建立健全生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制的瓶頸制約與策略選擇

孫博文

建立健全生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制，是深入貫徹習(xí)近平生態(tài)文明思想的關(guān)鍵舉措，是滿足人民日益增長(zhǎng)的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境的需要，是“綠水青山”向“金山銀山”轉(zhuǎn)化的重要實(shí)踐探索，是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型的必然要求，是實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)以及人與自然和諧共生現(xiàn)代化的重要路徑，也是促進(jìn)欠發(fā)達(dá)生態(tài)優(yōu)勢(shì)地區(qū)共同富裕的重要制度創(chuàng)新。2021 年4 月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于建立健全生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制的意見(jiàn)》，將建立健全生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制從地方試點(diǎn)探索上升為頂層設(shè)計(jì)，圍繞生態(tài)產(chǎn)品調(diào)查監(jiān)測(cè)機(jī)制、價(jià)值評(píng)價(jià)機(jī)制、經(jīng)營(yíng)開(kāi)發(fā)機(jī)制、生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制、價(jià)值實(shí)現(xiàn)保障機(jī)制與推進(jìn)機(jī)制等方面，著力構(gòu)建綠水青山轉(zhuǎn)化為金山銀山的政策制度體系，為“十四五”以及未來(lái)更長(zhǎng)一段時(shí)期建立健全生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制搭建了“四梁八柱”、指明了工作方向。隨著生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制試點(diǎn)的深入推進(jìn)和各地實(shí)踐探索的開(kāi)展，近些年我國(guó)在生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)有關(guān)理論研究、機(jī)制創(chuàng)新、特色模式實(shí)踐等方面取得了重要進(jìn)展、積累了寶貴經(jīng)驗(yàn)，但依然存在著理論認(rèn)識(shí)不深、實(shí)現(xiàn)路徑單一、制度創(chuàng)新不足、配套保障不全、可復(fù)制可推廣模式較少等瓶頸制約，需要加強(qiáng)經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，在深入推進(jìn)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制創(chuàng)新方面取得新突破。

一、生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制的實(shí)踐探索及其成效

近些年來(lái)，圍繞生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)、推動(dòng)實(shí)現(xiàn)“兩山”轉(zhuǎn)化，頂層制度設(shè)計(jì)不斷加強(qiáng)，省市縣各級(jí)試點(diǎn)工作深入推進(jìn)，地方配套政策與保障體系不斷完善，機(jī)制與模式創(chuàng)新取得了重要進(jìn)展。

（一）強(qiáng)化頂層制度設(shè)計(jì)

黨的十八大以來(lái)，在習(xí)近平生態(tài)文明思想的指引下，我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)深入推進(jìn)，“綠水青山就是金山銀山”理念深入人心，生態(tài)環(huán)境治理體系與治理能力現(xiàn)代化水平不斷提升，生態(tài)文明制度體系不斷完善。作為生態(tài)文明建設(shè)總體布局的重要構(gòu)成，加快建立健全生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制、促進(jìn)“綠水青山就是金山銀山”有效轉(zhuǎn)化已經(jīng)成為全社會(huì)共識(shí)。圍繞建立健全生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制，以及加快完善政府主導(dǎo)、企業(yè)和社會(huì)各界參與、市場(chǎng)化運(yùn)作、可持續(xù)的生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)路徑的工作要求，中央與地方各級(jí)政府不斷強(qiáng)化制度建設(shè)，完善生態(tài)產(chǎn)品監(jiān)測(cè)普查制度、自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度、生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值核算評(píng)價(jià)、生態(tài)產(chǎn)權(quán)交易、生態(tài)產(chǎn)品經(jīng)營(yíng)、生態(tài)補(bǔ)償?shù)戎贫缺Ｕ象w系，基本完成生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)制度框架構(gòu)建。

2021 年是“十四五”規(guī)劃的開(kāi)局之年，圍繞“十四五”規(guī)劃和2035 年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要中“建立生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制”的任務(wù)要求，生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制頂層制度設(shè)計(jì)不斷強(qiáng)化。2021 年4月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于建立健全生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制的意見(jiàn)》，充分吸收了近些年我國(guó)各地區(qū)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制的建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步明確了“十四五”乃至更長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)的工作原則、戰(zhàn)略取向以及重點(diǎn)任務(wù)，成為加快建立健全生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制的統(tǒng)領(lǐng)性文件，為促進(jìn)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)搭建了“四梁八柱”。2021 年9 月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于深化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度改革的意見(jiàn)》，明確要求加快健全有效市場(chǎng)和有為政府更好結(jié)合、分類(lèi)補(bǔ)償與綜合補(bǔ)償統(tǒng)籌兼顧、縱向補(bǔ)償與橫向補(bǔ)償協(xié)調(diào)推進(jìn)、強(qiáng)化激勵(lì)與硬化約束協(xié)同發(fā)力的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度。加快推進(jìn)構(gòu)建因地制宜、多元化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，將為健全生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制提供更多創(chuàng)新模式與經(jīng)驗(yàn)借鑒。除了上述政策性文件外，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)、自然資源部、生態(tài)環(huán)境部、財(cái)政部及地方各級(jí)政府職能部門(mén)根據(jù)中央部署，切實(shí)結(jié)合地方發(fā)展實(shí)際，因地制宜、由點(diǎn)及面，出臺(tái)了一系列具體實(shí)施方案和支持保障政策，形成了中央與地方協(xié)同推進(jìn)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)的制度框架和政策保障體系。

（二）試點(diǎn)工作有序推進(jìn)

黨的十八大以來(lái)，圍繞生態(tài)文明建設(shè)和生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制探索，中共中央和國(guó)務(wù)院、國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)、生態(tài)環(huán)境部、自然資源部等批復(fù)了一系列、多層次試點(diǎn)名單（見(jiàn)表1，下頁(yè)）。

表1 生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制相關(guān)試點(diǎn)

第一，分批推進(jìn)國(guó)家生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)建設(shè)。近年來(lái)，我國(guó)先后在福建、江西、貴州、海南等地啟動(dòng)國(guó)家生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)和生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)先行區(qū)建設(shè)。2016 年8 月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于設(shè)立統(tǒng)一規(guī)范的國(guó)家生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)的意見(jiàn)》及《國(guó)家生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)（福建）實(shí)施方案》，要求發(fā)揮福建省生態(tài)優(yōu)勢(shì)，建設(shè)國(guó)家生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)，建立生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)先行區(qū)。2017 年10 月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《國(guó)家生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)（江西）實(shí)施方案》和《國(guó)家生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)（貴州）實(shí)施方案》。2019 年5 月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《國(guó)家生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)（海南）實(shí)施方案》，要求探索生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制，建設(shè)生態(tài)價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制試驗(yàn)區(qū)。

第二，開(kāi)展生態(tài)產(chǎn)品市場(chǎng)化先行試點(diǎn)。2017年10 月，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于完善主體功能區(qū)戰(zhàn)略和制度的若干意見(jiàn)》，明確提出“選擇浙江、江西、貴州、青海等省份具備條件的地區(qū)，開(kāi)展生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制試點(diǎn)”。2018 年4月，習(xí)近平總書(shū)記在推動(dòng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展座談會(huì)上要求，選擇具備條件的地區(qū)開(kāi)展生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制試點(diǎn)，探索政府主導(dǎo)、企業(yè)和社會(huì)各界參與、市場(chǎng)化運(yùn)作、可持續(xù)的生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)路徑。在此要求下，國(guó)家明確在貴州、浙江、江西和青海率先開(kāi)展生態(tài)產(chǎn)品市場(chǎng)化試點(diǎn)工作。

第三，確立生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)國(guó)家級(jí)試點(diǎn)城市。我國(guó)已設(shè)立浙江麗水、江西撫州兩個(gè)國(guó)家級(jí)地級(jí)市試點(diǎn)。2019 年1 月，國(guó)家推動(dòng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室正式印發(fā)《關(guān)于支持浙江麗水開(kāi)展生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制試點(diǎn)的意見(jiàn)》，明確麗水為全國(guó)首個(gè)國(guó)家級(jí)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制試點(diǎn)城市。2019 年9 月，國(guó)家推動(dòng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室正式批復(fù)撫州市為國(guó)家生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制試點(diǎn)城市。

第四，分批推進(jìn)國(guó)家生態(tài)文明建設(shè)示范市縣（區(qū)）和“綠水青山就是金山銀山”實(shí)踐創(chuàng)新基地試點(diǎn)工作。2017 年以來(lái)，由生態(tài)環(huán)境部主導(dǎo)、累計(jì)印發(fā)了五批國(guó)家生態(tài)文明建設(shè)示范市縣（區(qū)）和“綠水青山就是金山銀山”實(shí)踐創(chuàng)新基地文件，分批累計(jì)命名了362 個(gè)國(guó)家生態(tài)文明建設(shè)示范市縣（區(qū)）和136 個(gè)“綠水青山就是金山銀山”實(shí)踐創(chuàng)新基地試點(diǎn)。隨著相關(guān)工作經(jīng)驗(yàn)的積累，試點(diǎn)范圍不斷擴(kuò)大，與2017 年第一批的46 個(gè)及13 個(gè)試點(diǎn)地區(qū)相比，2021 年第五批國(guó)家生態(tài)文明建設(shè)示范市縣（區(qū)）和“綠水青山就是金山銀山”實(shí)踐創(chuàng)新基地試點(diǎn)數(shù)量分別增至100 個(gè)及49 個(gè)地區(qū)。

