聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督下人大預(yù)算整體監(jiān)督指標(biāo)的構(gòu)建

■/ 楊翟婷 王金秀

人大監(jiān)督是黨和國家監(jiān)督體系的重要組成部分。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央把加強(qiáng)人大預(yù)算決算審查監(jiān)督、國有資產(chǎn)監(jiān)督職能，作為堅(jiān)持和完善人民代表大會制度、完善國家監(jiān)督體系、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一個(gè)重要抓手。同時(shí)，隨著大數(shù)據(jù)和互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展，黨中央對人大預(yù)算審查和監(jiān)督工作提出了新要求。2015 年起正式實(shí)施的新《預(yù)算法》，為全面推廣人大預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督工作提供了法理基礎(chǔ)。此后，全國人大常委會辦公廳多次印發(fā)意見，加快推進(jìn)預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督工作，實(shí)現(xiàn)各級人大與財(cái)政、稅務(wù)、審計(jì)和社保等部門的實(shí)時(shí)互聯(lián)互通，將政府各個(gè)部門單位的預(yù)算執(zhí)行情況置于人大監(jiān)督之下，是建立和完善中國特色社會主義預(yù)算審查監(jiān)督制度的重要組成部分，是保障人大預(yù)算全口徑審查和全過程監(jiān)管的關(guān)鍵技術(shù)手段。在新時(shí)代如何運(yùn)用預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督促進(jìn)人大監(jiān)督，對進(jìn)一步貫徹落實(shí)黨中央改革部署，推進(jìn)依法行政、依法理財(cái)，更好發(fā)揮人民代表大會制度的根本政治制度作用具有十分重要的意義。

一、人大預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督構(gòu)架的現(xiàn)實(shí)問題

現(xiàn)有人大預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督的系統(tǒng)框架主要由人大預(yù)算監(jiān)督的各項(xiàng)具體工作模塊構(gòu)成。全國人大預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督“一期”系統(tǒng)框架由財(cái)政預(yù)算監(jiān)督、部門預(yù)算監(jiān)督、專題監(jiān)督、監(jiān)督預(yù)警、代表服務(wù)、政策法規(guī)、文檔資料和宏觀經(jīng)濟(jì)分析等八個(gè)模塊組成。地方人大根據(jù)自身情況，也分別設(shè)置了大體相同，但細(xì)節(jié)略有差異的監(jiān)督系統(tǒng)框架。廣東省作為全國最早嘗試人大預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督的地區(qū)，當(dāng)前的預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)包括年初預(yù)算、預(yù)算執(zhí)行、實(shí)時(shí)監(jiān)督、績效評價(jià)、政府債務(wù)管理、項(xiàng)目庫、數(shù)據(jù)上報(bào)、政策法規(guī)、代表建議九大功能模塊（李清漢和覃高，2019），現(xiàn)有的省人大預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)3.0版本橫縱連同，不僅通過數(shù)據(jù)平臺實(shí)現(xiàn)了聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)分類分庫管理，而且與手機(jī)政務(wù)微信相聯(lián)通增強(qiáng)互動功能。北京市人大在聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)“一期”9 個(gè)模塊的基礎(chǔ)上，以更有利于實(shí)際操作為原則，將系統(tǒng)架構(gòu)，優(yōu)化為“預(yù)算審查、決算審查、專項(xiàng)監(jiān)督、執(zhí)行監(jiān)督、政策法規(guī)庫、智能分析、人代會服務(wù)”等模塊（張亞亮，2020）。云南昆明的人大預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)主要包含政府預(yù)算、部門預(yù)算、重點(diǎn)監(jiān)督、審查監(jiān)督、監(jiān)測預(yù)警、綜合分析等六個(gè)核心監(jiān)督業(yè)務(wù)功能，其中重點(diǎn)監(jiān)督里面包含了績效管理、轉(zhuǎn)移支付、政府債券等9個(gè)功能。

