合作伙伴制與城市治理：理論、評價、啟示

陶希東

[關鍵詞] 城市治理;伙伴制;理論;評價;啟示

據第七次人口普查數據，截至2020年底，中國常住人口城鎮(zhèn)化率達到63.89%，中國社會已經進入以城市為主的“城市型社會”階段，城市治理作為國家治理體系的重要組成部分，其治理能力對城市經濟發(fā)展、公共安全、居民生活等方面發(fā)揮著越來越重要的功能和作用。同時，我國快速城市化也對城市治理提出了許多新挑戰(zhàn)、新要求。在充分吸收借鑒國際城市合作伙伴制治理思想的基礎上，發(fā)揮我國社會主義制度優(yōu)越性，形成富有中國特色、時代特點的城市治理新方略，對進一步優(yōu)化治理結構、提升治理能力具有重要的現(xiàn)實意義。

一、城市合作伙伴制治理的內涵

20世紀90年代以來，隨著經濟全球化、市場化、信息化的快速發(fā)展，世界各國政府都面臨著財政壓力、管理效率、民主化等方面的種種挑戰(zhàn)，于是在西方發(fā)達國家掀起了一場旨在適應后工業(yè)社會和信息時代的“政府再造”運動，其指導思想就是“最好的政府，用市場機制與非政府組織合作等方式提供最大的公共服務”[1]。在此背景下，治理理論應運而生。與傳統(tǒng)的以政府為主導、主要依靠強制力和權威、采用自上而下方式的管理相比，治理更強調的是一個由政府、非政府組織、市民社會共同組成的多元化權力主體和互動協(xié)作體系，其實質就是建立在市場原則、公共利益、共同認識、平等互利之上的互動合作，政府不再是實施社會公共管理的唯一權力中心，而與非政府組織、非營利組織、社區(qū)組織、公民自組織等第三部門是一種合作伙伴關系（public–private part?nership），通過建立各種各樣的協(xié)商合作組織，讓社會參與到政治的決策過程中，共同承擔公共管理的職責，提供有效的公共服務。至此，公私合作伙伴或協(xié)作治理成為西方國家公共服務、環(huán)境治理、數字治理等多個領域的一種核心治理機制和研究議題[2-4]。

城市合作伙伴制最初產生于歐洲，如英國的城市復興伙伴制計劃、歐盟的地區(qū)伙伴制計劃等，這是在中央政府不斷減少對地方和城市政府財政援助，以及城市政府面臨分權和政府形式更加多樣化的趨勢和背景下，主要由地方城市政府發(fā)起的，為實現(xiàn)城鎮(zhèn)重振，有效解決城市住房、治安、環(huán)境等問題的一種治理手段。在西方城市治理研究中，瑞典學者英厄馬爾·埃蘭德認為，伙伴制是一個與政治網絡相關的概念且具有更強烈的意識形態(tài)色彩。在運用伙伴制這一概念時，至少應該注意三個重要層面：創(chuàng)始過程、參與者之間的力量范圍和平衡、所同意的共同課題的性質和范圍。因此，在研究一個中央政府——歐盟或是聯(lián)合國所提出的伙伴制項目的實施情況時，我們必須小心謹慎，在政策評估時不能過于相信公開申明的意愿[5]。一般而言，在歐美城市治理中，通常將伙伴制定義為“為重整一個特定區(qū)域而制定和監(jiān)督一個共同的戰(zhàn)略所結成的利益聯(lián)盟”[6]27。這種聯(lián)盟可能只是一種臨時性的特別安排，或者是由若干單元參與的一種長期戰(zhàn)略政策。

