內(nèi)地與港澳合作辦學(xué)高校章程法治化建設(shè)新探

周國(guó)平

摘 要：內(nèi)地與港澳合作辦學(xué)高校的依法治理工作在推進(jìn)粵港澳大灣區(qū)高等教育合作發(fā)展中日益重要。此類特殊類型的合作辦學(xué)高校章程因法律位階不高、內(nèi)容規(guī)定欠缺、修訂程序復(fù)雜等問(wèn)題致其在高校法治體系中對(duì)內(nèi)對(duì)外功能不彰，為此應(yīng)按照我國(guó)大學(xué)章程建設(shè)的總體要求并充分考慮港澳高校的法治傳統(tǒng)，探討從立法、執(zhí)法、司法、守法四個(gè)法治維度深化合作辦學(xué)高校章程建設(shè)。在堅(jiān)持合法性原則、權(quán)益保障原則、高校自治原則和因校制宜原則的基礎(chǔ)上，明確章程的法律位階、豐富章程的規(guī)范內(nèi)容、完善章程的執(zhí)行監(jiān)督機(jī)制，建立司法機(jī)制與守法機(jī)制，推動(dòng)內(nèi)地與港澳合作辦學(xué)高校依法治校并實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展。

關(guān)鍵詞：粵港澳大灣區(qū);合作辦學(xué);高校章程;法治

《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》明確“支持粵港澳高校合作辦學(xué)，創(chuàng)新內(nèi)地與港澳合作辦學(xué)方式”[1]，廣東已有北京師范大學(xué)-香港浸會(huì)大學(xué)聯(lián)合國(guó)際學(xué)院（以下簡(jiǎn)稱“北師港浸大”，英文簡(jiǎn)稱“UIC”）和香港中文大學(xué)（深圳）（以下簡(jiǎn)稱“港中文”（深圳））。為深入推進(jìn)大灣區(qū)建設(shè)，近年多所港澳高校擬赴內(nèi)地設(shè)立合作大學(xué)，港科大（廣州）（籌）、香港城市大學(xué)（東莞）、香港都會(huì)大學(xué)（肇慶）的設(shè)立已經(jīng)進(jìn)入行政許可程序中，香港大學(xué)、香港理工大學(xué)、澳門科技大學(xué)、澳門城市大學(xué)赴廣東辦學(xué)也在加緊推進(jìn)，不久后或?qū)⒂惺笥覂?nèi)地與港澳合作辦學(xué)高校（以下簡(jiǎn)稱“合作辦學(xué)高?！保┰O(shè)在內(nèi)地，對(duì)這批特殊類型的高校依法治理工作越來(lái)越成為社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)。從法治運(yùn)行的邏輯來(lái)看，內(nèi)地與港澳合作辦學(xué)高校的治理工作不僅會(huì)涉及到合作辦學(xué)高校與政府之間的外部權(quán)利義務(wù)關(guān)系，還會(huì)影響合作辦學(xué)高校內(nèi)部的學(xué)生、教職工的相關(guān)權(quán)益。而內(nèi)地與港澳合作辦學(xué)高校章程是合作辦學(xué)過(guò)程中具有特殊地位和作用的文件，既涉及外部法律關(guān)系，又涉及高校內(nèi)部法律關(guān)系。因此，合作辦學(xué)高校章程在高校治理過(guò)程中發(fā)揮著重要的作用。[2]一方面，章程使得合作辦學(xué)高校切實(shí)擁有法人地位，落實(shí)大學(xué)的辦學(xué)自主權(quán)，促進(jìn)高校依法自治，另一方面對(duì)學(xué)校的內(nèi)部各項(xiàng)規(guī)章制度作出規(guī)劃。因此，對(duì)內(nèi)地與港澳合作辦學(xué)章程的法治化建設(shè)現(xiàn)況及其問(wèn)題進(jìn)行檢視，以期尋找合理的路徑規(guī)范合作辦學(xué)高校的權(quán)力運(yùn)行，并調(diào)適教育行政監(jiān)督權(quán)與辦學(xué)自主權(quán)的內(nèi)在張力，更好地保障高校相關(guān)利益主體的權(quán)益。

一、合作辦學(xué)高校章程建設(shè)的法制現(xiàn)況

（一）內(nèi)地、香港、澳門高校章程建設(shè)的規(guī)范基礎(chǔ)

