政治學視角下的自然資源治理現(xiàn)代化

王麗華

（中共中央黨校（國家行政學院）政治和法律教研部，北京 100091）

自然資源是人類社會賴以生存和發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)、能量來源和空間載體，在國家治理現(xiàn)代化中具有基礎(chǔ)性地位和戰(zhàn)略性意義。人與自然是生命共同體，自然資源治理必然是一項復雜的系統(tǒng)性工程。自然資源治理現(xiàn)代化是生態(tài)文明建設(shè)的主攻方向、環(huán)境治理的根本之策、碳達峰碳中和的必然選擇，也是經(jīng)濟體制改革和政治體制改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，在經(jīng)濟、政治、社會、文化和生態(tài)現(xiàn)代化進程中的作用日益凸顯。生態(tài)文明建設(shè)不僅僅是經(jīng)濟問題，“這里面有很大的政治”[1]。以政治學視角，深度解析自然資源治理現(xiàn)代化的豐富內(nèi)涵和邏輯關(guān)系，從治理理念、決策方式、治理體系和治理手段等方面入手，提出自然資源治理現(xiàn)代化的建構(gòu)性路徑，以增強自然資源治理的有效性，加快自然資源治理現(xiàn)代化，推進生態(tài)文明建設(shè)和經(jīng)濟社會全面綠色轉(zhuǎn)型。

1 自然資源治理現(xiàn)代化的政治學意蘊

自然資源包括土地、礦產(chǎn)、水、森林、草原和海洋等資源，是人類社會發(fā)展中最基本的生產(chǎn)要素。自然資源治理現(xiàn)代化是自然資源配置、開發(fā)、利用和保護等處理方式從傳統(tǒng)的政府管制向現(xiàn)代的多元共治轉(zhuǎn)變的過程。自然資源治理現(xiàn)代化，是在國家治理現(xiàn)代化的情境下，以政府為元主體，強化公共權(quán)威和協(xié)同共治，整合市場主體、社會組織和公民個人等其他主體的力量，運用多樣化的制度安排，加強自然資源治理體系和治理能力建設(shè)，引導和規(guī)范各種自然資源活動，通過多元化多層次的治理網(wǎng)絡(luò)來維持自然資源事務(wù)中的秩序，推進自然資源治理民主化、法治化、科學化和文明化，維護自然資源安全、公共利益和公平正義，為實現(xiàn)經(jīng)濟社會全面綠色轉(zhuǎn)型、推進碳達峰碳中和、促進人與自然和諧共生創(chuàng)造有利條件。自然資源治理不僅僅是技術(shù)問題，更是政治問題。

1.1 堅持全過程人民民主

人民民主是社會主義制度與資本主義制度的根本區(qū)別，全過程人民民主是中國特色社會主義民主政治發(fā)展的重要任務(wù)。1954年，《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）在總綱中對自然資源公有制作出明確規(guī)定，為中國特色社會主義制度的建立和發(fā)展夯實了生產(chǎn)資料基礎(chǔ)。2018年，《憲法》規(guī)定，“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國家所有，即全民所有；由法律規(guī)定屬于集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘涂除外。國家保障自然資源的合理利用，保護珍貴的動物和植物。禁止任何組織或者個人用任何手段侵占或者破壞自然資源?！盵2]《憲法》作為國家的根本大法，對自然資源公有制、保護與合理利用的明確規(guī)定，充分體現(xiàn)了人民當家做主的真實性和人民在自然資源治理中的主體地位。堅持以人民為中心，是中國自然資源治理與西方資本主義國家自然資源治理的本質(zhì)區(qū)別。推進自然資源治理現(xiàn)代化，實現(xiàn)自然資源共治共享和公共利益最大化，維護自然資源公平正義，是全過程人民民主在中國自然資源治理中的具體實踐方式。

