內(nèi)地與港澳合作辦學(xué)高校章程法治化建設(shè)新探

周國平

摘 要：內(nèi)地與港澳合作辦學(xué)高校的依法治理工作在推進(jìn)粵港澳大灣區(qū)高等教育合作發(fā)展中日益重要。此類特殊類型的合作辦學(xué)高校章程因法律位階不高、內(nèi)容規(guī)定欠缺、修訂程序復(fù)雜等問題致其在高校法治體系中對內(nèi)對外功能不彰，為此應(yīng)按照我國大學(xué)章程建設(shè)的總體要求并充分考慮港澳高校的法治傳統(tǒng)，探討從立法、執(zhí)法、司法、守法四個法治維度深化合作辦學(xué)高校章程建設(shè)。在堅(jiān)持合法性原則、權(quán)益保障原則、高校自治原則和因校制宜原則的基礎(chǔ)上，明確章程的法律位階、豐富章程的規(guī)范內(nèi)容、完善章程的執(zhí)行監(jiān)督機(jī)制，建立司法機(jī)制與守法機(jī)制，推動內(nèi)地與港澳合作辦學(xué)高校依法治校并實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展。

關(guān)鍵詞：粵港澳大灣區(qū);合作辦學(xué);高校章程;法治

《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》明確“支持粵港澳高校合作辦學(xué)，創(chuàng)新內(nèi)地與港澳合作辦學(xué)方式”[1]，廣東已有北京師范大學(xué)-香港浸會大學(xué)聯(lián)合國際學(xué)院（以下簡稱“北師港浸大”，英文簡稱“UIC”）和香港中文大學(xué)（深圳）（以下簡稱“港中文”（深圳））。為深入推進(jìn)大灣區(qū)建設(shè)，近年多所港澳高校擬赴內(nèi)地設(shè)立合作大學(xué)，港科大（廣州）（籌）、香港城市大學(xué)（東莞）、香港都會大學(xué)（肇慶）的設(shè)立已經(jīng)進(jìn)入行政許可程序中，香港大學(xué)、香港理工大學(xué)、澳門科技大學(xué)、澳門城市大學(xué)赴廣東辦學(xué)也在加緊推進(jìn)，不久后或?qū)⒂惺笥覂?nèi)地與港澳合作辦學(xué)高校（以下簡稱“合作辦學(xué)高校”）設(shè)在內(nèi)地，對這批特殊類型的高校依法治理工作越來越成為社會關(guān)注的焦點(diǎn)。從法治運(yùn)行的邏輯來看，內(nèi)地與港澳合作辦學(xué)高校的治理工作不僅會涉及到合作辦學(xué)高校與政府之間的外部權(quán)利義務(wù)關(guān)系，還會影響合作辦學(xué)高校內(nèi)部的學(xué)生、教職工的相關(guān)權(quán)益。而內(nèi)地與港澳合作辦學(xué)高校章程是合作辦學(xué)過程中具有特殊地位和作用的文件，既涉及外部法律關(guān)系，又涉及高校內(nèi)部法律關(guān)系。因此，合作辦學(xué)高校章程在高校治理過程中發(fā)揮著重要的作用。[2]一方面，章程使得合作辦學(xué)高校切實(shí)擁有法人地位，落實(shí)大學(xué)的辦學(xué)自主權(quán)，促進(jìn)高校依法自治，另一方面對學(xué)校的內(nèi)部各項(xiàng)規(guī)章制度作出規(guī)劃。因此，對內(nèi)地與港澳合作辦學(xué)章程的法治化建設(shè)現(xiàn)況及其問題進(jìn)行檢視，以期尋找合理的路徑規(guī)范合作辦學(xué)高校的權(quán)力運(yùn)行，并調(diào)適教育行政監(jiān)督權(quán)與辦學(xué)自主權(quán)的內(nèi)在張力，更好地保障高校相關(guān)利益主體的權(quán)益。

一、合作辦學(xué)高校章程建設(shè)的法制現(xiàn)況

（一）內(nèi)地、香港、澳門高校章程建設(shè)的規(guī)范基礎(chǔ)

