供銷部門土地托管的復(fù)合型碎片化困境及治理
——基于山東省平安縣的案例分析

豆書龍，蕭子揚(yáng)，胡衛(wèi)衛(wèi)

(1. 西北農(nóng)林科技大學(xué) 人文社會(huì)發(fā)展學(xué)院，陜西 楊凌 712100；2. 中國農(nóng)業(yè)大學(xué) 人文與發(fā)展學(xué)院，北京 100193)

一、引言：作為發(fā)展典型的供銷部門土地托管何以遭遇碎片化困境？

在全面推動(dòng)鄉(xiāng)村振興的背景下，小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展如何有效銜接還沒有完全破題。土地托管作為帶動(dòng)小農(nóng)戶銜接現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的主推模式得到政府的高度關(guān)注。土地托管政策可通過社會(huì)化服務(wù)的規(guī)模化和組織化機(jī)制，將小農(nóng)戶導(dǎo)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)軌道[1]。截至2021年底，土地托管服務(wù)面積已超過16.7億畝，帶動(dòng)小農(nóng)戶超過7800萬戶[2]?？疾焱恋赝泄苓M(jìn)入國家政策的歷程可以發(fā)現(xiàn)，土地托管上升為一項(xiàng)公共政策，主要來源于2013年山東省供銷社主導(dǎo)創(chuàng)造的新的觀念闡釋[3]，進(jìn)而成為供銷社綜合改革的突破口。伴隨著2016年底改革試點(diǎn)的結(jié)束，供銷部門土地托管經(jīng)驗(yàn)的可推廣性得以驗(yàn)證，土地托管經(jīng)驗(yàn)逐漸溢出供銷系統(tǒng)而成為全國發(fā)展的典范[4]。然而，從全國供銷社土地托管數(shù)據(jù)來看(1)《全國供銷合作社系統(tǒng)基本情況統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，http://www.chinacoop.gov.cn/column.html?id=4979&t=1622980255520。，供銷部門土地托管面積呈顯著下降趨勢(shì)，從2016年的1億畝下降到2020年的3701.3萬畝，下降幅度達(dá)63%，而為農(nóng)服務(wù)中心的數(shù)量從2015年的750個(gè)增加到2020年的18041個(gè)，由此可以推斷出為農(nóng)服務(wù)中心閑置率較高；村社共建數(shù)量從2018年的72822個(gè)減少到2020年的59628個(gè)，村社共建難以開展；領(lǐng)辦農(nóng)民專業(yè)合作社數(shù)量的不斷增加和資金互助收入的降低，表明供銷社合作組織建設(shè)難以有效運(yùn)營(yíng)及資金互助試點(diǎn)難以開展。

關(guān)于供銷部門土地托管遭遇困境的研究，經(jīng)歷了從零散化到體系化的發(fā)展歷程。起初，有關(guān)研究只是散見于土地托管的研究成果中，并且主要從托管農(nóng)戶、托管企業(yè)、村集體、政府、供銷部門等托管相關(guān)主體的角度探究遭遇困境的原因[5-9]。而近年來，一些系統(tǒng)性的研究成果開始出現(xiàn)，主要從組織困境視域、慣習(xí)依賴維度，抑或從基層治理理性角度進(jìn)行體系化研究[10-12]。當(dāng)前，由各個(gè)部門負(fù)責(zé)落實(shí)、自建服務(wù)體系和獨(dú)立運(yùn)作的碎片化工作體制是中國農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系未能成功構(gòu)建的癥結(jié)所在[13]。供銷部門土地托管碎片化運(yùn)作的演化機(jī)制是什么？該如何消解？現(xiàn)有文獻(xiàn)并未作出深入描述和理論闡釋。本文將通過梳理前人對(duì)于碎片化的研究，在此基礎(chǔ)上構(gòu)建復(fù)合型政策碎片化理論，并以山東省平安縣為例，對(duì)供銷部門的土地托管碎片化進(jìn)行深入分析。

二、分析框架：“復(fù)合型政策碎片化”理論的提出

當(dāng)今世界儼然是一個(gè)碎片化的世界，碎片化成為我們審視現(xiàn)代世界的一面多棱鏡。追溯碎片化研究的學(xué)術(shù)脈絡(luò)，西方社會(huì)學(xué)者首先給予了高度關(guān)注?！八槠币辉~折射出20世紀(jì)以來諸多現(xiàn)代性和后現(xiàn)代性論者的理論。從齊美爾、本雅明的現(xiàn)代性碎片體驗(yàn)，鮑曼、吉登斯對(duì)碎片化的批判和反思，到利奧塔、福柯對(duì)碎片化的“合理化”，再到哈貝馬斯和貝爾對(duì)碎片化的替代性總體性方案設(shè)計(jì)[14]，其共同點(diǎn)在于認(rèn)為碎片化問題的產(chǎn)生與具有高度多元化的后現(xiàn)代社會(huì)有關(guān)，其本質(zhì)上是工具理性的極端強(qiáng)化和價(jià)值理性的缺失所致[15]。然而對(duì)碎片化問題給予更多現(xiàn)實(shí)關(guān)注的是從事政治學(xué)和管理學(xué)研究的學(xué)者。20世紀(jì)初期以專業(yè)分工、等級(jí)制和非人格化為特征的科層制確立為分割管理模式的形成奠定了基礎(chǔ)[16]，同時(shí)產(chǎn)生了協(xié)調(diào)與控制問題[17]，從而為新公共管理理論的誕生奠定了基礎(chǔ)。該理論倡導(dǎo)的分權(quán)化改革導(dǎo)致了權(quán)力碎片化，市場(chǎng)化加劇了管理碎片化，服務(wù)民營(yíng)化改革促進(jìn)了服務(wù)裂解化，從而進(jìn)一步型構(gòu)了碎片化治理困境。為此，以互動(dòng)、協(xié)調(diào)為主要運(yùn)行機(jī)制的網(wǎng)絡(luò)治理范式日益興起。然而，由于網(wǎng)絡(luò)治理主體利益訴求的多元化和模糊化，制度約束和信任缺失仍然無法解決碎片化所帶來的協(xié)調(diào)和整合難題。近年來，我國也有不少學(xué)者基于各自所關(guān)注的政策領(lǐng)域，從碎片化角度研究公共政策，主要集中于不同領(lǐng)域公共政策碎片化的表征分析和原因探究[18-19]，提出的對(duì)策大多數(shù)是在借鑒整體性治理理論的基礎(chǔ)上而進(jìn)行的系統(tǒng)性政策設(shè)計(jì)[20]。

