老金的積極性，更加依賴基本養(yǎng)老金，這也會弱化全國統(tǒng)籌的改革效應(yīng)。

3.分散管理與集中管理的矛盾關(guān)系

管理層次的增加和管理幅度的擴大，必然會加大管理難度，影響管理效率。養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌要求在全國范圍內(nèi)實現(xiàn)統(tǒng)一的制度規(guī)定、統(tǒng)一的基金調(diào)度使用、統(tǒng)一的收支經(jīng)辦管理，這就要求政策、信息、標準和流程的全國統(tǒng)一，對管理水平的要求極高。從統(tǒng)籌改革過程看，由于長期以來統(tǒng)籌層次較低，不同地方和單位自行設(shè)計技術(shù)平臺，運用自己習慣的操作手段來管理養(yǎng)老金信息，相互之間標準不同，流程各異，兼容性差，地區(qū)間、不同層級間養(yǎng)老保險管理“信息孤島”現(xiàn)象嚴重。從養(yǎng)老保險保障內(nèi)容看，分割統(tǒng)籌體制下，地方基礎(chǔ)養(yǎng)老金數(shù)據(jù)更多體現(xiàn)本地參保人的權(quán)益，涉及的各類參數(shù)也大大不同，要滿足全國統(tǒng)籌的管理要求，整合難度大。從基金管理模式看，省域間統(tǒng)籌層次不同，協(xié)調(diào)管理的政府層次也相差較大，分散管理格局與全國統(tǒng)籌所需集中管理要求相矛盾，將會是未來影響?zhàn)B老保險制度健康運行的重要因素。

4.區(qū)域間利益的矛盾關(guān)系

養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌是在全國范圍內(nèi)集中養(yǎng)老資源進行統(tǒng)一分配以實現(xiàn)共濟功能，但我國養(yǎng)老保險制度改革實行的是“自下而上”的路徑，區(qū)域間經(jīng)濟發(fā)展水平差距大，人口老齡化程度也不同，因此，各地繳費工資基數(shù)不同，繳費比率不同，養(yǎng)老金領(lǐng)取水平不同，形成的資金結(jié)余規(guī)模也不同，綜合作用下各省市形成了既得利益格局，且多年演變成了利益藩籬。在走向全國統(tǒng)籌的過程中，實施中央調(diào)劑金機制則加劇了區(qū)域間利益矛盾關(guān)系。從2018年-2021年養(yǎng)老金調(diào)劑情況看，全國省級單位中，有七個省市養(yǎng)老金凈上繳（表2），最多為廣東省，年均達556億元。25個省市區(qū)（兵團）中，只有貴州、云南和西藏三省區(qū)凈上繳為零，其他個22省均為受益地區(qū)。

表2 2018年-2021年部分省份養(yǎng)老金凈上繳額 單位：億元

養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌改革的落地見效要求構(gòu)建全國一盤棋的整體格局，但不同省份養(yǎng)老金結(jié)余的差異太大，且隨著經(jīng)濟發(fā)展水平差距在拉大，區(qū)域間的利益失衡現(xiàn)象更加明顯，如果區(qū)域間利益矛盾關(guān)系得不到控制和化解，忽視地方政府在征繳養(yǎng)老保險基金方面的既得利益，勢必影響貢獻大的省份的積極性，但如果對結(jié)余資金不加以統(tǒng)籌使用，過多承認地方既得利益，則全國統(tǒng)籌的共濟效應(yīng)將大打折扣。如何把握好這個度，是實現(xiàn)全國統(tǒng)籌后養(yǎng)老保險制度高效運行需要研究的一個問題。