高校章程，亦稱“大學(xué)憲章”，在香港地區(qū)則稱之為“大學(xué)條例”，是高校的“憲法”，是高校辦學(xué)最根本的規(guī)范性文件。完善的高校章程是保障高校辦學(xué)自主權(quán)、實(shí)現(xiàn)高校依法自主辦學(xué)的重要制度保障。內(nèi)地與港澳都在法律體系中對高校章程的相關(guān)問題進(jìn)行規(guī)范，形成了高校章程的法律規(guī)范體系。第一，新中國成立以來，內(nèi)地高校章程的建設(shè)，經(jīng)歷了逐步淡出到復(fù)出及立法再到重建，形成了層次分明、銜接有序的法律體系?，F(xiàn)行有效的《教育法》《高等教育法》《民辦教育促進(jìn)法》等教育法律都對高校章程有所規(guī)制，《高等教育法》更是詳細(xì)規(guī)定了章程的內(nèi)容。行政法規(guī)層面比較典型的是《民辦教育促進(jìn)實(shí)施條例》?！陡叩葘W(xué)校章程制定暫行辦法》（以下簡稱《暫行辦法》）是規(guī)章層面的一部專門立法，對章程的性質(zhì)、內(nèi)容、程序等都作了規(guī)定。第二，《香港基本法》作為香港教育法律法規(guī)的憲制基礎(chǔ)，與《專上學(xué)院條例》《香港法例第0279章教育條例》《職業(yè)訓(xùn)練局條例》以及各大學(xué)專門條例共同構(gòu)成了香港高校的章程法制框架。條例在性質(zhì)上屬于香港法例，是香港正式的法律。香港高校均制定了符合自身特色的條例，并依據(jù)條例訂立大學(xué)規(guī)程進(jìn)行管理。如香港中文大學(xué)校董會根據(jù)特別決議制訂《香港中文大學(xué)規(guī)程》。第三，澳門高校受到國際影響在當(dāng)?shù)乇毁x予較大的辦學(xué)自主權(quán)，《澳門基本法》與《高等教育法》《高等教育規(guī)章》構(gòu)成了澳門高校章程建設(shè)的規(guī)范基礎(chǔ)。澳門《高等教育法》規(guī)定其所有高等教育機(jī)構(gòu)均須遵照本法令和其他適用法規(guī)，制定各高校章程，并以行政法規(guī)的形式賦予章程法律效力。比如，行政長官以《第14/2006號行政命令》核準(zhǔn)新《澳門大學(xué)章程》。

由于內(nèi)地與港澳高校教育制度不同，高校章程也有所區(qū)別。第一，在內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)上，內(nèi)地高校的領(lǐng)導(dǎo)體制是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的校長負(fù)責(zé)制，而港澳高校的最高權(quán)力機(jī)關(guān)是校董會。同樣地，在修改主體及程序方面，內(nèi)地高校章程修改的最終決定主體是黨委會，而港澳高校章程修訂的最終決定主體是校董會。第二，內(nèi)地高校章程具體規(guī)定了教師/學(xué)生的權(quán)利義務(wù)，而港澳高校章程并沒有對這兩類主體的權(quán)利義務(wù)進(jìn)行具體規(guī)定。第三，內(nèi)地高校章程會明確規(guī)定舉辦者與高校的權(quán)利義務(wù)，以此界定政府的管理范圍，而港澳高校章程詳細(xì)列明大學(xué)權(quán)利及內(nèi)部組織基本規(guī)范，在高校與政府的關(guān)系上則規(guī)定不多。

（二）內(nèi)地與港澳合作辦學(xué)高校章程的規(guī)范構(gòu)造

內(nèi)地與港澳合作辦學(xué)高校章程建設(shè)并沒有專門的法律規(guī)范，而是參照普通高校以及中外合作辦學(xué)的相關(guān)規(guī)定。通過梳理中外合作辦學(xué)高校章程的法律規(guī)范，發(fā)現(xiàn)有關(guān)規(guī)定分布在各個層級的法律規(guī)范中。第一，法律層面，《高等教育法》第27條規(guī)定了章程是設(shè)立中外合作辦學(xué)高校的條件，第28條對章程應(yīng)當(dāng)規(guī)定的內(nèi)容進(jìn)行了規(guī)范。但是第28條第10項(xiàng)規(guī)定的“必須由章程規(guī)定的其他事項(xiàng)”需要由其他法律規(guī)范進(jìn)行細(xì)化。第二，行政法規(guī)層面，《中外合作辦學(xué)條例》（以下簡稱《條例》）規(guī)定高校章程是申請?jiān)O(shè)立學(xué)校應(yīng)當(dāng)提交的文件。第三，部門規(guī)章層面，《中外合作辦學(xué)條例實(shí)施辦法》（以下簡稱《實(shí)施辦法》）對中外合作辦學(xué)高校章程應(yīng)當(dāng)規(guī)定的內(nèi)容進(jìn)行了規(guī)范。