當(dāng)前，學(xué)界對(duì)政策碎片化研究取得的共識(shí)是政策碎片化根源于政府碎片化[21]，進(jìn)而建構(gòu)出政府碎片化理論。該理論推演的邏輯為：第一，公共政策依賴于科層式治理；第二，政府運(yùn)行存在著結(jié)構(gòu)性、體制性、機(jī)制性碎片化，因此，政府碎片化導(dǎo)致政策碎片化[22]。該理論在邏輯上打通了政府碎片化與政策碎片化的內(nèi)在阻隔，具有一定的理論創(chuàng)新性。但仍存在如下問題：一是從研究對(duì)象來講，該理論過于關(guān)注政府在政策碎片化過程中的功能，而缺乏對(duì)非政府主體的關(guān)注。公共政策實(shí)質(zhì)上是由政府、市場(chǎng)和社會(huì)等各方政策主體不斷互動(dòng)、互相建構(gòu)的過程，政府碎片化理論因此只能構(gòu)成政策碎片化的充分條件，而不是充要條件。二是從研究特點(diǎn)來看，該理論以靜態(tài)研究為主，而忽視了政策碎片化所呈現(xiàn)的動(dòng)態(tài)性特征。因此，政策碎片化理論仍然具有較大的創(chuàng)新空間。在此基礎(chǔ)上，本文嘗試提出一個(gè)更具解釋力的復(fù)合型政策碎片化理論，具體包括如下內(nèi)容：

一是靜態(tài)政策碎片化，具體表現(xiàn)為政策主體碎片化和主體規(guī)則碎片化的雙重疊加。政策主體是指直接或間接參與政策實(shí)施過程的個(gè)人、團(tuán)體或組織[23]，涉及政府、市場(chǎng)、社會(huì)、公民等多方主體。政府主體碎片化是指由于職能分工和區(qū)域劃分所型構(gòu)的政府碎片化。非政府主體碎片化是指除了政府以外的相關(guān)主體由于自身功能碎片化或溝通與協(xié)調(diào)不暢所帶來的碎片化。主體規(guī)則是指政策主體行為的依據(jù)或邏輯，具體包含公共性規(guī)則和地方性規(guī)則兩個(gè)層面。主體規(guī)則的碎片化是指公共性規(guī)則或地方性規(guī)則自身內(nèi)部或者二者之間存在著沖突和罅隙而導(dǎo)致的碎片化傾向。

二是動(dòng)態(tài)政策碎片化，具體體現(xiàn)為政策場(chǎng)域碎片化與政策主體策略性應(yīng)用的復(fù)合疊加。政策場(chǎng)域是指在政策運(yùn)作的時(shí)空情景下各個(gè)政策主體之間的關(guān)系結(jié)構(gòu)和行為邏輯[24]。不同場(chǎng)域之間可能形成關(guān)系緊張和界面摩擦，導(dǎo)致政策場(chǎng)域碎片化。政策主體的策略性應(yīng)用是指政策主體基于利益最大化的考慮，選擇符合自身利益的規(guī)則，抵制不符合自身利益規(guī)則的行為，進(jìn)而加劇了公共政策的碎片化程度[25]。

三是復(fù)合型政策碎片化，體現(xiàn)為靜態(tài)政策碎片化與動(dòng)態(tài)政策碎片化的雙重內(nèi)涵。復(fù)合型政策碎片化理論既豐富了政策主體，又融構(gòu)了主體規(guī)則，同時(shí)結(jié)合了政策場(chǎng)域的動(dòng)態(tài)特征，其本質(zhì)是對(duì)政府碎片化理論的發(fā)展和超越。復(fù)合型政策碎片化理論(圖1)可表述為：從靜態(tài)結(jié)構(gòu)上看，碎片化的政策主體及其行為規(guī)則構(gòu)成了政策碎片化的基礎(chǔ)；從動(dòng)態(tài)機(jī)制上看，政策相關(guān)主體在動(dòng)態(tài)化政策場(chǎng)域中對(duì)主體規(guī)則的策略性運(yùn)用構(gòu)成了政策碎片化的關(guān)鍵。兩者相互作用，共同導(dǎo)致了公共政策碎片化。

圖1 復(fù)合型政策碎片化理論邏輯展示圖

三、案例呈現(xiàn)：供銷部門土地托管政策的碎片化實(shí)踐

(一)案例概況

2014年5月，山東省政府批復(fù)同意平安縣(2)按學(xué)術(shù)研究慣例，本文涉及的地名、公司名稱和人名均匿名處理。為供銷社綜合改革試點(diǎn)縣，平安縣以土地托管為切入點(diǎn)深入推動(dòng)供銷社綜合改革。2016年12月試點(diǎn)結(jié)束時(shí)，平安縣供銷社土地托管面積達(dá)20萬畝，占全縣土地面積的40%。2018年，平安縣成為山東省農(nóng)業(yè)生產(chǎn)社會(huì)化服務(wù)試點(diǎn)單位，并將打造“豐收模式”作為重點(diǎn)任務(wù)。然而，供銷部門土地托管面積不斷縮小，并逐漸退出托管市場(chǎng)，豐收公社卻迅速占據(jù)了托管市場(chǎng)的主導(dǎo)地位。2018年平安縣政府出臺(tái)《關(guān)于支持豐收公社發(fā)展的實(shí)施意見》，明確要求供銷社“整合利用好現(xiàn)有為農(nóng)服務(wù)中心，支持豐收公社開展土地托管”，這無疑在政策上宣示平安縣供銷社土地托管的失敗。本文選擇平安縣供銷社作為研究案例的原因：一是平安縣作為山東省供銷社綜合改革和山東省農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)試點(diǎn)單位，供銷部門土地托管演變過程具有典型性。二是筆者以咨詢專家身份深度參與了相關(guān)政策制定，非常熟悉相關(guān)主體運(yùn)作過程，這為開展研究提供了便利條件。在具體分析方法上，主要采用“過程-事件”的分析策略，對(duì)平安縣供銷部門土地托管政策8年實(shí)踐過程中的關(guān)鍵事件進(jìn)行有效的分析。

