國(guó)家公園立法體系建設(shè)的美國(guó)經(jīng)驗(yàn)與啟示

張 興

（自然資源部咨詢研究中心，北京 100035）

近年來(lái)，國(guó)家出臺(tái)的一系列文件明確了建立國(guó)家公園體制。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至目前，中國(guó)已建立各級(jí)各類(lèi)自然保護(hù)地近萬(wàn)處，約占陸域國(guó)土面積的18%[1]。2019年6月，《關(guān)于建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系的指導(dǎo)意見(jiàn)》明確提出“建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系”“到2025年完成自然保護(hù)地整合歸并優(yōu)化，完善自然保護(hù)地體系的法律法規(guī)、管理和監(jiān)督制度”的總目標(biāo)。2021年10月，《中國(guó)的生物多樣性保護(hù)》白皮書(shū)提出“不斷推進(jìn)自然保護(hù)地建設(shè)，啟動(dòng)國(guó)家公園體制試點(diǎn)，構(gòu)建以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系”，隨后在《生物多樣性公約》第十五次締約方大會(huì)上，我國(guó)正式宣布在生態(tài)安全戰(zhàn)略格局中的關(guān)鍵區(qū)域設(shè)立三江源、大熊貓、東北虎豹、海南熱帶雨林、武夷山等第一批國(guó)家公園，標(biāo)志著我國(guó)自然生態(tài)保護(hù)、自然保護(hù)地建設(shè)邁入新的發(fā)展階段。

世界上許多國(guó)家建立了自然保護(hù)地法律支撐體系，甚至一些國(guó)家有專項(xiàng)的國(guó)家公園立法。美國(guó)作為國(guó)家公園法律制度的典型代表，總結(jié)美國(guó)國(guó)家公園的立法規(guī)制及管理方面實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)及啟示，對(duì)建立健全我國(guó)自然保護(hù)地管理制度具有重要的借鑒價(jià)值。目前我國(guó)尚未出臺(tái)專門(mén)針對(duì)國(guó)家公園的法律法規(guī)，加快國(guó)家公園自然資源保護(hù)相關(guān)立法體系建設(shè)十分重要。隨著我國(guó)國(guó)家公園試點(diǎn)探索階段轉(zhuǎn)向?qū)嵺`推廣階段，亟待加強(qiáng)立法，推進(jìn)制度建設(shè)，與此同時(shí)，把我國(guó)國(guó)家公園試點(diǎn)探索中成熟的經(jīng)驗(yàn)、切實(shí)可行的做法上升為制度，以更好地滿足國(guó)家公園現(xiàn)代化治理的需求。本文系統(tǒng)梳理了美國(guó)國(guó)家公園法律架構(gòu)，分析總結(jié)美國(guó)國(guó)家公園立法經(jīng)驗(yàn)和特征，并結(jié)合我國(guó)國(guó)家公園法律體系現(xiàn)狀，提出了健全以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地法律體系的相關(guān)建議，為研究和制定我國(guó)國(guó)家公園立法和規(guī)范自然保護(hù)地管理提供理論支撐和決策參考。

1 美國(guó)國(guó)家公園的形成及立法架構(gòu)體系

1.1 美國(guó)國(guó)家公園的產(chǎn)生

國(guó)家公園是生態(tài)建設(shè)的核心載體，以天然或原始的景觀資源環(huán)境為基礎(chǔ)，為景觀資源環(huán)境遺產(chǎn)的保存與保護(hù)、科學(xué)考察研究、游覽觀光、環(huán)保教育等提供場(chǎng)所而劃定的特殊保護(hù)、開(kāi)發(fā)和利用的自然區(qū)域（natural region）。國(guó)家公園在保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)的完整性、維系生物多樣性等方面發(fā)揮著極為重要的作用，通過(guò)設(shè)立重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)來(lái)維護(hù)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的完整性。通常由政府設(shè)立，用以保護(hù)生態(tài)、特有物種、文明傳承等而設(shè)立的獨(dú)特生態(tài)空間保護(hù)區(qū)域，探索建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系，確保自然本底的生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)和永續(xù)利用。