實(shí)踐中，北師港浸大、港中文（深圳）、港科大（廣州）（籌）三所合作辦學(xué)高校根據(jù)法律法規(guī)的規(guī)定以及簽訂的合作辦學(xué)協(xié)議，較多參照香港母體學(xué)校模式制定了章程。以下將圍繞三所高校的章程體例、章程的基本內(nèi)容以及章程的變動進(jìn)行比較分析。

首先，從形式上看，合作辦學(xué)高校的章程并沒有統(tǒng)一的格式，《港科大（廣州）（籌）章程》（草案）更多體現(xiàn)當(dāng)前政策法規(guī)要求，規(guī)定更為具體。具體而言，三所高校都對高校的辦學(xué)宗旨及其業(yè)務(wù)范圍進(jìn)行了說明，對于高校的內(nèi)部管理體制規(guī)定也都較為完備（見表1）?！侗睅煾劢笳鲁獭逢P(guān)于該內(nèi)容占到了10條，《港中文（深圳）章程》用12條的內(nèi)容規(guī)定內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，《港科大（廣州）（籌）章程》關(guān)于該內(nèi)容占到了18條。其中，《港科大（廣州）（籌）章程》（草案）在內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)部分還專門用一章規(guī)定了“學(xué)校黨委”，體現(xiàn)了黨的領(lǐng)導(dǎo)和依法治校的有機(jī)統(tǒng)一。但是，關(guān)于教師和學(xué)生權(quán)益保護(hù)問題，三所高校章程存在明顯不同?！侗睅煾劢笳鲁獭凡]有采取專章的方式規(guī)定高校教師與學(xué)生內(nèi)容;《港中文（深圳）章程》（草案）采用專章的方式規(guī)定了學(xué)生內(nèi)容;港科大（廣州）（籌）對學(xué)生和教師內(nèi)容都進(jìn)行了具體規(guī)定。

其次，章程是高校內(nèi)部最高層級的文件，是其他規(guī)章制度的基礎(chǔ)，對于合作辦學(xué)高校的內(nèi)部治理至關(guān)重要。章程的內(nèi)容關(guān)系到高校內(nèi)部管理的各個方面，具體包括治理結(jié)構(gòu)部分、與內(nèi)部主體的關(guān)系、與外部主體主要是政府之間的關(guān)系。（1）三所高校的管理體制均是校董會領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制，校董會是最高的決策機(jī)構(gòu)，校長是首席教務(wù)和行政主管人員，下設(shè)財務(wù)委員會、校務(wù)委員會等（如表2）?？梢姡献鬓k學(xué)高校的執(zhí)行機(jī)制屬于強(qiáng)權(quán)型的校長責(zé)任制，校長可以依法在學(xué)校章程授權(quán)下處置高校所有行政事務(wù)，包括教育教學(xué)事務(wù)。因此需要對校長的權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督與制約?！陡劭拼螅◤V州）（籌）章程》第29條規(guī)定了“學(xué)校黨委”，這有利于依法治校和科學(xué)發(fā)展，而另外兩所高校均未作出規(guī)定。（2）教師和學(xué)生是高校的基本主體，高校章程應(yīng)當(dāng)對其權(quán)益保障作出具體規(guī)定。但是《北師港浸大章程》僅僅只規(guī)定了教師享有法律規(guī)定的權(quán)利;《港中文（深圳）章程》僅僅規(guī)定學(xué)生有遵守紀(jì)律的義務(wù)以及設(shè)立學(xué)生會的條件;《港科大（廣州）（籌）章程》雖然同時規(guī)定了教師和學(xué)生的權(quán)利義務(wù)，但是并未對法律規(guī)定進(jìn)行具體化（見表3）。（3）三校章程關(guān)于高校與外部主體關(guān)系尤其是政府的關(guān)系有所不同（見表4）?！侗睅煾劢笳鲁獭逢P(guān)于高校與政府的內(nèi)容規(guī)定表現(xiàn)在招生等要符合國家法律法規(guī)的規(guī)定，政府僅發(fā)揮宏觀調(diào)控的作用;而另外兩所高校則規(guī)定政府提供財務(wù)支持，相應(yīng)清算時政府投入資產(chǎn)不納入清算資產(chǎn)等。但是無論是宏觀調(diào)控還是提供財務(wù)支持，政府都沒有直接參與高校的管理，因此政府只能通過監(jiān)督高校章程的實(shí)施狀況對高校進(jìn)行管理，章程建設(shè)是政府監(jiān)管合作辦學(xué)高校的重要途徑。