根據歐美城市治理經驗，合作伙伴制主要包括兩個層面的理論內涵。一方面，是指為了有效解決城市問題和實現(xiàn)城鎮(zhèn)復興，在城市公共政策的制定中，對城市政治權力進行再分配，鼓勵市民參與公共領域和公共政策的制定過程，打破傳統(tǒng)的公共與私有領域界限，使得單個城市政府與企業(yè)、基金會、學術研究機構、非政府組織、居民群體之間形成新型的合作伙伴關系，共同提供公共產品，提高公共服務效率，也是政府組織和非政府組織共同構成的開放互動系統(tǒng)和公眾參與系統(tǒng);另一方面，是指不同地域或城市之間，在政府、非政府領域構筑橫向的多邊的合作伙伴關系，實現(xiàn)區(qū)域資源的整合與共享，解決共同面臨的重大區(qū)際問題和社會問題，減少矛盾，增加共識，并形成一種長期的區(qū)域化決策與管理新體制，其中也包括跨國界的全球伙伴制。

城市合作伙伴治理具有五個特征。第一，合作伙伴治理涉及兩個或多個成員，而至少一方為公共機構，但那些極具自治性（如美國特別區(qū)政府）、市場化角色突出、準政府的公共成員，在合作伙伴治理中可以按照私人領域發(fā)揮功能。第二，在合作伙伴制治理中，每個參與者就是一個權力主體，也就是說，每個參與者都可以商討自己的權益，而不是必須求助于一定的權力資源。第三，合作伙伴成員之間存在一種持久性的關系，存在一些連續(xù)性的相互作用，但這種持久性的相互關系主要來自外部多個成員談判的結果。第四，每個參與方對維持合作伙伴制具有非常重要的作用，相互之間存在著物質和非物質資源的相互交換與轉移的關系，在當今強調政府效率的時代，私有領域的有效參與顯得更為重要。第五，合作伙伴治理強調多方參與者可以通過談判做出具有可行性的決定，并為活動結果負有共同責任[7]。根據歐盟成員國地方伙伴制項目，西方城市合作伙伴制主要包括四種類型：代表公共、私人、志愿者和社區(qū)等主體利益的伙伴制;主要參與者是公共、志愿者和社區(qū)利益代表組成的伙伴制;完全或主要由公共經濟機構組成的伙伴制;主要由社會機構和國家機構組成的伙伴制。

二、對國外城市合作伙伴制治理的基本評價

（一）合作伙伴制是歐洲地方城市政府主動尋求體制創(chuàng)新的結果

當今盛行于西方國家的城市合作伙伴制度，是經濟全球化背景下政治體制改革與創(chuàng)新的產物。20世紀80年代以來，西方國家中央政府由于遭遇財政問題縮減對地方城市政府的撥款，同時下放更多的權限，賦予下級政府更大的自主權，在對企業(yè)不增加財政援助的情況下讓各級地方城市政府更加自由地進行經濟發(fā)展與管理，于是形成了地方更加分權和財政更加集中控制的局面。在此背景下，地方當局為了最大限度地擴大權力和最大限度地利用諸如土地等資源所產生的有限資金，需要尋求新的體制變革，合作伙伴制便逐漸成為實現(xiàn)這一目標的主要手段，如地方城市政府將部分職責承包給私人廠商，或是推行內部審計和內部競爭;它們將責任轉移到不同的跨政府領域和各個層次上，有時甚至完全放棄了非強制性政策，或者將它們私有化等，正如有學者所言：“伙伴制的方式在英國是與撒切爾削減地方當局權力的戰(zhàn)略緊密相關的?！盵6]8這種在公私組織之間、公共組織之間形成的合作伙伴關系，不僅緩解了城市政府的財政壓力，而且提高了城市公共服務水平和社會治理能力。