(二)供銷部門土地托管政策的靜態(tài)碎片化

在政策執(zhí)行前，供銷部門土地托管已經(jīng)呈現(xiàn)出政策主體與主體規(guī)則的雙重碎片化特征，從而為供銷部門土地托管政策運(yùn)作過程的碎片化打下了基礎(chǔ)。具體分析如下：

1. 政策主體的碎片化

政策主體可劃分為三大類(圖2)：一是以縣委組織部、縣農(nóng)業(yè)局等縣直部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為代表的政府相關(guān)主體，主要配合和支持供銷部門開展土地托管；二是以平安縣供銷社為代表的特殊政府主體，其中縣級(jí)供銷社負(fù)責(zé)組織、管理和協(xié)調(diào)工作，社屬企業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)供銷社具體實(shí)施土地托管政策；三是以村委會(huì)和農(nóng)民為代表的村莊社區(qū)主體，以及以托管服務(wù)公司為代表的市場(chǎng)主體，主要作為供銷部門的合作者參與土地托管實(shí)踐。各政策主體看似合理分工的背后，其實(shí)蘊(yùn)藏著主體碎片化的困境。

圖2 供銷部門土地托管政策相關(guān)主體展演圖

一是從主體數(shù)量來看，政策主體的“超量”為供銷部門土地托管政策協(xié)調(diào)困境埋下了伏筆。供銷部門土地托管政策可以劃分為政府主體和非政府主體兩大類型。政府主體涉及自省級(jí)至鎮(zhèn)級(jí)13個(gè)政府部門，而非政府主體則包含數(shù)量眾多的村委會(huì)、專業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)公司和村民。

二是從主體關(guān)系來看，政府主體間職能重疊和非政府主體間利益沖突成為供銷部門難以動(dòng)員各主體積極性的重要原因。而供銷社內(nèi)生動(dòng)力不足的原因有：第一，縣供銷社、農(nóng)業(yè)局、農(nóng)機(jī)局分別負(fù)責(zé)指導(dǎo)土地托管、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管、“全程機(jī)械化+綜合農(nóng)事服務(wù)中心”，三者名稱上存在差異，但內(nèi)容上具有極強(qiáng)的相似性。供銷部門土地托管績(jī)效越顯著，就越有可能彰顯相關(guān)職能部門的“無能”。第二，圍繞土地托管的開展，供銷部門與小農(nóng)戶、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體等非政府部門之間存在爭(zhēng)奪“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”的利益沖突。

三是從供銷部門內(nèi)部來看，供銷社內(nèi)生動(dòng)力不足，保持著“僅維持部門運(yùn)轉(zhuǎn)，不想替農(nóng)民種地”的消極心態(tài)，成為供銷部門土地托管難以開展的重要原因。具體原因是：第一，歷史因素。由于供銷社建設(shè)時(shí)間長(zhǎng)，職工養(yǎng)老金欠繳、銀行貸款等歷史遺留包袱沉重。據(jù)調(diào)查，平安縣供銷社職工養(yǎng)老金欠繳總額達(dá)到6000萬元，銀行欠款達(dá)到2000萬元，負(fù)債共計(jì)8000萬元，歷史包袱沉重。第二，經(jīng)濟(jì)因素。為了應(yīng)對(duì)市場(chǎng)沖擊，平安縣供銷社實(shí)行“租殼賣瓤”改革，基層供銷社只是向承租職工收取店鋪?zhàn)饨鸷头?wù)費(fèi)，資產(chǎn)創(chuàng)效水平較低，能否給職工發(fā)齊工資成為供銷社每年面臨的問題。

四是從組織領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)來看，縣供銷社改革與土地托管發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組難以發(fā)揮資源整合和組織協(xié)調(diào)功能。該領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室設(shè)在縣供銷社，縣供銷社主任擔(dān)任辦公室主任，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)工作。然而，縣供銷部門通常在縣級(jí)各職能部門中處于“邊緣”地位，可調(diào)配的資源有限，難以協(xié)調(diào)縣委組織部等十大部門。因此，領(lǐng)導(dǎo)小組雖然名義上是以縣供銷社為牽頭單位，縣農(nóng)業(yè)局等十部門為協(xié)調(diào)單位的整合機(jī)構(gòu)，但實(shí)際上處于“碎片化”的狀態(tài)?？h供銷社面臨“單打獨(dú)斗”的局面。

2. 主體規(guī)則的碎片化

靜態(tài)考察政策主體的行為邏輯，可以發(fā)現(xiàn)不同主體所遵循的規(guī)則各有不同，甚至充滿罅隙和矛盾，從而呈現(xiàn)出“碎片化”景觀。

一是供銷部門遵循著以能力建設(shè)為核心的綜合性為農(nóng)服務(wù)邏輯。政府希冀通過開展為農(nóng)服務(wù)中心建設(shè)、村社共建、合作組織經(jīng)營(yíng)和資金互助試點(diǎn)等改革以增強(qiáng)供銷部門的能力，然后再由供銷社為農(nóng)戶提供托管服務(wù)。然而這種邏輯并不一定具有連續(xù)性，而是充滿著各種張力。第一，增強(qiáng)自身能力和為農(nóng)服務(wù)的邏輯可能存在沖突，集中體現(xiàn)在供銷部門更愿意修建為農(nóng)服務(wù)中心以增加財(cái)產(chǎn)性收入，而不愿意真正投入投資較大、經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)高的托管服務(wù)。第二，為農(nóng)服務(wù)的內(nèi)在邏輯也可能存在沖突，集中體現(xiàn)在供銷部門傾向于選擇風(fēng)險(xiǎn)較低而收益較高的經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)，而不選擇開展風(fēng)險(xiǎn)較高而收益較低的土地托管。例如，供銷部門寧愿積極利用為農(nóng)服務(wù)中心開展糧食收儲(chǔ)和農(nóng)民培訓(xùn)，也不愿意開展土地托管；供銷部門搭建的村社共建平臺(tái)，寧愿運(yùn)營(yíng)為農(nóng)服務(wù)超市，也不愿意開展土地托管；供銷部門寧愿單向度地運(yùn)作資金互助試點(diǎn)，以獲取資金利息收益，也不愿意開展土地托管。