最后，通過章程內(nèi)容的對比可以發(fā)現(xiàn)，章程對舉辦者與高校的關(guān)系包括政府對高校的監(jiān)管等內(nèi)容涉及較少（如表5），需要對章程進(jìn)行修訂并不斷補(bǔ)充完善。章程修改實(shí)質(zhì)上是賦予章程新的生命力，因此修改章程是必要的。北師港浸大和港科大（廣州）（籌）的章程修改主體是校董會，港中文（深圳）的修改主體是理事會。章程的修改程序較為復(fù)雜，比如《港中文（深圳）章程》規(guī)定理事會以其當(dāng)時組成成員的三分之二以上票數(shù)才能通過決議。港科大（廣州）（籌）明確規(guī)定了修改章程的提出主體是合作辦學(xué)高校雙方或者理事會，其余兩所高校并沒有明確規(guī)定。

通過綜合分析三所高校章程可以發(fā)現(xiàn)，治理結(jié)構(gòu)部分與相關(guān)者權(quán)益保護(hù)部分是合作辦學(xué)高校章程應(yīng)當(dāng)規(guī)定的內(nèi)容。治理結(jié)構(gòu)部分應(yīng)當(dāng)規(guī)定決策機(jī)構(gòu)、校長與黨建等內(nèi)容。高校章程作為內(nèi)部的“憲法”，規(guī)定教師和學(xué)生的權(quán)益保護(hù)是章程的應(yīng)有之義，要從權(quán)利的規(guī)定形式、權(quán)利規(guī)定的內(nèi)容以及權(quán)利的救濟(jì)方面進(jìn)行具體規(guī)定。

二、合作辦學(xué)高校章程的法律定位

（一）法律性質(zhì)

合作辦學(xué)高校章程從不同的研究維度進(jìn)行審視則表現(xiàn)出不同的性質(zhì)。第一，高校章程是高校內(nèi)部治理的基本規(guī)范。高校章程對高校治理過程的各個方面進(jìn)行規(guī)定，包括治理主體、治理組織、組織人員的權(quán)利義務(wù)。在高校內(nèi)部，章程具有憲法的地位，其余規(guī)章制度根據(jù)章程制定，并不得與章程相抵觸。[3]第二，高校章程是內(nèi)部治理的直接依據(jù)。盡管高校章程要受到法律法規(guī)的約束，但是法律規(guī)范并不能直接調(diào)整高校的事務(wù)，因此高校應(yīng)根據(jù)學(xué)校的特色、社會的發(fā)展變化制定章程，依法自治。第三，有學(xué)者認(rèn)為章程是舉辦者之間訂立的契約。[4]高校章程的目的在于規(guī)制高校權(quán)力的運(yùn)行，因此高校章程可以納入行政法的范疇。一方面，與處理具體事件的具體行政行為不同，高校章程具有針對不特定對象反復(fù)使用的特征，具有抽象性。章程規(guī)定的高校治理權(quán)力具有一定的命令與服從的特征，高校在章程授權(quán)的范圍內(nèi)可以對教師和員工命令、處罰和給付;章程在一般情況下空間范圍及于整個高校，事件范圍既及于現(xiàn)在的高校及內(nèi)部人員，也規(guī)范未來的人員。另一方面，與只具有內(nèi)部效果的行政規(guī)則不同，高校章程可以產(chǎn)生外部效果，不僅可以規(guī)范高校的辦學(xué)行為，維護(hù)教師、學(xué)生的合法權(quán)益，還約束大學(xué)舉辦者、高等教育管理者。

（二）基本特征

合作辦學(xué)高校章程不僅要約束高校嚴(yán)格依章辦學(xué)，也要約束所有與高校打交道的法律主體，[5]是高校自主權(quán)存在的規(guī)范基礎(chǔ)。因此，章程具有以下幾個主要特點(diǎn)。