全國各地人大均在實(shí)現(xiàn)預(yù)算聯(lián)網(wǎng)查詢功能的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步開展預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)的后續(xù)開發(fā)升級工作，各地人大預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督的主要系統(tǒng)模塊與日常監(jiān)督內(nèi)容保持一致，大多分為預(yù)決算審查、部門預(yù)算監(jiān)督、預(yù)警監(jiān)督、重點(diǎn)支出與重大投資項(xiàng)目的審查監(jiān)督、數(shù)據(jù)分析、法律法規(guī)等日常運(yùn)用模塊，具體如圖1所示?，F(xiàn)有的聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)模塊設(shè)計(jì)基本覆蓋了人大預(yù)算監(jiān)督的主要內(nèi)容，從基本對預(yù)決算的審查到監(jiān)督預(yù)警再到向重點(diǎn)支出、重大政策拓展的專項(xiàng)監(jiān)督等。

圖1 人大預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)

人大預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)存儲了跨年度、跨部門的海量信息。然而，從圖1 可以看出，現(xiàn)有聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)各模塊的設(shè)置主要以便于人大常委會或人大代表開展預(yù)算監(jiān)督工作為目的，多為功能模塊的區(qū)分，但各模塊之間的聯(lián)系有待加強(qiáng)。如在實(shí)時(shí)監(jiān)督預(yù)警模塊或?qū)ｎ}監(jiān)督模塊通過同級財(cái)政、紀(jì)檢、監(jiān)察或?qū)徲?jì)部門發(fā)現(xiàn)的問題，是否屬于同質(zhì)問題，后續(xù)是否整改；如需追回，追回資金如何在后續(xù)的預(yù)算支出中體現(xiàn)；決算審查中如何能夠重點(diǎn)關(guān)注專項(xiàng)監(jiān)督的支出情況等。又如在年初預(yù)算初審和人代會審查預(yù)算時(shí)，應(yīng)將預(yù)算編制與績效目標(biāo)相關(guān)聯(lián)同步審查，但在現(xiàn)有的功能模塊設(shè)計(jì)中，預(yù)決算審查與績效評價(jià)大多分列不同的模塊。

在人大預(yù)算聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)的建設(shè)中，不僅要關(guān)注人大與財(cái)政、審計(jì)、稅務(wù)、社保等部門的聯(lián)網(wǎng)狀況，還要重視系統(tǒng)模塊設(shè)計(jì)，關(guān)注各監(jiān)督模塊之間數(shù)據(jù)的連通與勾稽關(guān)系，樹立整體監(jiān)督思維。人大預(yù)算監(jiān)督是個(gè)龐大而系統(tǒng)的工程，聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督能夠從數(shù)據(jù)來源和信息架構(gòu)上解決監(jiān)督的及時(shí)性與全面性問題，但僅從相互獨(dú)立的監(jiān)督功能模塊設(shè)計(jì)中并不能完全實(shí)現(xiàn)聯(lián)網(wǎng)的優(yōu)勢，更需要運(yùn)用整體監(jiān)督的分析方法，設(shè)計(jì)重點(diǎn)監(jiān)督的指標(biāo)并持續(xù)跟蹤。

二、人大預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督的整體性分析

（一）人大預(yù)算聯(lián)網(wǎng)整體監(jiān)督的必要性

首先，人大預(yù)算監(jiān)督的突出特點(diǎn)表現(xiàn)為全面性和全局性。人大作為貫穿預(yù)算管理全程的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，審查預(yù)算的同時(shí)還負(fù)責(zé)審查國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計(jì)劃，能從社會整體目標(biāo)戰(zhàn)略把控、兼顧部門績效目標(biāo)，協(xié)調(diào)部門之間的預(yù)算投入；通過提前介入部門的預(yù)算編制，人大對預(yù)算的監(jiān)管不僅能夠優(yōu)化部門之間財(cái)政資源的分配，集中體現(xiàn)政策導(dǎo)向，還能平衡部門內(nèi)部各項(xiàng)投入的預(yù)算占比。然而，以往的人大預(yù)算監(jiān)督更偏重于程序性監(jiān)督，若無人大代表提前介入預(yù)算編制環(huán)節(jié)，或在預(yù)算初審時(shí)的意見未能得到及時(shí)有效的反饋和修改，則會出現(xiàn)典型的“增量預(yù)算”特征，即往年預(yù)算如何編制執(zhí)行本年仍舊保持，當(dāng)年預(yù)算可能是合法合規(guī)的，但卻缺乏全局觀下突出重點(diǎn)的預(yù)算收支審查與監(jiān)督。近年來，伴隨財(cái)政支出“項(xiàng)目治國”的模式，全面實(shí)施預(yù)算績效管理、對項(xiàng)目支出的關(guān)注和支出中嚴(yán)控“三公”等公務(wù)支出經(jīng)費(fèi)規(guī)定的出臺，各主體對預(yù)算的監(jiān)督都更關(guān)注微觀支出單元，即對局部或基礎(chǔ)單元的關(guān)注度較高，更關(guān)注某一類收支的占比，如非稅收入占比和“三公”經(jīng)費(fèi)占比。但實(shí)際上，對預(yù)算整體層面的審查和監(jiān)督比單獨(dú)關(guān)注某一具體收支細(xì)節(jié)更為關(guān)鍵。