1.2 維護國家安全和利益

自然資源安全是國家安全和國家利益的根本所在，也常常是引發(fā)國家間沖突和戰(zhàn)爭的根源。陸地國土和海洋國土的完整性是國家主權(quán)和領(lǐng)土安全的重要標志，是政治安全的基本要素。耕地和水等資源關(guān)乎國民安全、糧食安全和用水安全，是老百姓吃飯和社會穩(wěn)定的基本問題。土地、礦產(chǎn)、森林和草原等資源，直接關(guān)系國家經(jīng)濟安全和生態(tài)安全，與經(jīng)濟社會發(fā)展和民生福祉密切相關(guān)。世界進入百年之未有大變局，鑒于國際復雜形勢和國內(nèi)高質(zhì)量發(fā)展對自然資源治理的多重需求，中國自然資源治理必須面對各種嚴峻的風險和挑戰(zhàn)，統(tǒng)籌保護與發(fā)展，強化風險意識、底線思維和應(yīng)對能力，堅決維護國家安全和利益。

1.3 調(diào)整權(quán)力與權(quán)利關(guān)系

自然資源具有稀缺性的顯著特點，其承載能力和再生能力是有限的。自然資源治理必須提高自然資源利用效率，兼顧代內(nèi)公平和代際公平，保障社會人人平等享有自然資源的權(quán)利。雖然中國實行自然資源資產(chǎn)公有制，但是實際上所有權(quán)長期缺位，存在產(chǎn)權(quán)不清晰、所有者權(quán)益落實不到位等問題。政府要代表人民正確行使公共權(quán)力，調(diào)整自然資源治理中各類主體間的權(quán)力與權(quán)利關(guān)系，深入推進自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革，明晰自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)歸屬和收益分配關(guān)系，厘清政府與市場、政府與社會之間的權(quán)能邊界，加快政府職能轉(zhuǎn)變，推動政府放權(quán)賦能，將部分公共權(quán)力還給市場和社會，促進市場和社會廣泛、真實、有效地參與自然資源治理，維護好人民的利益、權(quán)力與權(quán)利。

1.4 遏制尋租和腐敗行為

權(quán)力導致腐敗。孟德斯鳩有句名言，“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗。”掌握自然資源就是掌握一種權(quán)力，擁有權(quán)力就意味著存在腐敗的機會和風險。各級自然資源行政主管部門承擔著自然資源資產(chǎn)管理和監(jiān)管職責，掌握用地用礦用海用林審批、國土空間規(guī)劃和用途管制、自然資源所有者權(quán)益維護、生態(tài)保護修復等公共權(quán)力，必須用好管好黨和人民賦予的公共權(quán)力。自然資源治理現(xiàn)代化，要踐行依法治國方略，加強法治化建設(shè)，強化自然資源督察執(zhí)法和自然資源資產(chǎn)領(lǐng)導干部離任審計，建立起剛性的制度約束，對公共權(quán)力進行有效制約與監(jiān)督。

2 自然資源治理現(xiàn)代化的邏輯起點

新中國自然資源治理實踐，繼承和發(fā)展了馬克思恩格斯生態(tài)思想，吸取了古代中國自然資源治理的經(jīng)驗和教訓，借鑒了生態(tài)馬克思主義理論成果，對人與自然的關(guān)系、自然資源治理規(guī)律的認識達到了新高度，為自然資源治理現(xiàn)代化奠定了理論基礎(chǔ)、歷史基礎(chǔ)和實踐基礎(chǔ)。

2.1 理論邏輯：以馬克思恩格斯自然生態(tài)觀為依據(jù)