高校章程，亦稱“大學(xué)憲章”，在香港地區(qū)則稱之為“大學(xué)條例”，是高校的“憲法”，是高校辦學(xué)最根本的規(guī)范性文件。完善的高校章程是保障高校辦學(xué)自主權(quán)、實(shí)現(xiàn)高校依法自主辦學(xué)的重要制度保障。內(nèi)地與港澳都在法律體系中對(duì)高校章程的相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行規(guī)范，形成了高校章程的法律規(guī)范體系。第一，新中國(guó)成立以來(lái)，內(nèi)地高校章程的建設(shè)，經(jīng)歷了逐步淡出到復(fù)出及立法再到重建，形成了層次分明、銜接有序的法律體系?，F(xiàn)行有效的《教育法》《高等教育法》《民辦教育促進(jìn)法》等教育法律都對(duì)高校章程有所規(guī)制，《高等教育法》更是詳細(xì)規(guī)定了章程的內(nèi)容。行政法規(guī)層面比較典型的是《民辦教育促進(jìn)實(shí)施條例》?！陡叩葘W(xué)校章程制定暫行辦法》（以下簡(jiǎn)稱《暫行辦法》）是規(guī)章層面的一部專門立法，對(duì)章程的性質(zhì)、內(nèi)容、程序等都作了規(guī)定。第二，《香港基本法》作為香港教育法律法規(guī)的憲制基礎(chǔ)，與《專上學(xué)院條例》《香港法例第0279章教育條例》《職業(yè)訓(xùn)練局條例》以及各大學(xué)專門條例共同構(gòu)成了香港高校的章程法制框架。條例在性質(zhì)上屬于香港法例，是香港正式的法律。香港高校均制定了符合自身特色的條例，并依據(jù)條例訂立大學(xué)規(guī)程進(jìn)行管理。如香港中文大學(xué)校董會(huì)根據(jù)特別決議制訂《香港中文大學(xué)規(guī)程》。第三，澳門高校受到國(guó)際影響在當(dāng)?shù)乇毁x予較大的辦學(xué)自主權(quán)，《澳門基本法》與《高等教育法》《高等教育規(guī)章》構(gòu)成了澳門高校章程建設(shè)的規(guī)范基礎(chǔ)。澳門《高等教育法》規(guī)定其所有高等教育機(jī)構(gòu)均須遵照本法令和其他適用法規(guī)，制定各高校章程，并以行政法規(guī)的形式賦予章程法律效力。比如，行政長(zhǎng)官以《第14/2006號(hào)行政命令》核準(zhǔn)新《澳門大學(xué)章程》。

由于內(nèi)地與港澳高校教育制度不同，高校章程也有所區(qū)別。第一，在內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)上，內(nèi)地高校的領(lǐng)導(dǎo)體制是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，而港澳高校的最高權(quán)力機(jī)關(guān)是校董會(huì)。同樣地，在修改主體及程序方面，內(nèi)地高校章程修改的最終決定主體是黨委會(huì)，而港澳高校章程修訂的最終決定主體是校董會(huì)。第二，內(nèi)地高校章程具體規(guī)定了教師/學(xué)生的權(quán)利義務(wù)，而港澳高校章程并沒(méi)有對(duì)這兩類主體的權(quán)利義務(wù)進(jìn)行具體規(guī)定。第三，內(nèi)地高校章程會(huì)明確規(guī)定舉辦者與高校的權(quán)利義務(wù)，以此界定政府的管理范圍，而港澳高校章程詳細(xì)列明大學(xué)權(quán)利及內(nèi)部組織基本規(guī)范，在高校與政府的關(guān)系上則規(guī)定不多。

（二）內(nèi)地與港澳合作辦學(xué)高校章程的規(guī)范構(gòu)造

內(nèi)地與港澳合作辦學(xué)高校章程建設(shè)并沒(méi)有專門的法律規(guī)范，而是參照普通高校以及中外合作辦學(xué)的相關(guān)規(guī)定。通過(guò)梳理中外合作辦學(xué)高校章程的法律規(guī)范，發(fā)現(xiàn)有關(guān)規(guī)定分布在各個(gè)層級(jí)的法律規(guī)范中。第一，法律層面，《高等教育法》第27條規(guī)定了章程是設(shè)立中外合作辦學(xué)高校的條件，第28條對(duì)章程應(yīng)當(dāng)規(guī)定的內(nèi)容進(jìn)行了規(guī)范。但是第28條第10項(xiàng)規(guī)定的“必須由章程規(guī)定的其他事項(xiàng)”需要由其他法律規(guī)范進(jìn)行細(xì)化。第二，行政法規(guī)層面，《中外合作辦學(xué)條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）規(guī)定高校章程是申請(qǐng)?jiān)O(shè)立學(xué)校應(yīng)當(dāng)提交的文件。第三，部門規(guī)章層面，《中外合作辦學(xué)條例實(shí)施辦法》（以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施辦法》）對(duì)中外合作辦學(xué)高校章程應(yīng)當(dāng)規(guī)定的內(nèi)容進(jìn)行了規(guī)范。

