日本東京灣區(qū)自然資源管理對(duì)我國(guó)粵港澳大灣區(qū)建設(shè)的啟示

王佳佳，張鳳儀，榮冬梅

（自然資源部咨詢研究中心，北京 100035）

東京灣區(qū)位于日本本州島中部太平洋海岸，陸地面積約1320 km2。東京灣區(qū)又稱“首都圈”，有廣義和狹義之分。廣義上的首都圈，由“一都七縣”構(gòu)成，包括茨城縣、栃木縣、群馬縣、埼玉縣、千葉縣、東京都、神奈川縣和山梨縣。狹義上的首都圈，也稱“東京圈”或“東京都市圈”，是指東京都和周邊的三個(gè)縣，即埼玉縣、神奈川縣和千葉縣。本文所研究的東京灣區(qū)是指廣義的首都圈。

作為世界上第一個(gè)主要依靠人工規(guī)劃而締造的灣區(qū)，東京灣區(qū)發(fā)展模式趨于完善和穩(wěn)定，是日本經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的核心。在灣區(qū)建設(shè)中，灣區(qū)自然資源的利用保護(hù)與發(fā)展建設(shè)同等重要，本文旨在分析研究日本東京灣區(qū)在自然資源開(kāi)發(fā)利用保護(hù)方面的經(jīng)驗(yàn)和案例，為我國(guó)粵港澳大灣區(qū)自然資源管理提供國(guó)際經(jīng)驗(yàn)和借鑒。

1 日本東京灣區(qū)自然資源現(xiàn)狀

日本政府為掌握東京灣區(qū)土地利用現(xiàn)狀和變化情況，通過(guò)《城市規(guī)劃法》規(guī)定每五年開(kāi)展一次城市規(guī)劃基礎(chǔ)數(shù)據(jù)調(diào)查。根據(jù)2018年?yáng)|京都都市整備局對(duì)東京市區(qū)及其附近市區(qū)土地的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，2009—2019年，東京都居住用地面積以年均0.19%的速度增多，農(nóng)業(yè)用地、山地森林等面積逐年減少（圖1）。其中，農(nóng)業(yè)用地主要被轉(zhuǎn)化為居住用地、工業(yè)用地、學(xué)校用地、商業(yè)服務(wù)用地和其他建筑設(shè)施用地等[1]。

圖1 東京都各類土地利用面積對(duì)比圖

水資源方面，東京灣區(qū)的水資源是基于《利根川水系統(tǒng)和荒川水系統(tǒng)的水資源開(kāi)發(fā)基本規(guī)劃》，由利根河和荒川河支撐[2]。截至2021年9月，東京灣區(qū)的儲(chǔ)水量為 92 955 m3[3]。林業(yè)產(chǎn)業(yè)方面，2019年?yáng)|京灣區(qū)林業(yè)產(chǎn)值為295億日元，約占日本全國(guó)總量的7%；其中，茨城縣、栃木縣和群馬縣約占東京灣區(qū)的81%。礦產(chǎn)資源方面，東京灣區(qū)的礦產(chǎn)資源稟賦差，且因開(kāi)采成本高和環(huán)境問(wèn)題，礦產(chǎn)基本依賴進(jìn)口。2017年，日本海底的“海底熱液礦床項(xiàng)目”預(yù)計(jì)可能在未來(lái)供應(yīng)礦產(chǎn)資源[4]。

2 東京灣區(qū)自然資源管理機(jī)構(gòu)

東京灣區(qū)的自然資源管理[5]主要由日本中央政府和地方政府負(fù)責(zé)。日本中央層面主要負(fù)責(zé)自然資源管理的部門是國(guó)土交通省與農(nóng)林水產(chǎn)省。地方層面，東京灣區(qū)所含的都、縣政府也設(shè)立相關(guān)職能部門協(xié)同管理規(guī)劃建設(shè)工作。同時(shí)，民間機(jī)構(gòu)在不同政府部門制定相關(guān)規(guī)劃政策中起到了銜接作用。例如，日本開(kāi)發(fā)構(gòu)想研究所主要為中央和各級(jí)政府服務(wù)，負(fù)責(zé)制定國(guó)土規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)相關(guān)的規(guī)劃和政策。國(guó)家土地技術(shù)政策研究所提供建設(shè)規(guī)劃技術(shù)研究和建議支持。東京灣港灣聯(lián)協(xié)推進(jìn)協(xié)議會(huì)、東京都港灣振興協(xié)會(huì)等機(jī)構(gòu)，從土地規(guī)劃、城市功能定位及其他方面確保區(qū)域均衡協(xié)調(diào)發(fā)展。