第一，性質(zhì)和功能上的綜合性。章程是落實(shí)法律法規(guī)、連接法律規(guī)范與內(nèi)部規(guī)章制度的重要規(guī)范。章程不僅僅約束內(nèi)部人員，還會對行政部門等高校外部主體產(chǎn)生效力。因此，章程不僅是內(nèi)部自主辦學(xué)、自主管理的依據(jù)，還承擔(dān)著社會承諾的對外功能，提供了一種處理大學(xué)與社會關(guān)系的制度路徑，是社會廣泛參與的重要保障。

第二，內(nèi)容和結(jié)構(gòu)上的完整性?！稌盒修k法》第28條較為詳盡地規(guī)定了章程的內(nèi)容，是內(nèi)地與港澳合作辦學(xué)高校章程建設(shè)的參考依據(jù)。在當(dāng)前政策法規(guī)的基本框架下，高校章程對學(xué)校的各項(xiàng)制度與管理機(jī)構(gòu)的權(quán)限做出了明確的規(guī)定，特別是辦學(xué)的宗旨定位、內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)、教學(xué)和財務(wù)制度、與高校內(nèi)外部主體之間的關(guān)系等，從而保證大學(xué)的健康運(yùn)行和科學(xué)決策。

第三，制訂和修改上的漸進(jìn)性。與當(dāng)前眾多運(yùn)行多年的公立大學(xué)章程建設(shè)相比，合作辦學(xué)高校的章程建設(shè)體現(xiàn)出明顯的階段性、漸進(jìn)性。根據(jù)《條例》和《實(shí)施辦法》的規(guī)定，內(nèi)地與港澳合作辦學(xué)高校應(yīng)當(dāng)在去籌審批階段由舉辦者提供章程，實(shí)際操作中在籌備設(shè)立審批階段就要求舉辦者提供章程初始文本作為審批要件。設(shè)立審批階段提交的章程如果不合法，告知后不予修改的，不予設(shè)立。合作辦學(xué)高校設(shè)立后，學(xué)校辦學(xué)模式逐漸成熟，教師和學(xué)生兩類主體按照辦學(xué)規(guī)劃也呈階段性增長，而章程也要求相應(yīng)不斷修訂。辦學(xué)高校的理事會、董事會或者聯(lián)合管理委員會具有修改章程的權(quán)力，章程的修訂應(yīng)報原核準(zhǔn)機(jī)關(guān)核準(zhǔn)。[6]

三、合作辦學(xué)高校章程建設(shè)的現(xiàn)實(shí)問題

從國內(nèi)教育法律法規(guī)建設(shè)上看，章程在高校治理中的重要地位、作用日益突出，而當(dāng)前合作辦學(xué)高校章程的特殊法律地位、作用重視不夠，高校章程對內(nèi)對外功能不彰，影響此類高校的依法治理和科學(xué)發(fā)展。筆者在課題調(diào)研和工作實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)，相關(guān)合作辦學(xué)高校的章程仍有許多不足，達(dá)不到政策法規(guī)的要求和辦學(xué)各方的期待。

（一） 章程地位不明確

港澳辦學(xué)者的利益和關(guān)切在合作辦學(xué)章程中體現(xiàn)得比較明顯，比如香港中文大學(xué)享有學(xué)位授予權(quán)，理事會的理事長為香港中文大學(xué)校長，開辦何種課程由香港中文大學(xué)審批。但是合作辦學(xué)高校章程并不屬于現(xiàn)有法律規(guī)范體系中任何一種法律淵源，無法對港澳合作辦學(xué)者的利益進(jìn)行有效保障，與港澳辦學(xué)者的期待不符。規(guī)范性文件處于何種法律地位，不僅取決于規(guī)范性文件的內(nèi)容，更重要的是取決于規(guī)范性文件的制定主體。而合作辦學(xué)高校章程的制定主體是高校自身。雖然高校屬于法律法規(guī)授權(quán)的組織，但是并沒有制定規(guī)范性文件的資格。有學(xué)者認(rèn)為，核準(zhǔn)可以使得高校章程獲得法律效力[6]，但是審核核準(zhǔn)不是我國規(guī)范性文件獲得法律效力的程序。