（二）在注重公私合作的基礎上，構筑城市間橫向合作伙伴關系，成為國外城市區(qū)域治理的新趨勢

根據合作伙伴制的理論內涵，強化城市間的合作伙伴關系是提高都市區(qū)治理水平的重要基礎。因而，近年來，在歐美國家城市治理的實踐中，除了單個城市政府不斷強化與非政府領域之間的合作，還特別重視相鄰地區(qū)城市政府之間的橫向合作，城市治理再造與跨界合作網絡已經成為城市空間發(fā)展政策的主要內容和新趨勢。尤其是歐洲許多國家的邊界城市基于共同的利益，如振興工業(yè)、提升地區(qū)利益、改善城市經濟結構等，開展廣泛的跨國界橫向合作，進行知識和信息的相互交流、資源的共同開發(fā)和公共政策的同時執(zhí)行等[8]，提高了地方城市政府之間的相互依賴性，增加了相互交流與協(xié)商，減輕了城市之間的利益沖突，促進了城市區(qū)域的資源整合與共同發(fā)展。這種城鎮(zhèn)間的伙伴制，在美洲和非洲也得到了極大的發(fā)展。美國許多大都市區(qū)的地方政府協(xié)會，通過橫向合作來提供一些共同服務。非洲城鎮(zhèn)間伙伴制的主要基礎是通過結成姊妹城市或成立城鎮(zhèn)聯(lián)合會，相互交流經驗，已經建立起來的伙伴制組織有：非洲城鎮(zhèn)聯(lián)盟（UVA），旨在促進非洲城市發(fā)展和城市間合作;完全或部分法語地區(qū)首都和大城市市長、領導人國際聯(lián)合會（AIMF），主要針對法語城市;聯(lián)合城鎮(zhèn)組織（UTO）及其特別機構，主要負責在全世界的城市間建立姊妹城市關系、合作和互助[9]。

（三）合作伙伴制可以有效發(fā)揮協(xié)同、轉換、擴大預算和整合效應

在城市與區(qū)域治理實踐中，合作伙伴制之所以能得到廣泛的應用，是因為這種體制可以有效發(fā)揮協(xié)同效應、轉換效應、擴大預算效應[10]和整合效應，增強城市和區(qū)域的凝聚力。一是協(xié)同效應，即兩個或更多的組織或城市為了共同目標而一起行動時所獲得的增值效應，一個以營利為目的的商業(yè)公司和一個非營利組織（如地方政府或慈善機構）之間的合資經營就是一個典型的例證。二是轉換效應，即具有不同經濟發(fā)展水平、文化特征、管理能力的組織或城市，在構筑伙伴關系的過程中，一個合作者改變另外一個合作者的世界觀、行為和觀念的努力，其一般結果為促使伙伴成員具有更加先進的管理理念和更加符合長期利益的發(fā)展觀。如一個公共或非營利機構可以促使私營經濟的合作者更加注重社會效應，而一個私營公司可以努力影響公共經濟，使其向更加市場化的方向發(fā)展。三是擴大預算效應，即集合各伙伴單元資源來籌集更多的資金，從而爭取更多伙伴的支持，有了合作的意愿后，兩個或更多的伙伴就可能得到中央政府的額外支持，從而擴大預算，共同投資建設大型公共服務設施和基礎設施，而不是非規(guī)范競爭和重復建設。四是整合效應，即在構筑合作伙伴的過程中，可以有效整合不同組織的各種資源，實現(xiàn)互補互通、互惠互利、共享共贏的目標，尤其是在城市間橫向伙伴關系構建中，更有可能實現(xiàn)更大區(qū)域范圍的資源整合，消除城際矛盾，增強區(qū)域意識，為廣大市民提供便利的區(qū)域化服務。