3 灣區(qū)自然資源開(kāi)發(fā)利用與保護(hù)政策

日本十分重視以法律與政策手段保障自然資源管理工作的順利開(kāi)展和具體實(shí)施。

3.1 灣區(qū)規(guī)劃政策

日本極其重視國(guó)土規(guī)劃，通過(guò)合理開(kāi)發(fā)利用土地來(lái)提高土地利用效率。

東京灣區(qū)的發(fā)展遵循日本國(guó)家層面政策方針，主要包括日本國(guó)土規(guī)劃頂層設(shè)計(jì)《2050年國(guó)家土地宏偉設(shè)計(jì)》，促進(jìn)國(guó)家土地使用和維護(hù)的綜合性基本規(guī)劃《國(guó)土形成規(guī)劃》與《第二次國(guó)土形成規(guī)劃》、國(guó)家土地規(guī)劃措施的綜合性指南《國(guó)土利用規(guī)劃法》、城市地區(qū)規(guī)劃的主要依據(jù)《城市規(guī)劃法》、促進(jìn)對(duì)地下深層的合理利用《關(guān)于地下深層公共用途的特別措施法》等，并以此來(lái)修改完善《首都圈整備法》。

同時(shí)，根據(jù)指導(dǎo)建設(shè)規(guī)劃的核心文件《首都圈整備法》，東京灣區(qū)制定了基于灣區(qū)發(fā)展的專項(xiàng)規(guī)劃戰(zhàn)略，主要包括相關(guān)地方政府和機(jī)構(gòu)的發(fā)展規(guī)劃指南《首都圈整備規(guī)劃》，促進(jìn)東京灣區(qū)有序發(fā)展的《首都圈廣域區(qū)域規(guī)劃》，疏解首都圈功能的《多極分散全國(guó)土地整理促進(jìn)法》，加快筑波科學(xué)城建設(shè)的《筑波科學(xué)城建設(shè)法》等。

1958—1999年，日本先后編制并實(shí)施了5輪首都圈規(guī)劃。結(jié)合東京灣區(qū)自身特點(diǎn)，5輪規(guī)劃與建設(shè)逐步完善成熟。其中，第一輪規(guī)劃著重空間管控，提出綠帶等管控手段；第二至四輪規(guī)劃強(qiáng)調(diào)推動(dòng)灣區(qū)中心地區(qū)的教育、科研、行政等功能向外圍區(qū)域轉(zhuǎn)移；第五輪規(guī)劃強(qiáng)調(diào)均衡空間布局，推動(dòng)灣區(qū)均衡發(fā)展。

根據(jù)《首都圈整備規(guī)劃》，首都圈對(duì)不同區(qū)域采取不同措施，劃分的5個(gè)區(qū)域用于承擔(dān)不同城市功能，分別為既定市區(qū)、近郊整備地帶、近郊綠地保護(hù)區(qū)、都市開(kāi)發(fā)區(qū)和工業(yè)等限制區(qū)（表1）。

表1 東京灣區(qū)政策規(guī)劃區(qū)域的劃分

3.2 灣區(qū)農(nóng)業(yè)用地保護(hù)政策

東京灣區(qū)的農(nóng)業(yè)產(chǎn)量占日本全國(guó)的20%，其中茨城縣和千葉縣分別位列日本農(nóng)業(yè)產(chǎn)量第三和第四。雖然灣區(qū)農(nóng)業(yè)受到城市化的影響，農(nóng)業(yè)耕地面積逐年減少（圖2），但作為城市綠色區(qū)域構(gòu)成要素之一，東京灣區(qū)的農(nóng)業(yè)用地是寶貴的開(kāi)放空間，具有糧食供應(yīng)、環(huán)境保護(hù)、形成綠色空間，為城市市民提供休閑場(chǎng)所、保護(hù)國(guó)土環(huán)境、抗災(zāi)御害、社會(huì)人文科學(xué)教育等公益性功能。因此，農(nóng)林水產(chǎn)省制定了一系列農(nóng)業(yè)管理措施來(lái)保護(hù)城市農(nóng)田，促進(jìn)城市農(nóng)業(yè)的發(fā)展。

