脫貧攻堅(jiān)向鄉(xiāng)村振興轉(zhuǎn)型的政策邏輯及路徑

賈家輝 孫遠(yuǎn)太

(鄭州大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院，河南 鄭州 450001)

一、問題的提出

黨的十九大將精準(zhǔn)脫貧作為國(guó)家攻堅(jiān)戰(zhàn)之一，同時(shí)把“實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”列為國(guó)家的發(fā)展戰(zhàn)略之一，在頂層設(shè)計(jì)上出臺(tái)相關(guān)政策，部署如何實(shí)現(xiàn)脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興有效銜接。2018年中央一號(hào)文件提出“做好實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略與打好精準(zhǔn)脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的有機(jī)銜接”。2019年中央一號(hào)文件提出“做好脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興的銜接”。2020年中央一號(hào)文件提出“抓緊研究制定脫貧攻堅(jiān)與實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略有機(jī)銜接的意見”，同年12月出臺(tái)《關(guān)于實(shí)現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的意見》。2021年中央一號(hào)文件提出“逐步實(shí)現(xiàn)由集中資源支持脫貧攻堅(jiān)向全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興平穩(wěn)過渡”。2022年中央一號(hào)文件提出“編制國(guó)家鄉(xiāng)村振興重點(diǎn)幫扶縣鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接實(shí)施方案”?！懊撠毠?jiān)與鄉(xiāng)村振興有效銜接”已成為政策設(shè)計(jì)、社會(huì)關(guān)注和學(xué)術(shù)研究的熱點(diǎn)議題，其關(guān)注點(diǎn)主要有以下三個(gè)方面：

一是分析脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興的銜接邏輯。從理論邏輯、歷史邏輯、政策邏輯和內(nèi)在邏輯四個(gè)維度把握脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興有機(jī)銜接[1]。在二者銜接過程中，政策由“特惠定制”轉(zhuǎn)向“全民普惠”、戰(zhàn)略主體由“向特困群眾進(jìn)行幫扶”轉(zhuǎn)向“進(jìn)行職業(yè)農(nóng)民的培育”、產(chǎn)業(yè)發(fā)展定位由“快速脫困”轉(zhuǎn)向“可持續(xù)發(fā)展”、文化建設(shè)聚焦于“鄉(xiāng)風(fēng)文明”四個(gè)維度上的邏輯轉(zhuǎn)換[2]。

二是建立脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興的銜接機(jī)制。脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興有效銜接有賴于機(jī)制構(gòu)建，包括從頂層到基層的全方位鞏固機(jī)制、貧困與非貧困的全領(lǐng)域拓展機(jī)制、從防貧到振興的全過程接續(xù)機(jī)制[3]。基于政策協(xié)同的視角，在脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興有效銜接過程中優(yōu)化政策協(xié)同的結(jié)構(gòu)性機(jī)制和程序性機(jī)制[4]。

三是探尋脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興的銜接路徑。從脫貧攻堅(jiān)到鄉(xiāng)村振興的銜接，要實(shí)現(xiàn)有效市場(chǎng)與有為政府有機(jī)結(jié)合[5]，圍繞“誰(shuí)銜接”“銜接什么”“怎樣銜接”的思路，形成脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興的“主體-內(nèi)容-工具”三維框架[6]。在相互銜接過程中，要建立村莊建設(shè)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，制定差異化激勵(lì)措施[7]。

總體來(lái)看，“脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興有效銜接”相關(guān)研究成果豐碩，但是，這一研究主題重點(diǎn)關(guān)注脫貧地區(qū)在5年過渡期內(nèi)的政策連續(xù)、行動(dòng)持續(xù)和成果鞏固問題，因而存在時(shí)間和空間的局限性。從時(shí)間上看，脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興銜接在5年過渡期內(nèi)保持脫貧攻堅(jiān)政策總體穩(wěn)定，即“四個(gè)不摘”(摘帽不摘責(zé)任、不摘政策、不摘幫扶、不摘監(jiān)管)。從空間上看，脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興銜接的區(qū)域主要針對(duì)脫貧地區(qū)，即原貧困地區(qū)。鄉(xiāng)村振興作為第二個(gè)百年奮斗目標(biāo)除了與脫貧攻堅(jiān)相互銜接之外，還擔(dān)負(fù)著促進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民現(xiàn)代化，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村全面振興、城鄉(xiāng)融合發(fā)展、邁向共同富裕的時(shí)代重任。脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興相互銜接只是過渡期內(nèi)的政策設(shè)計(jì)和機(jī)制安排，其最終要實(shí)現(xiàn)從脫貧攻堅(jiān)向鄉(xiāng)村振興轉(zhuǎn)型。因此，本文以前瞻性視角，結(jié)合政策注意力理論，探討脫貧攻堅(jiān)向鄉(xiāng)村振興轉(zhuǎn)型的政策邏輯，探尋推動(dòng)脫貧攻堅(jiān)向鄉(xiāng)村振興轉(zhuǎn)型的政策路徑，為實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興目標(biāo)貢獻(xiàn)智力支持。