5.政府間財政關(guān)系的矛盾關(guān)系

未實現(xiàn)全國統(tǒng)籌前，基金結(jié)余較多的省份如廣東、江蘇等省，養(yǎng)老金收支狀況較好，基金運行財政無需補貼；基金缺口較小省份，補貼額不多，也能通過當?shù)刎斦A(yù)算安排實現(xiàn)基金平衡；基金缺口較大省份，除依靠自身薄弱財力外還需中央財政支持才能彌補基金缺口。因此，各個省份在確保養(yǎng)老基金平衡運行上的財政關(guān)系差異較大。富裕地方雖未獲得中央財政補貼，但結(jié)余資金由自己支配，這是他們的既得利益。實現(xiàn)全國統(tǒng)籌后，養(yǎng)老金缺口較大地方獲得的調(diào)劑金增多，基金平衡壓力減少，地方財政支出壓力相應(yīng)減輕，雖然中央財政補貼相應(yīng)減少，本地財政關(guān)系卻不受影響，只是補充缺口資金由中央財政補貼變成了中央調(diào)劑金。但結(jié)余較多省份上繳更多結(jié)余資金，原本可由自己支配的資金變成資金流出，尤其是結(jié)余的主體是計入個人賬戶的那部分資金，這是一種養(yǎng)老保險責任，未來會形成養(yǎng)老金支出。因此，全國統(tǒng)籌引發(fā)了中央和地方之間以及地方之間財政關(guān)系的矛盾，處理不好會影響?zhàn)B老保險基金的運營效率。

綜上所述，養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌改革，解決了我國養(yǎng)老保險統(tǒng)籌分割、繳費率不統(tǒng)一、待遇不統(tǒng)一和政策管理不統(tǒng)一等諸多問題，將大大提升養(yǎng)老保險制度的共濟功能，促進“老有所養(yǎng)”的實現(xiàn)。但與此同時，新制度的運行也會引發(fā)不少新的矛盾，影響制度運行和基金運營管理的效率效果。

四、推動養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌改革落地見效的政策建議

習近平總書記在《求是》雜志上公開發(fā)表的《促進我國社會保障事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展》一文中強調(diào)，“社會保障是治國安邦的大問題。要加大再分配力度，強化互助共濟功能，完善覆蓋全民、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、公平統(tǒng)一、可持續(xù)的多層次社會保障體系”，這為養(yǎng)老保險統(tǒng)籌改革從“要不要”到“好不好”指明了方向。立足前述分析，本文提出從以下五方面著力來推動養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌改革落地見效。

（一）加強宣傳解讀，引導(dǎo)各方正確認識養(yǎng)老的責任利益關(guān)系，履行好各自職責，形成制度實施的合力

養(yǎng)老保險統(tǒng)籌的目的不是著眼于養(yǎng)老金的保值增值和具體時點上的基金平衡問題，而是基于各層次責任利益關(guān)系，通過發(fā)揮制度的共濟功能解決老年人的基本生活保障問題?；谶@一認識，首先需要從理論層面深化認識，加強對養(yǎng)老保險統(tǒng)籌本質(zhì)及其相關(guān)問題的研究，從本質(zhì)出發(fā)來重新分析養(yǎng)老保險統(tǒng)籌老問題的實質(zhì)和新問題的解決方法。否則，老問題解決不了，新問題也無法解決，如養(yǎng)老金歷史負債問題、基金保值增值問題和個人賬戶做實問題等。如果這種局面持續(xù)，不僅無助于發(fā)揮全國統(tǒng)籌的共濟效應(yīng)，而且消耗資源和精力去解決實際“不是問題”的問題，降低稀缺的養(yǎng)老資源的使用效益。其次，要加強宣傳解讀，讓實務(wù)界和理論界，尤其是參保人員準確理解養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌改革的實質(zhì)、要求、目的和作用，改革能夠解決哪些問題，哪些問題不是統(tǒng)籌能解決的，讓地方政府、單位和個人清楚在養(yǎng)老保險統(tǒng)籌中的責任和利益，形成制度實施的合力。再次，注重加強養(yǎng)老保險統(tǒng)籌改革與養(yǎng)老問題其他方面的改革之間、養(yǎng)老保險改革與其他社會保障方面改革之間、社會保障領(lǐng)域和其他相關(guān)領(lǐng)域之間改革的聯(lián)動，提高養(yǎng)老保險制度改革統(tǒng)籌謀劃和協(xié)調(diào)推進能力，確保改革形成整體合力，提高改革效能。如可以建立地方政府參與基本養(yǎng)老保險工作的考核獎懲機制，將地方落實養(yǎng)老保險統(tǒng)籌政策、履行責任情況、強化制度運行信息支撐系統(tǒng)等作為地方落實養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌改革的考核指標，納入地方政府績效考核。針對養(yǎng)老金發(fā)放可能出現(xiàn)過高標準問題，扭住基本養(yǎng)老保險保障退休人員基本生活這個準繩，抓緊抓實養(yǎng)老金待遇計發(fā)辦法和計算公式，防止地方自行提高待遇標準。