二是政府部門遵循著以專業(yè)分工和地區(qū)區(qū)隔為核心的碎片化科層制邏輯。平安縣供銷部門土地托管政策依賴科層部門運(yùn)作而逐漸陷入“科層碎片化”困境，集中表現(xiàn)在過度的職能分工造成的條塊分割，僅縣級(jí)層面就有10個(gè)職能部門密切配合。盡管各縣直部門在領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)議上都口頭表達(dá)支持，但在政策實(shí)施過程中仍各行其是。以籌集土地托管試點(diǎn)資金為例，在試點(diǎn)期間，縣級(jí)政府相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)承諾每年給予200萬元的財(cái)政支持，但是該承諾從未兌現(xiàn)過。供銷部門的行為邏輯是通過獲得地方政府的支持，打造全省供銷社改革樣板。縣財(cái)政局依據(jù)的則是縣級(jí)政府認(rèn)可的項(xiàng)目建設(shè)規(guī)劃，而供銷社土地托管試點(diǎn)項(xiàng)目并未納入規(guī)劃，不能給予項(xiàng)目財(cái)政支持。正如縣財(cái)政局負(fù)責(zé)人所說：“縣級(jí)財(cái)政非常緊張，不能因?yàn)榭h領(lǐng)導(dǎo)的口頭承諾而破壞縣級(jí)政府制定的發(fā)展規(guī)劃?！睘檗r(nóng)服務(wù)中心建設(shè)需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府給予專項(xiàng)配套建設(shè)用地的支持，但也很難落地，原因在于這不符合各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府招商引資、增加稅收的發(fā)展邏輯。正如各鄉(xiāng)鎮(zhèn)鎮(zhèn)長(zhǎng)所普遍反映的“現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)都很珍貴，都用來招商引資了，哪還有指標(biāo)給供銷社配套了”。

三是作為政策落地的社區(qū)主體遵循著以質(zhì)疑和不信任為表征的排斥邏輯。在當(dāng)?shù)卮迕裱壑?，供銷部門開展土地托管更多是為了獲得上級(jí)的關(guān)注。村民并不相信供銷社能夠托管好他們的土地。在當(dāng)?shù)卮迕窨磥?，供銷社是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物，現(xiàn)在的供銷社門店都已經(jīng)分給私人，每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層社只留幾個(gè)人收租，供銷社根本沒有實(shí)力托管土地?？偨Y(jié)來看，政策主體規(guī)則的碎片化不僅表現(xiàn)在三大政策主體遵循著各自可能充滿矛盾的主體規(guī)則，而且還體現(xiàn)在各主體規(guī)則之間可能面臨的沖突和張力。政策主體及其主體規(guī)則的碎片化構(gòu)成了供銷部門土地托管政策靜態(tài)碎片化的圖景。

(三)供銷部門土地托管政策的動(dòng)態(tài)碎片化

在不同政策場(chǎng)域中，政策主體及規(guī)則碎片化非但沒有得到整合，反而因相關(guān)主體的策略性應(yīng)用而使得政策執(zhí)行呈現(xiàn)動(dòng)態(tài)碎片化特征。具體而言，供銷部門土地托管政策的動(dòng)態(tài)碎片化依次表現(xiàn)為政策初期執(zhí)行主體的多次偏離、政策中期相關(guān)主體的派系分化、政策后期相關(guān)主體的“合而未合”、政策末期供銷主體的完全退出等。

1. 政策初期執(zhí)行主體的多次偏離

鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層社作為具體政策執(zhí)行主體，對(duì)政策實(shí)施效果具有重要影響。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層社主任的人選成為能否順利執(zhí)行政策的關(guān)鍵?；鶎由缰魅稳诉x的選拔過程，經(jīng)歷了多次執(zhí)行主體偏離的現(xiàn)象。

一是縣供銷社主任提出的“引入外部人才”方案，即在縣級(jí)供銷社層面引進(jìn)外來人才擔(dān)任縣供銷社主任助理，統(tǒng)籌推進(jìn)全縣土地托管事宜，而在每一個(gè)基層社引進(jìn)外來人才擔(dān)任基層社副主任，負(fù)責(zé)該鎮(zhèn)供銷部門土地托管事宜。依據(jù)縣供銷社主任的能力建設(shè)邏輯，面向社會(huì)公開引進(jìn)人才，無疑更能提升供銷部門能力以建設(shè)土地托管示范樣板。外部人才雖然具備擔(dān)當(dāng)作為意識(shí)，能力很強(qiáng)，但是與其他主體關(guān)系未必能協(xié)調(diào)好，容易引發(fā)相關(guān)群體的不滿。例如，縣供銷社選擇一位能力突出的村支書擔(dān)任縣供銷社主任助理，該村支書實(shí)現(xiàn)了由農(nóng)民身份到副科級(jí)干部身份的躍升，引起了該村群眾的不滿。依據(jù)農(nóng)民群體的邏輯，該人擔(dān)任村支書期間并未做出多大貢獻(xiàn)，不應(yīng)該得到如此提拔。在農(nóng)民的再三上訪下，縣供銷社不得不放棄這一方案?？梢?，供銷部門所處場(chǎng)域中的能力建設(shè)邏輯與農(nóng)民群眾所處場(chǎng)域中的道德價(jià)值相沖突，導(dǎo)致了兩個(gè)場(chǎng)域的摩擦。

二是縣供銷社主任提出的“本地推薦+外來人才相結(jié)合”方案，即堅(jiān)持鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)推薦與外來人才引進(jìn)相結(jié)合的政策，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)同意推薦后，經(jīng)縣供銷社代表大會(huì)通過方可錄用。根據(jù)該方案，在該鎮(zhèn)黨委書記推薦后，縣供銷社將當(dāng)?shù)匾晃煌泄芙?jīng)驗(yàn)非常豐富的村書記聘任為該鄉(xiāng)鎮(zhèn)供銷社副主任。但該村書記上任還未滿一年，就被該鎮(zhèn)鎮(zhèn)長(zhǎng)以侵吞村集體資產(chǎn)為由報(bào)告給縣長(zhǎng)，引起縣長(zhǎng)對(duì)縣供銷社主任的極大不滿?？梢姽╀N部門場(chǎng)域中能力建設(shè)價(jià)值反而被政府場(chǎng)域中維持穩(wěn)定邏輯所消解。