二、脫貧攻堅(jiān)向鄉(xiāng)村振興轉(zhuǎn)型的政策框架

公共政策的本質(zhì)是政府對(duì)社會(huì)利益實(shí)行新的權(quán)威性分配，政府往往利用政策去保護(hù)、滿足一部分人的利益需求，同時(shí)抑制另一部分人的需求[8](P7)。一個(gè)完整的公共政策系統(tǒng)往往包括政策問題、政策目標(biāo)、政策主體、政策內(nèi)容、政策工具等，涵蓋整個(gè)政策制定與執(zhí)行過程。公共政策制定與執(zhí)行過程與政府的政策注意力息息相關(guān)，政府的政策注意力會(huì)推動(dòng)政策主體關(guān)注某一政策問題或者改變政策行為。不同的政策會(huì)產(chǎn)生不同的政策注意力，每個(gè)政策的注意力焦點(diǎn)不同，其所解決的政策問題、設(shè)定的政策目標(biāo)、涉及的政策主體、蘊(yùn)含的政策內(nèi)容、選擇的政策工具也不同。從脫貧攻堅(jiān)到脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興有效銜接，再到全面鄉(xiāng)村振興，體現(xiàn)了政府的政策注意力轉(zhuǎn)型，相應(yīng)的政策邏輯也發(fā)生改變(見表1)。

表1 脫貧攻堅(jiān)向鄉(xiāng)村振興轉(zhuǎn)型的政策框架

政策問題構(gòu)建是政策過程的邏輯起點(diǎn)。脫貧攻堅(jiān)面對(duì)的政策問題是我國(guó)客觀存在的絕對(duì)貧困和區(qū)域性整體貧困現(xiàn)象，因而要出臺(tái)相應(yīng)政策消除絕對(duì)貧困和區(qū)域性整體貧困。脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興有效銜接面對(duì)的政策問題是絕對(duì)貧困問題消除后，脫貧基礎(chǔ)還不牢固，因而設(shè)立一個(gè)5年的過渡期，保持主要幫扶政策穩(wěn)定，促進(jìn)脫貧攻堅(jiān)成效可持續(xù)。鄉(xiāng)村振興面對(duì)的政策問題是全面建成小康社會(huì)后，實(shí)現(xiàn)共同富裕最艱巨最繁重的任務(wù)依然在農(nóng)村，解決好發(fā)展不平衡不充分問題，因而迫切需要通過特定政策安排補(bǔ)齊農(nóng)業(yè)農(nóng)村短板弱項(xiàng)，實(shí)現(xiàn)全面鄉(xiāng)村振興，進(jìn)而推動(dòng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。

政策目標(biāo)是政策主體為解決政策問題實(shí)施政策行動(dòng)的后果，是政策執(zhí)行預(yù)期可達(dá)成的目的和結(jié)果。政策目標(biāo)體現(xiàn)了政策主體的價(jià)值取向，政策主體往往在多元目標(biāo)、有時(shí)甚至相互矛盾的目標(biāo)之間做出選擇。我國(guó)脫貧攻堅(jiān)設(shè)定的政策目標(biāo)是到2020年現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下的貧困人口全部脫貧、區(qū)域性整體貧困得到解決。脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興有效銜接設(shè)定的政策目標(biāo)是從集中資源支持脫貧攻堅(jiān)轉(zhuǎn)向鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果和全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，即脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)取得全面勝利之后，接續(xù)推進(jìn)鄉(xiāng)村振興。鄉(xiāng)村振興設(shè)定的政策目標(biāo)是“二十字方針”，即產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、生活富裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效，現(xiàn)代鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)體系更加完善、農(nóng)民收入和生活水平大幅提高、鄉(xiāng)村現(xiàn)代文明程度明顯提升、農(nóng)村人居環(huán)境全面改善、農(nóng)村基層治理能力顯著增強(qiáng)是鄉(xiāng)村振興更為具體的政策目標(biāo)。這一政策目標(biāo)的演進(jìn)過程體現(xiàn)了漸進(jìn)式改變的特征，而不是希冀一次性改變農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民的現(xiàn)實(shí)狀況。

政策主體是直接或間接地參與政策過程的個(gè)體或組織。政策主體不僅參與政策制定，而且在政策執(zhí)行和政策評(píng)估等環(huán)節(jié)都發(fā)揮積極作用。在我國(guó)公共政策系統(tǒng)中，涉及的政策主體基本上是一致的，黨委發(fā)揮總攬全局、協(xié)調(diào)各方的作用，政府相關(guān)部門負(fù)責(zé)抓落實(shí)，社會(huì)力量參與其中。脫貧攻堅(jiān)政策、脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興有效銜接政策、鄉(xiāng)村振興政策的政策主體都涉及到中央統(tǒng)籌、省負(fù)總責(zé)、市縣抓落實(shí)的體制機(jī)制，具體的政策主體則是省市縣鄉(xiāng)村五級(jí)書記抓落實(shí)，即五級(jí)書記抓脫貧攻堅(jiān)、五級(jí)書記抓有效銜接、五級(jí)書記抓鄉(xiāng)村振興。在脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興有效銜接政策、鄉(xiāng)村振興政策中，突出了鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為政策主體的地位，這是后脫貧攻堅(jiān)時(shí)期為了更好地調(diào)動(dòng)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施中鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的主動(dòng)性和積極性。