馬克思恩格斯自然生態(tài)觀是馬克思主義理論的重要組成部分。馬克思和恩格斯從唯物史觀出發(fā)，科學闡述了人與自然、人與社會、社會與自然的關(guān)系，對資本主義生產(chǎn)方式進行了深刻的生態(tài)批判，提出了共產(chǎn)主義社會實現(xiàn)自然、人、社會和諧相處的制度設(shè)想，形成了豐富而深刻的自然生態(tài)思想。一是人是自然界的一部分。馬克思在《1844年經(jīng)濟學哲學手稿》中，提出“人是自然界的一部分”，人是自然界的產(chǎn)物，“自然界，就它本身不是人的身體而言，是人的無機的身體。人靠自然界生活?！盵3]二是人的實踐活動受到自然規(guī)律的制約。人類不能創(chuàng)造和消滅自然規(guī)律，但是，“能夠認識和正確運用自然規(guī)律”。馬克思“實踐的人化自然觀”將實踐活動指向現(xiàn)實的自然界。馬克思認為，現(xiàn)實的自然界與人類處于對象性關(guān)系之中，人與自然的關(guān)系的實踐性是第一位的，這是把握和利用自然規(guī)律的前提。[4]三是人與自然關(guān)系的異化最終影響人類自身的生存和發(fā)展。恩格斯強調(diào)，“我們不要過分陶醉于我們?nèi)祟悓ψ匀唤绲膭倮?。對于每一次這樣的勝利，自然界都對我們進行報復。”“我們決不像征服者統(tǒng)治異族人那樣支配自然界，決不像站在自然界之外的人似的去支配自然界。”[5]這一論斷早已被證實，也引發(fā)了人類對人與自然關(guān)系以及自身行為的深刻反思。中國自然資源治理要吸取西方國家“先污染后治理”的教訓，著力推動人與自然和諧共生的現(xiàn)代化。

2.2 歷史邏輯：以中國古代自然生態(tài)制度為家底

中國古代自然資源治理理念演變、制度變遷和實際影響，對現(xiàn)代自然資源治理具有較好的借鑒和啟示。先秦時期，執(zhí)政者和思想家們已經(jīng)意識到自然資源的有限性、再生規(guī)律和對于國計民生的重要性。此時自然資源治理的思想和制度與其他國家相比，具有明顯的早熟性和先進性?！兑葜軙ご缶劢狻酚涊d“禹之禁，春三月，山林不登斧，以成草木之長；夏三月，川澤不入網(wǎng)罟，以成魚鱉之長”。西周時期，建立了以土地原始國有制為基礎(chǔ)的自然資源制度體系，具有完整的“法”“令”和職官體系。春秋戰(zhàn)國時期，自然資源治理思想更加豐富，儒家“天人合一”、道家“道法自然”和墨家“節(jié)儉、樸素”等哲學思想影響深遠。秦代《睡虎地秦簡》中的《田律》是中國最早以文字形式出現(xiàn)的自然資源立法，是具有強制性的自然資源法律規(guī)范。秦漢時期開始，逐漸建立起封建土地所有制，允許土地買賣，官府實行“壹山澤”，一直延續(xù)至清朝末期，但各個朝代自然資源制度中關(guān)于自然資源保護的規(guī)定不斷弱化。從先秦時期到清朝末期，自然資源治理的總體規(guī)律是，自然資源開發(fā)利用的力度不斷加大，開發(fā)利用方式越來越粗放，自然資源保護嚴重虛化和缺失[6]。新中國自然資源治理要從中吸取經(jīng)驗和教訓，在新發(fā)展階段進一步強化保護優(yōu)先和節(jié)約利用。

2.3 實踐邏輯：以當代自然資源治理實踐為動力

1947年，全國土地會議勝利召開并制定《中國土地法大綱》，決定“廢除封建性及半封建性剝削的土地制度，實行耕者有其田的土地制度”，標志著土地制度改革正式開始。新中國成立之初，毛澤東同志就發(fā)出“綠化祖國”的號召，興修水利工程，大力開展植樹造林和水土保持活動。在百廢待興、生產(chǎn)力極為落后的情況下，自然資源治理的首要任務(wù)是解決老百姓穿衣吃飯等基本生存問題，自然資源開發(fā)利用方式仍然粗放。自從20世紀80年代“可持續(xù)發(fā)展”概念提出以來，黨中央日益認識到資源環(huán)境問題的嚴峻性和緊迫性，相繼提出可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略和科學發(fā)展觀，建設(shè)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會，將節(jié)約資源和保護環(huán)境上升為基本國策。黨的十八大以來，生態(tài)文明建設(shè)被納入“五位一體”總體布局，將自然資源治理作為其中的核心內(nèi)容來抓落實。2018年，自然資源管理體制改革是在自然資源治理現(xiàn)代化進程中具有里程碑意義的重大事件，標志著自然資源管理從分散向統(tǒng)一、從門類向系統(tǒng)、從利用向保護的重大轉(zhuǎn)向。中國自然資源治理平穩(wěn)有序地從粗放式開發(fā)轉(zhuǎn)向節(jié)約和保護優(yōu)先，系統(tǒng)治理、整體治理、根源治理、協(xié)同治理、融合治理和依法治理等成為新興的自然資源治理思維和治理方式，具有現(xiàn)代性的自然資源治理新格局已見雛形。