三是縣供銷社主任提出的“內(nèi)部人才提拔”計(jì)劃，即為了規(guī)避外部引進(jìn)人才可能帶來的風(fēng)險(xiǎn)，全面提拔中青年人才擔(dān)任基層社主任，制定了“每一個(gè)基層社配備一名中青年人”計(jì)劃。但這一計(jì)劃因供銷社員工的集體上訪而被迫擱淺。由于供銷社歷史遺留問題較多，這些年輕的供銷社主任雖然能夠大力推動(dòng)土地托管，但是威望不夠，在處理信訪問題方面也不如那些老供銷社主任有經(jīng)驗(yàn)。縣供銷社主任基于維護(hù)穩(wěn)定邏輯，不得不放棄該計(jì)劃?？梢姽╀N部門場(chǎng)域中“能力建設(shè)”價(jià)值與“維持供銷系統(tǒng)穩(wěn)定”邏輯亦充滿著矛盾和張力。

四是縣級(jí)供銷社主任采取政策激勵(lì)方式，實(shí)現(xiàn)了對(duì)基層社主任積極性的有限調(diào)動(dòng)。其一，制定收入獎(jiǎng)勵(lì)辦法和供銷社綜合改革創(chuàng)新創(chuàng)優(yōu)獎(jiǎng)勵(lì)政策等正向激勵(lì)措施。其二，制定了16%的供銷社管理費(fèi)用政策，用以支付基層社開展各項(xiàng)業(yè)務(wù)活動(dòng)所需經(jīng)費(fèi)。雖然激勵(lì)程度有限，但是從某種程度上激發(fā)了基層社主任干事創(chuàng)業(yè)的積極性。

綜上所述，政策初期執(zhí)行主體經(jīng)歷了四次偏離，前三次偏離均由主體所處場(chǎng)域中的核心價(jià)值與供銷社主任提出的方案相沖突所致，縣供銷社主任不得不妥協(xié)，在維持現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，采取政策獎(jiǎng)勵(lì)方案來實(shí)現(xiàn)對(duì)供銷社員工的有限動(dòng)員?；鶎庸╀N社開展土地托管試點(diǎn)，引起了農(nóng)村利益的重新調(diào)整，進(jìn)而激化了當(dāng)?shù)孛堋?/p>

2. 政策中期相關(guān)主體的派系分化

供銷社土地托管的政策設(shè)計(jì)是通過提供服務(wù)來售賣農(nóng)資，同時(shí)通過提高產(chǎn)業(yè)鏈條中的其他環(huán)節(jié)收益，即從傳統(tǒng)流通環(huán)節(jié)獲益到農(nóng)業(yè)全產(chǎn)業(yè)鏈條獲利。供銷社土地托管開展關(guān)系到農(nóng)村社會(huì)多方主體利益。依據(jù)對(duì)待供銷部門土地托管態(tài)度的不同，相關(guān)主體大致可以分為政策支持派、中間派和反對(duì)派三種派別。

第一種派別是政策支持派，主要指供銷部門。供銷部門在實(shí)際運(yùn)作過程中呈現(xiàn)一種“差序行政支持”的碎片化格局，即隨著行政級(jí)別的降低，對(duì)政策的支持力度越來越低。首先是省供銷社，作為縣供銷社的上級(jí)部門，其對(duì)政策的支持主要體現(xiàn)在政策協(xié)調(diào)與爭(zhēng)取、土地托管培訓(xùn)會(huì)開展以及全省土地托管觀摩點(diǎn)推介等方面。其次是中等層級(jí)的縣供銷社，其對(duì)政策的支持主要體現(xiàn)在獎(jiǎng)勵(lì)制度的制定、政策資金的籌集以及宣傳等方面。最后是作為最低層級(jí)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)供銷社，其對(duì)政策的支持主要體現(xiàn)在對(duì)政策的堅(jiān)定貫徹方面，而不支持的表現(xiàn)則體現(xiàn)在對(duì)政策的不認(rèn)可和對(duì)政策的選擇性執(zhí)行。供銷社員工難以適應(yīng)自身角色轉(zhuǎn)變，他們會(huì)把種地當(dāng)成一件“丟人”的事，難以理解“控地謀變，推動(dòng)供銷社綜合改革”的真正含義，而只是基于增強(qiáng)供銷社實(shí)力邏輯，選擇性地執(zhí)行風(fēng)險(xiǎn)較低和收益較高的政策。

第二種派別是政策的中間派，主要包括部分縣直部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村民。第一，以縣委組織部等為代表的縣直部門。在政策實(shí)踐中，縣直部門被定性為“配合主體”，由于與自身部門沒有利益關(guān)聯(lián)，他們沒有配合供銷部門開展土地托管的積極性，處于“靜觀其變”的中間立場(chǎng)。第二，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。受科層邏輯的影響，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府既不愿意站在上級(jí)政府的對(duì)立面，又不想分配寶貴的注意力和人力資源去支持供銷部門開展土地托管，因此采取中立立場(chǎng)。第三，村民。他們根據(jù)自己的利益進(jìn)行策略性選擇，即供銷部門和其他主體誰能夠給自己帶來的利益最大，就支持哪類主體。

第三種派別是政策的反對(duì)派。反對(duì)派中內(nèi)含不同的形成機(jī)理和沖突類型，具體分析如下：

第一是以流轉(zhuǎn)大戶和供銷社退休職工為代表的顯性反對(duì)派。一是流轉(zhuǎn)大戶。其產(chǎn)生的邏輯是流轉(zhuǎn)大戶的利益最大化邏輯與供銷部門的共贏邏輯之間的沖突。在供銷部門開展土地托管之前，平安縣從事土地流轉(zhuǎn)的合作社和家庭農(nóng)場(chǎng)已經(jīng)達(dá)到2000家，這些流轉(zhuǎn)大戶能夠以較低的流轉(zhuǎn)價(jià)格甚至免費(fèi)獲得農(nóng)戶的土地進(jìn)行耕種，從而獲得較高的收入。而供銷部門試圖通過股份式托管方式整合各方主體，實(shí)現(xiàn)村集體、村民、經(jīng)營(yíng)大戶和供銷部門的共贏。由此，兩者之間產(chǎn)生了不可調(diào)和的利益沖突。二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)供銷社退休職工。其產(chǎn)生邏輯在于供銷社退休職工的分配主義邏輯與供銷部門的發(fā)展主義邏輯之間的張力。為了籌集試點(diǎn)改革資金，縣供銷社通過征地拆遷、盤活供銷社資產(chǎn)獲得2000萬元收益，將其用來支持供銷社開展土地托管，以期供銷社效益提升后，逐漸解決供銷社退休職工的歷史遺留問題，其體現(xiàn)的是一種發(fā)展主義邏輯。然而，這與廣大供銷社退休職工想要用來補(bǔ)發(fā)養(yǎng)老保障金或分錢的分配主義邏輯相違背。