政策內(nèi)容是政策所要調(diào)整的利益關(guān)系，重點(diǎn)是優(yōu)先做什么和不做什么。政策內(nèi)容與政策目標(biāo)相關(guān)，是政策目標(biāo)的具體實(shí)現(xiàn)途徑。公共政策的導(dǎo)向、調(diào)控和分配功能都是通過特定的政策內(nèi)容實(shí)現(xiàn)的。脫貧攻堅(jiān)的政策內(nèi)容主要是“五個(gè)一批”工程，即發(fā)展生產(chǎn)脫貧一批，易地搬遷脫貧一批，生態(tài)補(bǔ)償脫貧一批，發(fā)展教育脫貧一批，社會(huì)保障兜底一批。脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興有效銜接的政策內(nèi)容重點(diǎn)是支持脫貧地區(qū)發(fā)展壯大特色產(chǎn)業(yè)、脫貧人口穩(wěn)定就業(yè)、脫貧地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施條件得到持續(xù)改善、脫貧地區(qū)公共服務(wù)水平得到提升。鄉(xiāng)村振興政策內(nèi)容是圍繞政策目標(biāo)的“二十字方針”，著力提升農(nóng)業(yè)發(fā)展質(zhì)量、推進(jìn)鄉(xiāng)村綠色發(fā)展、提高民生保障水平、繁榮鄉(xiāng)村文化生活。

政策工具是政策主體為了消除政策問題、達(dá)成政策目標(biāo)而采取的特定政策手段?！罢吖ぞ叩慕⒉粌H與決策過程相關(guān)，還與政策工具與其特定的環(huán)境之間的合適性匹配設(shè)計(jì)有關(guān)?！盵9](P62)政策工具適應(yīng)特定的政策情景，并隨著政策情景的變化而變化。脫貧攻堅(jiān)政策因?yàn)獒槍?duì)對(duì)象是貧困人口，他們是需要特殊照顧的群體，所以采用的是特惠型政策工具，主要針對(duì)建檔立卡人群給予特殊性對(duì)待和幫扶。脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興有效銜接面臨的政策情景發(fā)生變化，建檔立卡人群已經(jīng)脫貧，且在脫貧攻堅(jiān)時(shí)期出現(xiàn)了泛福利化現(xiàn)象，為了防止政策養(yǎng)懶漢現(xiàn)象出現(xiàn)，采用激勵(lì)型政策工具促使有勞動(dòng)能力的人勤勞致富。鄉(xiāng)村振興政策是面向包括已脫貧地區(qū)的農(nóng)村地區(qū)所有農(nóng)民，采用普惠型政策工具進(jìn)一步縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距，提高農(nóng)民的獲得感、幸福感、安全感。

政策接續(xù)是與政策注意力相關(guān)的一個(gè)政策概念?！罢呓永m(xù)是指地方黨委政府根據(jù)政策合法性原則，針對(duì)特定治理目標(biāo)，承接已有政策行動(dòng)或方案，從原初型政策到接續(xù)型政策，歷經(jīng)初始接續(xù)、二次接續(xù)和政策補(bǔ)丁三個(gè)階段的發(fā)展過程”[10]。政策接續(xù)作為一項(xiàng)政策跨時(shí)間或空間的應(yīng)用, 意味著政策應(yīng)用的情景變更，由此導(dǎo)致政策注意力也要發(fā)生變化以適應(yīng)政策情景的變更。在脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)取得全面勝利的基礎(chǔ)上，接續(xù)推進(jìn)脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興有機(jī)銜接，確保脫貧基礎(chǔ)更加鞏固、成效更可持續(xù)。脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)結(jié)束并不意味著脫貧攻堅(jiān)政策終結(jié)，脫貧攻堅(jiān)實(shí)踐中形成的經(jīng)驗(yàn)、體制、機(jī)制、政策都可為鄉(xiāng)村振興借鑒，以更有效地制定鄉(xiāng)村振興的體制機(jī)制和政策體系。2021年2月25日，由國(guó)務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室整體改組而來(lái)的國(guó)家鄉(xiāng)村振興局正式掛牌，這說(shuō)明脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興之間不是替代關(guān)系而是接續(xù)關(guān)系。政策接續(xù)的形式包括政策調(diào)整、政策優(yōu)化、政策加強(qiáng)和政策創(chuàng)設(shè)。