第五，批復(fù)自然資源領(lǐng)域生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制試點(diǎn)。由自然資源部主導(dǎo)，圍繞自然資源領(lǐng)域生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)，深入推動(dòng)落實(shí)有關(guān)城市試點(diǎn)工作。2021 年4 月，自然資源部印發(fā)《南平市自然資源領(lǐng)域生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制試點(diǎn)實(shí)施方案》，南平市成為全國(guó)首個(gè)獲批自然資源領(lǐng)域生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制試點(diǎn)的地級(jí)市，隨后江陰市、蘇州吳中區(qū)、鄒城市、淅川縣、西峽縣、靈寶市等市縣獲批試點(diǎn)，截至目前已有7 個(gè)地方獲批。

（三）推廣三批典型案例

自然資源部結(jié)合地方生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制探索情況、積極總結(jié)成功案例，先后印發(fā)三批《生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)典型案例》、推廣成功經(jīng)驗(yàn)，為地方生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)探索提供了典型案例參考。

2020 年4 月，自然資源部印發(fā)首批《生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)典型案例》，歸納了生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)的三大路徑，分別是市場(chǎng)路徑、政府路徑、政府與市場(chǎng)協(xié)同路徑，并結(jié)合國(guó)內(nèi)外實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)總結(jié)了生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)的差異化模式，如生態(tài)修復(fù)與價(jià)值提升、生態(tài)資源指標(biāo)及產(chǎn)權(quán)交易、生態(tài)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)以及生態(tài)補(bǔ)償?shù)?。進(jìn)一步，圍繞生態(tài)修復(fù)與綜合開(kāi)發(fā)、森林生態(tài)銀行、地票與森林覆蓋率指標(biāo)交易、采煤塌陷區(qū)生態(tài)修復(fù)、山水林田湖草綜合整治、濕地銀行等地方實(shí)踐探索，推薦了國(guó)內(nèi)外11 個(gè)典型案例，為其他地方實(shí)踐提供了參考。2020 年10 月，自然資源部印發(fā)第二批《生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)典型案例》，聚焦生態(tài)農(nóng)文旅、水美經(jīng)濟(jì)、廢棄礦山生態(tài)修復(fù)、采煤塌陷區(qū)修復(fù)、英國(guó)自然資本成本效益分析等領(lǐng)域，推薦了10 個(gè)國(guó)內(nèi)外典型案例。2021 年12 月，自然資源部印發(fā)第三批《生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)典型案例》，對(duì)近些年推動(dòng)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)探索面臨的理論和實(shí)踐問(wèn)題進(jìn)行回顧、總結(jié)，要求進(jìn)一步強(qiáng)化理論研究、構(gòu)建技術(shù)體系、豐富實(shí)現(xiàn)模式、創(chuàng)新配套政策、推動(dòng)試點(diǎn)示范等，并圍繞林權(quán)改革、生態(tài)旅游、水基金、三產(chǎn)融合、德國(guó)生態(tài)賬戶(hù)和積分等領(lǐng)域，推薦了國(guó)內(nèi)外11 個(gè)典型案例。截至2021 年底，自然資源部已印發(fā)三批32 個(gè)典型案例，為地方探索生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)提供了重要參考。

（四）地方政策不斷完善

圍繞頂層制度設(shè)計(jì)要求，地方陸續(xù)出臺(tái)了一系列生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制實(shí)施方案、開(kāi)展市縣區(qū)試點(diǎn)工作。截至2022 年3 月，已有貴州、海南、江西、浙江、廣西、山東、河北、新疆、江蘇、福建等省份出臺(tái)具體實(shí)施方案或征求意見(jiàn)稿，確立主要目標(biāo)、工作原則和重點(diǎn)任務(wù)等。2020 年5 月，貴州省確定遵義市赤水市、畢節(jié)市大方縣、銅仁市江口縣、黔東南州雷山縣和黔南州都勻市5 個(gè)縣（市）為貴州省生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制試點(diǎn)；2022年1 月，《貴州省建立健全生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制行動(dòng)方案（征求意見(jiàn)稿）》出臺(tái)。2020 年9 月，海南省生態(tài)環(huán)境廳印發(fā)《海南省建立健全生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制實(shí)施方案（征求意見(jiàn)稿）》；2021 年12 月，《海南省建立健全生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制實(shí)施方案》印發(fā)。2021 年6月，江西省印發(fā)《關(guān)于建立健全生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制的實(shí)施方案》。2021 年7 月，浙江省印發(fā)《浙江省建立健全生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制實(shí)施意見(jiàn)（征求意見(jiàn)稿）》。2021 年8 月，廣西壯族自治區(qū)、山東省自然資源廳分別印發(fā)《關(guān)于建立健全生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制的實(shí)施意見(jiàn)》和《關(guān)于建立自然資源領(lǐng)域生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制的實(shí)施意見(jiàn)》。2021 年9 月，河北省印發(fā)《關(guān)于建立降碳產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制的實(shí)施方案（試行）的通知》。2022年1 月，新疆維吾爾自治區(qū)印發(fā)《關(guān)于建立健全生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制的實(shí)施方案》。2022年3 月，江蘇省、福建省分別印發(fā)《江蘇省建立健全生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制實(shí)施方案》和《關(guān)于建立健全生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制的實(shí)施方案》，以深化生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制改革，做好試點(diǎn)示范工作。總體上看，多數(shù)省份尚未出臺(tái)促進(jìn)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)的專(zhuān)門(mén)實(shí)施方案，已有省級(jí)層面的實(shí)施方案中，大都處于征求意見(jiàn)稿階段，部分試點(diǎn)依舊處于理論和實(shí)踐探索階段，具體工作仍有待細(xì)化完善。

（五）機(jī)制創(chuàng)新取得成效

一是自然資源確權(quán)登記有序推進(jìn)。黨的十八大以來(lái)，圍繞自然資源確權(quán)登記工作，我國(guó)出臺(tái)了一系列政策文件。2013 年《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》提出了健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度的要求，2019 年和2020 年我國(guó)分別出臺(tái)《自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記暫行辦法》以及《自然資源確權(quán)登記操作指南（試行）》，自然資源確權(quán)登記工作扎實(shí)有效推進(jìn)，大熊貓、浙江錢(qián)江源、湖北神農(nóng)架、海南熱帶雨林、云南普達(dá)措等國(guó)家公園以及其他重點(diǎn)區(qū)域確權(quán)登記工作正在有序?qū)嵤?021 年各省份陸續(xù)印發(fā)自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記總體工作方案，確權(quán)登記工作深入推進(jìn)。

二是生態(tài)價(jià)值核算體系不斷完善。各地區(qū)因地制宜開(kāi)展生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值核算工作。生態(tài)環(huán)境部出臺(tái)《生態(tài)系統(tǒng)評(píng)估：生態(tài)系統(tǒng)生產(chǎn)總值（GEP）核算技術(shù)規(guī)范》，為推行GEP 考核提供了標(biāo)準(zhǔn)支撐、奠定了工作基礎(chǔ)。浙江省積極探索麗水市、縣、鄉(xiāng)、村四級(jí)GEP 核算體系，發(fā)布全國(guó)首部省級(jí)“GEP 核算標(biāo)準(zhǔn)”。2021 年以來(lái)，GEP 核算體系迅速推進(jìn)，深圳市、浙江省、南京市、黃山市陸續(xù)發(fā)布《生態(tài)系統(tǒng)生產(chǎn)總值（GEP）核算技術(shù)規(guī)范》。截至2022 年3 月，已有浙江、貴州兩省發(fā)布GEP 核算技術(shù)規(guī)范，青海、海南、內(nèi)蒙古等省（區(qū)、市），深圳、麗水等23 個(gè)市（州、盟）以及阿爾山、赤水等100 多個(gè)縣（市、區(qū)）展開(kāi)GEP 核算試點(diǎn)示范。

三是生態(tài)權(quán)益交易取得突破性進(jìn)展。生態(tài)權(quán)益交易是生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)的難點(diǎn)。進(jìn)入“十四五”，各地區(qū)積極開(kāi)展生態(tài)權(quán)益交易探索。一類(lèi)是通過(guò)政府管控或設(shè)定限額等方式創(chuàng)造交易需求，不斷創(chuàng)新市場(chǎng)交易機(jī)制，促進(jìn)實(shí)現(xiàn)指標(biāo)限額交易，比如浙江省麗水市林權(quán)交易、重慶市森林覆蓋率指標(biāo)交易，以及福建省南平市森林“生態(tài)銀行”探索等。另一類(lèi)是不斷完善傳統(tǒng)排污權(quán)、用能權(quán)、用水權(quán)、碳排放權(quán)等四大生態(tài)產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)交易制度。尤其是碳達(dá)峰碳中和背景下，2021 年7月全國(guó)碳市場(chǎng)交易正式啟動(dòng)，全年累計(jì)成交量達(dá)1.79 億噸、成交額達(dá)76.61 億元，在促進(jìn)電力企業(yè)碳減排方面取得了顯著成效。 另外，根據(jù)能耗“雙控”制度要求，全國(guó)用能權(quán)交易市場(chǎng)建設(shè)也在緊密部署。