其次，人大預(yù)算監(jiān)督的另一個(gè)突出特點(diǎn)表現(xiàn)為事前監(jiān)督。事前監(jiān)督是審查預(yù)算分配決策是否科學(xué)合理的重要手段。人大預(yù)算監(jiān)督不僅包括事中和事后的監(jiān)督，更要包括事前的預(yù)算決策與審查，這也是人大預(yù)算監(jiān)督有別于財(cái)會監(jiān)督和審計(jì)監(jiān)督的關(guān)鍵之處。在全局思維下，人大對預(yù)算的審查監(jiān)督以超越單一部門的戰(zhàn)略思維，從人民的切實(shí)需求著眼，結(jié)合當(dāng)年政府的重大政策和重要戰(zhàn)略，明確重點(diǎn)投入的優(yōu)先事項(xiàng)，宏觀決策資源分配并以此建議部門的戰(zhàn)略目標(biāo)設(shè)定。作為事前整合地方戰(zhàn)略決策并將戰(zhàn)略與預(yù)算分配相銜接的實(shí)施主體，人大在提前介入部門預(yù)算編制，準(zhǔn)確及時(shí)傳遞政策信號，從而促進(jìn)部門間和部門內(nèi)的資源配置，保障社會最優(yōu)的資源配置比率。

第三，人大預(yù)算聯(lián)網(wǎng)整體監(jiān)督強(qiáng)調(diào)形成監(jiān)督合力，目的在于強(qiáng)化人大監(jiān)督的權(quán)威性、時(shí)效性和監(jiān)督力度，促進(jìn)地區(qū)財(cái)政收支整體合規(guī)有效。人大聯(lián)網(wǎng)整體監(jiān)督的目標(biāo)不僅是關(guān)注各部分或各功能模塊的監(jiān)督，更重要的是促使“整體”下監(jiān)督合力的形成。從監(jiān)督功能來看，聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)以全過程、全方位和全覆蓋的數(shù)據(jù)系統(tǒng)建設(shè)，借助各類監(jiān)督成果，能夠有效協(xié)調(diào)各部門的監(jiān)督，擁有形成監(jiān)督合力的客觀基礎(chǔ)。人大預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督的整體性，一方面能夠凸顯人大合作型監(jiān)督（樊麗明等，2020）的整體協(xié)同作用，另一方面可以打破原有按監(jiān)督工作內(nèi)容分類而單列的監(jiān)督功能模塊設(shè)計(jì)，將預(yù)算分配的整體事前決策置于監(jiān)督的先導(dǎo)核心地位，將人大監(jiān)督更主要的功能表達(dá)為應(yīng)該如何進(jìn)行財(cái)政資源的預(yù)算分配，而非僅關(guān)注如何執(zhí)行更有效。

（二）人大預(yù)算聯(lián)網(wǎng)整體監(jiān)督的方法論

首先，人大預(yù)算聯(lián)網(wǎng)整體監(jiān)督將現(xiàn)有監(jiān)督審查中逐項(xiàng)監(jiān)督的分割思維整合為整體 。整體監(jiān)督下，聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督將人大預(yù)算監(jiān)督聯(lián)系并區(qū)別于財(cái)會監(jiān)督和審計(jì)監(jiān)督。從覆蓋范圍來講，人大預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督以信息系統(tǒng)建設(shè)涵蓋財(cái)政收支與國有資產(chǎn)管理，包括預(yù)算的四本賬本，追求整體監(jiān)督約束有力。在聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督的大數(shù)據(jù)背景下，整體監(jiān)督還表現(xiàn)為能夠重點(diǎn)突出地實(shí)現(xiàn)實(shí)時(shí)監(jiān)督的全面性和與其他各類監(jiān)督的系統(tǒng)性，有效對接了人大審查監(jiān)督重點(diǎn)向支出預(yù)算和政策拓展的導(dǎo)向。