3 自然資源治理現(xiàn)代化建構(gòu)性路徑

“生態(tài)文明建設(shè)是新時代中國特色社會主義的一個重要特征”[7]。生態(tài)文明是生態(tài)原則與社會主義原則相結(jié)合的產(chǎn)物[8]，是社會主義發(fā)展的新方向和人類文明的新樣態(tài)。社會主義生態(tài)文明是一種轉(zhuǎn)型政治[9]，中國的生態(tài)文明建設(shè)是中國特色社會主義民主政治的生態(tài)化轉(zhuǎn)向。面對世界政治經(jīng)濟的復雜性和國內(nèi)經(jīng)濟社會綠色轉(zhuǎn)型的緊迫性，中國自然資源治理應(yīng)當堅持建構(gòu)性路徑，準確把握和運用自然規(guī)律、經(jīng)濟建設(shè)規(guī)律和社會發(fā)展規(guī)律，妥善處理好發(fā)展與保護、政府與市場、中央與地方、分類治理與系統(tǒng)治理、資產(chǎn)管理與資源監(jiān)管等關(guān)系[10]。中國已經(jīng)進入新發(fā)展階段，自然資源治理正處于體系重構(gòu)和能力建設(shè)的關(guān)鍵時期，自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度、國土空間規(guī)劃和用途管制體系、自然保護地體系、生態(tài)保護修復制度、生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制等改革日益深入。政府要深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，從治理理念、決策方式、治理體系、治理手段等方面入手，完善自然資源治理機制，有效規(guī)范和約束自然資源開發(fā)利用活動，加強自然生態(tài)整體性保護，提升自然資源治理效能，實現(xiàn)綠色、生態(tài)、可持續(xù)的高質(zhì)量發(fā)展。

3.1 培育先進的治理理念

先進的價值文化和治理理念，對自然資源治理現(xiàn)代化具有巨大的推動作用。自然資源價值是多維的，包括經(jīng)濟價值、社會價值和生態(tài)價值等多種價值。自然資源的價值文化要從馬克思主義生態(tài)觀、社會主義核心價值體系、中國優(yōu)秀歷史傳統(tǒng)文化和當代自然資源治理實踐中汲取營養(yǎng)，不斷凝練和升華，培育出先進的自然資源治理理念和特色的自然資源價值文化體系，為推進自然資源治理現(xiàn)代化凝聚智慧和力量。首先，要堅持馬克思主義在意識形態(tài)領(lǐng)域的指導地位，堅定馬克思主義在中國自然資源治理現(xiàn)代化中的實踐和運用。其次，要樹立新發(fā)展理念和共同體意識，踐行“人與自然和諧共生”和“綠水青山就是金山銀山”等綠色治理理念。最后，要深刻理解和諧、平等、公正、民主、法治等理念在自然資源治理中的重要性，以辯證、發(fā)展和系統(tǒng)的思維方式推進自然資源治理現(xiàn)代化。

3.2 提高決策的科學性

構(gòu)建科學有效的政府決策機制，是服務(wù)型政府建設(shè)的核心內(nèi)容之一[11]。自然資源治理屬于國家政權(quán)和公共權(quán)力范疇，自然資源政策直接關(guān)涉國家長治久安、社會穩(wěn)定有序和人民生活幸福。隨著現(xiàn)代化建設(shè)，自然資源決策的主體從一元管制轉(zhuǎn)向多元共治，決策的程序和方式高度復雜化系統(tǒng)化。而且，社會公眾參與自然資源治理的愿望越來越強烈，參與能力也不斷提高。政府在自然資源事務(wù)中作出決策時，必須堅持以人民為中心，依靠民主與法治，著力決策的科學性，致力于增進社會公共利益，建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府。針對自然資源統(tǒng)一管理和權(quán)力集中的潛在風險，政府要把握決策規(guī)律，改進決策方式，在議題提出、公眾參與、專家論證、集體決策等各個環(huán)節(jié)，不斷優(yōu)化決策程序，提高自然資源政策的科學性。同時，要按照權(quán)責對等的原則，完善決策責任機制，明確政府決策責任，把自然資源治理效能作為政策決策水平的評價標準。