實(shí)踐中，北師港浸大、港中文（深圳）、港科大（廣州）（籌）三所合作辦學(xué)高校根據(jù)法律法規(guī)的規(guī)定以及簽訂的合作辦學(xué)協(xié)議，較多參照香港母體學(xué)校模式制定了章程。以下將圍繞三所高校的章程體例、章程的基本內(nèi)容以及章程的變動(dòng)進(jìn)行比較分析。

首先，從形式上看，合作辦學(xué)高校的章程并沒(méi)有統(tǒng)一的格式，《港科大（廣州）（籌）章程》（草案）更多體現(xiàn)當(dāng)前政策法規(guī)要求，規(guī)定更為具體。具體而言，三所高校都對(duì)高校的辦學(xué)宗旨及其業(yè)務(wù)范圍進(jìn)行了說(shuō)明，對(duì)于高校的內(nèi)部管理體制規(guī)定也都較為完備（見(jiàn)表1）?！侗睅煾劢笳鲁獭逢P(guān)于該內(nèi)容占到了10條，《港中文（深圳）章程》用12條的內(nèi)容規(guī)定內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，《港科大（廣州）（籌）章程》關(guān)于該內(nèi)容占到了18條。其中，《港科大（廣州）（籌）章程》（草案）在內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)部分還專門用一章規(guī)定了“學(xué)校黨委”，體現(xiàn)了黨的領(lǐng)導(dǎo)和依法治校的有機(jī)統(tǒng)一。但是，關(guān)于教師和學(xué)生權(quán)益保護(hù)問(wèn)題，三所高校章程存在明顯不同。《北師港浸大章程》并沒(méi)有采取專章的方式規(guī)定高校教師與學(xué)生內(nèi)容;《港中文（深圳）章程》（草案）采用專章的方式規(guī)定了學(xué)生內(nèi)容;港科大（廣州）（籌）對(duì)學(xué)生和教師內(nèi)容都進(jìn)行了具體規(guī)定。

其次，章程是高校內(nèi)部最高層級(jí)的文件，是其他規(guī)章制度的基礎(chǔ)，對(duì)于合作辦學(xué)高校的內(nèi)部治理至關(guān)重要。章程的內(nèi)容關(guān)系到高校內(nèi)部管理的各個(gè)方面，具體包括治理結(jié)構(gòu)部分、與內(nèi)部主體的關(guān)系、與外部主體主要是政府之間的關(guān)系。（1）三所高校的管理體制均是校董會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，校董會(huì)是最高的決策機(jī)構(gòu)，校長(zhǎng)是首席教務(wù)和行政主管人員，下設(shè)財(cái)務(wù)委員會(huì)、校務(wù)委員會(huì)等（如表2）?？梢?jiàn)，合作辦學(xué)高校的執(zhí)行機(jī)制屬于強(qiáng)權(quán)型的校長(zhǎng)責(zé)任制，校長(zhǎng)可以依法在學(xué)校章程授權(quán)下處置高校所有行政事務(wù)，包括教育教學(xué)事務(wù)。因此需要對(duì)校長(zhǎng)的權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督與制約?！陡劭拼螅◤V州）（籌）章程》第29條規(guī)定了“學(xué)校黨委”，這有利于依法治校和科學(xué)發(fā)展，而另外兩所高校均未作出規(guī)定。（2）教師和學(xué)生是高校的基本主體，高校章程應(yīng)當(dāng)對(duì)其權(quán)益保障作出具體規(guī)定。但是《北師港浸大章程》僅僅只規(guī)定了教師享有法律規(guī)定的權(quán)利;《港中文（深圳）章程》僅僅規(guī)定學(xué)生有遵守紀(jì)律的義務(wù)以及設(shè)立學(xué)生會(huì)的條件;《港科大（廣州）（籌）章程》雖然同時(shí)規(guī)定了教師和學(xué)生的權(quán)利義務(wù)，但是并未對(duì)法律規(guī)定進(jìn)行具體化（見(jiàn)表3）。（3）三校章程關(guān)于高校與外部主體關(guān)系尤其是政府的關(guān)系有所不同（見(jiàn)表4）。《北師港浸大章程》關(guān)于高校與政府的內(nèi)容規(guī)定表現(xiàn)在招生等要符合國(guó)家法律法規(guī)的規(guī)定，政府僅發(fā)揮宏觀調(diào)控的作用;而另外兩所高校則規(guī)定政府提供財(cái)務(wù)支持，相應(yīng)清算時(shí)政府投入資產(chǎn)不納入清算資產(chǎn)等。但是無(wú)論是宏觀調(diào)控還是提供財(cái)務(wù)支持，政府都沒(méi)有直接參與高校的管理，因此政府只能通過(guò)監(jiān)督高校章程的實(shí)施狀況對(duì)高校進(jìn)行管理，章程建設(shè)是政府監(jiān)管合作辦學(xué)高校的重要途徑。