其次，作為關(guān)注整體的方法論，聯(lián)網(wǎng)整體監(jiān)督還將整體和部分相關(guān)聯(lián)、相結(jié)合，更提倡整體與部分有機(jī)結(jié)合的思維。整體監(jiān)督既能糾正以往實(shí)踐中關(guān)注局部項(xiàng)目與偏重事中事后監(jiān)督而忽略事前與整體監(jiān)督的思維偏向（鄭方輝和劉國歌，2020），又能在整體監(jiān)督中實(shí)現(xiàn)“全口徑”、“全過程”和“全覆蓋”的人大預(yù)算監(jiān)督。從監(jiān)督內(nèi)容層級來看，人大預(yù)算監(jiān)督涉及事前宏觀層面的支出預(yù)決算審查、事中中觀層面財(cái)政稅務(wù)等各部門的收支執(zhí)行監(jiān)督和事后微觀層面針對問題資金個(gè)體的追蹤整改監(jiān)督或績效評價(jià)。這三個(gè)層面的監(jiān)督內(nèi)容從屬于資金流動的閉環(huán)整體，即從財(cái)政資金的分配決策到執(zhí)行監(jiān)督再到整改評價(jià)，雖然涉及不同的部門及預(yù)算管理流程，但各環(huán)節(jié)之間關(guān)系緊密，只有整體監(jiān)督才能實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)督。

（三）人大預(yù)算聯(lián)網(wǎng)整體監(jiān)督下各部分的聯(lián)系

首先，人大預(yù)算聯(lián)網(wǎng)整體監(jiān)督要考慮不同層級人大間的聯(lián)系。與我國的行政體制相對應(yīng)，在自上而下的國家財(cái)政預(yù)算收支分配和監(jiān)督體制中，人大預(yù)算監(jiān)督也呈現(xiàn)出垂直管理的關(guān)系，全國人大、地方省、市、縣（區(qū)）人大間也存在整體與局部的關(guān)系，特別在聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)中，各層級人大間的監(jiān)督并不是非簡單的相加關(guān)系。聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督在促進(jìn)各級人大形成縱向的預(yù)算監(jiān)督合力上能夠發(fā)揮重要作用。該作用的發(fā)揮會受到聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督建設(shè)省內(nèi)自上而下的統(tǒng)一模式和各地單獨(dú)建設(shè)模式的影響。

其次，人大預(yù)算聯(lián)網(wǎng)整體監(jiān)督要協(xié)同考慮人大監(jiān)督和其他監(jiān)督之間的關(guān)系。如前所屬，人大監(jiān)督和其他各類監(jiān)督形成合力，共同構(gòu)成黨和國家的監(jiān)督體系。一方面，人大預(yù)算監(jiān)督與其他監(jiān)督如審計(jì)監(jiān)督和財(cái)會監(jiān)督既存在聯(lián)系又有區(qū)別。相對于財(cái)會監(jiān)督和審計(jì)監(jiān)督，人大在審查階段的的事前監(jiān)督能夠從預(yù)算決策的源頭對資金分配的合理性和規(guī)范性進(jìn)行初始化監(jiān)督，因此，人大預(yù)算監(jiān)督不僅覆蓋了預(yù)算監(jiān)督的全流程，而且更從源頭開始進(jìn)行全面監(jiān)督。另一方面，人大預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督的數(shù)據(jù)主要來自外部。人大預(yù)算監(jiān)督在一定程度上依靠當(dāng)?shù)刎?cái)政信息一體化建設(shè)，聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)來源于財(cái)政部門的國庫支付系統(tǒng)、稅務(wù)部門的財(cái)政收入數(shù)據(jù)等其他部門的日常業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)。聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)的建設(shè)，增加了人大同其他各數(shù)據(jù)來源部門的關(guān)系，在人大與其他部門的聯(lián)系中，協(xié)同監(jiān)督也更能發(fā)揮作用，因此更有利于監(jiān)督合力的形成。