四是生態(tài)產(chǎn)品經(jīng)營(yíng)機(jī)制不斷健全。生態(tài)產(chǎn)品經(jīng)營(yíng)要素不斷拓展，依托現(xiàn)代信息技術(shù)、互聯(lián)網(wǎng)與電商平臺(tái)、網(wǎng)絡(luò)直播等渠道，加大生態(tài)產(chǎn)品推介力度，加強(qiáng)品牌培育，促進(jìn)生態(tài)產(chǎn)品附加值提升以及供需精準(zhǔn)對(duì)接。生態(tài)產(chǎn)品經(jīng)營(yíng)主體不斷完善，不少地方依托家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)業(yè)合作社，不斷提升生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的規(guī)模效益。比如，福建省三明市積極推進(jìn)集體林權(quán)“三權(quán)分置”改革，大力培育家庭林場(chǎng)、股份合作林場(chǎng)、林業(yè)專(zhuān)業(yè)合作社等新型經(jīng)營(yíng)主體，促進(jìn)了林業(yè)規(guī)?；a(chǎn)業(yè)化發(fā)展。寧夏回族自治區(qū)銀川市賀蘭縣通過(guò)實(shí)行“公司＋合作社＋基地＋農(nóng)戶(hù)＋服務(wù)”的產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)模式，探索建立市場(chǎng)主體與村集體、農(nóng)戶(hù)的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)了企業(yè)、村集體、農(nóng)戶(hù)收入?yún)f(xié)同增長(zhǎng)。

五是生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償進(jìn)入新階段。自20 世紀(jì)末我國(guó)實(shí)施退耕還林工程以來(lái)，生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償工作已經(jīng)開(kāi)展20 多年，縱向生態(tài)補(bǔ)償、橫向跨區(qū)域跨流域生態(tài)補(bǔ)償以及政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)等實(shí)踐探索取得重要進(jìn)展，對(duì)促進(jìn)生態(tài)保護(hù)與區(qū)域均衡發(fā)展起到了關(guān)鍵作用。生態(tài)補(bǔ)償范圍不斷擴(kuò)大，從森林逐步擴(kuò)展到流域、草原、濕地、海洋以及農(nóng)業(yè)耕地生態(tài)補(bǔ)償?shù)龋鷳B(tài)補(bǔ)償已經(jīng)成為生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)的重要途徑。在“十四五”開(kāi)局之年，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于深化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度改革的意見(jiàn)》，是深入貫徹習(xí)近平生態(tài)文明思想、指導(dǎo)中長(zhǎng)期生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐的綱領(lǐng)性文件，對(duì)未來(lái)15 年生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度進(jìn)行全局謀劃和系統(tǒng)設(shè)計(jì)，擘畫(huà)了生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度改革路線圖，標(biāo)志著我國(guó)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償工作進(jìn)入新階段。2022 年4 月，財(cái)政部印發(fā)《中央對(duì)地方重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付辦法》，為深化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度改革、加強(qiáng)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付管理提供了指導(dǎo)。

六是深入探索GDP 與GEP 雙考核。生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)考核制度不斷完善，GEP 與GDP 雙考核進(jìn)入探索期。部分地區(qū)開(kāi)展雙考核試點(diǎn)工作，比如浙江省麗水市、云南省普洱市、武漢市黃陂區(qū)、南京市高淳區(qū)等。對(duì)于生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)“重核算、輕考核”的問(wèn)題，試點(diǎn)地區(qū)不斷建立健全生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值考核制度，提高其在地方考核體系中的權(quán)重，并不斷探索加強(qiáng)考核結(jié)果應(yīng)用。隨著經(jīng)驗(yàn)的進(jìn)一步積累，雙考核試點(diǎn)范圍正由點(diǎn)及面、不斷擴(kuò)大，逐步從城市試點(diǎn)到省級(jí)層面推進(jìn)。2022年1 月發(fā)布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于支持貴州在新時(shí)代西部大開(kāi)發(fā)上闖新路的意見(jiàn)》提出，探索將生態(tài)產(chǎn)品總值指標(biāo)納入相關(guān)績(jī)效考核體系，實(shí)施經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)產(chǎn)品總值“雙考核”，成為省級(jí)層面開(kāi)展雙考核制度探索的重要試點(diǎn)。

二、生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)的路徑與模式

推動(dòng)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)既是一個(gè)理論問(wèn)題，又是一個(gè)實(shí)踐問(wèn)題。結(jié)合有關(guān)文獻(xiàn)研究、試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)與典型案例，以及筆者近些年在浙江麗水、四川成都、安徽蕪湖、貴州安順、湖南湘西土家族苗族自治州、河南永城等地的實(shí)地調(diào)研情況，對(duì)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)路徑及典型模式進(jìn)行歸納總結(jié)。

（一）生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)路徑

圖1 呈現(xiàn)了生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)路徑與模式分析框架。本文基于生態(tài)產(chǎn)品市場(chǎng)（消費(fèi)）屬性劃分標(biāo)準(zhǔn)，將其界定為生態(tài)私人產(chǎn)品、生態(tài)準(zhǔn)公共產(chǎn)品、生態(tài)純公共產(chǎn)品三類(lèi)。已有不少學(xué)者對(duì)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)路徑進(jìn)行文獻(xiàn)總結(jié)，認(rèn)為對(duì)于具有完全排他性和完全競(jìng)爭(zhēng)性的生態(tài)私人產(chǎn)品，可由市場(chǎng)主導(dǎo)，直接通過(guò)市場(chǎng)交易的途徑實(shí)現(xiàn)價(jià)值，其關(guān)鍵在于打通產(chǎn)品生產(chǎn)（增值）、流通與消費(fèi)環(huán)節(jié)堵點(diǎn)；對(duì)于具有有限排他性和有限競(jìng)爭(zhēng)性的生態(tài)準(zhǔn)公共品，則需要發(fā)揮政府與市場(chǎng)的協(xié)同作用，明晰自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)與創(chuàng)造市場(chǎng)需求，推動(dòng)其價(jià)值實(shí)現(xiàn)；對(duì)于具有非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性的生態(tài)純公共品，由于其綜合價(jià)值難以核算，通常應(yīng)由政府主導(dǎo)實(shí)現(xiàn)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值補(bǔ)償。

圖1 生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)路徑與模式

（二）生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)的五種典型模式

本研究將生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)理論模式歸納為以下五類(lèi)：

（三）全國(guó)典型案例模式分析

2020 年以來(lái)，自然資源部結(jié)合地方生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制探索情況、積極總結(jié)成功案例，先后印發(fā)三批《生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)典型案例》。本文的理論框架和歸納的典型案例模式，有助于為因地制宜探索生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)模式提供經(jīng)驗(yàn)參考。表2（下頁(yè)）呈現(xiàn)了國(guó)內(nèi)26 個(gè)典型案例的主要做法、成效及模式總結(jié)。

表2 國(guó)內(nèi)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)典型模式

總體而言，全國(guó)各地典型模式呈現(xiàn)以下特征：第一，模式I 是其他生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)模式開(kāi)展的基礎(chǔ)。通過(guò)開(kāi)展礦山、煤炭塌陷區(qū)、濕地、植被、工業(yè)遺址、文化遺址等地區(qū)生態(tài)修復(fù)和環(huán)境綜合治理，不斷恢復(fù)自然生態(tài)系統(tǒng)本真價(jià)值，提升生態(tài)產(chǎn)品供給能力，是進(jìn)一步探索生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)的前提。第二，深化生態(tài)修復(fù)與環(huán)境綜合整治、接續(xù)發(fā)展生態(tài)農(nóng)文旅產(chǎn)業(yè)是主流方式。生態(tài)功能的改善提高了生態(tài)產(chǎn)品溢價(jià)水平，促進(jìn)生態(tài)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)值增值和醫(yī)療、康養(yǎng)、房地產(chǎn)、旅游等高端服務(wù)業(yè)的發(fā)展，成為地方將生態(tài)優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)的典型做法。第三，生態(tài)資源指標(biāo)和生態(tài)權(quán)益交易機(jī)制復(fù)雜、難度高，僅有部分地區(qū)作出了突破性的創(chuàng)新探索。除全國(guó)性的排污權(quán)、水權(quán)、碳排放權(quán)、用能權(quán)交易市場(chǎng)外，僅有少數(shù)地區(qū)不斷創(chuàng)新思維、因地制宜探索生態(tài)權(quán)益類(lèi)交易模式，比如重慶市森林覆蓋率指標(biāo)交易、福建南平市“森林生態(tài)銀行”、福建三明市集體林權(quán)改革、江西上饒市“濕地生態(tài)銀行”、廣州花都區(qū)碳排放權(quán)交易等，實(shí)現(xiàn)了生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制新突破。第四，地方性生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償模式較為少見(jiàn)。有別于國(guó)家層面的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付與政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)補(bǔ)償保護(hù)模式，地方主要以保護(hù)性市場(chǎng)開(kāi)發(fā)為主、追求生態(tài)產(chǎn)品經(jīng)濟(jì)價(jià)值的最大化實(shí)現(xiàn)，跨區(qū)域與跨流域地區(qū)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償溝通成本高、難以達(dá)成一致協(xié)議，法治保障不健全也是突出制約因素。第五，產(chǎn)業(yè)生態(tài)化改造后的“生態(tài)中性產(chǎn)品”尚未被列為生態(tài)產(chǎn)品范疇。 決策層面對(duì)于生態(tài)產(chǎn)品的認(rèn)定偏重于狹義維度界定，未發(fā)布“產(chǎn)業(yè)生態(tài)化改造”（模式V）的有關(guān)典型案例。 在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型背景下，對(duì)產(chǎn)業(yè)通過(guò)數(shù)字化、綠色化、智能化升級(jí)后得到的資源節(jié)約、環(huán)境友好產(chǎn)品的價(jià)值實(shí)現(xiàn)關(guān)注有待提升。