國(guó)家公園，這類(lèi)特殊的自然資源保護(hù)模式誕生于19世紀(jì)的美國(guó)。1832年，美國(guó)藝術(shù)家喬治·卡特琳（George Catlin）提出了“國(guó)家公園”（national park）的概念，其真實(shí)用意是通過(guò)設(shè)立宏偉的公園（magnificent park），實(shí)現(xiàn)對(duì)環(huán)境、物種進(jìn)行必要的保護(hù)和傳承的設(shè)想。在環(huán)保主義者的推動(dòng)下，時(shí)任美國(guó)總統(tǒng)尤利塞斯·辛普森·格蘭特（Ulysses S.Grant）1872年在國(guó)家層面批準(zhǔn)了《黃石國(guó)家公園法》，將黃石區(qū)域以國(guó)家公園形式劃為自然保護(hù)地，促成了美國(guó)黃石國(guó)家公園（Yellowstone National Park）的誕生，這是美國(guó)國(guó)家公園的起點(diǎn)[2]，也是世界上第一個(gè)國(guó)家公園。隨著世界各國(guó)環(huán)境保護(hù)意識(shí)的提高，世界其他國(guó)家或地區(qū)相繼使用這個(gè)概念，并結(jié)合本國(guó)的生態(tài)系統(tǒng)和自然景觀特點(diǎn)，探索設(shè)立以保護(hù)生態(tài)、特有物種、文明傳承等不同特定主題類(lèi)型的國(guó)家公園在內(nèi)的自然保護(hù)地[3]，從“國(guó)家公園”單一概念發(fā)展成為各具特點(diǎn)的自然保護(hù)地。

1.2 美國(guó)國(guó)家公園法律體系架構(gòu)

法律（law）是實(shí)施控制的有效手段，任何事物推進(jìn)中逐步朝著制度化方向發(fā)展，通常需要通過(guò)法治工具構(gòu)建科學(xué)管理體系架構(gòu)[4]。美國(guó)是世界上自然保護(hù)地管理體系最為完善的國(guó)家之一，自然保護(hù)地（protected area）管理有著相當(dāng)堅(jiān)實(shí)的法律制度保障，以保護(hù)自然的國(guó)家公園立法制度建設(shè)走在世界前列。美國(guó)對(duì)國(guó)家公園制定了嚴(yán)格的管理制度，將國(guó)家公園囿于法律、政策的全方位保護(hù)之中。1906年，美國(guó)國(guó)會(huì)頒布的《古跡法》（The Antiquities Act）授權(quán)總統(tǒng)有權(quán)通過(guò)“公開(kāi)聲明”的方式將“歷史遺跡、歷史性的和史前的構(gòu)造物及其他具有歷史和科學(xué)價(jià)值的物件”等文化遺產(chǎn)的綜合性保護(hù)一并納入國(guó)家公園體系，由此開(kāi)啟了自然和文化遺產(chǎn)保護(hù)的便利之門(mén)。

隨著時(shí)間的推移和國(guó)家公園發(fā)展，自然保護(hù)地管理的難度也在增加。在兼顧國(guó)家總體發(fā)展規(guī)劃、戰(zhàn)略規(guī)劃、實(shí)施計(jì)劃等大方向情景下，亟須架構(gòu)站位更高的高層次法律制度。立法管理作為美國(guó)國(guó)家公園管理的基本依據(jù)，由內(nèi)政部下屬的國(guó)家公園管理局直接管理。1916年，美國(guó)國(guó)會(huì)頒布的《國(guó)家公園基本法》是美國(guó)保護(hù)地法律體系之一，是國(guó)家公園建設(shè)最基本的、權(quán)威的法律文件，位階僅遜于美國(guó)憲法。國(guó)家公園制度作為一種系統(tǒng)化思維，隨著國(guó)家公園立法理念向縱深推進(jìn)，管理和保護(hù)制度不斷健全完善，不再單純?yōu)楸Ｗo(hù)自然資源而設(shè)立，凡有損自然資源和生態(tài)文化保護(hù)的活動(dòng)或行為均受到法律約束。例如，1935年頒布的《歷史遺址保護(hù)法案》，保護(hù)歷史遺址、建筑及其他歷史項(xiàng)目；1964年頒布的《荒野法》（The Wilderness Act），維持原生地域特征的荒野自然保護(hù)；1966年頒布的《國(guó)家歷史保護(hù)法》，歷史文物均被正式納入國(guó)家公園保護(hù)之列。與此同時(shí)，美國(guó)國(guó)家公園制度體系伴隨著公園立法及相關(guān)管理法律法規(guī)的制定與發(fā)展變遷而發(fā)展，聚焦于國(guó)家公園設(shè)立審批、規(guī)劃編制、發(fā)展目標(biāo)及其運(yùn)營(yíng)管理等核心內(nèi)容均需依照聯(lián)邦法律程序進(jìn)行[5]。尤其是國(guó)家公園“物”的價(jià)值客體保護(hù)不斷細(xì)化管理舉措，相繼又跟進(jìn)制定了一系列關(guān)鍵性的法律法規(guī)，包括1964年的《原生態(tài)保護(hù)區(qū)法》、1966年的《國(guó)家野生生物庇護(hù)系統(tǒng)管理法》、1968年的《自然與風(fēng)景河流法案》、1976年的《資源保護(hù)與復(fù)原法》、1998年的《國(guó)家公園綜合管理法》等，在一定程度上完備了法律、規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)的支持，建立起相應(yīng)的法律保護(hù)制度體系及管理模式，保證了國(guó)家公園管理的規(guī)范化、法制化和程序化[6]。