最后，通過(guò)章程內(nèi)容的對(duì)比可以發(fā)現(xiàn)，章程對(duì)舉辦者與高校的關(guān)系包括政府對(duì)高校的監(jiān)管等內(nèi)容涉及較少（如表5），需要對(duì)章程進(jìn)行修訂并不斷補(bǔ)充完善。章程修改實(shí)質(zhì)上是賦予章程新的生命力，因此修改章程是必要的。北師港浸大和港科大（廣州）（籌）的章程修改主體是校董會(huì)，港中文（深圳）的修改主體是理事會(huì)。章程的修改程序較為復(fù)雜，比如《港中文（深圳）章程》規(guī)定理事會(huì)以其當(dāng)時(shí)組成成員的三分之二以上票數(shù)才能通過(guò)決議。港科大（廣州）（籌）明確規(guī)定了修改章程的提出主體是合作辦學(xué)高校雙方或者理事會(huì)，其余兩所高校并沒(méi)有明確規(guī)定。

通過(guò)綜合分析三所高校章程可以發(fā)現(xiàn)，治理結(jié)構(gòu)部分與相關(guān)者權(quán)益保護(hù)部分是合作辦學(xué)高校章程應(yīng)當(dāng)規(guī)定的內(nèi)容。治理結(jié)構(gòu)部分應(yīng)當(dāng)規(guī)定決策機(jī)構(gòu)、校長(zhǎng)與黨建等內(nèi)容。高校章程作為內(nèi)部的“憲法”，規(guī)定教師和學(xué)生的權(quán)益保護(hù)是章程的應(yīng)有之義，要從權(quán)利的規(guī)定形式、權(quán)利規(guī)定的內(nèi)容以及權(quán)利的救濟(jì)方面進(jìn)行具體規(guī)定。

二、合作辦學(xué)高校章程的法律定位

（一）法律性質(zhì)

合作辦學(xué)高校章程從不同的研究維度進(jìn)行審視則表現(xiàn)出不同的性質(zhì)。第一，高校章程是高校內(nèi)部治理的基本規(guī)范。高校章程對(duì)高校治理過(guò)程的各個(gè)方面進(jìn)行規(guī)定，包括治理主體、治理組織、組織人員的權(quán)利義務(wù)。在高校內(nèi)部，章程具有憲法的地位，其余規(guī)章制度根據(jù)章程制定，并不得與章程相抵觸。[3]第二，高校章程是內(nèi)部治理的直接依據(jù)。盡管高校章程要受到法律法規(guī)的約束，但是法律規(guī)范并不能直接調(diào)整高校的事務(wù)，因此高校應(yīng)根據(jù)學(xué)校的特色、社會(huì)的發(fā)展變化制定章程，依法自治。第三，有學(xué)者認(rèn)為章程是舉辦者之間訂立的契約。[4]高校章程的目的在于規(guī)制高校權(quán)力的運(yùn)行，因此高校章程可以納入行政法的范疇。一方面，與處理具體事件的具體行政行為不同，高校章程具有針對(duì)不特定對(duì)象反復(fù)使用的特征，具有抽象性。章程規(guī)定的高校治理權(quán)力具有一定的命令與服從的特征，高校在章程授權(quán)的范圍內(nèi)可以對(duì)教師和員工命令、處罰和給付;章程在一般情況下空間范圍及于整個(gè)高校，事件范圍既及于現(xiàn)在的高校及內(nèi)部人員，也規(guī)范未來(lái)的人員。另一方面，與只具有內(nèi)部效果的行政規(guī)則不同，高校章程可以產(chǎn)生外部效果，不僅可以規(guī)范高校的辦學(xué)行為，維護(hù)教師、學(xué)生的合法權(quán)益，還約束大學(xué)舉辦者、高等教育管理者。

（二）基本特征

合作辦學(xué)高校章程不僅要約束高校嚴(yán)格依章辦學(xué)，也要約束所有與高校打交道的法律主體，[5]是高校自主權(quán)存在的規(guī)范基礎(chǔ)。因此，章程具有以下幾個(gè)主要特點(diǎn)。