三、建立健全生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制的瓶頸制約

當(dāng)前，對(duì)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制的探索取得重要進(jìn)展，但在生態(tài)產(chǎn)品內(nèi)涵認(rèn)識(shí)、自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度、生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值核算、生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度、生態(tài)產(chǎn)品市場(chǎng)化交易機(jī)制，以及支撐生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)的金融、技術(shù)和法治保障體系等方面還有待完善。

（一）對(duì)生態(tài)產(chǎn)品內(nèi)涵認(rèn)識(shí)仍存在不足

多數(shù)研究基于狹義的生態(tài)產(chǎn)品定義，將生態(tài)產(chǎn)品理解為“山水林田湖草沙冰”自然生態(tài)系統(tǒng)供給的生態(tài)物質(zhì)產(chǎn)品、調(diào)節(jié)服務(wù)和文化服務(wù)等，并基于此探討生態(tài)產(chǎn)品的價(jià)值實(shí)現(xiàn)路徑和生態(tài)產(chǎn)業(yè)化模式等。這一定義認(rèn)同自然生態(tài)系統(tǒng)的價(jià)值創(chuàng)造主體，重點(diǎn)探討完全由自然生態(tài)系統(tǒng)供給的生態(tài)產(chǎn)品（如清新空氣、清潔水源、宜人氣候等）或者嵌入生態(tài)要素產(chǎn)品（如人工林、林下中草藥、自然放養(yǎng)的禽畜養(yǎng)殖）的價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制。

其局限在于，這一認(rèn)識(shí)未能統(tǒng)籌好自然生態(tài)系統(tǒng)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的關(guān)系，忽視了生態(tài)修復(fù)與環(huán)境保護(hù)中人類(lèi)活勞動(dòng)、技術(shù)要素參與帶來(lái)的價(jià)值創(chuàng)造，將高質(zhì)量人力資本、綠色低碳技術(shù)（綠色化、數(shù)字化、智能化）參與產(chǎn)業(yè)生態(tài)化改造所生產(chǎn)的“生態(tài)中性產(chǎn)品”排除在生態(tài)產(chǎn)品范疇之外。2018 年5 月，習(xí)近平總書(shū)記在全國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)會(huì)議上強(qiáng)調(diào)，要加快建立健全以“產(chǎn)業(yè)生態(tài)化”和“生態(tài)產(chǎn)業(yè)化”為主體的生態(tài)經(jīng)濟(jì)體系。尤其在碳達(dá)峰碳中和、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型背景下，站在生態(tài)文明建設(shè)全局高度不斷深化生態(tài)產(chǎn)品內(nèi)涵認(rèn)識(shí)，促進(jìn)生態(tài)產(chǎn)業(yè)化和產(chǎn)業(yè)生態(tài)化融合發(fā)展，是促進(jìn)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值轉(zhuǎn)化、構(gòu)建綠色低碳循環(huán)經(jīng)濟(jì)體系、實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)與高質(zhì)量協(xié)同發(fā)展的必然要求。

（二）自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度尚不健全

注：序號(hào)X-Y 中，X 代表自然資源部公布的典型案例批次，Y 代表典型案例序號(hào)。 I-V 分別是指生態(tài)修復(fù)與環(huán)境綜合整治模式（I）、生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償模式（II）、生態(tài)私人產(chǎn)品交易和生態(tài)產(chǎn)業(yè)化模式（III）、生態(tài)資源資本化與生態(tài)權(quán)益市場(chǎng)交易模式（IV）以及產(chǎn)業(yè)生態(tài)化模式（V）等。本表總結(jié)提煉了自然資源部公布的26 個(gè)國(guó)內(nèi)典型案例模式

清晰界定自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)是利用市場(chǎng)機(jī)制實(shí)現(xiàn)自然資源資產(chǎn)價(jià)值的前提。受一系列體制機(jī)制的約束，自然資源資產(chǎn)“家底”不清、產(chǎn)權(quán)不明晰、權(quán)責(zé)不明確、法治保障不健全等問(wèn)題突出，制約了生態(tài)權(quán)益市場(chǎng)化交易以及生態(tài)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革有待進(jìn)一步深化。 由于缺乏全國(guó)統(tǒng)一的自然資源分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)以及動(dòng)態(tài)調(diào)查監(jiān)測(cè)與評(píng)價(jià)體系，土地、礦產(chǎn)、森林、濕地、草地等管理部門(mén)分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，各地自然資源資產(chǎn)負(fù)債表編制還處于探索階段。

另外，自然資源資產(chǎn)確權(quán)登記工作面臨諸多技術(shù)制約。2016 年，國(guó)土資源部等七部門(mén)聯(lián)合印發(fā)了《自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記辦法（試行）》，在全國(guó)12 個(gè)地區(qū)開(kāi)展自然資源確權(quán)登記試點(diǎn)，但在實(shí)踐過(guò)程中發(fā)現(xiàn)了兩個(gè)突出問(wèn)題：一是自然資源分類(lèi)不科學(xué)，將自然資源分為“水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂和探明儲(chǔ)量的礦產(chǎn)資源”等七大類(lèi)，存在交叉重疊、個(gè)別類(lèi)型識(shí)別困難等問(wèn)題。二是確權(quán)登記單元空間界定不清，缺乏統(tǒng)一的各類(lèi)自然資源生態(tài)空間范圍技術(shù)規(guī)范與技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系。全民所有自然資源資產(chǎn)有償使用制度有待健全，自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)主體不明確，原則上規(guī)定所有權(quán)由國(guó)務(wù)院代理，但缺乏專(zhuān)門(mén)的法律規(guī)定，導(dǎo)致出現(xiàn)所有者不清、使用權(quán)邊界模糊、管理者不明、保護(hù)激勵(lì)不足、開(kāi)發(fā)無(wú)度、市場(chǎng)化配置比例偏低等一系列問(wèn)題。

（三）生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值核算標(biāo)準(zhǔn)尚不統(tǒng)一

科學(xué)核算生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值是“兩山”轉(zhuǎn)化的基礎(chǔ)工作。已有不少科研機(jī)構(gòu)（如中國(guó)科學(xué)院、中國(guó)社會(huì)科學(xué)院、中國(guó)麗水兩山學(xué)院）和地區(qū)（麗水、深圳、成都、撫州等）開(kāi)展了生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值核算的方法與實(shí)踐探索，但面臨著核算方法不統(tǒng)一、核算指標(biāo)體系差異大、供需關(guān)系因素考慮不足、市場(chǎng)認(rèn)可度不高、數(shù)據(jù)質(zhì)量有待提升等問(wèn)題。根據(jù)生態(tài)產(chǎn)品市場(chǎng)化程度，其價(jià)值評(píng)估方法通常包含直接市場(chǎng)法、替代市場(chǎng)法、意愿調(diào)查法三類(lèi)，生態(tài)私人產(chǎn)品或市場(chǎng)化程度較高產(chǎn)品可直接采用市場(chǎng)價(jià)值法，但生態(tài)準(zhǔn)公共產(chǎn)品和生態(tài)純公共品一般采用影子價(jià)格法、替代工程法、造林成本法、旅行成本法等替代市場(chǎng)法。意愿調(diào)查法是指通過(guò)向被調(diào)查者描述有關(guān)產(chǎn)品或服務(wù)，調(diào)查其支付意愿金額，但這一方法主觀隨意性較大。

核算方法不統(tǒng)一導(dǎo)致結(jié)果缺乏區(qū)域可比性和市場(chǎng)認(rèn)可度，地方金融機(jī)構(gòu)對(duì)部分生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值核算量不認(rèn)可、不放貸。另外，核算方法難以分離生態(tài)產(chǎn)品中“生態(tài)要素”的價(jià)值，比如，就生態(tài)旅游、生態(tài)民宿而言，其價(jià)值來(lái)自生態(tài)要素、人工勞動(dòng)參與、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、市場(chǎng)制度環(huán)境的綜合，難以分門(mén)別類(lèi)進(jìn)行定量核算。空間地理尺度的不同進(jìn)一步加劇了價(jià)值核算的難度，不同地理尺度生態(tài)產(chǎn)品功能差異較大，區(qū)域性地理單元（縣區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村）生態(tài)產(chǎn)品收益主體相對(duì)明確，方便開(kāi)展價(jià)值核算，但一些較大地理跨度生態(tài)產(chǎn)品（如國(guó)家公園、重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)）的正外部性?xún)r(jià)值核算難度較大，對(duì)政府補(bǔ)償性資金依賴(lài)程度較高。