注重維護(hù)生態(tài)平衡是美國(guó)政府的一項(xiàng)基本國(guó)策，也是美國(guó)國(guó)家公園管理的一項(xiàng)基本制度。在美國(guó)的普通法體系中，立法體系大體可分為基本法、授權(quán)法、單行法，以及其他相關(guān)聯(lián)邦法律和部門(mén)規(guī)章，其中國(guó)家公園基本法是美國(guó)自然保護(hù)管理體系中最基本的法律。授權(quán)法是指立法機(jī)關(guān)把某項(xiàng)立法權(quán)授權(quán)或委托有關(guān)的行政機(jī)構(gòu)或其他組織，在授權(quán)范圍內(nèi)決定或決議，或由國(guó)會(huì)的成文法或美國(guó)總統(tǒng)令直接產(chǎn)生立法行為，每個(gè)國(guó)家公園都可能會(huì)有相應(yīng)的授權(quán)文件。單行法有效地補(bǔ)充了國(guó)家公園法律體系的立法空白，將法律政策直接運(yùn)用到實(shí)體建設(shè)項(xiàng)目上，具有相當(dāng)重要的地位。為順應(yīng)發(fā)展趨勢(shì)和保護(hù)價(jià)值目標(biāo)，1970年，美國(guó)國(guó)會(huì)對(duì)國(guó)家公園基本法進(jìn)行了修改和補(bǔ)充完善，國(guó)家公園法的適用范圍進(jìn)一步擴(kuò)大。國(guó)會(huì)通過(guò)了《國(guó)家公園系統(tǒng)一般授權(quán)法》，標(biāo)志美國(guó)國(guó)家公園管理體系走向更加成熟的階段。1978年，國(guó)會(huì)再次修正國(guó)家公園基本法，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)整體性保護(hù)的重要意義，國(guó)家公園管理制度體系的日趨完整，體現(xiàn)了美國(guó)國(guó)家公園政策的延續(xù)性和長(zhǎng)期性。

2 美國(guó)國(guó)家公園立法建設(shè)的特征

2.1 規(guī)劃管理體系相對(duì)完善，為國(guó)家公園立法提供基礎(chǔ)