第一，性質(zhì)和功能上的綜合性。章程是落實(shí)法律法規(guī)、連接法律規(guī)范與內(nèi)部規(guī)章制度的重要規(guī)范。章程不僅僅約束內(nèi)部人員，還會(huì)對(duì)行政部門等高校外部主體產(chǎn)生效力。因此，章程不僅是內(nèi)部自主辦學(xué)、自主管理的依據(jù)，還承擔(dān)著社會(huì)承諾的對(duì)外功能，提供了一種處理大學(xué)與社會(huì)關(guān)系的制度路徑，是社會(huì)廣泛參與的重要保障。

第二，內(nèi)容和結(jié)構(gòu)上的完整性?！稌盒修k法》第28條較為詳盡地規(guī)定了章程的內(nèi)容，是內(nèi)地與港澳合作辦學(xué)高校章程建設(shè)的參考依據(jù)。在當(dāng)前政策法規(guī)的基本框架下，高校章程對(duì)學(xué)校的各項(xiàng)制度與管理機(jī)構(gòu)的權(quán)限做出了明確的規(guī)定，特別是辦學(xué)的宗旨定位、內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)、教學(xué)和財(cái)務(wù)制度、與高校內(nèi)外部主體之間的關(guān)系等，從而保證大學(xué)的健康運(yùn)行和科學(xué)決策。

第三，制訂和修改上的漸進(jìn)性。與當(dāng)前眾多運(yùn)行多年的公立大學(xué)章程建設(shè)相比，合作辦學(xué)高校的章程建設(shè)體現(xiàn)出明顯的階段性、漸進(jìn)性。根據(jù)《條例》和《實(shí)施辦法》的規(guī)定，內(nèi)地與港澳合作辦學(xué)高校應(yīng)當(dāng)在去籌審批階段由舉辦者提供章程，實(shí)際操作中在籌備設(shè)立審批階段就要求舉辦者提供章程初始文本作為審批要件。設(shè)立審批階段提交的章程如果不合法，告知后不予修改的，不予設(shè)立。合作辦學(xué)高校設(shè)立后，學(xué)校辦學(xué)模式逐漸成熟，教師和學(xué)生兩類主體按照辦學(xué)規(guī)劃也呈階段性增長(zhǎng)，而章程也要求相應(yīng)不斷修訂。辦學(xué)高校的理事會(huì)、董事會(huì)或者聯(lián)合管理委員會(huì)具有修改章程的權(quán)力，章程的修訂應(yīng)報(bào)原核準(zhǔn)機(jī)關(guān)核準(zhǔn)。[6]

三、合作辦學(xué)高校章程建設(shè)的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題

從國(guó)內(nèi)教育法律法規(guī)建設(shè)上看，章程在高校治理中的重要地位、作用日益突出，而當(dāng)前合作辦學(xué)高校章程的特殊法律地位、作用重視不夠，高校章程對(duì)內(nèi)對(duì)外功能不彰，影響此類高校的依法治理和科學(xué)發(fā)展。筆者在課題調(diào)研和工作實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)，相關(guān)合作辦學(xué)高校的章程仍有許多不足，達(dá)不到政策法規(guī)的要求和辦學(xué)各方的期待。

（一） 章程地位不明確

港澳辦學(xué)者的利益和關(guān)切在合作辦學(xué)章程中體現(xiàn)得比較明顯，比如香港中文大學(xué)享有學(xué)位授予權(quán)，理事會(huì)的理事長(zhǎng)為香港中文大學(xué)校長(zhǎng)，開(kāi)辦何種課程由香港中文大學(xué)審批。但是合作辦學(xué)高校章程并不屬于現(xiàn)有法律規(guī)范體系中任何一種法律淵源，無(wú)法對(duì)港澳合作辦學(xué)者的利益進(jìn)行有效保障，與港澳辦學(xué)者的期待不符。規(guī)范性文件處于何種法律地位，不僅取決于規(guī)范性文件的內(nèi)容，更重要的是取決于規(guī)范性文件的制定主體。而合作辦學(xué)高校章程的制定主體是高校自身。雖然高校屬于法律法規(guī)授權(quán)的組織，但是并沒(méi)有制定規(guī)范性文件的資格。有學(xué)者認(rèn)為，核準(zhǔn)可以使得高校章程獲得法律效力[6]，但是審核核準(zhǔn)不是我國(guó)規(guī)范性文件獲得法律效力的程序。