三、脫貧攻堅(jiān)向鄉(xiāng)村振興轉(zhuǎn)型的政策邏輯

鄉(xiāng)村振興是整個(gè)農(nóng)村地區(qū)的全面振興，包括脫貧地區(qū)和廣大非貧困地區(qū)。“從脫貧攻堅(jiān)到鄉(xiāng)村振興，我們的政策設(shè)計(jì)、實(shí)踐行動(dòng)和學(xué)術(shù)研究都應(yīng)該跳出脫貧地區(qū)內(nèi)有效銜接的思維局限，而聚焦脫貧攻堅(jiān)時(shí)代到鄉(xiāng)村振興時(shí)代的有效轉(zhuǎn)型”[11]。從脫貧攻堅(jiān)到鄉(xiāng)村振興的演進(jìn)邏輯，不僅聚焦脫貧地區(qū)內(nèi)實(shí)現(xiàn)脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興的有效銜接，還包括實(shí)現(xiàn)從脫貧攻堅(jiān)到鄉(xiāng)村振興的有效轉(zhuǎn)型，更包括廣大非脫貧地區(qū)加快全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的有效轉(zhuǎn)型。在轉(zhuǎn)型實(shí)踐中，脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興有效銜接是轉(zhuǎn)型過程中的一個(gè)過渡階段。從脫貧攻堅(jiān)向鄉(xiāng)村振興的有效轉(zhuǎn)型需要相應(yīng)的政策供給，以鄉(xiāng)村振興政策接續(xù)脫貧攻堅(jiān)政策，實(shí)現(xiàn)脫貧攻堅(jiān)政策向鄉(xiāng)村振興政策的順利過渡。

(一)政策問題：從扶貧濟(jì)弱到融合發(fā)展

精準(zhǔn)脫貧是決勝全面建成小康社會(huì)的一大攻堅(jiān)戰(zhàn)。從當(dāng)時(shí)貧困形勢(shì)看，到2018年仍有3000萬(wàn)左右的農(nóng)村貧困人口需要脫貧，這其中因病因殘比例居高不下，還存在“三山三州”等深度貧困地區(qū)，脫貧攻堅(jiān)任務(wù)艱巨。從一些地方的脫貧實(shí)踐看，形式主義、官僚主義作風(fēng)嚴(yán)重，存在著數(shù)字脫貧、虛假脫貧等嚴(yán)重現(xiàn)象。正是在這種背景下，繼2015年11月頒布《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》后，2018年6月頒布《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)三年行動(dòng)的指導(dǎo)意見》，進(jìn)一步完善脫貧攻堅(jiān)的頂層設(shè)計(jì)，強(qiáng)化脫貧攻堅(jiān)的政策措施，加強(qiáng)脫貧攻堅(jiān)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，以更加有力地推動(dòng)脫貧攻堅(jiān)實(shí)踐有效開展。指導(dǎo)意見中提到“統(tǒng)籌銜接脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興”，鄉(xiāng)村振興的相關(guān)支持政策要向貧困地區(qū)優(yōu)先傾斜，以鄉(xiāng)村振興來(lái)鞏固脫貧成果。

國(guó)家在前期城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的基礎(chǔ)上探索城鄉(xiāng)融合發(fā)展路徑。城鄉(xiāng)融合發(fā)展的短板和弱項(xiàng)在農(nóng)業(yè)農(nóng)村，實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的基礎(chǔ)根植于農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民發(fā)展現(xiàn)狀。鄉(xiāng)村振興的政策問題是我國(guó)城鄉(xiāng)之間發(fā)展不平衡不充分，解決人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分發(fā)展之間矛盾是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的主旨所在，是實(shí)現(xiàn)“第二個(gè)百年”奮斗目標(biāo)的必經(jīng)歷程。2018年1月頒布的《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》特別提出要“做好實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略與打好精準(zhǔn)脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的有機(jī)銜接”“建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系”。城鄉(xiāng)融合發(fā)展必然要求在農(nóng)村消除絕對(duì)貧困，在農(nóng)村內(nèi)部率先實(shí)現(xiàn)融合發(fā)展，進(jìn)而再追求城市與鄉(xiāng)村之間的融合發(fā)展。

(二)政策目標(biāo)：從解決溫飽到共同富裕

脫貧攻堅(jiān)的政策目標(biāo)是確?，F(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口實(shí)現(xiàn)脫貧，消除長(zhǎng)期以來(lái)存在的絕對(duì)貧困現(xiàn)象，解決區(qū)域性整體貧困問題。其中，現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)是以2011年2300元不變價(jià)為基準(zhǔn)，此基準(zhǔn)隨著農(nóng)村物價(jià)指數(shù)可能不定期調(diào)整，2018年調(diào)整為2995元，2019年為3218元，2020年為4000元。在脫貧攻堅(jiān)實(shí)踐中，基層干部更容易操作的政策目標(biāo)是“兩不愁、三保障”?！皟刹怀睢⑷Ｕ稀笔谴_保貧困人口不愁吃、不愁穿，確保適齡兒童有學(xué)上、上得起學(xué)，確保大病患者得到有效救治，確保貧困人口住上安全住房。由此可見，脫貧攻堅(jiān)著眼于貧困群眾的吃穿住等問題，滿足的是他們的基本生存需求，解決的是絕對(duì)貧困問題。