美國(guó)十分重視規(guī)劃決策體系對(duì)整個(gè)社會(huì)發(fā)展發(fā)揮的引導(dǎo)作用，完善的法律政策依據(jù)和完整的規(guī)劃管理框架保證了規(guī)劃的順利進(jìn)行。盡管始終沒(méi)有對(duì)美國(guó)的自然保護(hù)地做出統(tǒng)領(lǐng)性的規(guī)劃，但各個(gè)保護(hù)地的發(fā)展規(guī)劃部署和政策是明確的。通常規(guī)劃制度由處于根本地位的聯(lián)邦憲法來(lái)引領(lǐng)，聯(lián)邦政府主要通過(guò)相關(guān)法律法規(guī)、政策來(lái)約束、引導(dǎo)規(guī)劃管理，所有規(guī)劃法規(guī)均須符合美國(guó)憲法，各州的規(guī)劃立法也須符合聯(lián)邦政府制定的高層法律，地方規(guī)劃開(kāi)發(fā)利用同樣受聯(lián)邦法律和州政府法規(guī)制約。制定具有法定地位的管理規(guī)劃是自然保護(hù)地管理的基本思路，例如，1933年，美國(guó)制定了《田納西河流開(kāi)發(fā)法》，對(duì)特定區(qū)域或流域的國(guó)土開(kāi)發(fā)整治進(jìn)行規(guī)劃立法。1974年，議會(huì)通過(guò)了《森林和牧場(chǎng)可更新資源規(guī)劃法》，對(duì)森林系統(tǒng)土地和資源管理做出了程序性規(guī)定。規(guī)劃引領(lǐng)土地開(kāi)發(fā)利用與生態(tài)保護(hù)目標(biāo)，國(guó)家公園規(guī)劃的制定和執(zhí)行通過(guò)立法制度明確下來(lái)。國(guó)家公園發(fā)展規(guī)劃目標(biāo)的確定需依照程序來(lái)進(jìn)行，并須具有全國(guó)性、適合性和可行性的顯著特征。從美國(guó)規(guī)劃立法的層級(jí)構(gòu)成來(lái)看，公園規(guī)劃立法容納了聯(lián)邦、州和地方三個(gè)不同層級(jí)，每個(gè)層級(jí)均有相應(yīng)的法律為規(guī)劃管理提供保障前提，從聯(lián)邦、州到地方構(gòu)建起了一個(gè)完整的規(guī)劃法律體系；同時(shí)，在進(jìn)行公園管理活動(dòng)時(shí)，有各自明確的管理權(quán)限和范圍。國(guó)會(huì)是聯(lián)邦政府制定規(guī)劃法規(guī)進(jìn)行政策引導(dǎo)的主體，聯(lián)邦政府通過(guò)跨區(qū)域（州或地區(qū)）的專門(mén)委員會(huì)對(duì)國(guó)家公園規(guī)劃項(xiàng)目進(jìn)行管控與管理，與發(fā)展意志緊密相連，聯(lián)邦和州單獨(dú)制定公園評(píng)價(jià)程序。1968年，國(guó)會(huì)在《政府間合作法案》中賦予州和區(qū)域規(guī)劃部門(mén)更多的權(quán)力，州級(jí)（state）層面擁有本州的州立公園系統(tǒng)，公園大小范圍從城鎮(zhèn)公園到國(guó)家公園不等，如亞利桑那州菲尼克斯（又稱“鳳凰城”）的南山公園是美國(guó)最大的城市公園，阿德隆達(dá)克公園（Adirondack Park）周邊集聚著許多村莊，阿拉斯加伍德-提克雀克公園（Wood-Tikchik State Park）是最大的州立公園[7]。地方（regional）層面上不同郡和城市保護(hù)管理著不同種類(lèi)的地方層面的保護(hù)地。

2.2 注重法律體系的系統(tǒng)性，加強(qiáng)國(guó)家公園立法的協(xié)調(diào)和靈活性

美國(guó)國(guó)家公園歷史發(fā)展進(jìn)程承載著國(guó)家公園立法及自然保護(hù)地相關(guān)法律體系演化的歷程，通過(guò)立法不斷完善管理框架和結(jié)構(gòu)、管理內(nèi)容和目標(biāo)、管理方法與途徑，搭建了較為系統(tǒng)完整的法律體系，與其他相關(guān)法律法規(guī)相協(xié)調(diào)?？v觀與國(guó)家公園直接或間接相關(guān)的各項(xiàng)法律法規(guī)，縱向上的《國(guó)家公園系統(tǒng)一般授權(quán)法》《國(guó)家公園基本法》及橫向上的《綜合環(huán)境響應(yīng)、補(bǔ)償和責(zé)任法》（1980）等一系列成文法體系，針對(duì)自然生態(tài)制定了區(qū)域性的保護(hù)規(guī)定。國(guó)家公園的發(fā)展與制度建設(shè)同步，有序發(fā)展，各類(lèi)屬性的國(guó)家公園建立了特殊性的保護(hù)法律，以及有針對(duì)性的規(guī)章，共同構(gòu)成了一個(gè)統(tǒng)一協(xié)調(diào)的立法體系。美國(guó)國(guó)家公園完善的法律體系包括從聯(lián)邦法到授權(quán)法、單行法和部門(mén)規(guī)章，確立了一個(gè)緊緊圍繞“國(guó)家公園”的法律文本群，多類(lèi)自然保護(hù)地法律相互補(bǔ)充、相互協(xié)調(diào)的平衡性架構(gòu)，保障了國(guó)家公園法律體系的縱向連貫性實(shí)施。各種類(lèi)型的國(guó)家公園不僅要執(zhí)行歸屬類(lèi)別中的授權(quán)法，同時(shí)還應(yīng)與其他有關(guān)國(guó)家公園管理的立法條款保持相容適配性，在很大程度上避免了法律縱向上的不協(xié)調(diào)。當(dāng)然，即便是立法層次上類(lèi)同的法律，也難免存在法律條款上的不銜接，如遇到與個(gè)別法律沖突，美國(guó)有遵循先例（stare decisis）的法律原則，按照判例法既定的有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)準(zhǔn)則[8]，根據(jù)國(guó)家公園立法原意、主管部門(mén)權(quán)威解讀及參照司法機(jī)關(guān)判決的相關(guān)案例等做出相應(yīng)裁決，體現(xiàn)了解決法律間條款上不協(xié)調(diào)問(wèn)題的靈活性。