圖2 東京灣區(qū)耕地面積變化圖

3.2.1 成立城市規(guī)劃和歷史氣候委員會(huì)

2009年6月，日本國(guó)土交通省成立的城市規(guī)劃和歷史氣候委員會(huì)指出，城市耕地的思維方式已變化，城市建設(shè)體制和運(yùn)營(yíng)目標(biāo)需實(shí)現(xiàn)“密集的城市結(jié)構(gòu)”和“城市與綠色農(nóng)業(yè)的共存”。

3.2.2 制定相關(guān)政策條例

農(nóng)林水產(chǎn)省《糧食、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村基本計(jì)劃》（2010年）[6]提出“保護(hù)都市農(nóng)業(yè)和促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展”的基本思想。《城市農(nóng)業(yè)促進(jìn)基本法》（2015年）規(guī)定，地方政府需將農(nóng)業(yè)作為城市的有機(jī)組成部分，納入城市規(guī)劃，并制定相應(yīng)的土地利用規(guī)劃。目前東京灣區(qū)市區(qū)還保留了部分點(diǎn)狀分布（面積小于5 hm2）和片狀分布（面積大于5 hm2）的耕地。

3.2.3 農(nóng)業(yè)用地復(fù)墾

根據(jù)《東京都內(nèi)促進(jìn)市民農(nóng)場(chǎng)發(fā)展法》，為了節(jié)約集約用地，日本政府對(duì)農(nóng)業(yè)用地進(jìn)行復(fù)墾。據(jù)農(nóng)林水產(chǎn)省統(tǒng)計(jì)，東京可回收農(nóng)業(yè)用地的面積約為22000 hm2。2016—2018年，開(kāi)墾退化農(nóng)田的面積分別為 3966 hm2、2540 hm2和 2177 hm2[7]。

3.2.4 建立市民農(nóng)場(chǎng)

《東京都內(nèi)促進(jìn)市民農(nóng)場(chǎng)發(fā)展法》規(guī)定建立的市民農(nóng)場(chǎng)是開(kāi)展農(nóng)業(yè)經(jīng)驗(yàn)交流的休閑娛樂(lè)場(chǎng)所，其提供了新鮮的農(nóng)產(chǎn)品，同時(shí)也是防災(zāi)空間。根據(jù)國(guó)土交通省的調(diào)查數(shù)據(jù)，在2011—2019年首都圈建立的市民農(nóng)場(chǎng)面積基本保持不變[8]。

3.2.5 開(kāi)發(fā)農(nóng)業(yè)景觀開(kāi)發(fā)區(qū)系統(tǒng)

2011年8月，東京灣區(qū)政府開(kāi)發(fā)的農(nóng)業(yè)景觀開(kāi)發(fā)區(qū)系統(tǒng)[9]將景觀與農(nóng)業(yè)結(jié)合起來(lái)，將零散的農(nóng)業(yè)用地指定為城市規(guī)劃公園，與地方社區(qū)合作維護(hù)和培育農(nóng)業(yè)景觀，增進(jìn)人們對(duì)城市農(nóng)田重要性的理解，培育以耕作為主的城市景觀。

3.3 灣區(qū)各類生態(tài)管理政策

為推進(jìn)可持續(xù)發(fā)展，針對(duì)東京灣地區(qū)的自然環(huán)境特性和地區(qū)發(fā)展需求，東京灣區(qū)大力發(fā)展綠色基礎(chǔ)設(shè)施，加強(qiáng)生態(tài)資源的管理，確保可再生資源和能源循環(huán)利用。

3.3.1 綠地管理

為了保護(hù)自然環(huán)境，1966年《首都圈近郊綠地保護(hù)法》和1973年《城市綠地法》規(guī)定在首都圈郊區(qū)周圍設(shè)置寬度約10 km的綠化帶區(qū)域。首都圈的綠地近郊整備地帶[10]包括3類，即近郊綠地、近郊綠地保護(hù)區(qū)和近郊綠地特別保護(hù)區(qū)。根據(jù)《首都圈整備報(bào)告》的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，首都圈的近郊綠地共19 個(gè)區(qū)域，面積 15861 hm2。