（四）地方或城市政府層面的合作伙伴制更容易形成，合作效果也更加明顯

在實踐當中，合作伙伴制廣泛存在于不同層次的政府治理中，既有國際層面的伙伴制，又有國家層面的伙伴治理，但從合作伙伴治理的效果來看，以城市政府為主的地方政府層面的伙伴制治理更容易形成并發(fā)揮作用。根據美國學者喬恩·皮埃爾的觀點[11]，這主要是因為：一是，與高層政府相比，地方政府相對“軟弱”、財力資源有限、也是政策的主要制定者和執(zhí)行者，具有構筑合作伙伴的內在動力;二是地方政府更接近于政策目標者，能夠滿足廣大群體不同的政治和社會需求，更容易發(fā)揮民主政治的作用，促進社區(qū)本土化發(fā)展和新價值理念的形成，這是一個最為重要的原因;三是與地方政府的職能和角色緊密相關，在當今民主政治時代，地方政府不僅是公共服務的生產者和提供者，更重要的是一個旨在促進地方民主化進程和公眾參與的政治舞臺和工具，而合作伙伴制的實行正體現(xiàn)了地方政府的這一功能。

（五）合作伙伴制是城市政府與社會交界處的一種城市治理方法，但與真正的民主責任制存在一定的距離

一般認為，城市合作伙伴制治理是公共機構、企業(yè)、社會團體、基金會、學術機構等多元機構在平等基礎上的互動協(xié)商與資源交換過程，應充分體現(xiàn)民主與責任原則。但是，西方國家對合作伙伴制的實證研究表明，大多數合作伙伴治理關心的主要是與效率有關的問題，而不是與民主有關的問題，因而很多伙伴制項目可能在政策和財政協(xié)同效應方面很有成效，但在權力關系和民主方面的效應卻很令人懷疑。這是因為，在一般情況下，許多伙伴制的實施常常是由強大的社團和官僚所控制，而民選的政治家和邊緣群體則處于不利的地位，甚或被排除在外。在制定和實施地區(qū)政策項目的過程中，專家和官僚，在某種程度上還有地方社團和地方政治權貴，占據了主導地位，留給更廣泛的民眾參與、建議、辯論和施加影響的空間很小。除此之外，合作伙伴制還面臨著責任的落實問題，如傳統(tǒng)的治理方式，至少在理論上由連鎖的責任制構成，最終形成某種形式的民選機構，如國會或市議會，而伙伴制方式使責任問題無法落實[12]。因此，當今歐美城市治理中的合作伙伴制，實質上是城市政府與社會交界處的一種城市治理方法，在實踐中與真正的民主責任制還有一段距離。

三、對創(chuàng)新我國城市治理的啟示

（一）中國城市伙伴治理的實踐創(chuàng)新

經過改革開放40多年的發(fā)展，我國城市化發(fā)展取得了歷史性成就，但同時也產生了許多城市問題，加大體制機制創(chuàng)新，提高城市治理能力和水平，成為各大城市政府的重要戰(zhàn)略任務。自黨的十八大以來，國內城市按照高質量發(fā)展、高品質生活、高效能治理的要求，以專業(yè)化、精細化、社會化、法治化、智能化為方向，積極推動城市治理體制機制創(chuàng)新，城市治理能力水平有了顯著提高。尤其是在處理政府與市場、政府與社會之間關系上，充分發(fā)揮黨建引領功能，通過發(fā)揮國有企業(yè)、社會組織、市場行業(yè)性組織、志愿服務團體、基層居民自治組織等多重社會力量，在基礎設施建設、城市更新改造、民生服務供給、社會矛盾化解、災害應急救助、數字化轉型等領域，初步形成了一整套黨政協(xié)同、政企合作、政社合作的治理機制和方法，為新時代按照全過程民主要求更深層次推進合作伙伴式治理打下了堅實的基礎。但與此同時，由于受傳統(tǒng)體制機制的影響，當前的城市治理依然面臨諸多痛點和難點，治理能力有待進一步提升，尤其是在政府與市場、社會之間的合作治理中，很多城市的“強政府、弱社會”總格局尚未發(fā)生根本性改變，基層政府負擔依然很重，社會力量有效參與城市治理的機制還不健全，社會活力有待進一步釋放，城市密集的大都市圈城際同城化合作治理效能還有待提高，跨界伙伴治理改革存在很大潛力和空間。今后，全面貫徹落實“人民城市”理念，繼續(xù)推動城市治理體制機制的改革創(chuàng)新，激發(fā)企業(yè)、社會組織、居民等多元社會力量的內在活動和動力，打造共建共治共享的跨界合作伙伴治理新方式，實現(xiàn)城市效率和社會公平、社會秩序和社會活力、安全與發(fā)展的有機統(tǒng)一，是各城市政府面臨的治理改革新任務。