2.3 堅(jiān)持可持續(xù)性原則，遵循立法程序的普適性

國(guó)家公園具有公共屬性，美國(guó)尤其重視生態(tài)“圈鏈”“系統(tǒng)”的可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略。國(guó)家公園立法體現(xiàn)了既要保護(hù)自然生態(tài)環(huán)境，也要保證當(dāng)代和后代的代際利益不受影響并提供欣賞自然的重要理念，這種思想對(duì)國(guó)家公園的設(shè)立、全過(guò)程運(yùn)營(yíng)管理產(chǎn)生較大的影響。美國(guó)國(guó)家公園制度的法律理念主要反映在向全社會(huì)開(kāi)放且嚴(yán)格保護(hù)生態(tài)的原真性、完整性，在保護(hù)環(huán)境上圍繞公共可持續(xù)利用的理念配置相應(yīng)的資金、經(jīng)營(yíng)管理和監(jiān)督機(jī)制，使管理手段與管理目標(biāo)相適應(yīng)。美國(guó)國(guó)家公園管理的基本制度與政策是可持續(xù)開(kāi)發(fā)利用自然資源，保護(hù)生態(tài)和自然環(huán)境，劃定公園區(qū)域的自然和文化風(fēng)光；除了向公眾提供入園游覽機(jī)會(huì)，在任何規(guī)劃層次中均要考慮不以“損害下一代人”生態(tài)資源代際利益為代價(jià)，針對(duì)為保障規(guī)劃的制定和實(shí)施而建立了相對(duì)完善的法律制度。

美國(guó)國(guó)家公園體系建設(shè)重視公眾和社會(huì)服務(wù)，依據(jù)國(guó)家公園建立的功能目標(biāo)不同，實(shí)施分類(lèi)施策，注重管控中的保護(hù)與利用的平衡協(xié)調(diào)關(guān)系；同時(shí)較好地處理保護(hù)地與當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)居民的關(guān)系，考量公眾利益與可持續(xù)發(fā)展的關(guān)系。鼓勵(lì)國(guó)家公園周邊社區(qū)居民參與到公園保護(hù)與管理建設(shè)中，推動(dòng)國(guó)家公園保護(hù)地管理與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)、社會(huì)、公眾利益、居民利益的和諧發(fā)展。美國(guó)國(guó)家公園的立法過(guò)程是可持續(xù)發(fā)展理性認(rèn)識(shí)深化的過(guò)程，1872年頒布的《黃石國(guó)家公園法》規(guī)定，為人民謀福利和享樂(lè)提供公共娛樂(lè)活動(dòng)的場(chǎng)所。1969年頒布的《國(guó)家環(huán)境政策法》（National Environmental Policy Act）確立了公眾與有關(guān)機(jī)構(gòu)參與環(huán)境評(píng)估的決策框架，保證適當(dāng)保護(hù)公共利益的條件限制，以法律形式確立了國(guó)家公園的生態(tài)保護(hù)優(yōu)先理念。美國(guó)《國(guó)家公園基本法》規(guī)定：在保護(hù)風(fēng)景資源、自然和歷史資源、野生動(dòng)物資源的同時(shí)，可保證不影響子孫后代欣賞自然生態(tài)資源，為世世代代提供欣賞自然生態(tài)財(cái)富的機(jī)會(huì)?？梢?jiàn)，國(guó)家公園設(shè)立的初衷不僅僅是為了保護(hù)自然生態(tài)資源，也是為了更有的放矢地體現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的理念。

2.4 保證立法的公正、客觀，建立多元人才結(jié)構(gòu)參與的公園規(guī)劃方案設(shè)計(jì)