鄉(xiāng)村振興目標(biāo)要到本世紀(jì)中葉才能全部落實(shí)，其政策目標(biāo)具體分為三步走。第一步是到2020年鄉(xiāng)村振興取得重要進(jìn)展，制度框架和政策體系基本形成，城鄉(xiāng)居民生活水平差距持續(xù)縮小。脫貧攻堅(jiān)的政策目標(biāo)在這一階段也有所體現(xiàn)，只不過是作為鄉(xiāng)村振興的底線目標(biāo)出現(xiàn)的。第二步是到2035年鄉(xiāng)村振興取得決定性進(jìn)展，農(nóng)村相對(duì)貧困進(jìn)一步緩解，共同富裕邁出堅(jiān)實(shí)步伐。這一階段順利實(shí)現(xiàn)由脫貧攻堅(jiān)向全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興轉(zhuǎn)型，“三農(nóng)”工作重心發(fā)生歷史性轉(zhuǎn)移，脫貧攻堅(jiān)成果通過實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略得以鞏固和拓展。第三步是到2050年鄉(xiāng)村全面振興，美麗而又富裕的鄉(xiāng)村全面呈現(xiàn)。脫貧攻堅(jiān)是共同富裕實(shí)現(xiàn)的底線要求，鄉(xiāng)村振興則是共同富裕實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。共同富裕是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的行動(dòng)牽引和邏輯歸宿，共同富裕也是鄉(xiāng)村振興最終成敗的檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)。

(三)政策主體：從政府主導(dǎo)到政社協(xié)同

從政策文本看，脫貧攻堅(jiān)中充分調(diào)動(dòng)全社會(huì)扶貧的積極性，構(gòu)建專項(xiàng)扶貧、行業(yè)扶貧、社會(huì)扶貧三位一體的大扶貧格局。但從政策實(shí)踐看，由于脫貧攻堅(jiān)的時(shí)間緊迫性，各級(jí)黨委和政府把打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)作為重大政治任務(wù)，自上而下層層傳達(dá)，省、市、縣、鄉(xiāng)、村五級(jí)書記抓扶貧，體現(xiàn)出明顯的政府主導(dǎo)特征。脫貧攻堅(jiān)堅(jiān)持黨委領(lǐng)導(dǎo)下的政府主導(dǎo)，這種政治掛帥的行動(dòng)導(dǎo)向是典型的運(yùn)動(dòng)式治理。“作為運(yùn)動(dòng)式治理的典型案例，脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)向我們展示了這種治理方式一些不可替代的功能”[12]。運(yùn)動(dòng)式治理突破了傳統(tǒng)的科層運(yùn)作體系，使各級(jí)政府、各部門圍繞脫貧攻堅(jiān)目標(biāo)，集中人力物力財(cái)力投向脫貧攻堅(jiān)實(shí)踐，其動(dòng)員效果和治理效能都顯而易見。

相比脫貧攻堅(jiān)的時(shí)間緊迫性，鄉(xiāng)村振興卻是個(gè)長(zhǎng)時(shí)段安排的常規(guī)工作，總體規(guī)劃到2050年完成目標(biāo)任務(wù)。鄉(xiāng)村振興作為一項(xiàng)戰(zhàn)略舉措，涉及農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)和黨的建設(shè)，因而不可能像脫貧攻堅(jiān)那樣集中精力實(shí)行運(yùn)動(dòng)式治理。政府要逐步推動(dòng)從脫貧攻堅(jiān)“壓力”下的任務(wù)型治理向鄉(xiāng)村振興“放活”下的發(fā)展型治理轉(zhuǎn)變。[13]因此，脫貧攻堅(jiān)向鄉(xiāng)村振興轉(zhuǎn)型中，激發(fā)農(nóng)村內(nèi)生活力成為鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵。激發(fā)農(nóng)村內(nèi)生活力既要充分發(fā)揮農(nóng)民的主體作用，又要廣泛調(diào)動(dòng)社會(huì)力量的積極性?！霸卩l(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施過程中加強(qiáng)政社協(xié)同，將社會(huì)力量納入鄉(xiāng)村振興工作的整體體系中，與政府各個(gè)部門相互配合、共同發(fā)力，真正形成‘鄉(xiāng)村社會(huì)治理共同體’”[14]。鄉(xiāng)村振興需要?jiǎng)訂T包括企業(yè)組織和社會(huì)組織在內(nèi)的社會(huì)力量，健全相應(yīng)的動(dòng)員機(jī)制和激勵(lì)機(jī)制，逐步形成政府、市場(chǎng)和社會(huì)共同參與的“大振興格局”。