（二） 章程規(guī)定內(nèi)容不完整

一方面，合作辦學(xué)要體現(xiàn)社會主義的辦學(xué)特色。根據(jù)《暫行辦法》規(guī)定，高校章程應(yīng)當(dāng)依法健全中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制的具體實(shí)施意見。之后，《廣東省教育廳關(guān)于推進(jìn)高等學(xué)校章程修改、核準(zhǔn)與實(shí)施工作的通知》（以下簡稱《通知》）要求把“黨的領(lǐng)導(dǎo)”寫入章程，堅(jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)。但是相關(guān)高校在章程中并沒有對高校的黨建工作以及思想政治教育作出具體規(guī)定或修訂。另一方面，章程作為重要的內(nèi)部治理文件，相關(guān)方權(quán)益的保護(hù)應(yīng)當(dāng)是高校章程的重要組成部分。但是，相關(guān)高校并沒有對相關(guān)方權(quán)益保護(hù)作出規(guī)定，沒有根據(jù)實(shí)際情況規(guī)定教師和學(xué)生的權(quán)利，會導(dǎo)致教師和學(xué)生的身份地位不明、權(quán)利保障不充分。章程缺乏對教師和學(xué)生程序性權(quán)利的保障，不僅難以保障學(xué)生的利益，還會難以獲得學(xué)生的認(rèn)同而得以實(shí)施。

（三）章程的修改程序復(fù)雜

根據(jù)《通知》的規(guī)定，要堅(jiān)持穩(wěn)定性與適應(yīng)性的原則，對于已經(jīng)不適應(yīng)新形勢變化的條款予以修改。從法律規(guī)范層面看，《暫行辦法》要求高校保持章程的穩(wěn)定，只有涉及到學(xué)校的辦學(xué)宗旨、合并、分立等重大事項(xiàng)變化的情況，才可以依照相關(guān)程序?qū)φ鲁踢M(jìn)行修訂。但是合作辦學(xué)高校是在內(nèi)地與港澳高校合作的基礎(chǔ)上辦學(xué)的，章程應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)雙方的訴求。比如對港澳方辦學(xué)者權(quán)益的保障，對社會主義辦學(xué)特色的反映，都需要及時修改協(xié)議，從而落實(shí)到章程建設(shè)上。因此合作辦學(xué)高校章程建設(shè)參照《暫行辦法》，并不符合內(nèi)地與港澳合作辦學(xué)的實(shí)際。實(shí)踐中，港澳方辦學(xué)者實(shí)際影響、主導(dǎo)著合作辦學(xué)高校的教育教學(xué)和內(nèi)部管理，其中涉及的重大問題往往由港澳方辦學(xué)者決定，而合作辦學(xué)的香港母體學(xué)校校董會的意見多元化而致決議不易通過。章程的修改需要經(jīng)過理事會或者校董會的討論決定，導(dǎo)致章程的修改程序比較復(fù)雜，往往難以滿足內(nèi)地高校的訴求與政府監(jiān)管的要求。

四、合作辦學(xué)高校章程建設(shè)的法治進(jìn)路

（一）應(yīng)遵循的基本原則

第一，合法性原則。內(nèi)地與港澳合作辦學(xué)是新時期內(nèi)地與港澳教育法治合作的重要表現(xiàn)，要遵循“一國兩制”，堅(jiān)持合法性原則。合法性原則表現(xiàn)在三個方面。第一，法律優(yōu)先原則。章程根據(jù)國家法律法規(guī)制定，不得違背上位法的規(guī)定。第二，法律保留原則。根據(jù)行政法重要性理論，與學(xué)生和教師基本權(quán)利相關(guān)的內(nèi)容，應(yīng)當(dāng)由立法機(jī)關(guān)進(jìn)行規(guī)定，章程不能進(jìn)行規(guī)定。第三，內(nèi)地與港澳合作辦學(xué)協(xié)議是合作辦學(xué)高校的重要依據(jù)，因此章程的制定還需要遵守辦學(xué)協(xié)議。

第二，權(quán)益保障原則。高校章程發(fā)揮著連接國家法律法規(guī)與高校內(nèi)部規(guī)章制度的作用，因此保障教師和學(xué)生的權(quán)益也是章程的原則之一。首先，章程制定的過程應(yīng)當(dāng)民主、開放、多方參與，建立相應(yīng)的制度保障教師和學(xué)生的參與權(quán)。其次，章程要對法律法規(guī)進(jìn)行細(xì)化，明確規(guī)定教師和學(xué)生的權(quán)利義務(wù)。最后，重視正當(dāng)程序的作用。在針對教師和學(xué)生的合法權(quán)益作出不利處分的時候，要對程序性的權(quán)利提供制度性的保護(hù)，從而有效保障其合法權(quán)益。