第二是以村干部、鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)三站和農(nóng)業(yè)局、農(nóng)機(jī)局等縣直部門為代表的隱性反對(duì)派。一是村干部，其形成邏輯在于村干部自利邏輯與供銷部門共贏邏輯之間的沖突。平安縣很大部分村干部從事著農(nóng)資經(jīng)營(yíng)和土地流轉(zhuǎn)，面對(duì)供銷部門的沖擊，兩者產(chǎn)生了不可調(diào)和的利益矛盾。但以村支書為代表的傳統(tǒng)村莊權(quán)威基于理性考量而不能公開違背科層制理念所要求的服從原則，而只能采取隱形反對(duì)策略。二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)三站人員，其形成邏輯在于鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)三站人員自利邏輯與供銷部門共贏邏輯之間的沖突。雖然政策要求將農(nóng)業(yè)三站工作人員全部納入財(cái)政撥款，且不能從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，但仍存在借助親戚參與相應(yīng)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的情況。三是農(nóng)業(yè)局和農(nóng)機(jī)局等縣直部門，其形成邏輯在于部門利益沖突所致。由于供銷部門與農(nóng)業(yè)部門職能重疊，供銷部門開展托管的土地面積越多，就越顯示縣農(nóng)業(yè)局和縣農(nóng)機(jī)局的“無能”?？h農(nóng)業(yè)局和農(nóng)機(jī)局基于上級(jí)政府的要求配合供銷部門工作，但實(shí)際上對(duì)供銷部門土地托管很少給予政策支持。

總之，在運(yùn)作過程中，由于各主體在不同場(chǎng)域下的策略性運(yùn)用，政策執(zhí)行發(fā)生多重碎片化，供銷部門土地托管難以有效開展。2015年11月，市委巡查組在巡查中發(fā)現(xiàn)，平安縣供銷社黨組貫徹上級(jí)決策部署不力，“為農(nóng)服務(wù)”職責(zé)成效不明顯，涉農(nóng)部門支持供銷部門開展土地托管重視程度不夠等問題，要求平安縣政府積極進(jìn)行整改。

3. 政策后期托管主體的合而未合

2015年12月，為了推動(dòng)供銷部門土地托管試點(diǎn)，以優(yōu)異成績(jī)迎接全國供銷合作總社驗(yàn)收，平安縣政府積極對(duì)相關(guān)政策主體進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整和資源整合，并專門發(fā)文要求整改。在自上而下的科層制壓力下，供銷部門土地托管的碎片化格局開始得以整合，具體體現(xiàn)在如下方面：一是政策密集出臺(tái)?？h政府層面出臺(tái)了《關(guān)于支持供銷合作社深化土地托管服務(wù)增強(qiáng)為農(nóng)服務(wù)能力的指導(dǎo)意見》，各縣直部門分別與縣供銷社聯(lián)合下發(fā)專項(xiàng)文件，支持供銷部門開展土地托管。二是組織領(lǐng)導(dǎo)升級(jí)。領(lǐng)導(dǎo)小組組長(zhǎng)由原來的縣委副書記調(diào)整為縣委書記，強(qiáng)化了領(lǐng)導(dǎo)小組的資源統(tǒng)籌功能。三是政策重點(diǎn)支持。供銷社為農(nóng)服務(wù)中心建設(shè)獲得重點(diǎn)支持，每建一處為農(nóng)服務(wù)中心，將獲財(cái)政支持50萬元。四是督查深入開展。供銷社土地托管試點(diǎn)已被列入全縣經(jīng)濟(jì)社會(huì)任務(wù)目標(biāo)進(jìn)行月調(diào)度，村社共建納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委抓基層黨建工作述職內(nèi)容。

經(jīng)歷過重新整合的供銷部門土地托管呈現(xiàn)出“合而未合”。第一，領(lǐng)導(dǎo)小組凝聚力并不強(qiáng)，各涉農(nóng)部門也未真正合作起來。受制于碎片化工作體制，各縣直部門基于部門利益考慮，并未全力支持供銷部門工作。第二，供銷部門土地托管實(shí)踐并未實(shí)現(xiàn)與村民、村集體和流轉(zhuǎn)大戶的合作共贏，依然呈供銷部門“一人唱戲”的格局。為了順利完成試點(diǎn)驗(yàn)收，縣供銷社基于追求政績(jī)的邏輯，分別在規(guī)劃好的路線上建設(shè)以土地托管為切入點(diǎn)的供銷社改革成果觀景點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)了土地托管任務(wù)的表面完成。具體表現(xiàn)在如下方面：一是縣供銷社聯(lián)合10個(gè)基層社共同投資建立了豐源農(nóng)業(yè)服務(wù)公司，以彰顯基層社的聯(lián)合和合作。二是縣供銷社選擇了經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較好的3個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)供銷社，分別打造資金互助亮點(diǎn)、為農(nóng)服務(wù)中心亮點(diǎn)和村社共建亮點(diǎn)。三是供銷部門通過采取泛化土地托管定義、給經(jīng)營(yíng)土地面積較多的合作社進(jìn)行掛牌等方式，實(shí)現(xiàn)了土地托管面積的表面增加。

綜上所述，供銷社在試點(diǎn)期間土地托管面積達(dá)20萬畝，雖然表面上完成了土地托管任務(wù)，但實(shí)際上只開展了3000畝的土地托管。供銷部門并沒有通過土地托管真正踐行為農(nóng)服務(wù)宗旨，反而帶來了供銷部門債務(wù)負(fù)擔(dān)加重、為農(nóng)服務(wù)中心閑置率較高、職工不滿情緒高漲等問題，從而塑造了各方主體對(duì)供銷部門不務(wù)實(shí)和單純追求政績(jī)的認(rèn)知，進(jìn)而為供銷部門完全退出土地托管領(lǐng)域奠定了基礎(chǔ)。