(四)政策內(nèi)容：從滿足生存到追求發(fā)展

十八大以來(lái)的脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，基本解決了貧困群體的生存需求問題。脫貧攻堅(jiān)通過“五個(gè)一批”工程，致力于實(shí)現(xiàn)農(nóng)村絕對(duì)貧困群體的“兩不愁、三保障”。隨著脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)取得全面勝利，農(nóng)村貧困群體“兩不愁、三保障”全面實(shí)現(xiàn)，貧困群體的基本生存需求得到保障。在生存需求得以滿足后，這部分群眾的發(fā)展性需求就會(huì)突顯，成為鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果的任務(wù)所在。

隨著絕對(duì)貧困現(xiàn)象的消除，相對(duì)貧困在我國(guó)日益突顯，如何緩解相對(duì)貧困現(xiàn)象成為后脫貧攻堅(jiān)時(shí)期的主要任務(wù)。如果絕對(duì)貧困主要面臨生存問題，那么相對(duì)貧困則主要面臨發(fā)展問題，即發(fā)展能力和發(fā)展機(jī)會(huì)不足?！?020年后的貧困對(duì)象既存在物質(zhì)和服務(wù)層面的生存性需求，又存在多維度的發(fā)展性需求，中國(guó)貧困對(duì)象需求體系實(shí)現(xiàn)了從基本生存需求向多維度發(fā)展需求的延伸”[15]。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施中，通過產(chǎn)業(yè)振興解決農(nóng)民就業(yè)問題和提高農(nóng)民收入水平，為緩解相對(duì)貧困現(xiàn)象提供根本保障。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)公共服務(wù)供給，滿足農(nóng)民醫(yī)療、教育、住房等多層次需求，改善農(nóng)民及其子女的發(fā)展基礎(chǔ)。推進(jìn)鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化，提高農(nóng)民對(duì)農(nóng)村公共事務(wù)的參與度。健全農(nóng)村社會(huì)保障體系建設(shè)，構(gòu)建農(nóng)民生存和發(fā)展的社會(huì)安全網(wǎng)。

(五)政策工具：從福利特惠到普惠發(fā)展

脫貧攻堅(jiān)講究精準(zhǔn)性，對(duì)扶貧對(duì)象實(shí)施精準(zhǔn)化幫扶，對(duì)扶貧資源實(shí)施精確化配置。實(shí)施脫貧攻堅(jiān)行動(dòng)以來(lái)，各地重點(diǎn)關(guān)注建檔立卡人口，尤其是老弱病殘等特殊貧困人口，對(duì)他們施以特惠性的幫扶政策。農(nóng)村居民低保政策、農(nóng)村合作醫(yī)療政策、新型養(yǎng)老保障政策等方面，往往采用福利疊加的方式，以至于在農(nóng)村出現(xiàn)爭(zhēng)當(dāng)貧困戶的不正?，F(xiàn)象。“實(shí)行特惠性保障政策也產(chǎn)生了一些新問題，給地方財(cái)政造成明顯壓力，使部分建檔立卡貧困人口產(chǎn)生依賴，政策‘懸崖效應(yīng)’導(dǎo)致苦樂不均和引發(fā)群眾矛盾”[16]。脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)結(jié)束之后，現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下的絕對(duì)貧困人口基本消失，針對(duì)貧困群體的幫扶政策將轉(zhuǎn)向?qū)r(nóng)村低收入群體的常態(tài)化幫扶政策。

絕對(duì)貧困消除之后，相對(duì)貧困主要解決的是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展成果的全民共享問題。政策制定不再是針對(duì)特定群體而開始轉(zhuǎn)向全民共享的“普惠發(fā)展”，農(nóng)村居民在共建共享中實(shí)現(xiàn)共同富裕。在鄉(xiāng)村振興階段，政府應(yīng)對(duì)特惠性幫扶政策進(jìn)行分類調(diào)整，將特惠性扶貧政策轉(zhuǎn)化為普惠性民生政策，以惠及更廣泛的普通農(nóng)村居民。相應(yīng)的政策設(shè)計(jì)要對(duì)易返貧致貧對(duì)象繼續(xù)進(jìn)行監(jiān)測(cè)和幫扶，建立健全農(nóng)村低收入群體的常態(tài)化幫扶機(jī)制，把兜底政策作為底線政策并入常態(tài)化幫扶政策，形成農(nóng)村低收入群體的綜合型保障政策。針對(duì)農(nóng)村普通居民，圍繞提高民生保障水平設(shè)計(jì)相應(yīng)的政策體系，著力解決農(nóng)民群眾最關(guān)心最直接最現(xiàn)實(shí)的利益問題。如逐步提高農(nóng)村居民的醫(yī)療保障水平，加快推進(jìn)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施提擋升級(jí)，增加農(nóng)村勞動(dòng)力的就業(yè)崗位和就業(yè)機(jī)會(huì)，持續(xù)改善農(nóng)村人居環(huán)境。