三、人大預(yù)算聯(lián)網(wǎng)整體監(jiān)督的重點(diǎn)和分類

（一）全口徑下財(cái)政收支的特征及監(jiān)督重點(diǎn)

全口徑下財(cái)政收支包括四本預(yù)算賬本：一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算和社會保險(xiǎn)基金預(yù)算，表1 顯示了近年來全國財(cái)政收支情況。根據(jù)人大預(yù)算監(jiān)督全口徑的要求，四本預(yù)算賬本的收支均屬于人大監(jiān)督的范疇，但每本預(yù)算賬本的收支各有特點(diǎn)。大體上，自2017 年以來，全國四本預(yù)算賬本的收支均呈現(xiàn)增長態(tài)勢，受新冠疫情影響，2020 年全國一般公共預(yù)算收入為182894.92 億元，比2019 年下降了3.9%；受疫情沖擊連同減稅降費(fèi)的雙重影響，稅收收入和非稅收入分別下降了2.3%和11.7%；為抗擊疫情、復(fù)工復(fù)產(chǎn)，2020 年還在一般公共預(yù)算中調(diào)入基金等共計(jì)26133.32 億元，并發(fā)行了37600 億元的國債彌補(bǔ)一般公共預(yù)算的收支缺口。同時(shí)，國家增發(fā)1萬億元抗疫特別國債，地方專項(xiàng)債券37500 億元，加之地方國有土地使用權(quán)出讓金收入大幅增長，因此政府性基金預(yù)算增幅較大，且債務(wù)資金的投入使用周期更長，相應(yīng)的監(jiān)督周期也更長。國有資本經(jīng)營預(yù)算收入在加大國有企業(yè)利潤上繳力度的政策要求下，較2019 年有較大幅度的增長；同樣受到疫情影響的還有社?；痤A(yù)算，在2020 年首次出現(xiàn)收支缺口6219.17 億元。2021 年中央與地方預(yù)算執(zhí)行情況均較好，政府性基金預(yù)算收支均為下降態(tài)勢。

表2統(tǒng)計(jì)了2017-2021年一般公共預(yù)算中央和地方的各自支出占比，中央對地方轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模及專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的占比。2022年的全國一般公共預(yù)算顯示，中央對地方的轉(zhuǎn)移支付金額為89975億元，加上支持基層落實(shí)減稅降費(fèi)與重點(diǎn)民生等專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付8000 億元，轉(zhuǎn)移支付總規(guī)模為97975 億元，增長18%。結(jié)合表1和2分析可得，當(dāng)前全國的財(cái)政收支主要呈現(xiàn)出以下特點(diǎn)：第一，一般公共預(yù)算的收支缺口有逐漸增加趨勢，表現(xiàn)為支出增速大于增收的速度；第二，政府基金中土地轉(zhuǎn)讓收入占比仍較高，地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)仍需關(guān)注；第三，社?；鸷拓?cái)政總體的可持續(xù)性值得更多關(guān)注；第四，中央支出比例穩(wěn)中遞減，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付占比顯著下降。中央對地方的轉(zhuǎn)移支付多以提前下達(dá)的方式提高預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度，財(cái)政資金直達(dá)地方的方式被更多采用；一般轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模和比例大幅度提高，雖然專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付占比顯著下降，但從全國來看，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付中設(shè)置的項(xiàng)目仍然較多，以項(xiàng)目支出形式體現(xiàn)的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付大多涉及較長的支出期間、眾多管理層級和較多的支出部門，目前轉(zhuǎn)移支付資金存在歸類標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，分配管理規(guī)范性不夠、預(yù)算安排存在重復(fù)等問題，因此，轉(zhuǎn)移支付整體使用的合規(guī)性和持續(xù)績效性仍值得關(guān)注。