第三，高校自治原則。學(xué)術(shù)自由、高校自治是內(nèi)地與港澳合作辦學(xué)高校的本質(zhì)要求，在內(nèi)地表現(xiàn)為擴(kuò)大和落實(shí)辦學(xué)自主權(quán)。制定章程既是落實(shí)法律法規(guī)的要求，也是規(guī)范高校依法治校、保障辦學(xué)自主權(quán)的要求。因此在章程法治化建設(shè)過程中，要健全學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)的行使與監(jiān)督機(jī)制，特別是保障高校有效行使享有《中外合作辦學(xué)條例》及其實(shí)施辦法、相關(guān)政策法規(guī)規(guī)定的獨(dú)立自主招生、依章程管理、自主教育教學(xué)權(quán)、法人財產(chǎn)權(quán)、獨(dú)立學(xué)生管理權(quán)（學(xué)位授予權(quán)）、靈活外事活動權(quán)等權(quán)力。

第四，因校制宜原則。國家法律法規(guī)只能規(guī)定高校共性的部分，無法規(guī)定高校特殊的部分。因此，高校章程的制定需要堅(jiān)持因校制宜原則，根據(jù)高校實(shí)際情況，反映高校的辦學(xué)特色與教育理念。只有根據(jù)實(shí)際情況制定出來的高校章程才能有效地實(shí)施，對高校的內(nèi)部治理發(fā)揮指導(dǎo)作用。

（二）體系性法治路徑

高校章程是高校內(nèi)部治理的最高規(guī)范，也是高校辦學(xué)自主的重要體現(xiàn)。因此，為了保障合作辦學(xué)高校章程發(fā)揮其應(yīng)有的作用，應(yīng)從立法、執(zhí)法、司法、守法等多方面完善高校章程建設(shè)。

第一，明確章程的法律位階。高校章程從內(nèi)部來看是高校自治的內(nèi)部規(guī)范性文件，但是高校章程還承擔(dān)著社會責(zé)任，因此高校章程的實(shí)施還有賴于社會的認(rèn)可。為了使高校章程的效力得到社會的認(rèn)可，可以借鑒港澳地區(qū)的做法。香港高校章程采用的是香港法例的形式，不僅僅是高校內(nèi)部的規(guī)章制度，更是香港正式的法律。突破既有的法律框架，按照粵港澳大灣區(qū)法制建設(shè)的需要，由中央授權(quán)省和設(shè)區(qū)的市制定地方性法規(guī)，提升章程的法律效力層級，使得章程具有和法律規(guī)范一樣的實(shí)施效果。同時，將章程法律化，可以保證章程內(nèi)容的規(guī)范性與合法性。章程的制定、實(shí)施要遵循憲法和法律，接受地方人民代表大會的監(jiān)督。申言之，章程的制定程序也應(yīng)采納地方性法規(guī)的制定程序。起草和審議是章程制定的兩個重要程序，由高校起草草案，然后提交高校所在地具有地方性法規(guī)制定權(quán)的人大及其常委會審議通過，轉(zhuǎn)化成地方性法規(guī)。

第二，豐富大學(xué)治理的規(guī)范內(nèi)容。合作辦學(xué)高校與其他高校相比的特殊之處在于，合作辦學(xué)的參與各方特別是政府在合作辦學(xué)過程中扮演著很重要的角色，因此高校章程還關(guān)系到權(quán)力的配置。章程的內(nèi)容要體現(xiàn)共性與個性相結(jié)合，圍繞規(guī)范權(quán)力和保障權(quán)利進(jìn)行展開。內(nèi)容要點(diǎn)有：一是明確舉辦者與學(xué)校之間的權(quán)利、義務(wù)，包括參與辦學(xué)的地方政府在合作辦學(xué)過程中所承擔(dān)的協(xié)議義務(wù)以及相關(guān)的協(xié)議權(quán)利。二是應(yīng)當(dāng)明確政策法規(guī)所強(qiáng)調(diào)的教育和管理要求，如高校黨建工作和思政教育工作應(yīng)在學(xué)校章程中給予明確規(guī)定。三是要采用專章的方式將法律規(guī)定的高校內(nèi)部人員權(quán)益的內(nèi)容具體化，并規(guī)定相應(yīng)的權(quán)利保障機(jī)制。