不同地區(qū)核算指標(biāo)體系存在明顯差異。已有的地區(qū)實(shí)踐中，大都基于國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)開(kāi)展生態(tài)物質(zhì)產(chǎn)品價(jià)值、生態(tài)調(diào)節(jié)服務(wù)價(jià)值、生態(tài)文化服務(wù)價(jià)值核算工作，但具體二級(jí)指標(biāo)的選擇存在一定差異。比如，浙江省麗水市生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值核算的二級(jí)指標(biāo)包含了農(nóng)業(yè)產(chǎn)品、林業(yè)產(chǎn)品、畜牧業(yè)產(chǎn)品、漁業(yè)產(chǎn)品、生態(tài)能源、其他物質(zhì)產(chǎn)品、水源涵養(yǎng)、土壤保持、洪水調(diào)蓄、空氣凈化、水質(zhì)凈化、固碳涵養(yǎng)、氣候調(diào)節(jié)、病蟲(chóng)害控制、自然景觀等15個(gè)二級(jí)指標(biāo)。深圳市生態(tài)產(chǎn)品則構(gòu)建了適應(yīng)于高度城市化地區(qū)的GEP 核算體系，其中一級(jí)指標(biāo)分別為物質(zhì)產(chǎn)品、調(diào)節(jié)服務(wù)和文化旅游服務(wù)，二級(jí)指標(biāo)包括農(nóng)林牧漁產(chǎn)品、調(diào)節(jié)氣候、涵養(yǎng)水源、凈化空氣、旅游休閑服務(wù)等16 個(gè)指標(biāo)。還有一些地區(qū)開(kāi)展了海洋GEP 的核算研究。數(shù)字化和大數(shù)據(jù)技術(shù)應(yīng)用不足，也限制了地方自然資源資產(chǎn)盤(pán)點(diǎn)，降低了生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值核算數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性。

（四）生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度改革有待深化

近些年，我國(guó)各地在積極探索生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制方面取得了重要進(jìn)展，已初步形成國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付制度、跨區(qū)域跨流域橫向補(bǔ)償、江河湖海生態(tài)補(bǔ)償、生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)榷嘣鷳B(tài)補(bǔ)償格局，但也面臨制度體系不完善、執(zhí)行不到位等問(wèn)題，生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度改革有待進(jìn)一步深化。

具體體現(xiàn)在以下方面：一是生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)性有待提升。雖已初步形成以生態(tài)保護(hù)成本、財(cái)政能力與均等化為依據(jù)的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，但生態(tài)產(chǎn)品類(lèi)型差異大、核算方法多樣、部門(mén)數(shù)據(jù)共享難等問(wèn)題依舊突出，不利于構(gòu)建因地制宜、與地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和生態(tài)保護(hù)成效配套的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)體系。二是分類(lèi)補(bǔ)償制度改革對(duì)細(xì)化分類(lèi)實(shí)施方案提出了更高要求。圍繞重點(diǎn)流域、公益林、天然林、濕地、耕地、草原、沙化土地、海洋等領(lǐng)域的分類(lèi)補(bǔ)償制度體系基本建成，但有關(guān)領(lǐng)域生態(tài)補(bǔ)償范圍、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償政策等方案需要進(jìn)一步論證和細(xì)化落實(shí)。三是縱向轉(zhuǎn)移支付制度補(bǔ)償力度有待提升。易地扶貧搬遷下生態(tài)移民補(bǔ)償機(jī)制不健全，省級(jí)層面需要進(jìn)一步擴(kuò)大重要生態(tài)功能區(qū)生態(tài)補(bǔ)償范圍，省級(jí)以下地方政府生態(tài)補(bǔ)償積極性不足，激勵(lì)約束機(jī)制有待健全。四是跨區(qū)域跨流域橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制有待完善。缺乏生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)整體性、系統(tǒng)性思維，國(guó)家層面橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆梢?guī)范及指導(dǎo)方案不健全，流域上下游利益平衡點(diǎn)難以達(dá)成，跨區(qū)域合作機(jī)制建立面臨協(xié)調(diào)成本高、信息不對(duì)稱(chēng)等問(wèn)題，導(dǎo)致地方政府“自掃門(mén)前雪”、經(jīng)濟(jì)性不高。此外，橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償方式局限于轉(zhuǎn)移支付、資金補(bǔ)償?shù)龋Ｗo(hù)地與受益地之間缺乏長(zhǎng)效合作機(jī)制。五是生態(tài)補(bǔ)償資金來(lái)源渠道相對(duì)單一。主要依賴(lài)中央與地方政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，市場(chǎng)化資金支持力度不足，社會(huì)資本參與生態(tài)補(bǔ)償有限，迫切需要構(gòu)建政府、市場(chǎng)、社會(huì)協(xié)同支撐的多層次生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償資金體系。

（五）生態(tài)產(chǎn)品市場(chǎng)化交易機(jī)制不健全

推動(dòng)生態(tài)產(chǎn)品入市交易是價(jià)值實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵途徑，是政府主導(dǎo)下生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度的重要補(bǔ)充。一方面，對(duì)于市場(chǎng)化程度較高的生態(tài)產(chǎn)品，發(fā)展生態(tài)農(nóng)林畜牧產(chǎn)品、生態(tài)文旅、生態(tài)民宿等產(chǎn)業(yè)，面臨著基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)不足、人才支撐乏力、經(jīng)營(yíng)機(jī)制不健全、產(chǎn)品同質(zhì)化、供需對(duì)接難、品牌效應(yīng)弱、一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展不足等問(wèn)題。筆者在浙江麗水、湖南張家界調(diào)研時(shí)發(fā)現(xiàn)，交通基礎(chǔ)設(shè)施不斷改善、互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)應(yīng)用為地區(qū)生態(tài)旅游推廣、品牌塑造提供了重要支撐，但專(zhuān)業(yè)人才欠缺、旅游產(chǎn)品同質(zhì)化、經(jīng)營(yíng)主體分散問(wèn)題較為突出，不同景點(diǎn)呈現(xiàn)顯著的品牌化差異，知名景區(qū)與地方景區(qū)客源接待量明顯分化，知名度不高的地方景區(qū)主要以接待本地客源為主、發(fā)展后勁不足。生態(tài)產(chǎn)品質(zhì)量溯源機(jī)制有待完善，面臨著參與主體積極性不高、信息技術(shù)支撐力不足、追溯成本較高等問(wèn)題，不利于綠色產(chǎn)品消費(fèi)市場(chǎng)的培育。另一方面，對(duì)于市場(chǎng)有效需求不足的生態(tài)準(zhǔn)公共品，碳排放權(quán)、排污權(quán)、取水權(quán)、用能權(quán)等生態(tài)權(quán)益市場(chǎng)交易取得重要進(jìn)展，碳達(dá)峰碳中和背景下，用能權(quán)、碳排放權(quán)交易迎來(lái)重要突破，但與此同時(shí)，自然資源資產(chǎn)、農(nóng)村土地資源、集體林權(quán)依然面臨著產(chǎn)權(quán)界定不清晰、產(chǎn)權(quán)主體權(quán)責(zé)利不統(tǒng)一、生態(tài)產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)建設(shè)滯后等問(wèn)題，不利于生態(tài)權(quán)益市場(chǎng)化交易和生態(tài)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。

（六）生態(tài)金融發(fā)展滯后引致資金短板

推動(dòng)綠水青山向金山銀山轉(zhuǎn)化的關(guān)鍵是解決“錢(qián)從哪里來(lái)”的問(wèn)題。生態(tài)金融是促進(jìn)綠水青山轉(zhuǎn)化為金山銀山的助推器，為生態(tài)修復(fù)、生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)提供了資金保障，有助于緩解政府財(cái)政支出壓力。隨著生態(tài)文明建設(shè)的深入推進(jìn)，生態(tài)信貸、生態(tài)基金、生態(tài)債券、生態(tài)保險(xiǎn)迅速發(fā)展，生態(tài)金融體系不斷健全，但依舊面臨著市場(chǎng)激勵(lì)機(jī)制不健全、生態(tài)信用體系不完善、政策保障乏力、產(chǎn)品創(chuàng)新能力不足等問(wèn)題。一些地區(qū)積極探索基于生態(tài)信用評(píng)價(jià)、自然資源資產(chǎn)確權(quán)的生態(tài)信用貸款、生態(tài)權(quán)益抵押貸款模式，不斷創(chuàng)新“兩山貸”“生態(tài)貸”等生態(tài)金融模式，但總體上應(yīng)用范圍較小，而且由于生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值核算方法不統(tǒng)一，生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值核算結(jié)果難以得到金融機(jī)構(gòu)認(rèn)可；還有的地區(qū)積極探索“生態(tài)銀行”，將碎片化、分散化的生態(tài)資源進(jìn)行規(guī)?；諆?chǔ)、整合、優(yōu)化形成資源包，大大提高了平臺(tái)生態(tài)信用以及生態(tài)信貸能力，但大數(shù)據(jù)平臺(tái)搭建、監(jiān)測(cè)、信用評(píng)估等技術(shù)要求較高，推廣難度較大。

（七）數(shù)字技術(shù)應(yīng)用支撐作用有待提升

新一輪技術(shù)革命與產(chǎn)業(yè)變革下，大數(shù)據(jù)、5G、人工智能、物聯(lián)網(wǎng)等數(shù)字技術(shù)應(yīng)用方興未艾，有助于從生態(tài)保護(hù)與修復(fù)、生態(tài)補(bǔ)償、生態(tài)產(chǎn)權(quán)界定、價(jià)值核算、產(chǎn)品增值、市場(chǎng)交易等全生命周期環(huán)節(jié)，提升生態(tài)產(chǎn)品供給和需求的適配性，促進(jìn)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)。但在不同地區(qū)、不同環(huán)節(jié)，數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后、數(shù)字技術(shù)應(yīng)用不足、數(shù)字治理能力弱等問(wèn)題依舊突出，制約了生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)。