3.3 完善治理體系

自然資源治理體系是國家治理體系的有機組成部分。推進自然資源治理現(xiàn)代化，需要構(gòu)建起由一系列基礎(chǔ)性制度和具體制度構(gòu)成的現(xiàn)代自然資源治理體系。要鞏固和拓展自然資源管理體制改革的成果，進一步完善政府職能結(jié)構(gòu)和機構(gòu)設(shè)置，加強制度體系建設(shè)，改進政府機制，提高政府工作成效。其一，要創(chuàng)新自然資源治理方式，深化“放管服”改革，加快政府職能轉(zhuǎn)變，加大簡政放權(quán)力度，提高監(jiān)管和服務(wù)的能力，推進構(gòu)建自然資源治理新格局。其二，要深化自然資源管理體制改革，健全自然資源各項制度，深化自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革，強化國土空間規(guī)劃和用途管制體系建設(shè)，完善自然資源高效利用和生態(tài)保護修復等制度，形成科學完整、銜接配套、有效管用的自然資源制度體系。其三，要加強自然資源法治建設(shè)，完善自然資源法律法規(guī)，強化自然資源督察執(zhí)法，以法治政府建設(shè)帶動法治社會和全民守法，真正讓自然資源治理嚴起來。

3.4 拓展治理手段

自然資源治理現(xiàn)代化，要求提高制度執(zhí)行力，拓展和豐富治理手段，把自然資源制度轉(zhuǎn)化為順暢有效的治理機制，進而提升整體治理效能。首先，要用好規(guī)制手段?！胺殴芊辈坏扔诜湃尾还?。政府在放權(quán)讓位和優(yōu)化服務(wù)的同時，必須把依法監(jiān)管作為規(guī)制市場、社會和政府自身的基礎(chǔ)手段，促進各個主體各司其職和協(xié)同合作。其次，要創(chuàng)新科技手段。自然資源治理要更加重視科技創(chuàng)新，充分運用人工智能、大數(shù)據(jù)、云計算、遙感等先進技術(shù)，提高對自然資源和自然資源治理行為的監(jiān)測預(yù)警和問題處置能力。其次，要強化宣傳教育。通過各種自然資源公共平臺，廣泛傳播自然資源治理的知識、制度、信息和經(jīng)驗，提高全社會節(jié)約保護自然資源的自覺性和參與自然資源治理的水平。最后，要兼顧國際治理。積極參與全球治理，用好“兩種資源、兩個市場”，提高國際話語權(quán)和影響力，與其他各國一道構(gòu)建人類命運共同體。

4 結(jié)語

中國的現(xiàn)代化是人與自然和諧共生的現(xiàn)代化。中國正處于現(xiàn)代化進程的關(guān)鍵時期，自然資源治理在中國現(xiàn)代化建設(shè)中發(fā)揮著基礎(chǔ)性和戰(zhàn)略性保障作用。面對國際高度復雜環(huán)境和國內(nèi)高質(zhì)量發(fā)展要求，自然資源治理現(xiàn)代化迎來嚴峻挑戰(zhàn)和重要機遇。破解發(fā)展與保護的難題，緩解自然資源保護與利用之間的張力，實施山水林田湖草沙冰一體化治理，是當前中國自然資源治理的核心議題。從政治學和政府供給側(cè)角度，探討自然資源治理現(xiàn)代化的內(nèi)涵意蘊、邏輯關(guān)系和建構(gòu)性路徑，為自然資源治理實踐貢獻理論和智慧，以保障順利推進自然資源治理現(xiàn)代化，加快生態(tài)文明建設(shè)和經(jīng)濟社會全面綠色轉(zhuǎn)型，促進綠色生態(tài)的高質(zhì)量發(fā)展，開創(chuàng)人與自然和諧共生的新境界。