（二） 章程規(guī)定內(nèi)容不完整

一方面，合作辦學(xué)要體現(xiàn)社會(huì)主義的辦學(xué)特色。根據(jù)《暫行辦法》規(guī)定，高校章程應(yīng)當(dāng)依法健全中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的具體實(shí)施意見(jiàn)。之后，《廣東省教育廳關(guān)于推進(jìn)高等學(xué)校章程修改、核準(zhǔn)與實(shí)施工作的通知》（以下簡(jiǎn)稱《通知》）要求把“黨的領(lǐng)導(dǎo)”寫入章程，堅(jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)。但是相關(guān)高校在章程中并沒(méi)有對(duì)高校的黨建工作以及思想政治教育作出具體規(guī)定或修訂。另一方面，章程作為重要的內(nèi)部治理文件，相關(guān)方權(quán)益的保護(hù)應(yīng)當(dāng)是高校章程的重要組成部分。但是，相關(guān)高校并沒(méi)有對(duì)相關(guān)方權(quán)益保護(hù)作出規(guī)定，沒(méi)有根據(jù)實(shí)際情況規(guī)定教師和學(xué)生的權(quán)利，會(huì)導(dǎo)致教師和學(xué)生的身份地位不明、權(quán)利保障不充分。章程缺乏對(duì)教師和學(xué)生程序性權(quán)利的保障，不僅難以保障學(xué)生的利益，還會(huì)難以獲得學(xué)生的認(rèn)同而得以實(shí)施。

（三）章程的修改程序復(fù)雜

根據(jù)《通知》的規(guī)定，要堅(jiān)持穩(wěn)定性與適應(yīng)性的原則，對(duì)于已經(jīng)不適應(yīng)新形勢(shì)變化的條款予以修改。從法律規(guī)范層面看，《暫行辦法》要求高校保持章程的穩(wěn)定，只有涉及到學(xué)校的辦學(xué)宗旨、合并、分立等重大事項(xiàng)變化的情況，才可以依照相關(guān)程序?qū)φ鲁踢M(jìn)行修訂。但是合作辦學(xué)高校是在內(nèi)地與港澳高校合作的基礎(chǔ)上辦學(xué)的，章程應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)雙方的訴求。比如對(duì)港澳方辦學(xué)者權(quán)益的保障，對(duì)社會(huì)主義辦學(xué)特色的反映，都需要及時(shí)修改協(xié)議，從而落實(shí)到章程建設(shè)上。因此合作辦學(xué)高校章程建設(shè)參照《暫行辦法》，并不符合內(nèi)地與港澳合作辦學(xué)的實(shí)際。實(shí)踐中，港澳方辦學(xué)者實(shí)際影響、主導(dǎo)著合作辦學(xué)高校的教育教學(xué)和內(nèi)部管理，其中涉及的重大問(wèn)題往往由港澳方辦學(xué)者決定，而合作辦學(xué)的香港母體學(xué)校校董會(huì)的意見(jiàn)多元化而致決議不易通過(guò)。章程的修改需要經(jīng)過(guò)理事會(huì)或者校董會(huì)的討論決定，導(dǎo)致章程的修改程序比較復(fù)雜，往往難以滿足內(nèi)地高校的訴求與政府監(jiān)管的要求。

四、合作辦學(xué)高校章程建設(shè)的法治進(jìn)路

（一）應(yīng)遵循的基本原則

第一，合法性原則。內(nèi)地與港澳合作辦學(xué)是新時(shí)期內(nèi)地與港澳教育法治合作的重要表現(xiàn)，要遵循“一國(guó)兩制”，堅(jiān)持合法性原則。合法性原則表現(xiàn)在三個(gè)方面。第一，法律優(yōu)先原則。章程根據(jù)國(guó)家法律法規(guī)制定，不得違背上位法的規(guī)定。第二，法律保留原則。根據(jù)行政法重要性理論，與學(xué)生和教師基本權(quán)利相關(guān)的內(nèi)容，應(yīng)當(dāng)由立法機(jī)關(guān)進(jìn)行規(guī)定，章程不能進(jìn)行規(guī)定。第三，內(nèi)地與港澳合作辦學(xué)協(xié)議是合作辦學(xué)高校的重要依據(jù)，因此章程的制定還需要遵守辦學(xué)協(xié)議。

第二，權(quán)益保障原則。高校章程發(fā)揮著連接國(guó)家法律法規(guī)與高校內(nèi)部規(guī)章制度的作用，因此保障教師和學(xué)生的權(quán)益也是章程的原則之一。首先，章程制定的過(guò)程應(yīng)當(dāng)民主、開(kāi)放、多方參與，建立相應(yīng)的制度保障教師和學(xué)生的參與權(quán)。其次，章程要對(duì)法律法規(guī)進(jìn)行細(xì)化，明確規(guī)定教師和學(xué)生的權(quán)利義務(wù)。最后，重視正當(dāng)程序的作用。在針對(duì)教師和學(xué)生的合法權(quán)益作出不利處分的時(shí)候，要對(duì)程序性的權(quán)利提供制度性的保護(hù)，從而有效保障其合法權(quán)益。