美國(guó)是一個(gè)多元化的社會(huì)，本著“專業(yè)人做專業(yè)事”的理念，國(guó)家公園的規(guī)劃設(shè)計(jì)實(shí)行勝任人（competent person）制度，規(guī)劃設(shè)計(jì)更多地交由權(quán)威的規(guī)劃設(shè)計(jì)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)或?qū)I(yè)操作。美國(guó)針對(duì)國(guó)家公園的保護(hù)與管理、經(jīng)費(fèi)管理、人員管理、特許經(jīng)營(yíng)等制定了詳盡的規(guī)章制度，在國(guó)家公園立法中將這些不同事項(xiàng)內(nèi)容進(jìn)行有機(jī)的整合設(shè)計(jì)，融合在一起。國(guó)家公園立法制度設(shè)計(jì)由跨學(xué)科、不同專業(yè)背景和專業(yè)律師組成，在立法制定和修改論證過(guò)程中，堅(jiān)持公開(kāi)原則，發(fā)揮各層次、各方面參與保護(hù)和監(jiān)督的作用。但是，在國(guó)家公園立法過(guò)程中相關(guān)部門(mén)會(huì)積極聽(tīng)取來(lái)自不同行業(yè)、不同領(lǐng)域?qū)＜业慕ㄗh[9]，還會(huì)邀請(qǐng)包括政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生物、水文、生態(tài)、海洋、地質(zhì)、氣候及景觀的設(shè)計(jì)師、社區(qū)規(guī)劃師、環(huán)境設(shè)計(jì)師等行業(yè)領(lǐng)域技術(shù)專家加入到規(guī)劃方案編制中，以適應(yīng)新的使命和任務(wù)需求。把國(guó)家公園的設(shè)立與管理、保護(hù)和利用、規(guī)范與標(biāo)準(zhǔn)、職責(zé)與義務(wù)等內(nèi)容加入議題之中；注重國(guó)家公園立法規(guī)劃、審批法規(guī)草案或者執(zhí)行法規(guī)的決定等細(xì)節(jié)性保護(hù)問(wèn)題的意見(jiàn)和建議，凝聚共識(shí)，以保證立法設(shè)計(jì)內(nèi)容、程序等相當(dāng)科學(xué)客觀理性，維護(hù)公園立法的質(zhì)量、尊嚴(yán)和威信。

2.5 建立公眾參與的管理體系和機(jī)制

國(guó)家公園源于在空間上自然生態(tài)資源和文化價(jià)值的實(shí)現(xiàn)，屬于公共物品之一。美國(guó)國(guó)家公園在建立理念上確保其公益性，在嚴(yán)格的法律內(nèi)容上十分注重公益性服務(wù)的目的，在法律層面明確公眾參與的地位，妥當(dāng)處理社會(huì)利益關(guān)系。如1916年頒布的《國(guó)家公園管理局組織法》，提到建立“國(guó)家公園的目的是讓人們利用、觀察、保持健康和娛樂(lè)，在國(guó)家公園中做出的所有影響公眾或私人企業(yè)的決策都必須符合國(guó)家利益”。1969年頒布的《國(guó)家環(huán)境政策法》進(jìn)一步明確要求聯(lián)邦政府所制定的規(guī)劃要引入公眾參與機(jī)制，保障公眾的知情權(quán)、參與權(quán)和表達(dá)權(quán)。利益相關(guān)者充分參與公園總體規(guī)劃，保護(hù)性區(qū)域須經(jīng)嚴(yán)格公眾征詢，國(guó)家公園法賦予公眾群體監(jiān)督權(quán)，及時(shí)掌握公園規(guī)劃和開(kāi)發(fā)項(xiàng)目動(dòng)向。美國(guó)國(guó)家公園的立法過(guò)程中除公眾共同參與，更為關(guān)鍵的是建立一個(gè)長(zhǎng)期有效的開(kāi)放通道，細(xì)化利益相關(guān)方參與制度建設(shè)的形式和流程，把公眾意見(jiàn)建議融入最終規(guī)劃方案和制度政策中。從提高公園和保護(hù)區(qū)科學(xué)合理性的角度，通過(guò)制度安排，全社會(huì)公眾均可通過(guò)一定途徑參與到國(guó)家公園的建設(shè)和管理中來(lái)，注重建立公眾監(jiān)督的制度環(huán)境和渠道，讓公眾共享國(guó)家公園建設(shè)成果，強(qiáng)調(diào)公眾的獲得感，實(shí)現(xiàn)國(guó)家公園保護(hù)和當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)公眾和諧友好的發(fā)展。