（二）深化理論研究，聚焦提升共濟效應(yīng)做好養(yǎng)老保險運行精算，確保養(yǎng)老保險制度行穩(wěn)致遠

在個人、單位按規(guī)定費率繳費后，全國統(tǒng)籌后各級政府的責任就是確保養(yǎng)老保險制度的可持續(xù)。隨著人口老齡化的加劇，養(yǎng)老金收支平衡壓力逐年增大，即便實現(xiàn)了全國統(tǒng)籌，養(yǎng)老保險可持續(xù)運行的壓力也不會顯著減少，這就需要相關(guān)社會政策的配套，也需要政府支持的跟進。更好發(fā)揮政府支持作用，需要深化對人口老齡化背景下人口結(jié)構(gòu)變化趨勢的研究，對養(yǎng)老金收入和支出變動趨勢、收支差額等做精算分析，為政府注入資源支持提供信息支撐。因為人從出生到成年再到衰老，是一個穩(wěn)定的周期性變動過程，不具有風險性。通過精算可提前準確統(tǒng)計出全國或某個地區(qū)在一定時期的人口年齡結(jié)構(gòu)及其變動趨勢，以及某一時點領(lǐng)取養(yǎng)老金人數(shù)和養(yǎng)老金給付總額，形成中央、省級基本養(yǎng)老保險的年度精算報告和財務(wù)報告制度，結(jié)合參保人數(shù)、財力、物價等因素，科學評估養(yǎng)老保險基金收支狀況，預(yù)測未來收支形勢，為進一步完善調(diào)整養(yǎng)老保險制度提供技術(shù)支撐。在此基礎(chǔ)上，政府穩(wěn)妥推進第一支柱養(yǎng)老保險改革，擴大覆蓋面并保持一定水平的政府投入以增強籌資能力，提升共濟水平，實現(xiàn)保險制度可持續(xù)運行。同時，大力實施第二支柱改革，做大做強第三支柱，發(fā)揮以賬戶制為基礎(chǔ)的個人養(yǎng)老金制度，鼓勵個人參與商業(yè)養(yǎng)老保險，形成對第一支柱的補充。國務(wù)院辦公廳近日已出臺了關(guān)于推動個人養(yǎng)老金發(fā)展的意見，在這方面已經(jīng)邁出了實質(zhì)性步伐。

（三）完善養(yǎng)老保險基金管理體制，運用信息化手段提升養(yǎng)老保險基金運營效率

一是構(gòu)建垂直管理的養(yǎng)老保險基金管理體制。可參照稅務(wù)部門機構(gòu)設(shè)置模式，對養(yǎng)老保險經(jīng)辦機構(gòu)實行垂直管理模式，由中央保障人、財、物等，增強改革政策執(zhí)行的意識和能力。二是依托數(shù)字政府和“金保工程”搭建養(yǎng)老保險集中管理信息系統(tǒng)平臺，依托中央、省、市三級政府數(shù)字政府平臺，涵蓋所有經(jīng)辦構(gòu)，為政府決策、養(yǎng)老保險業(yè)務(wù)經(jīng)辦和基金監(jiān)管提供技術(shù)平臺支撐。三是加強基金預(yù)算管理，強化全國統(tǒng)籌資金監(jiān)管。按照統(tǒng)一標準規(guī)范基金預(yù)算編制、執(zhí)行、調(diào)劑和監(jiān)督等流程管理，構(gòu)建財政、人社、稅務(wù)等部門各司其職、相互配合的監(jiān)管機制，防范基金管理風險，提升養(yǎng)老保險基金運營效率。