（二）啟示性對策與建議

西方城市的公私伙伴治理是西方市場經濟體制和政治改革的產物，盡管話語體系存在差異，但本質上與我國“政社合作治理”有一定的共同點。為此，我們積極吸收借鑒其合理的理論內核，主要采取以下措施，進一步創(chuàng)新我國城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

1.順應共生開放新理念，加大開放合作型城市政府建設

隨著市場、法治理念的深入，政治資源的配置方式開始由傳統(tǒng)的“累積—集中”模式轉變?yōu)楝F(xiàn)代的“彌散—輻射”模式[2]。與此相適應，政府公共權力的邊界發(fā)生了明顯的變化，傳統(tǒng)的封閉、孤立、自上而下的城市治理模式也會被開放、參與、合作、自下而上的新治理模式所替代。對我國來說，為了切實轉變城市治理模式、提高治理水平，各級城市政府必須摒棄全能無限政府的思想，進一步強化平等、協(xié)商、合作的現(xiàn)代治理理念，從觀念、體制、機制等方面繼續(xù)深化改革，加大開放合作型城市政府建設。

2.大力培育城市非政府組織，夯實全面構筑合作伙伴治理的組織基礎

大力培育具有組織性、非政府性、非營利性、自治性和自愿性特征的非政府組織體系，是我國提升城市治理水平的組織基礎。為此，一是應從觀念上明確發(fā)展非政府組織是政府和市場的必要補充，是城市合作伙伴治理體系的重要組成成員。二是應針對城市政府不能有效管理和暫時無法管理的領域，積極鼓勵和優(yōu)先發(fā)展非政府組織，發(fā)揮非政府組織應有的功能。三是應針對當前我國非政府組織的“二政府”現(xiàn)象，全面構筑非政府組織經費自理、領導自選、活動自主的自治體系，使非政府組織真正成為代表組織成員利益、參與政府決策、行業(yè)自律的民間自治組織。四是應加快非政府組織立法，依法明確其功能定位、職責權限等，依法組織和引導大量社會組織有序、有效參與城市治理活動。

3.實施城市政府改革，構筑政府、非政府組織和市民之間平等協(xié)商的戰(zhàn)略伙伴關系

強化政府的公共服務職能，搭建各類參與渠道、協(xié)商平臺，讓社會組織、市民群體平等參與城市公共事務的治理，是構筑我國城市合作伙伴治理體系的重要途徑。為此，一是凡是政府必須要管的公共事務，要盡可能采用招標、承包、委托等市場化手段，把一部分公共事務通過簽定行政合同，交給企業(yè)、非政府組織和市民自組織來經營，即“官辦民營”而不要“官辦官營”，而對那些必須“官辦官營”的公共事項，也應該按照企業(yè)管理一樣，精心計算成本與收益，最大限度地降低成本，增加收益。二是應轉變城市管理思維，注意構建城市政府、非政府組織和市民之間平等協(xié)商的戰(zhàn)略伙伴與合作關系，要求多用協(xié)商手段，慎用強制手段。在具體事物的處理上，非政府組織和公民能夠獨立自主解決的事情，政府不插手，市場能夠解決的問題，政府不介入。