4. 政策末期供銷主體的完全退出

自2017年以來，土地托管開始成為一項(xiàng)獨(dú)立的公共政策，供銷部門喪失了試點(diǎn)期間專屬的政策支持。面對(duì)諸多問題，新上任的縣供銷社主任本應(yīng)繼續(xù)深化供銷社綜合改革，推動(dòng)土地托管發(fā)展，但其對(duì)內(nèi)否認(rèn)前任供銷社主任方案、對(duì)外積極培育最有實(shí)力的競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手即豐收公社。在具體的土地托管實(shí)踐中，供銷部門面臨農(nóng)業(yè)部門與豐收公社的雙重競(jìng)爭(zhēng)。在多種因素的作用下，供銷部門徹底退出土地托管市場(chǎng)。具體分析如下：

一是供銷部門內(nèi)部結(jié)構(gòu)進(jìn)一步裂解。新上任的縣供銷社主任基于樹立權(quán)威和推卸責(zé)任的邏輯，將試點(diǎn)期間出現(xiàn)的問題歸結(jié)為上任供銷社主任領(lǐng)導(dǎo)的不力，導(dǎo)致供銷部門內(nèi)部更加碎片化，供銷部門開展土地托管的積極性進(jìn)一步消解。具體而言，新任供銷社主任采取如下策略：第一，機(jī)械地執(zhí)行上級(jí)政府文件，否認(rèn)前任主任采納的較為靈活的激勵(lì)機(jī)制。第二，供銷社會(huì)議上明確表達(dá)對(duì)前任供銷社主任能力的質(zhì)疑。第三，裁撤基層社主任。第四，支持豐收公社成立。即支持供銷農(nóng)業(yè)服務(wù)公司與豐收農(nóng)資公司共同成立豐收公社。豐收公社的成立將成為供銷部門最大的競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手。

二是供銷部門與外部主體的關(guān)系進(jìn)一步碎片化。第一，供銷部門基于科層體制的等級(jí)權(quán)威邏輯，繼續(xù)保持對(duì)豐收公社的投資支持。豐收公社成立后，縣級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)要求豐收農(nóng)資公司作為豐收公社的實(shí)際運(yùn)作者，大力開展土地托管，而作為豐收公社股東的縣供銷社卻被忽視。但是為了協(xié)調(diào)與縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，縣供銷社主任不得不服從這一安排，并且繼續(xù)保持對(duì)豐收公社的投資。第二，供銷部門遭遇農(nóng)業(yè)部門與豐收公社的共同抵制。平安縣起初并沒有被列為土地托管示范縣，但由于豐收公社土地托管成績(jī)顯著，才獲得了土地托管示范縣的名額。由此，縣農(nóng)業(yè)局與豐收公社形成利益共同體，具體體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是在政策制定過程中，縣農(nóng)業(yè)局將政策文件草案的起草權(quán)部分賦予了豐收公社。政策文件草案一般由平安縣農(nóng)業(yè)局、豐收公社總部和平安縣豐收公社三者共同確定，從而削弱了供銷社和其他主體開展土地托管的權(quán)限。正如縣供銷社主任所說，“除了豐收公社，其他主體都屬于等的范圍了，實(shí)質(zhì)上就是讓供銷社等著，供銷社等不起啊”。二是在政策實(shí)施過程中，豐收公社幾乎壟斷了平安縣1.5萬畝的玉米綠色高效創(chuàng)建政策。并且在土地深松、秸稈還田和統(tǒng)防統(tǒng)治政策實(shí)施中，豐收公社還分別占有1/5、1/4和1/3的項(xiàng)目量。三是在對(duì)外宣傳中，由于豐收公社已經(jīng)成為全省發(fā)展的典型，全國各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)都會(huì)去豐收公社總部參觀。在土地托管座談會(huì)上，平安縣豐收公社負(fù)責(zé)人往往會(huì)對(duì)縣農(nóng)業(yè)局對(duì)豐收公社發(fā)展的大力扶持給予肯定。四是在土地托管實(shí)踐中，為了配合縣農(nóng)業(yè)局打造“土地托管示范縣”要求，平安縣豐收公社提出了“做大體量，迅速增加土地托管面積”的計(jì)劃，將供銷社托管的3000畝土地轉(zhuǎn)變?yōu)樨S收公社的托管土地，供銷部門由此完全退出了托管市場(chǎng)。

四、結(jié)語：邁向土地托管的整體性動(dòng)態(tài)治理時(shí)代

在“大國小農(nóng)”背景下，以土地托管為代表的農(nóng)業(yè)服務(wù)規(guī)模經(jīng)營(yíng)成為帶動(dòng)小農(nóng)戶銜接現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的主推模式，構(gòu)成了中國特色現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的另一條道路。土地托管開始上升為一項(xiàng)公共政策，主要來源于以土地托管為切入點(diǎn)的供銷社綜合改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)。在全國土地托管面積快速增長(zhǎng)的同時(shí)，供銷部門土地托管卻在全國部分地區(qū)遭遇失敗。探索供銷部門土地托管遭遇失敗的原因可以為深入推動(dòng)供銷部門綜合改革和土地托管政策的有效執(zhí)行提供有益經(jīng)驗(yàn)，助推農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)。梳理關(guān)于土地托管政策遭遇失敗的研究，學(xué)術(shù)界經(jīng)歷了從零散化到體系化探索的研究歷程。本文以碎片化為研究視角，以山東省平安縣為案例，分析了供銷部門土地托管政策遭遇的碎片化困境。研究發(fā)現(xiàn)：平安縣供銷部門土地托管的碎片化體現(xiàn)了政策碎片化的復(fù)合性特征。一方面，平安縣供銷部門土地托管政策的靜態(tài)碎片化體現(xiàn)在政策主體的“超量”、政府主體間職能重疊、非政府主體間利益沖突、供銷社內(nèi)生動(dòng)力不足以及主體資源整合能力不足五個(gè)方面。而產(chǎn)生主體碎片化的邏輯在于，以能力建設(shè)為核心的供銷部門綜合性為農(nóng)服務(wù)邏輯、以專業(yè)分工和地區(qū)區(qū)隔為核心的碎片化科層制邏輯、以質(zhì)疑和不信任為表征的社區(qū)主體排斥邏輯，以及互相之間可能出現(xiàn)的張力與罅隙。另一方面，供銷部門土地托管政策的動(dòng)態(tài)碎片化依次表征為政策初期執(zhí)行主體的多次偏離、政策中期相關(guān)主體的派系分化、政策后期相關(guān)主體的“合而未合”以及政策末期供銷主體的完全退出。在實(shí)踐過程中，相關(guān)政策主體在其所處的不同政策場(chǎng)域中非但沒有對(duì)政策進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整和資源整合，反而根據(jù)各自利益進(jìn)行策略性選擇，從而使得政策的碎片化特征更為突出。最后出現(xiàn)的結(jié)果是供銷部門內(nèi)部結(jié)構(gòu)進(jìn)一步裂解，供銷部門與外部主體的關(guān)系進(jìn)一步碎片化，供銷部門完全退出土地托管市場(chǎng)。