四、脫貧攻堅(jiān)向鄉(xiāng)村振興轉(zhuǎn)型的政策路徑

從脫貧攻堅(jiān)到鄉(xiāng)村振興的有效轉(zhuǎn)型是一種政策接續(xù)，既要注意到政策之間的連續(xù)之處，又要區(qū)分政策之間的差異。關(guān)于脫貧攻堅(jiān)、脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興銜接、鄉(xiāng)村振興這三個(gè)主題出臺(tái)的政策頗多，但這些政策之間有一定的關(guān)聯(lián)性，可以整合為特惠類政策、突擊拔高類政策、督察類政策、投入保障類政策、公共設(shè)施類政策、公共服務(wù)類政策、產(chǎn)業(yè)扶貧類政策、對(duì)象拓展類政策、對(duì)口幫扶類政策、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌類減貧政策等[17][3]。在借鑒現(xiàn)有研究成果基礎(chǔ)上，我們把政策具體分為特惠性保障政策、突擊拔高類政策、監(jiān)督檢查類政策、投入保障類政策、基礎(chǔ)設(shè)施類政策、公共服務(wù)類政策、產(chǎn)業(yè)扶貧類政策、對(duì)口幫扶類政策、社會(huì)參與類政策、防止返貧類政策、相對(duì)貧困類政策、鄉(xiāng)村振興類政策。為了使從脫貧攻堅(jiān)到鄉(xiāng)村振興的政策轉(zhuǎn)移順利開展，必須列出政策體系優(yōu)化調(diào)整清單，為推進(jìn)從脫貧攻堅(jiān)到鄉(xiāng)村振興有效轉(zhuǎn)型提供政策路徑(見表2)。

表2 脫貧攻堅(jiān)向鄉(xiāng)村振興轉(zhuǎn)型的政策路徑

在此基礎(chǔ)上合理把握每一類政策實(shí)施的節(jié)奏和力度，逐步實(shí)現(xiàn)由集中資源支持脫貧攻堅(jiān)向全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興平穩(wěn)過渡，最終推動(dòng)廣大農(nóng)村地區(qū)實(shí)現(xiàn)共同富裕。

一是政策調(diào)整。政策調(diào)整的重點(diǎn)是逐步取消脫貧攻堅(jiān)時(shí)期的超常規(guī)特惠性政策、突擊撥高類政策，調(diào)整監(jiān)督檢查類政策。一些超常規(guī)特惠政策可能引發(fā)不公平問題，導(dǎo)致貧困戶和非貧困戶之間的政策“懸崖效應(yīng)”。一旦被納入貧困戶，就享有各項(xiàng)福利，引發(fā)盲目爭(zhēng)當(dāng)貧困戶的現(xiàn)象，而一些貧困邊緣戶成為政策的“盲點(diǎn)”。突擊拔高類政策如國(guó)家的脫貧標(biāo)準(zhǔn)是“兩不愁、三保障”，而一些地方為了迎合群眾心理和追求政績(jī)需要，提出“兩不愁、四保障”或“兩不愁、三保障、四個(gè)好”等。這類政策增加了脫貧攻堅(jiān)整體難度，也加重了地方的財(cái)政負(fù)擔(dān)。監(jiān)督檢查政策主要指上級(jí)對(duì)于基層扶貧活動(dòng)層層加碼的巡查考核等專項(xiàng)行動(dòng)，要求扶貧活動(dòng)的“痕跡管理”，出現(xiàn)“留影式”入戶、“填表式”幫扶等社會(huì)亂象，徒增了基層的工作負(fù)擔(dān)，造成脫貧攻堅(jiān)的形式主義。隨著脫貧攻堅(jiān)主要目標(biāo)任務(wù)的完成，這類政策也應(yīng)隨之進(jìn)行調(diào)整。調(diào)整的方向是把超常規(guī)特惠性政策逐步納入常規(guī)化的民生保障政策對(duì)待，全面清理突擊性和臨時(shí)性的拔高政策，優(yōu)化縮減監(jiān)督檢查類政策。

二是政策加強(qiáng)。政策加強(qiáng)的重點(diǎn)是針對(duì)農(nóng)村地區(qū)發(fā)展條件薄弱，經(jīng)濟(jì)社會(huì)基礎(chǔ)較為落后，需要具有補(bǔ)短板、強(qiáng)基礎(chǔ)、利長(zhǎng)遠(yuǎn)的相關(guān)政策出臺(tái)，包括投入保障類政策、基礎(chǔ)設(shè)施類政策和公共服務(wù)類政策。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，這就要求在政策思路上做到在資金投入上優(yōu)先保障，在基礎(chǔ)設(shè)施上優(yōu)先建設(shè)，在公共服務(wù)上優(yōu)先安排。對(duì)于投入保障類政策，國(guó)家在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施中強(qiáng)調(diào)繼續(xù)把農(nóng)業(yè)農(nóng)村作為一般公共預(yù)算優(yōu)先保障領(lǐng)域，中央預(yù)算內(nèi)投資應(yīng)傾斜于農(nóng)業(yè)農(nóng)村。在較長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)持續(xù)堅(jiān)持強(qiáng)化農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展投入保障，才能夠逐步補(bǔ)齊農(nóng)業(yè)農(nóng)村的短板，從根本上縮小城鄉(xiāng)之間的差距。對(duì)于基礎(chǔ)設(shè)施類政策，國(guó)家在“十四五”時(shí)期推動(dòng)市政公用設(shè)施向郊區(qū)農(nóng)村和規(guī)模較大中心鎮(zhèn)推進(jìn)，進(jìn)一步完善農(nóng)村水、電、路、氣等傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施，同時(shí)推進(jìn)5G基站、充電樁、數(shù)據(jù)中心等新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，逐步填補(bǔ)基礎(chǔ)設(shè)施方面城鄉(xiāng)之間的差距。在公共服務(wù)類政策方面，推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、制度并軌，同時(shí)增加農(nóng)村教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、文化等基本公共服務(wù)供給，鼓勵(lì)社會(huì)力量興辦農(nóng)村公益事業(yè)，讓農(nóng)民居民也能享受城市居民同等的公共服務(wù)。