3.3.2 城市公園管理

為了應(yīng)對(duì)災(zāi)害預(yù)防和地區(qū)振興等社會(huì)需求，日本《城市公園法》規(guī)定，日本中央或地方政府設(shè)立城市公園。根據(jù)相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)[11]，東京灣區(qū)城市公園的指定數(shù)量和面積逐年增加。2018年，城市公園的數(shù)量為110279個(gè)，面積約127321 hm2，人均城市公園面積10.6 m2/人（圖3）。日本政府表示，東京灣區(qū)人均城市公園面積仍然較低，因此，東京灣區(qū)將繼續(xù)利用存量土地，促進(jìn)城市公園的發(fā)展，延長(zhǎng)設(shè)施壽命并進(jìn)行有效維護(hù)。

圖3 東京灣區(qū)城市公園面積變化圖

3.3.3 林業(yè)管理

2009年3月東京灣區(qū)修訂了《森林發(fā)展促進(jìn)計(jì)劃》。自2009年4月起，日本政府致力于促進(jìn)森林發(fā)展、促進(jìn)林業(yè)集約化、改善林道的基礎(chǔ)設(shè)施。東京灣區(qū)中多地建立自己的稅制，來(lái)促進(jìn)創(chuàng)建具有公共利益功能的森林，例如，茨城縣2008年推出“森林和湖泊環(huán)境稅”；山梨縣于2012年推出“森林環(huán)境稅”；神奈川縣推出“水源環(huán)境保護(hù)稅”。

3.3.4 水資源管理

為推進(jìn)水資源利用，日本于1962年頒布了《水資源開(kāi)發(fā)促進(jìn)法》，1974年制定了用于開(kāi)展水資源綜合開(kāi)發(fā)和合理使用的《利根川水系統(tǒng)和荒川水系統(tǒng)的水資源開(kāi)發(fā)基本規(guī)劃》。同時(shí)，根據(jù)《湖沼水質(zhì)保護(hù)特別措施法》，對(duì)水資源進(jìn)行監(jiān)測(cè)與治理，對(duì)河流、湖泊和沼澤等采取全面的水質(zhì)保護(hù)措施。

為了更好地改善東京灣區(qū)水資源情況，東京灣振興促進(jìn)委員會(huì)編制了為期10年的《東京灣振興行動(dòng)計(jì)劃》一期（2003年）與二期（2013年）。同時(shí)，國(guó)土交通省土地規(guī)劃局每年均對(duì)河流、湖泊和沼澤的BOD（生化需氧量）、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)達(dá)標(biāo)率和COD（化學(xué)需氧量）進(jìn)行監(jiān)測(cè)，并發(fā)布《公共水質(zhì)測(cè)量結(jié)果》。

4 借鑒與啟示

從東京灣區(qū)自然資源管理經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，東京灣區(qū)在制定適合灣區(qū)特點(diǎn)的發(fā)展規(guī)劃，自然資源統(tǒng)籌開(kāi)發(fā)利用與保護(hù)等方面具有良好經(jīng)驗(yàn)，可為我國(guó)推進(jìn)粵港澳大灣區(qū)建設(shè)提供重要經(jīng)驗(yàn)借鑒。我國(guó)粵港澳大灣區(qū)自然資源發(fā)展需要結(jié)合自身實(shí)際，加快構(gòu)建新發(fā)展格局。

4.1 依托頂層政策方針，制定并適時(shí)調(diào)整發(fā)展規(guī)劃，保障灣區(qū)空間用途與時(shí)俱進(jìn)

在日本國(guó)家層面政策方針的指導(dǎo)下，東京灣區(qū)依據(jù)《首都圈整備法》，解析其發(fā)展現(xiàn)狀，了解自然資源的發(fā)展變化情況，適時(shí)并實(shí)事求是制定了相關(guān)規(guī)劃政策促進(jìn)灣區(qū)發(fā)展。東京灣區(qū)的基本規(guī)劃確定灣區(qū)城市功能和發(fā)展方向，事務(wù)規(guī)劃落實(shí)具體的部署，規(guī)劃實(shí)施務(wù)實(shí)高效，具有可持續(xù)性。這些規(guī)劃抑制了現(xiàn)有市區(qū)的工業(yè)發(fā)展和人口集中度的提升，促進(jìn)及周邊地區(qū)的規(guī)劃發(fā)展，為塑造東京灣區(qū)的國(guó)土空間格局作出了重要貢獻(xiàn)。