然而，如何應(yīng)對(duì)供銷部門土地托管的復(fù)合型碎片化問題，我們認(rèn)為必須要訴諸整體性動(dòng)態(tài)治理，即將政策執(zhí)行看作是一種循環(huán)的協(xié)同治理過程，是多元治理主體根據(jù)外部環(huán)境的變化及主體自身建設(shè)的需要，動(dòng)態(tài)優(yōu)化治理主體能力的過程[26]。而從供銷部門土地托管碎片化的分析中可以看出：供銷部門土地托管靜態(tài)碎片化是政策主體之間協(xié)調(diào)、整合和信任機(jī)制出現(xiàn)問題而導(dǎo)致的；供銷部門土地托管動(dòng)態(tài)碎片化則是政策主體共同價(jià)值缺失和動(dòng)態(tài)治理能力欠缺而導(dǎo)致的。據(jù)此，在借鑒整體性動(dòng)態(tài)治理理論的基礎(chǔ)上，提出了供銷部門土地托管碎片化的消解之道。

一是構(gòu)建政策主體的整體治理結(jié)構(gòu)。碎片化的科層制治理結(jié)構(gòu)雖然有利于實(shí)現(xiàn)專業(yè)分工，提升部門績(jī)效，但僅適用于日常工作和一般性事務(wù)。供銷社綜合改革與土地托管作為深化農(nóng)村改革的重要內(nèi)容，涉及主體多元，利益關(guān)系十分復(fù)雜。因此，政策執(zhí)行結(jié)構(gòu)需要實(shí)現(xiàn)由碎片化到整體性治理結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變。具體應(yīng)該采取如下措施：第一，建立縱向的協(xié)同治理機(jī)制，實(shí)現(xiàn)“省—市—縣—鄉(xiāng)—村”五級(jí)政策主體的協(xié)同運(yùn)作；第二，構(gòu)建橫向的多主體整合機(jī)制，實(shí)現(xiàn)“黨委-政府-社會(huì)-市場(chǎng)”四方政策主體的整合，充分發(fā)揮黨建的引領(lǐng)功能，形成一核多元的工作推進(jìn)機(jī)制，將各類主體的資源進(jìn)行整合，明確各方主體的行為規(guī)范和權(quán)責(zé)分配。

二是培養(yǎng)政策主體的整體性治理理念。政策主體需要實(shí)現(xiàn)由分散性治理到整體性治理理念的轉(zhuǎn)變。分散性治理雖然有利于提升各個(gè)不同政策主體的治理效能，但容易形成部門利益，影響政策的統(tǒng)籌推進(jìn)效果。因此，在政策實(shí)施之初，應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)各個(gè)政策主體理念的再造。具體而言，可以通過政策宣傳和責(zé)任建設(shè)等方式來實(shí)現(xiàn)。前者要求通過黨史學(xué)習(xí)教育、領(lǐng)導(dǎo)小組開會(huì)、政策宣傳培訓(xùn)等多種形式，將整體性治理理念作為首要前提貫穿于整個(gè)政策實(shí)施的全過程，以增強(qiáng)各個(gè)政策主體的協(xié)同性。后者則要求通過嚴(yán)肅的問責(zé)機(jī)制設(shè)計(jì)和獎(jiǎng)勵(lì)政策配套，加強(qiáng)各個(gè)政策主體的責(zé)任感，規(guī)制不同政策主體的策略性選擇空間，從而實(shí)現(xiàn)政策的有效執(zhí)行。

三是提高政策主體的動(dòng)態(tài)治理能力。政策主體需要實(shí)現(xiàn)由靜態(tài)治理到動(dòng)態(tài)治理能力的提升。靜態(tài)治理是指政策主體根據(jù)政策設(shè)計(jì)之初所處場(chǎng)域的規(guī)劃進(jìn)行治理，適用于結(jié)構(gòu)單一、高度集權(quán)的社會(huì)環(huán)境。隨著內(nèi)外部環(huán)境的不斷變化和主體利益的不斷分化，政策環(huán)境的不確定性日益增加，政策主體需要提升動(dòng)態(tài)治理能力。具體而言，需要培育政策主體的環(huán)境洞察能力、自我評(píng)估能力、整合協(xié)同能力、組織柔性能力和學(xué)習(xí)轉(zhuǎn)化能力，從而不斷提升政策的執(zhí)行效能。

當(dāng)然，本研究不可避免地存在一些不足。事實(shí)上，供銷社作為一個(gè)具有中國特色的合作經(jīng)濟(jì)組織，它的產(chǎn)生、發(fā)展和衰退以及相應(yīng)組織體系的形塑有其特殊的歷史背景和現(xiàn)實(shí)因素，因而作為“現(xiàn)代性后果之一”的復(fù)合型政策碎片化理論只能作為探討和剖析當(dāng)前供銷部門土地托管所面臨一系列困境的一個(gè)嘗試性理論框架，要想更為全面、系統(tǒng)地解答上述問題，還需要基于中國具體的國情構(gòu)建一個(gè)具有較強(qiáng)解釋力、兼顧中西方理論的分析框架，從而切實(shí)有效地應(yīng)對(duì)我國供銷部門土地托管的復(fù)合型碎片化問題，進(jìn)而邁向土地托管的整體性動(dòng)態(tài)治理時(shí)代。同時(shí)，本研究著重探討和分析的是土地托管的復(fù)合型碎片化問題，而對(duì)供銷社這一特殊部門本身的發(fā)展脈絡(luò)、歷史淵源等內(nèi)容關(guān)注較少，使得在開展相關(guān)研究的過程中，存在過度依賴西方理論對(duì)相應(yīng)問題加以剖析，而在一定程度上忽視了供銷社成立以來的悠久歷史。因此，筆者在未來的研究過程中將逐步完善和補(bǔ)充相關(guān)內(nèi)容。