三是政策優(yōu)化。政策優(yōu)化重點(diǎn)做好產(chǎn)業(yè)振興類政策、對(duì)口幫扶類政策和社會(huì)參與類政策的優(yōu)化升級(jí)。產(chǎn)業(yè)興則農(nóng)村興，鄉(xiāng)村振興關(guān)鍵在產(chǎn)業(yè)，產(chǎn)業(yè)振興能夠?yàn)猷l(xiāng)村振興提供可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)。脫貧攻堅(jiān)向鄉(xiāng)村振興轉(zhuǎn)型過程中，產(chǎn)業(yè)扶貧政策可以升級(jí)為產(chǎn)業(yè)振興政策，推動(dòng)短平快的扶貧產(chǎn)業(yè)向長(zhǎng)效產(chǎn)業(yè)發(fā)展，提升產(chǎn)業(yè)核心競(jìng)爭(zhēng)力。鄉(xiāng)村振興依然需要對(duì)口幫扶政策，只不過幫扶的對(duì)象和情形發(fā)生了轉(zhuǎn)變，要完善東西部鄉(xiāng)村振興協(xié)作機(jī)制。不同于脫貧攻堅(jiān)的局部性部署，鄉(xiāng)村振興無(wú)論是廣度還是深度都遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過鄉(xiāng)村振興，因而社會(huì)參與類政策在鄉(xiāng)村振興階段顯得尤為重要。政府主導(dǎo)的格局無(wú)法適應(yīng)鄉(xiāng)村全面振興的需要，政社協(xié)同推進(jìn)鄉(xiāng)村振興是不可或缺的治理機(jī)制。政府需要完善社會(huì)力量參與鄉(xiāng)村振興的政策，建立健全社會(huì)力量參與鄉(xiāng)村振興的常態(tài)化長(zhǎng)效機(jī)制，發(fā)揮社會(huì)力量在鄉(xiāng)村振興中的作用。

四是政策創(chuàng)設(shè)。政策創(chuàng)設(shè)重點(diǎn)做好防止返貧類政策、相對(duì)貧困類政策和鄉(xiāng)村振興類政策?！按蜈A脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)不是搞運(yùn)動(dòng)、一陣風(fēng)，要真扶貧、扶真貧、真脫貧?！盵18](P113)脫貧攻堅(jiān)結(jié)束后要鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果，穩(wěn)定不返貧才是真脫貧。在2020年雖然脫貧攻堅(jiān)取得全面勝利，但脫貧不穩(wěn)定戶、邊緣易致貧戶，以及因?yàn)?zāi)因病因意外出現(xiàn)的嚴(yán)重困難戶在一定時(shí)期依然存在，對(duì)這些群體應(yīng)開展動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)和常態(tài)幫扶，以鄉(xiāng)村振興鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果，確保不發(fā)生大規(guī)模返貧現(xiàn)象?！啊竺撠殨r(shí)代’我國(guó)貧困治理進(jìn)入新階段，將出現(xiàn)由消除絕對(duì)貧困向緩解相對(duì)貧困轉(zhuǎn)變、由注重收入貧困向注重多維貧困轉(zhuǎn)變?！盵19]貧困治理政策要適應(yīng)這一轉(zhuǎn)變，關(guān)注絕對(duì)貧困消除后的相對(duì)貧困現(xiàn)象，建立健全相對(duì)貧困治理的長(zhǎng)效機(jī)制，提升農(nóng)村多維貧困治理效能。鄉(xiāng)村振興在空間上覆蓋全部農(nóng)村地區(qū)，除了在脫貧地區(qū)注重與脫貧攻堅(jiān)相互銜接外，在更廣大的農(nóng)村地區(qū)的重點(diǎn)是全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興實(shí)施，逐步完善鄉(xiāng)村振興政策，建設(shè)美麗而又富裕的新農(nóng)村，為實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)一百年”的奮斗目標(biāo)奠定基礎(chǔ)。