因此，我國(guó)粵港澳大灣區(qū)要探索區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制，創(chuàng)新完善自然資源管理制度。目前，指導(dǎo)粵港澳大灣區(qū)的綱領(lǐng)性文件《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》已經(jīng)印發(fā)，在規(guī)劃的實(shí)施階段要充分發(fā)揮規(guī)劃綱要的引領(lǐng)作用，適時(shí)出臺(tái)詳細(xì)規(guī)劃和規(guī)劃綱要配套政策實(shí)施細(xì)則，優(yōu)化自然資源空間布局，形成完整、可操作的灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃，并嘗試建立規(guī)劃期內(nèi)的定期更新維護(hù)制度。

4.2 保留適量耕地，融合城市農(nóng)業(yè)與城市公園功能，保障灣區(qū)整體生態(tài)平衡

東京灣區(qū)受1950年開(kāi)始的工業(yè)污染影響，從20世紀(jì)70年代開(kāi)始重點(diǎn)治理生態(tài)環(huán)境問(wèn)題，通過(guò)規(guī)劃預(yù)留了充足的綠色生態(tài)空間。雖然灣區(qū)在發(fā)展建設(shè)過(guò)程中農(nóng)業(yè)用地流失是不可避免的問(wèn)題，但城市農(nóng)業(yè)用地成為了城市生態(tài)系統(tǒng)中不可缺少的組成部分，是構(gòu)成城市綠色生態(tài)空間的重要要素之一。此外，東京灣區(qū)將農(nóng)業(yè)用地與城市公園相融合，作為寶貴的開(kāi)放空間。

東京灣區(qū)農(nóng)業(yè)用地除了具有經(jīng)濟(jì)功能外，還具有糧食供應(yīng)、環(huán)境保護(hù)、形成綠色空間等公益功能。東京灣區(qū)通過(guò)農(nóng)業(yè)用地復(fù)墾、開(kāi)發(fā)農(nóng)業(yè)景觀開(kāi)發(fā)區(qū)系統(tǒng)等農(nóng)業(yè)管理措施保護(hù)并促進(jìn)城市農(nóng)田的發(fā)展。從總體來(lái)看，公益功能的作用明顯大于經(jīng)濟(jì)功能。我國(guó)粵港澳大灣區(qū)在開(kāi)發(fā)建設(shè)中，要進(jìn)一步優(yōu)化耕地與永久基本農(nóng)田的保護(hù)布局，探索大灣區(qū)耕地相關(guān)的保護(hù)制度，探討城市農(nóng)業(yè)與城市公園相結(jié)合的可能性，妥善解決開(kāi)發(fā)與資源保護(hù)之間的矛盾。

4.3 節(jié)約集約用地，注重生態(tài)保護(hù)與開(kāi)發(fā)利用相結(jié)合，保障灣區(qū)自然資源可持續(xù)發(fā)展

東京灣區(qū)雖然是日本最大的工業(yè)城市群，但其仍將宜居環(huán)境視為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要?jiǎng)右?。灣區(qū)發(fā)展是一個(gè)復(fù)雜長(zhǎng)期的過(guò)程，為了達(dá)到既保護(hù)有限的土地資源又滿足人口持續(xù)增長(zhǎng)及其發(fā)展需求，東京灣區(qū)政府制定了一系列保護(hù)政策，既保持特定區(qū)域的高密度開(kāi)發(fā)，同時(shí)對(duì)綠地、林業(yè)、水資源等各類生態(tài)用地實(shí)施保護(hù)，統(tǒng)籌自然資源全要素管理。根據(jù)《關(guān)于地下深層公共用途的特別措施法》等相關(guān)法律法規(guī)，東京灣區(qū)中心城市的擴(kuò)展逐漸由“向外擴(kuò)張”轉(zhuǎn)變?yōu)椤傲Ⅲw發(fā)展”，促進(jìn)了地下深層空間的合理利用。

目前，我國(guó)粵港澳大灣區(qū)由于人口眾多，早期粗放型經(jīng)濟(jì)發(fā)展，自然資源和生態(tài)環(huán)境保護(hù)形勢(shì)比較嚴(yán)峻。因此，粵港澳大灣區(qū)要進(jìn)一步提升資源環(huán)境承載力，統(tǒng)籌灣區(qū)內(nèi)各類資源開(kāi)發(fā)與保護(hù)，開(kāi)展各類生態(tài)用地的綜合保護(hù)與利用，推進(jìn)自然保護(hù)地體系建設(shè)。