3 啟示與借鑒

3.1 加快國(guó)家公園和自然保護(hù)地的立法建設(shè)

立法對(duì)國(guó)家公園和自然保護(hù)地的保護(hù)與管理相當(dāng)重要，世界各國(guó)國(guó)家公園立法制度制定時(shí)序上有三種類(lèi)型：國(guó)家公園與立法同步構(gòu)建；國(guó)家立法在前建園在后；國(guó)家公園建園在前立法在后。美國(guó)國(guó)家公園創(chuàng)建和推進(jìn)中制定了一系列有關(guān)國(guó)家公園體系的法律規(guī)章、執(zhí)行命令及規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，國(guó)家公園建立伊始就先行立法，形成了由聯(lián)邦法案、相關(guān)行政命令、規(guī)章、條例等組成的較為完整的法規(guī)體系。目前我國(guó)有關(guān)法律條款直接或間接地對(duì)國(guó)家公園做出了相應(yīng)的規(guī)定。例如，《憲法》規(guī)定“國(guó)家保障自然資源的合理利用，保護(hù)珍貴的動(dòng)物和植物”，為自然保護(hù)地立法提供了基礎(chǔ)和依據(jù)；《自然保護(hù)區(qū)條例》《國(guó)家級(jí)森林公園管理辦法》《國(guó)家濕地公園管理辦法》等一系列規(guī)章制度，對(duì)自然資源開(kāi)發(fā)利用和保護(hù)管理做出相應(yīng)的規(guī)定，且我國(guó)部分先行試點(diǎn)國(guó)家公園制定了各類(lèi)型公園的管理?xiàng)l例、管理辦法等，發(fā)揮了很好的引導(dǎo)作用。但是，目前依然缺少國(guó)家公園或自然保護(hù)地的專門(mén)法律，自然保護(hù)區(qū)的立法體系尚不健全。因此，順應(yīng)新的發(fā)展趨勢(shì)，有待深化自然保護(hù)地立法及相關(guān)制度研究，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)和統(tǒng)籌謀劃，準(zhǔn)確把握立法原則和長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)方向，統(tǒng)領(lǐng)科學(xué)合理的自然保護(hù)地體系建設(shè)；結(jié)合相關(guān)法律法規(guī)及有關(guān)國(guó)際公約，使更多的自然保護(hù)地的行政法規(guī)層次向法律層面發(fā)展，解決當(dāng)前管理制度層級(jí)較低的問(wèn)題，滿足自然保護(hù)地特殊性的管護(hù)需要。及時(shí)適應(yīng)我國(guó)國(guó)家公園建設(shè)與發(fā)展，進(jìn)一步健全自然保護(hù)地管理法律體系，制定完善和統(tǒng)一的國(guó)家公園保護(hù)專項(xiàng)法律和實(shí)施細(xì)則，以確保國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地規(guī)劃、管理和保護(hù)工作有法可依。