一是數(shù)字技術(shù)支撐生態(tài)保護(hù)和修復(fù)能力不足，對(duì)國(guó)家公園、重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、森林、礦山等進(jìn)行大數(shù)據(jù)信息采集、監(jiān)測(cè)、評(píng)估的集成平臺(tái)還較少、有待加強(qiáng)建設(shè)，制約了自然資源資產(chǎn)的家底“盤(pán)點(diǎn)”和產(chǎn)權(quán)界定。二是土壤數(shù)字化場(chǎng)景應(yīng)用、養(yǎng)殖行業(yè)生產(chǎn)全流程監(jiān)測(cè)技術(shù)應(yīng)用不足，不利于生態(tài)農(nóng)業(yè)規(guī)模擴(kuò)大以及產(chǎn)品質(zhì)量的提升。三是一些欠發(fā)達(dá)地區(qū)數(shù)字技術(shù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)落后、數(shù)字技術(shù)應(yīng)用意識(shí)薄弱，不利于生態(tài)產(chǎn)品的推廣、品牌塑造和產(chǎn)品溢價(jià)。四是數(shù)字技術(shù)主要應(yīng)用于電商、網(wǎng)店、文旅業(yè)、酒店等消費(fèi)端，供給端產(chǎn)業(yè)數(shù)字化改造與“工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)+數(shù)字工廠”的應(yīng)用還面臨諸多限制。五是數(shù)字治理能力有待提升，不少地方存在著數(shù)據(jù)采集、管理、應(yīng)用部門(mén)之間的條塊分割現(xiàn)象，數(shù)據(jù)的協(xié)同治理能力較弱，不利于數(shù)據(jù)高效利用與科學(xué)決策。

（八）生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)法治保障不足

在生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)的諸多環(huán)節(jié)中，生態(tài)保護(hù)與修復(fù)、自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度、自然資源有償使用制度、生態(tài)補(bǔ)償制度、跨區(qū)域跨流域橫向補(bǔ)償制度等領(lǐng)域法治建設(shè)有待完善。

具體表現(xiàn)為：一是上位法不健全導(dǎo)致地方性法規(guī)約束力不足，基層執(zhí)法力量不足削弱了執(zhí)法監(jiān)督的有效性。我國(guó)生態(tài)修復(fù)有關(guān)法律體系不斷完善，已出臺(tái)一系列法律法規(guī)進(jìn)行規(guī)范，針對(duì)礦產(chǎn)資源、土地生態(tài)修復(fù)、水生態(tài)修復(fù)以及草原生態(tài)修復(fù)等，出臺(tái)了《礦產(chǎn)資源法》《水土保持法》《土地管理法》《土地復(fù)墾條例》《土壤污染防治法》《海洋環(huán)境保護(hù)法》《水污染防治法》《草原法》等一系列法律法規(guī)等，地方也配套出臺(tái)了一系列法規(guī)與技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等，但是多數(shù)專(zhuān)門(mén)性法律法規(guī)中對(duì)生態(tài)保護(hù)與修復(fù)只是一筆帶過(guò)，缺乏系統(tǒng)性、綜合性的自然資源法律，對(duì)生態(tài)修復(fù)主體責(zé)任劃分不夠明確，缺乏可操作性。二是自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)領(lǐng)域的產(chǎn)權(quán)登記制度、確權(quán)制度、使用制度不完善，不利于生態(tài)產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)化交易。自然資源有償使用制度方面，已經(jīng)出臺(tái)一系列法律法規(guī)，對(duì)土地資源、礦產(chǎn)資源、水資源等自然資源實(shí)行有償使用，仍需加強(qiáng)其他領(lǐng)域自然資產(chǎn)有償使用立法工作，健全自然資源定價(jià)制度。 三是生態(tài)補(bǔ)償、重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、重要流域法律法規(guī)立法工作亟待推進(jìn)，以便更好地解決生態(tài)保護(hù)者與受益者權(quán)利義務(wù)不對(duì)等的問(wèn)題。加強(qiáng)跨區(qū)域尤其是跨行政區(qū)橫向生態(tài)補(bǔ)償立法是重點(diǎn)、難點(diǎn)所在，面臨著協(xié)調(diào)成本高、補(bǔ)償范圍不明確、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、執(zhí)行不到位以及缺乏長(zhǎng)效合作機(jī)制等問(wèn)題，需要進(jìn)一步通過(guò)加強(qiáng)立法予以保障。

四、建立健全生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制的策略選擇

針對(duì)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)過(guò)程中的問(wèn)題，有必要進(jìn)一步深化生態(tài)產(chǎn)品內(nèi)涵認(rèn)識(shí)、加強(qiáng)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革、完善生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值核算與評(píng)估、健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度、健全生態(tài)產(chǎn)品市場(chǎng)交易制度、發(fā)展生態(tài)金融、加強(qiáng)數(shù)字技術(shù)應(yīng)用以及健全法治保障體系，精準(zhǔn)識(shí)別和解決問(wèn)題，加快建立健全生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制。

（一）立足生態(tài)文明建設(shè)全局深化對(duì)生態(tài)產(chǎn)品的認(rèn)識(shí)

深刻理解習(xí)近平生態(tài)文明思想的內(nèi)涵，是解決生態(tài)產(chǎn)品內(nèi)涵認(rèn)識(shí)表面化、生態(tài)產(chǎn)品分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)不清、 生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值溯源等問(wèn)題的理論基礎(chǔ)，也是進(jìn)一步推動(dòng)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)的重要前提。已有研究大都認(rèn)為生態(tài)產(chǎn)品源于自然生態(tài)系統(tǒng)這一供給主體，忽視非自然生態(tài)系統(tǒng)中的經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、社會(huì)要素對(duì)于自然生態(tài)價(jià)值維持作用以及在此過(guò)程中的生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值增值。鑒于此，筆者認(rèn)為，不應(yīng)當(dāng)將自然生態(tài)系統(tǒng)視為唯一的生態(tài)產(chǎn)品供給主體，除自然生態(tài)系統(tǒng)本身生產(chǎn)的生態(tài)產(chǎn)品（如生態(tài)物質(zhì)產(chǎn)品、生態(tài)調(diào)節(jié)服務(wù)、生態(tài)文化產(chǎn)品）外，非自然系統(tǒng)中有利于自然生態(tài)系統(tǒng)價(jià)值恢復(fù)的要素（如勞動(dòng)、技術(shù)等）投入形成的“生態(tài)中性產(chǎn)品”或生態(tài)要素嵌入產(chǎn)品，亦可以視為廣義生態(tài)產(chǎn)品。這一認(rèn)識(shí)有助于拓展生態(tài)產(chǎn)品的內(nèi)涵范疇，通過(guò)立足生態(tài)文明建設(shè)、人與自然和諧共生現(xiàn)代化全局視角，推動(dòng)“生態(tài)產(chǎn)業(yè)化”和“產(chǎn)業(yè)生態(tài)化”協(xié)同發(fā)展，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型。除此之外，探索將生態(tài)要素作為獨(dú)立生產(chǎn)要素納入生產(chǎn)函數(shù)，對(duì)于促進(jìn)生態(tài)要素參與初次分配、實(shí)現(xiàn)共同富裕目標(biāo)也有積極作用。

（二）統(tǒng)籌推進(jìn)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革

加快建立統(tǒng)一自然資源分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)體系，充分利用現(xiàn)代地理信息技術(shù)，統(tǒng)一組織開(kāi)展全國(guó)性自然資源資產(chǎn)“預(yù)調(diào)查”工作，根據(jù)不同地區(qū)實(shí)際情況動(dòng)態(tài)調(diào)整、優(yōu)化分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)，建立動(dòng)態(tài)自然資源資產(chǎn)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)體系，及時(shí)掌握自然資源資產(chǎn)數(shù)量、質(zhì)量、功能、產(chǎn)權(quán)歸屬以及保護(hù)開(kāi)發(fā)情況?？偨Y(jié)自然資源資產(chǎn)負(fù)債表試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，積極對(duì)標(biāo)聯(lián)合國(guó)環(huán)境經(jīng)濟(jì)核算體系（SEEA 2012），加快推動(dòng)編制不同地理尺度的森林、草原、河流、濕地等自然資源資產(chǎn)負(fù)債表，摸清自然資源資產(chǎn)的存量、使用、消耗、恢復(fù)和增值等“家底”情況。加強(qiáng)自然資源資產(chǎn)法制建設(shè)，清晰界定各類(lèi)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)主體，明確全面所有、集體所有、各地地方政府所有之間的邊界，有序開(kāi)展自然資源資產(chǎn)確權(quán)登記工作。健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)體系，根據(jù)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展以及自然資源類(lèi)型，分區(qū)分類(lèi)推動(dòng)自然資源資產(chǎn)所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離，完善使用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓、出租、抵押和出資（入股）等功能。健全全民所有自然資源有償制度，完善國(guó)有土地、水、礦產(chǎn)、森林、草原、海域海島資源有償使用制度，探索市場(chǎng)主導(dǎo)下多種類(lèi)型的有償使用方式。

（三）完善生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值核算、評(píng)價(jià)與考核機(jī)制