4.建立健全城市公眾參與機制、民主化決策機制和民主責任制，保障合作伙伴治理的有效運行

沒有公眾參與和民主化決策的城市治理將不成為伙伴治理。在積極借鑒歐美城市合作伙伴制相關經驗的基礎上，以全面建設“人民城市”為契機，建立健全城市公眾參與機制和民主化決策機制，將更多的社會成員納入合作伙伴范疇，最廣泛地傾聽廣大市民的呼聲或意見，以制定合理有效的城市公共政策，全面提高城市治理水平。為此，首先，營造統(tǒng)一、公開、高效的政務環(huán)境，完善政府決策的公示制、預告制、通報制，完善政府重大立法項目公眾參與制度和市政府新聞發(fā)言人制度，定期向社會發(fā)布政府重要決策部署和政策措施，增進公眾在城市規(guī)劃、建設、管理上的知情權、參與權和管理權，廣泛吸引公眾參與現(xiàn)代城市管理。其次，從我國國情出發(fā)，建立健全包括城市的人大、政協(xié)、專家學者、年輕人、外來投資者、宗教或公益組織、市場組織、社區(qū)組織等在內的合作伙伴體系和公眾參與機制，全面反映不同的利益需求，為實現(xiàn)“讓人民滿意”和“我們的城市”等治理目標創(chuàng)造條件。最后，在全面提升城市治理水平的同時，要嚴格遵守民主公開的原則，對合作項目的實施、產生結果等問題，實行責任主體相對明確的共同負責制，避免出現(xiàn)像西方城市合作伙伴治理中無法落實責任的弊端。

5.結合我國城市群、都市圈發(fā)展需要，率先構筑現(xiàn)代城際合作伙伴，并組建相應的跨界組織與管理機構，實現(xiàn)跨界區(qū)域治理

根據歐美經驗，強化城市間跨界合作伙伴關系是當今城市地區(qū)合作伙伴治理的最新趨勢。而在我國體制轉軌時期，區(qū)域經濟發(fā)展呈現(xiàn)明顯的“行政區(qū)經濟”運行態(tài)勢[12]，嚴重阻礙著城市群、都市圈的經濟整合與區(qū)域治理進程。為此，一是應采取多種形式，構筑現(xiàn)代城際戰(zhàn)略伙伴關系或利益聯(lián)合體。既在城市政府間建立合作伙伴關系，如一個大都市的某單個中心城區(qū)、區(qū)縣、城鎮(zhèn)等政府，都可以與其他城市或相應的區(qū)縣、城鎮(zhèn)之間結成“友好城市”“友好城區(qū)”“姊妹城市”“城鎮(zhèn)聯(lián)合會”等伙伴關系，相互交流經驗，進行多領域的合作與互助;也可以在不同城市單元的非政府組織間構筑橫向伙伴關系，如不同城市的大學、研究機構、醫(yī)院、社區(qū)等組織之間結成利益共享的共同體（友好大學、友好醫(yī)院、友好社區(qū)等），在整個大都市區(qū)或更大的區(qū)域范圍內提供公共服務，實現(xiàn)資源整合與共享。二是應在保證行政區(qū)劃不做頻繁變動的前提下，建立具有跨界職能的大都市圈、城市群協(xié)調機構（非政府機構），構筑城市之間新型的合作與協(xié)商機制。這一協(xié)調機構，可以命名為大都市聯(lián)盟或城市群城市治理委員會等，主要協(xié)調各城市政府之間的利益，重點對區(qū)域性基礎設施（供水、供電、煤氣、城際交通等）、空間開發(fā)、高等教育、環(huán)境保護、公共服務、市場建設、政策法規(guī)等事項進行協(xié)商和統(tǒng)一規(guī)劃、建設與管理，解決各城市之間的空間制度矛盾。但需要指出的是，在進行大都市圈行政組織與管理模式創(chuàng)新的過程中，應遵循因地制宜的原則，不可“一刀切”或“統(tǒng)一模式”。而選擇發(fā)育較為成熟的蘇錫常都市圈、南京都市圈等作為我國大都市圈、城市群行政組織管理改革與創(chuàng)新的試點地區(qū)無疑是一種切實可行的好方法。