3.2 以規(guī)劃實(shí)現(xiàn)國(guó)家公園的規(guī)范化管理

做好規(guī)劃是做好保護(hù)和管理的依據(jù)和手段，也是一切自然資源開(kāi)發(fā)利用建設(shè)的前提。作為重要的政策工具，規(guī)劃體系在保護(hù)自然生態(tài)方面發(fā)揮了積極作用。國(guó)家公園規(guī)劃是建設(shè)的首要環(huán)節(jié)，規(guī)劃體系在國(guó)家公園建設(shè)過(guò)程中扮演著重要角色。國(guó)家公園既要有科學(xué)的規(guī)劃方案設(shè)計(jì)，也需嚴(yán)格依法規(guī)劃實(shí)施，法律是規(guī)劃的依據(jù)和出發(fā)點(diǎn)，總體規(guī)劃必須符合法律規(guī)定。美國(guó)國(guó)家公園管理局對(duì)國(guó)家公園嚴(yán)格遵照國(guó)家法律法規(guī)進(jìn)行管理，規(guī)劃目標(biāo)體系是由各種法律法令所確定的使命，以相關(guān)法律要求為框架的規(guī)劃不僅具有管控功能，還具有指導(dǎo)功能，強(qiáng)調(diào)依法依規(guī)的公園規(guī)劃管理體系值得我們思考和借鑒。目前我國(guó)還未出臺(tái)國(guó)家公園的高階法律，自然保護(hù)地的規(guī)劃法律條文更是甚少，目前整體自然生態(tài)保護(hù)制度結(jié)構(gòu)中國(guó)家公園立法和自然保護(hù)地立法尚未跟上，在及時(shí)制定《國(guó)家公園法》和《自然保護(hù)地法》法律的基礎(chǔ)上，做好統(tǒng)籌謀劃，深化規(guī)劃對(duì)自然保護(hù)地體系的科學(xué)管理發(fā)展功能，深入推進(jìn)各類(lèi)自然保護(hù)地科學(xué)設(shè)置，規(guī)劃并處理好自然發(fā)展與自然的利益需求的銜接結(jié)合點(diǎn)。與此同時(shí)，自然保護(hù)地、國(guó)家公園內(nèi)嵌于國(guó)土空間治理體系的整體中，具有較強(qiáng)的空間屬性，秉承國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地與立法建設(shè)相適應(yīng)的原則，明確國(guó)家公園履行國(guó)土空間用途管制職責(zé)的法律地位，緊密結(jié)合《建立國(guó)家公園體制總體方案》的重點(diǎn)要求與基本任務(wù)，強(qiáng)化國(guó)土空間規(guī)劃對(duì)特定領(lǐng)域?qū)ｍ?xiàng)規(guī)劃的指導(dǎo)約束作用。規(guī)劃體系是空間開(kāi)發(fā)的行為規(guī)范，發(fā)揮規(guī)劃戰(zhàn)略引領(lǐng)作用，健全規(guī)劃管理制度，保障自然保護(hù)地多元保護(hù)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)和生物多樣性的維持，構(gòu)建以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地規(guī)劃體系。

3.3 維系自然保護(hù)地法律間的系統(tǒng)協(xié)調(diào)

美國(guó)國(guó)家公園和自然保護(hù)地整個(gè)法律體系是系統(tǒng)性的，在發(fā)展過(guò)程中伴隨著特定法律的制定、實(shí)施，法律執(zhí)行相互間的協(xié)調(diào)性較強(qiáng)，相應(yīng)有著完善的協(xié)調(diào)機(jī)制。盡管?chē)?guó)家公園立法屬于特定領(lǐng)域立法，與其他相關(guān)法律難免對(duì)于同一事項(xiàng)的規(guī)定內(nèi)容重疊或交叉，但極少發(fā)生法律間的不協(xié)調(diào)，同時(shí)兼顧了矛盾的普遍性與特殊性，個(gè)別法律制度發(fā)生適用沖突時(shí)，可依據(jù)上位法、立法目的或判例法則等途徑予以妥善解決。借鑒先進(jìn)的國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)自然保護(hù)地立法應(yīng)對(duì)現(xiàn)行有關(guān)的自然保護(hù)區(qū)相關(guān)立法進(jìn)行評(píng)估，對(duì)涉及國(guó)家公園和自然保護(hù)地的相關(guān)事項(xiàng)和法律依據(jù)開(kāi)展全面梳理、銜接分析，理清不同類(lèi)型的自然保護(hù)地法律框架與現(xiàn)行原有法律的內(nèi)在邏輯，法律條款內(nèi)容相交的重疊或相互抵觸部分力求統(tǒng)一，且與相關(guān)配套法規(guī)銜接和協(xié)調(diào)。從立法框架和法律制度設(shè)計(jì)上，擬訂《國(guó)家公園法》《自然保護(hù)地法》，既要統(tǒng)籌考慮共性和特殊性的關(guān)系，也要做好與現(xiàn)行法律對(duì)接，如與我國(guó)《憲法》《環(huán)境保護(hù)法》《土地管理法》《森林法》《野生動(dòng)物保護(hù)法》等法律相協(xié)調(diào)，與各有關(guān)法律相統(tǒng)一，各相關(guān)部門(mén)法律間相銜接，形成健全完善的國(guó)家公園自然資源保護(hù)制度；加強(qiáng)以自然保護(hù)地、國(guó)家公園等重要區(qū)域的自然資源和生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)工作，構(gòu)建多維面向協(xié)調(diào)的自然保護(hù)地法律體系和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系，持續(xù)提升美麗中國(guó)的整體自然保護(hù)和治理目標(biāo)。