（四）構(gòu)建區(qū)域利益均衡機制，優(yōu)化區(qū)域間利益矛盾關(guān)系

一是建立養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機構(gòu)，協(xié)調(diào)解決制度運行中的矛盾，對區(qū)域間利益矛盾組織研究解決方案，解決方案報國務(wù)院審批后實施，促進制度不斷健全完善。二是建立健全與地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)的養(yǎng)老金提標機制。結(jié)合各地財政收支和養(yǎng)老金收支狀況，按照“多繳費多受益”和適當減輕欠發(fā)達地區(qū)的基金支付壓力的原則，研究制訂區(qū)域間差異化增幅標準，合理控制支出增長，調(diào)動各地開展擴面征繳的積極性，緩解各地財政補貼壓力。三是兼顧公平和效率，合理確定全國統(tǒng)籌基金上繳額度。改革方案對當期余缺調(diào)劑明確一定比例，但較為原則。為均衡不同省份間利益，應(yīng)合理確定上繳中央統(tǒng)籌基金的基數(shù)和具體比例，建議以各省繳費工資作為上繳基數(shù)，避免基數(shù)高于繳費工資水平而出現(xiàn)“負激勵”。四是對于實現(xiàn)全國統(tǒng)籌前的結(jié)余，應(yīng)嚴格落實“存量不動，統(tǒng)籌增量”的原則。對各省現(xiàn)有滾存結(jié)余基金留存地方，不作統(tǒng)籌，對今后新增的養(yǎng)老保險單位繳費部分，研究確定具體比例后上繳用于全國統(tǒng)籌。五是分步統(tǒng)一養(yǎng)老保險企業(yè)繳費率。對于養(yǎng)老保險企業(yè)繳費率低于16%的部分地區(qū)，為避免調(diào)整引發(fā)的勞動力成本迅速上升問題，建議分步實施，不一步到位，同時，考慮各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平、養(yǎng)老負擔、歷史債務(wù)等情況，采取差別化提升策略，幫助企業(yè)逐步消化改革成本。

（五）深化養(yǎng)老保險財政體制改革，夯實養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌的財政體制保障基礎(chǔ)

深化養(yǎng)老保險財政體制改革，發(fā)揮財政作為確保養(yǎng)老保險制度可持續(xù)運行的支撐作用。一是加快建立養(yǎng)老保險事權(quán)與支出責任相適應(yīng)的制度。進一步明確和細化各級政府的養(yǎng)老保險相關(guān)事權(quán)，并且根據(jù)已明確的事權(quán)對支出責任進行合理劃分，確?！罢l請客，誰買單”，同時，明晰和規(guī)范個體的責任。在此基礎(chǔ)上，按照事權(quán)和支出責任相適應(yīng)的原則完善相應(yīng)的財政體制。二是健全完善養(yǎng)老金轉(zhuǎn)移支付制度。建立科學的養(yǎng)老金轉(zhuǎn)移支付資金分配公式，根據(jù)各地養(yǎng)老金事權(quán)和支出責任匹配情況進行調(diào)整，增強地方政府解決養(yǎng)老金缺口的保障能力。對于養(yǎng)老金凈上繳額較大的省份，以養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)移支付方式實施獎勵或激勵，形成示范效應(yīng)。加強養(yǎng)老金轉(zhuǎn)移支付資金績效評價，根據(jù)評價結(jié)果進行獎勵或追責。三是完善養(yǎng)老保險的預(yù)算管理機制。提高養(yǎng)老金預(yù)算編制的精準性，嚴格養(yǎng)老金預(yù)算的執(zhí)行。建立統(tǒng)一的國家養(yǎng)老金預(yù)決算報表，減少養(yǎng)老金預(yù)決算差額，適時開展養(yǎng)老保險基金預(yù)算績效管理，提升養(yǎng)老金使用績效。