加快建立針對(duì)不同區(qū)域、不同功能屬性、不同生態(tài)產(chǎn)品類(lèi)型的科學(xué)的價(jià)值核算體系。比較、遴選已有的生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值核算方法，基于適用性、連續(xù)性、可操作性原則，增強(qiáng)方法與生態(tài)產(chǎn)品類(lèi)型的動(dòng)態(tài)適配性?；谏鷳B(tài)產(chǎn)品的市場(chǎng)化屬性選擇適配性的價(jià)值核算方法，對(duì)于產(chǎn)權(quán)清晰以及可直接進(jìn)行市場(chǎng)交易的生態(tài)產(chǎn)品，采用市場(chǎng)價(jià)值法、費(fèi)用支出法、收益現(xiàn)值法等直接市場(chǎng)法；對(duì)于空間不連續(xù)生態(tài)產(chǎn)品的估值，采用替代成本法、機(jī)會(huì)成本法、影子價(jià)格法、旅行費(fèi)用法等替代市場(chǎng)法；對(duì)于數(shù)據(jù)難以獲得的情形，可采用意愿調(diào)查法。深入開(kāi)展生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值核算試點(diǎn)工作，探索在國(guó)家公園等重要生態(tài)功能區(qū)構(gòu)建適宜性的價(jià)值核算體系。利用大數(shù)據(jù)技術(shù)開(kāi)展自然資源資產(chǎn)普查，準(zhǔn)確盤(pán)點(diǎn)生態(tài)產(chǎn)品存量，提高生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值核算結(jié)果的準(zhǔn)確性。探索生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)評(píng)估技術(shù)，開(kāi)展生態(tài)產(chǎn)品供給能力和價(jià)值實(shí)現(xiàn)程度評(píng)價(jià)。加強(qiáng)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值核算在地方政府績(jī)效考核中的應(yīng)用，推動(dòng)考核結(jié)果應(yīng)用在生態(tài)產(chǎn)權(quán)交易、生態(tài)補(bǔ)償、生態(tài)環(huán)境損害賠償中的應(yīng)用，不斷完善生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制的約束激勵(lì)機(jī)制。

（四）健全生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)保護(hù)補(bǔ)償制度體系

加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)成本核算，結(jié)合地區(qū)生態(tài)環(huán)境治理投入、治理成效、機(jī)會(huì)成本等，構(gòu)建因地制宜的生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)體系，為補(bǔ)償額度確定提供科學(xué)依據(jù)。盡快出臺(tái)分類(lèi)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度實(shí)施方案，明確“山水林田湖草沙冰”生態(tài)環(huán)境要素的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償主體、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償范圍、補(bǔ)償方式、補(bǔ)償機(jī)制等，提高補(bǔ)償資金利用效率。

一是優(yōu)化縱向補(bǔ)償機(jī)制，加大對(duì)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度，加強(qiáng)中央與地方政府協(xié)調(diào)，強(qiáng)化地方政府激勵(lì)與約束，健全中央與地方生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償財(cái)政支出分擔(dān)機(jī)制，不斷提高省級(jí)以下地方生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)姆e極性。二是完善跨區(qū)域跨流域橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，加強(qiáng)區(qū)域立法規(guī)范、政策協(xié)調(diào)，圍繞生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償，加強(qiáng)跨區(qū)域跨流域產(chǎn)業(yè)、人才、技術(shù)合作，探索建立保護(hù)地與受益地良性互動(dòng)的長(zhǎng)效合作機(jī)制。三是完善多元化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償資金來(lái)源，充分發(fā)揮政府與市場(chǎng)協(xié)同作用，加大中央以及地方財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，健全中央與地方政府以及地方政府之間補(bǔ)償資金分擔(dān)機(jī)制，增加對(duì)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)治理成效突出地區(qū)的補(bǔ)償力度，建立補(bǔ)償資金與破壞生態(tài)環(huán)境相關(guān)產(chǎn)業(yè)的逆向關(guān)聯(lián)機(jī)制。此外，加大對(duì)綠色信貸、綠色金融、綠色基金、綠色債券等市場(chǎng)化資金的引導(dǎo)，吸引社會(huì)資本參與區(qū)域流域公共性較強(qiáng)領(lǐng)域的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償工作，為生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償提供穩(wěn)定資金支持。

（五）健全生態(tài)產(chǎn)品與生態(tài)產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)化交易制度

加強(qiáng)生態(tài)私人產(chǎn)品與生態(tài)準(zhǔn)公共品市場(chǎng)交易制度建設(shè)，應(yīng)從兩方面著力：一方面，健全生態(tài)產(chǎn)品市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)機(jī)制，打通生態(tài)產(chǎn)品生產(chǎn)、流通、消費(fèi)堵點(diǎn)。加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境治理與生態(tài)保護(hù)，加大對(duì)生態(tài)農(nóng)業(yè)、生態(tài)文旅業(yè)、生態(tài)精深加工業(yè)的高質(zhì)量生產(chǎn)要素投入，大力促進(jìn)一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，不斷提高優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品供給能力。優(yōu)化生態(tài)產(chǎn)品的市場(chǎng)主體與利益分配機(jī)制，健全生態(tài)產(chǎn)業(yè)與農(nóng)戶(hù)利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，增加農(nóng)戶(hù)參與生態(tài)產(chǎn)品生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的收入，提高農(nóng)民積極性。加強(qiáng)生態(tài)產(chǎn)品流通體系建設(shè)，加大產(chǎn)地農(nóng)產(chǎn)品流通基礎(chǔ)設(shè)施投入，形成線下資源與線上需求高效對(duì)接的流通渠道，減少市場(chǎng)流通環(huán)節(jié)，提高生態(tài)產(chǎn)品流通效率。強(qiáng)化品牌塑造，加大生態(tài)產(chǎn)品品牌策劃、市場(chǎng)營(yíng)銷(xiāo)力度，借鑒有關(guān)地區(qū)成功經(jīng)驗(yàn)培育區(qū)域公共品牌體系，不斷拓展生態(tài)產(chǎn)品“溢價(jià)空間”。加大互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)應(yīng)用，提高生態(tài)產(chǎn)品推介與品牌宣傳力度，促進(jìn)生態(tài)產(chǎn)品供需精準(zhǔn)對(duì)接。探索采用大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈等技術(shù)應(yīng)用，建設(shè)生態(tài)產(chǎn)品質(zhì)量溯源機(jī)制，提升生態(tài)產(chǎn)品的消費(fèi)認(rèn)可度。建立基于生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值的政府購(gòu)買(mǎi)生態(tài)產(chǎn)品市場(chǎng)模式，由國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)、生態(tài)環(huán)境部、自然資源部主導(dǎo)制定生態(tài)產(chǎn)品政府采購(gòu)目錄清單。另一方面，健全生態(tài)環(huán)境要素交易機(jī)制，加快推進(jìn)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)確權(quán)工作，并基于此建立生態(tài)資產(chǎn)確權(quán)、核算、交易、轉(zhuǎn)移登記體系，打造集生態(tài)產(chǎn)品品牌推介、生態(tài)產(chǎn)品交易一體化綜合管理平臺(tái)。深入推動(dòng)排污權(quán)、用水權(quán)、碳排放權(quán)、用能權(quán)市場(chǎng)交易制度建設(shè)。在碳達(dá)峰碳中和背景下，尤其要加快推進(jìn)碳排放權(quán)與用能權(quán)交易制度建設(shè)，適時(shí)擴(kuò)大碳排放權(quán)交易行業(yè)范圍，開(kāi)展用能權(quán)交易試點(diǎn)，探索建立碳排放配額、用能權(quán)指標(biāo)有償取得機(jī)制。

（六）健全生態(tài)金融體系，打通“兩山”轉(zhuǎn)換通道

建立多元生態(tài)金融制度，提高金融工具支持的精準(zhǔn)性。對(duì)于一些公共性較強(qiáng)、資金需求大、投資周期長(zhǎng)的重大生態(tài)修復(fù)工程，應(yīng)發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，拓展政府財(cái)政資金、綠色PPP、生態(tài)保護(hù)與修復(fù)基金、中長(zhǎng)期綠色債券等渠道；對(duì)于市場(chǎng)化程度高、投資周期短的生態(tài)產(chǎn)品，比如生態(tài)農(nóng)業(yè)、生態(tài)文旅業(yè)等，應(yīng)不斷優(yōu)化政策保障體系，發(fā)揮生態(tài)信貸、生態(tài)產(chǎn)業(yè)投資基金、短期綠色債券的作用。

具體而言，應(yīng)積極構(gòu)建生態(tài)信用評(píng)價(jià)制度，因地制宜制定生態(tài)信用評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，開(kāi)展對(duì)企業(yè)與個(gè)體的生態(tài)信用評(píng)價(jià)和征信工作，以銀行為主體，根據(jù)生態(tài)信用評(píng)分發(fā)放生態(tài)信用貸款。加大對(duì)生態(tài)產(chǎn)品經(jīng)營(yíng)開(kāi)發(fā)主體中長(zhǎng)期貸款支持力度，探索生態(tài)產(chǎn)品資產(chǎn)證券化路徑和模式。建立包含生態(tài)保護(hù)與修復(fù)公共基金、生態(tài)保護(hù)與修復(fù)專(zhuān)項(xiàng)基金以及生態(tài)產(chǎn)業(yè)投資基金在內(nèi)的多元基金模式。支持金融機(jī)構(gòu)或龍頭企業(yè)發(fā)行綠色債券、項(xiàng)目收益票據(jù)，為生態(tài)產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展提供債券融資支持。積極拓展生態(tài)保險(xiǎn)種類(lèi)，探索生態(tài)破壞責(zé)任險(xiǎn)、環(huán)境污染責(zé)任險(xiǎn)、重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)保護(hù)特別險(xiǎn)種等產(chǎn)品，提高保險(xiǎn)對(duì)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)的保障力。加強(qiáng)生態(tài)金融產(chǎn)品創(chuàng)新力度，探索林權(quán)、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)等使用權(quán)抵押貸款模式，積極推廣浙江麗水“兩山貸”、福建三明林權(quán)按揭貸和“福林貸”、浙江安吉“土地使用權(quán)抵押”等成功經(jīng)驗(yàn)，將各類(lèi)生態(tài)產(chǎn)權(quán)作為信貸發(fā)放的重要評(píng)定指標(biāo)，支持生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