第三，高校自治原則。學(xué)術(shù)自由、高校自治是內(nèi)地與港澳合作辦學(xué)高校的本質(zhì)要求，在內(nèi)地表現(xiàn)為擴(kuò)大和落實(shí)辦學(xué)自主權(quán)。制定章程既是落實(shí)法律法規(guī)的要求，也是規(guī)范高校依法治校、保障辦學(xué)自主權(quán)的要求。因此在章程法治化建設(shè)過(guò)程中，要健全學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)的行使與監(jiān)督機(jī)制，特別是保障高校有效行使享有《中外合作辦學(xué)條例》及其實(shí)施辦法、相關(guān)政策法規(guī)規(guī)定的獨(dú)立自主招生、依章程管理、自主教育教學(xué)權(quán)、法人財(cái)產(chǎn)權(quán)、獨(dú)立學(xué)生管理權(quán)（學(xué)位授予權(quán)）、靈活外事活動(dòng)權(quán)等權(quán)力。

第四，因校制宜原則。國(guó)家法律法規(guī)只能規(guī)定高校共性的部分，無(wú)法規(guī)定高校特殊的部分。因此，高校章程的制定需要堅(jiān)持因校制宜原則，根據(jù)高校實(shí)際情況，反映高校的辦學(xué)特色與教育理念。只有根據(jù)實(shí)際情況制定出來(lái)的高校章程才能有效地實(shí)施，對(duì)高校的內(nèi)部治理發(fā)揮指導(dǎo)作用。

（二）體系性法治路徑

高校章程是高校內(nèi)部治理的最高規(guī)范，也是高校辦學(xué)自主的重要體現(xiàn)。因此，為了保障合作辦學(xué)高校章程發(fā)揮其應(yīng)有的作用，應(yīng)從立法、執(zhí)法、司法、守法等多方面完善高校章程建設(shè)。

第一，明確章程的法律位階。高校章程從內(nèi)部來(lái)看是高校自治的內(nèi)部規(guī)范性文件，但是高校章程還承擔(dān)著社會(huì)責(zé)任，因此高校章程的實(shí)施還有賴于社會(huì)的認(rèn)可。為了使高校章程的效力得到社會(huì)的認(rèn)可，可以借鑒港澳地區(qū)的做法。香港高校章程采用的是香港法例的形式，不僅僅是高校內(nèi)部的規(guī)章制度，更是香港正式的法律。突破既有的法律框架，按照粵港澳大灣區(qū)法制建設(shè)的需要，由中央授權(quán)省和設(shè)區(qū)的市制定地方性法規(guī)，提升章程的法律效力層級(jí)，使得章程具有和法律規(guī)范一樣的實(shí)施效果。同時(shí)，將章程法律化，可以保證章程內(nèi)容的規(guī)范性與合法性。章程的制定、實(shí)施要遵循憲法和法律，接受地方人民代表大會(huì)的監(jiān)督。申言之，章程的制定程序也應(yīng)采納地方性法規(guī)的制定程序。起草和審議是章程制定的兩個(gè)重要程序，由高校起草草案，然后提交高校所在地具有地方性法規(guī)制定權(quán)的人大及其常委會(huì)審議通過(guò)，轉(zhuǎn)化成地方性法規(guī)。

第二，豐富大學(xué)治理的規(guī)范內(nèi)容。合作辦學(xué)高校與其他高校相比的特殊之處在于，合作辦學(xué)的參與各方特別是政府在合作辦學(xué)過(guò)程中扮演著很重要的角色，因此高校章程還關(guān)系到權(quán)力的配置。章程的內(nèi)容要體現(xiàn)共性與個(gè)性相結(jié)合，圍繞規(guī)范權(quán)力和保障權(quán)利進(jìn)行展開(kāi)。內(nèi)容要點(diǎn)有：一是明確舉辦者與學(xué)校之間的權(quán)利、義務(wù)，包括參與辦學(xué)的地方政府在合作辦學(xué)過(guò)程中所承擔(dān)的協(xié)議義務(wù)以及相關(guān)的協(xié)議權(quán)利。二是應(yīng)當(dāng)明確政策法規(guī)所強(qiáng)調(diào)的教育和管理要求，如高校黨建工作和思政教育工作應(yīng)在學(xué)校章程中給予明確規(guī)定。三是要采用專章的方式將法律規(guī)定的高校內(nèi)部人員權(quán)益的內(nèi)容具體化，并規(guī)定相應(yīng)的權(quán)利保障機(jī)制。