第三，完善章程的執(zhí)行和監(jiān)督機(jī)制。合作辦學(xué)高校章程在具有法律規(guī)范效力后，還應(yīng)設(shè)置具體的執(zhí)行機(jī)制，同時加強(qiáng)對高校行為的有效監(jiān)督，保證高校依法自治。一方面，執(zhí)行機(jī)構(gòu)要依法行政。高校的行政機(jī)構(gòu)在執(zhí)行高校章程的時候，章程有規(guī)定的，必須依法執(zhí)行;章程沒有規(guī)定，但是上位法有原則性規(guī)定的，按照上位法的規(guī)定來行使職權(quán);章程和上位法均沒有明確規(guī)定的，要按照章程的辦學(xué)原則行使職權(quán)。另一方面，要完善章程監(jiān)督機(jī)制。合作辦學(xué)具有社會性，因此為了公共利益，政府有必要對高校進(jìn)行監(jiān)督。而政府無法直接參與高校治理，因此章程是政府對高校進(jìn)行監(jiān)管的重要法治途徑。章程是法律法規(guī)的具體化，政府可以通過監(jiān)督高校章程的執(zhí)行情況，行使對高校提供的教學(xué)質(zhì)量進(jìn)行審查的管理權(quán)。

第四，完善章程的司法機(jī)制。當(dāng)高校相關(guān)主體就高校內(nèi)部事務(wù)產(chǎn)生糾紛時，有內(nèi)部和外部兩種救濟(jì)途徑。學(xué)校內(nèi)部可以組織學(xué)校爭議解決仲裁委員會作為高校的爭議解決機(jī)構(gòu)，直接依據(jù)高校章程解決糾紛。爭議解決仲裁委員會由管理者、教師、學(xué)生各自選出代表組成，管理者、教師、學(xué)生對學(xué)校內(nèi)部的事務(wù)了解較多，可以保證糾紛公正快速解決。在具體規(guī)則適用過程中，如果高校具體規(guī)章制度有規(guī)定，優(yōu)先適用規(guī)章制度。規(guī)章制度與章程規(guī)定不一致，要先對規(guī)章制度的規(guī)定進(jìn)行審查，符合章程規(guī)定適用，不符合章程或者無法確定是否符合，要提交相關(guān)部門進(jìn)行處理;在僅有章程的時候，適用章程進(jìn)行處理。

第五，完善章程的守法機(jī)制。內(nèi)地與港澳合作辦學(xué)高校章程作用的發(fā)揮取決于各方主體對章程的遵守。首先，為了保障章程的實(shí)施，合作辦學(xué)雙方高校作為舉辦者要按照高校章程的規(guī)定行使權(quán)利、履行義務(wù)，依照章程的規(guī)定參與高校的內(nèi)部事務(wù)。其次，管理者要依照章程的規(guī)定管理學(xué)校事務(wù)，依照章程規(guī)定行使職權(quán)、依法管理。最后，教師和學(xué)生是高校內(nèi)部人數(shù)最多的主體，教師和學(xué)生要根據(jù)章程規(guī)定的權(quán)利和依據(jù)開展教學(xué)、學(xué)習(xí)活動。

五、結(jié)語

高校章程是大學(xué)治理的直接依據(jù)，相比法律法規(guī)而言，章程對于高校內(nèi)部的組織機(jī)構(gòu)、權(quán)利救濟(jì)規(guī)定更加細(xì)致，有利于厘清政府與高校的權(quán)力邊界。而內(nèi)地與港澳合作辦學(xué)高校章程不僅是高校治理的直接依據(jù)，還發(fā)揮著社會承諾的功能，是港澳融入國家發(fā)展大局的一種制度保障。然而當(dāng)前，一些合作辦學(xué)高校的章程不對外公開和法律位階不明確，導(dǎo)致合作辦學(xué)高校治理處于一種非規(guī)范化的狀態(tài)。為此，有必要重新檢視內(nèi)地與港澳合作辦學(xué)高校章程的法律定位。具體而言，可從立法、執(zhí)法、司法、守法等途徑推進(jìn)合作辦學(xué)高校章程的法治化建設(shè)，實(shí)現(xiàn)高校章程法律化的制度重構(gòu)，確保其發(fā)揮為合作辦學(xué)高校治理提供體系化的制度保障，進(jìn)而促進(jìn)內(nèi)地與港澳合作辦學(xué)法治化，更好地提升我國高等教育的國際化水平。

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（責(zé)任編輯 陳志萍）