（七）加強(qiáng)數(shù)字技術(shù)應(yīng)用賦能生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)

加強(qiáng)數(shù)字技術(shù)應(yīng)用，打通生態(tài)產(chǎn)品生產(chǎn)、分配、流通、消費(fèi)各個(gè)環(huán)節(jié)堵點(diǎn)，促進(jìn)生態(tài)保護(hù)與修復(fù)、自然資源資產(chǎn)確權(quán)、生態(tài)產(chǎn)品生產(chǎn)、市場(chǎng)化交易、品牌塑造等，實(shí)現(xiàn)供需精準(zhǔn)對(duì)接、價(jià)值高效實(shí)現(xiàn)。一是強(qiáng)化數(shù)字技術(shù)生態(tài)保護(hù)與修復(fù)支撐作用。以礦山修復(fù)為例，要加強(qiáng)數(shù)字化修復(fù)技術(shù)應(yīng)用，掌握礦山生態(tài)環(huán)境質(zhì)量大數(shù)據(jù)信息，并根據(jù)修復(fù)地檢測(cè)數(shù)據(jù)、土地利用、土地覆蓋等遙感信息數(shù)據(jù)，進(jìn)行生態(tài)環(huán)境檢測(cè)系統(tǒng)監(jiān)測(cè)、管理和評(píng)價(jià)。二是加強(qiáng)土壤數(shù)字化場(chǎng)景應(yīng)用。利用數(shù)字技術(shù)，不斷整合土壤、氣象、水利等數(shù)據(jù)，打造數(shù)據(jù)資源池、搭建平臺(tái)系統(tǒng)，構(gòu)建高精度的“數(shù)字土壤”信息資源庫(kù)，實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的自動(dòng)化控制和智能化管理。三是提高數(shù)字技術(shù)支持生態(tài)養(yǎng)殖業(yè)發(fā)展的能力。建立大數(shù)據(jù)系統(tǒng)對(duì)養(yǎng)殖行業(yè)的全流程進(jìn)行監(jiān)測(cè)，對(duì)養(yǎng)殖廠舍、飼料供養(yǎng)、生產(chǎn)數(shù)據(jù)、衛(wèi)生管理等環(huán)節(jié)進(jìn)行實(shí)時(shí)大數(shù)據(jù)監(jiān)測(cè)，推動(dòng)養(yǎng)殖業(yè)智能化發(fā)展。四是加強(qiáng)數(shù)字技術(shù)促進(jìn)自然資源資產(chǎn)確權(quán)和管理。建立自然資源資產(chǎn)監(jiān)測(cè)“一張圖”，實(shí)現(xiàn)位置、面積、產(chǎn)權(quán)價(jià)值等數(shù)據(jù)信息可視化，助推生態(tài)產(chǎn)權(quán)交易、流轉(zhuǎn)、抵押貸款等。五是加強(qiáng)生態(tài)產(chǎn)業(yè)化與產(chǎn)業(yè)生態(tài)化中的數(shù)字技術(shù)應(yīng)用。推廣“商業(yè)互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)+網(wǎng)店”“文旅互聯(lián)網(wǎng)+民宿”“工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)+數(shù)字工廠”等模式，利用數(shù)字技術(shù)平臺(tái)，突破生態(tài)產(chǎn)品交易區(qū)域限制，促進(jìn)企業(yè)綠色化、智能化、數(shù)字化轉(zhuǎn)型。六是利用大數(shù)據(jù)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，加強(qiáng)生態(tài)產(chǎn)品宣傳，擴(kuò)大消費(fèi)者受眾群體，強(qiáng)化品牌塑造，提高生態(tài)產(chǎn)品溢價(jià)空間。七是強(qiáng)化數(shù)字治理能力，健全生態(tài)環(huán)境感知網(wǎng)絡(luò)，加大對(duì)重點(diǎn)生態(tài)保護(hù)區(qū)、重點(diǎn)污染源的監(jiān)測(cè)工作，消除部門(mén)之間數(shù)據(jù)分割問(wèn)題，提高跨部門(mén)數(shù)據(jù)共享、協(xié)同利用能力。

（八）著力建設(shè)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)法治保障體系

深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平法治思想和習(xí)近平生態(tài)文明思想，加強(qiáng)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)有關(guān)環(huán)節(jié)立法保障工作，指導(dǎo)地方因地制宜出臺(tái)法規(guī)規(guī)章或規(guī)范性文件，加快補(bǔ)齊法治短板。加快推進(jìn)出臺(tái)自然資源領(lǐng)域系統(tǒng)性、綜合性法律法規(guī)，提高分散法規(guī)有關(guān)內(nèi)容的融合性、協(xié)調(diào)性，解決一些基礎(chǔ)性、共性較強(qiáng)的問(wèn)題。落實(shí)好《環(huán)境保護(hù)法》《長(zhǎng)江保護(hù)法》以及水、森林、草原、海洋、漁業(yè)等方面的法律法規(guī)，推進(jìn)修訂《礦產(chǎn)資源法》《水法》《森林法》《草原法》《海域使用管理法》《海島保護(hù)法》等。進(jìn)一步健全生態(tài)保護(hù)與修復(fù)領(lǐng)域法律法規(guī)，系統(tǒng)整合既有針對(duì)礦產(chǎn)、土地、水、森林、草原等領(lǐng)域的分散化條款，出臺(tái)專(zhuān)門(mén)性法律法規(guī)，提升生態(tài)保護(hù)與修復(fù)法律的系統(tǒng)性。完善自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)法律法規(guī)，健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記制度，深化自然資源有償使用制度改革。加強(qiáng)跨行政區(qū)生態(tài)補(bǔ)償立法，明確生態(tài)補(bǔ)償工作程序、補(bǔ)償范圍、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)以及有關(guān)事后評(píng)估制度等。聚焦生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償立法工作，加快出臺(tái)《生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償條例》，進(jìn)一步明確生態(tài)保護(hù)與生態(tài)收益主體之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。積極探索加強(qiáng)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)專(zhuān)項(xiàng)法律的研究工作，系統(tǒng)整合分散于自然資源保護(hù)、環(huán)境治理與生態(tài)修復(fù)等領(lǐng)域的有關(guān)法律條款，對(duì)與生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)有關(guān)的法律主體、生態(tài)產(chǎn)權(quán)界定、生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值核算與評(píng)估、市場(chǎng)交易規(guī)則、監(jiān)督機(jī)制作出詳盡的法律規(guī)定，加強(qiáng)碳排放權(quán)、水權(quán)、排污權(quán)和用能權(quán)市場(chǎng)化交易立法。

（九）立足試點(diǎn)探索生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)特色模式

結(jié)合近些年我國(guó)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)試點(diǎn)及實(shí)踐探索，有必要因地制宜、聚焦重點(diǎn)、探索差異化的生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)特色模式。著力提升不同地區(qū)生態(tài)產(chǎn)品供給能力，加強(qiáng)生態(tài)修復(fù)、系統(tǒng)治理和綜合開(kāi)發(fā)，恢復(fù)自然生態(tài)系統(tǒng)功能的本真性和完整性。在此基礎(chǔ)上，對(duì)于私人屬性較強(qiáng)的生態(tài)產(chǎn)品，通過(guò)發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)、生態(tài)養(yǎng)殖業(yè)、生態(tài)精深加工業(yè)、生態(tài)文旅產(chǎn)業(yè)以及促進(jìn)一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展等，探索特色生態(tài)產(chǎn)品經(jīng)營(yíng)銷(xiāo)售以及生態(tài)產(chǎn)業(yè)化模式。對(duì)于生態(tài)純公共品，由中央以及地方政府主導(dǎo)，探索縱向轉(zhuǎn)移支付、跨區(qū)域跨流域生態(tài)補(bǔ)償、政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)等生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償模式。難度最大的依然是生態(tài)權(quán)益確權(quán)及市場(chǎng)交易制度的完善，可總結(jié)吸收自然資源部典型案例經(jīng)驗(yàn)，借鑒地方集體林權(quán)改革與交易、生態(tài)銀行、森林覆蓋率指標(biāo)交易、排污權(quán)交易、地票交易、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)改革與農(nóng)地流轉(zhuǎn)交易等生態(tài)權(quán)益交易成功模式，積極推進(jìn)生態(tài)權(quán)益交易平臺(tái)建設(shè)，提升生態(tài)權(quán)益交易效能。除自然資源領(lǐng)域外，碳排放權(quán)、用能權(quán)及綠電交易應(yīng)成為未來(lái)生態(tài)權(quán)益交易的工作重點(diǎn)。