第三，完善章程的執(zhí)行和監(jiān)督機(jī)制。合作辦學(xué)高校章程在具有法律規(guī)范效力后，還應(yīng)設(shè)置具體的執(zhí)行機(jī)制，同時(shí)加強(qiáng)對(duì)高校行為的有效監(jiān)督，保證高校依法自治。一方面，執(zhí)行機(jī)構(gòu)要依法行政。高校的行政機(jī)構(gòu)在執(zhí)行高校章程的時(shí)候，章程有規(guī)定的，必須依法執(zhí)行;章程沒(méi)有規(guī)定，但是上位法有原則性規(guī)定的，按照上位法的規(guī)定來(lái)行使職權(quán);章程和上位法均沒(méi)有明確規(guī)定的，要按照章程的辦學(xué)原則行使職權(quán)。另一方面，要完善章程監(jiān)督機(jī)制。合作辦學(xué)具有社會(huì)性，因此為了公共利益，政府有必要對(duì)高校進(jìn)行監(jiān)督。而政府無(wú)法直接參與高校治理，因此章程是政府對(duì)高校進(jìn)行監(jiān)管的重要法治途徑。章程是法律法規(guī)的具體化，政府可以通過(guò)監(jiān)督高校章程的執(zhí)行情況，行使對(duì)高校提供的教學(xué)質(zhì)量進(jìn)行審查的管理權(quán)。

第四，完善章程的司法機(jī)制。當(dāng)高校相關(guān)主體就高校內(nèi)部事務(wù)產(chǎn)生糾紛時(shí)，有內(nèi)部和外部?jī)煞N救濟(jì)途徑。學(xué)校內(nèi)部可以組織學(xué)校爭(zhēng)議解決仲裁委員會(huì)作為高校的爭(zhēng)議解決機(jī)構(gòu)，直接依據(jù)高校章程解決糾紛。爭(zhēng)議解決仲裁委員會(huì)由管理者、教師、學(xué)生各自選出代表組成，管理者、教師、學(xué)生對(duì)學(xué)校內(nèi)部的事務(wù)了解較多，可以保證糾紛公正快速解決。在具體規(guī)則適用過(guò)程中，如果高校具體規(guī)章制度有規(guī)定，優(yōu)先適用規(guī)章制度。規(guī)章制度與章程規(guī)定不一致，要先對(duì)規(guī)章制度的規(guī)定進(jìn)行審查，符合章程規(guī)定適用，不符合章程或者無(wú)法確定是否符合，要提交相關(guān)部門進(jìn)行處理;在僅有章程的時(shí)候，適用章程進(jìn)行處理。

第五，完善章程的守法機(jī)制。內(nèi)地與港澳合作辦學(xué)高校章程作用的發(fā)揮取決于各方主體對(duì)章程的遵守。首先，為了保障章程的實(shí)施，合作辦學(xué)雙方高校作為舉辦者要按照高校章程的規(guī)定行使權(quán)利、履行義務(wù)，依照章程的規(guī)定參與高校的內(nèi)部事務(wù)。其次，管理者要依照章程的規(guī)定管理學(xué)校事務(wù)，依照章程規(guī)定行使職權(quán)、依法管理。最后，教師和學(xué)生是高校內(nèi)部人數(shù)最多的主體，教師和學(xué)生要根據(jù)章程規(guī)定的權(quán)利和依據(jù)開(kāi)展教學(xué)、學(xué)習(xí)活動(dòng)。

五、結(jié)語(yǔ)

高校章程是大學(xué)治理的直接依據(jù)，相比法律法規(guī)而言，章程對(duì)于高校內(nèi)部的組織機(jī)構(gòu)、權(quán)利救濟(jì)規(guī)定更加細(xì)致，有利于厘清政府與高校的權(quán)力邊界。而內(nèi)地與港澳合作辦學(xué)高校章程不僅是高校治理的直接依據(jù)，還發(fā)揮著社會(huì)承諾的功能，是港澳融入國(guó)家發(fā)展大局的一種制度保障。然而當(dāng)前，一些合作辦學(xué)高校的章程不對(duì)外公開(kāi)和法律位階不明確，導(dǎo)致合作辦學(xué)高校治理處于一種非規(guī)范化的狀態(tài)。為此，有必要重新檢視內(nèi)地與港澳合作辦學(xué)高校章程的法律定位。具體而言，可從立法、執(zhí)法、司法、守法等途徑推進(jìn)合作辦學(xué)高校章程的法治化建設(shè)，實(shí)現(xiàn)高校章程法律化的制度重構(gòu)，確保其發(fā)揮為合作辦學(xué)高校治理提供體系化的制度保障，進(jìn)而促進(jìn)內(nèi)地與港澳合作辦學(xué)法治化，更好地提升我國(guó)高等教育的國(guó)際化水平。

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（責(zé)任編輯 陳志萍）