表2 2017-2021年全國一般公共預(yù)算央地占比及轉(zhuǎn)移支付情況

因此，近年來，人大對預(yù)算審查監(jiān)督的重點(diǎn)已經(jīng)向支出政策和重點(diǎn)拓展，監(jiān)督體系不斷完善，監(jiān)督范圍有所拓展，監(jiān)督內(nèi)容更加聚焦，監(jiān)督的信息化系統(tǒng)也逐漸建立。在全面實(shí)施預(yù)算績效管理的背景下，地方人大也因地制宜承擔(dān)了部分績效評價(jià)與管理的相關(guān)工作。然而在財(cái)政收支壓力突出，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向下，人大預(yù)算監(jiān)督并非簡單地匯總其他監(jiān)督提供的監(jiān)督數(shù)據(jù)，也非僅停留在兩會期間的審查和某些特定重大項(xiàng)目的監(jiān)督。整體思維下的人大預(yù)算全面監(jiān)督能力需不斷增強(qiáng)，人大應(yīng)關(guān)注整體財(cái)政資源的配置與分配決策，關(guān)注重大政策和重點(diǎn)支出的執(zhí)行，關(guān)注審計(jì)監(jiān)督的后續(xù)整改，并特別關(guān)注多地疫情復(fù)現(xiàn)帶來的各類風(fēng)險(xiǎn)。

（二）人大預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督的層級分類

與政府行政層級相對應(yīng)，財(cái)政支出也呈現(xiàn)出自上而下的垂直型層級分類，同時(shí)人大負(fù)責(zé)對相應(yīng)層級的財(cái)政收支進(jìn)行全口徑的監(jiān)督。從全國各層級來看，主要包括全國人大、省級人大、市級人大和縣級人大四個(gè)層級。伴隨人大審核監(jiān)督的重點(diǎn)從對收支平衡的關(guān)注向支出預(yù)算和政策拓展，全國和地方人大對預(yù)算的審查和監(jiān)管更應(yīng)該體現(xiàn)整體和全局性。

一是全國和中央的整體支出。該層次主要涉及政策層面的重大支出，主要包括面向全國的，如減稅降費(fèi)，深化“放管服”的落實(shí)情況，又如脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興財(cái)政資金的使用情況，再如對于地方債已有額度和新增限額的中期風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控等。此類支出的主要特征體現(xiàn)為整體性、政策性和決策性，即集中體現(xiàn)了人大預(yù)算審查監(jiān)督重點(diǎn)向支出預(yù)算和政策拓展的功能轉(zhuǎn)變。人大從整體上的監(jiān)督有利于全局性戰(zhàn)略決策，有利于從財(cái)政資金與資源的整體分配，從源頭上實(shí)現(xiàn)提質(zhì)增效的要求。

二是地方政府和相關(guān)部門的財(cái)政整體支出。該層級的支出包括省、市、縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）四個(gè)層級，各級政府承上啟下，各司其職，在國家法律法規(guī)的要求下，以國家和中央的戰(zhàn)略決策和宏觀規(guī)劃為指導(dǎo)，因地制宜進(jìn)行具體政策的執(zhí)行。在執(zhí)行和落實(shí)的過程中，不同地區(qū)不同層級的地方政府或相關(guān)部門的收支執(zhí)行和監(jiān)管力度會存在不同，執(zhí)行有可能自上而下逐漸減弱，而監(jiān)管有可能同步減弱也有可能“層層加碼”。相對而言，省級人大對擁有預(yù)算統(tǒng)籌權(quán)的省級政府進(jìn)行監(jiān)督，縣級人大則對擁有預(yù)算執(zhí)行權(quán)的經(jīng)費(fèi)使用主體縣級政府進(jìn)行監(jiān)督。省級以下的地方人大預(yù)算監(jiān)督面臨的問題與具體情況也會相對更多、更復(fù)雜，如“L”型和“Seven”型的撥款方式（周飛舟，2012）所產(chǎn)生的績效和監(jiān)管主體、難度和效果會有所差異。

三是項(xiàng)目支出。在國家財(cái)政大量支出采用項(xiàng)目支付方式的“項(xiàng)目治國”模式下（汪德華和李瓊，2018），項(xiàng)目支出成為各基層單位的基本支出單元。各級政府、各領(lǐng)域的預(yù)算執(zhí)行部門都存在一定數(shù)量項(xiàng)目支出，從脫貧攻堅(jiān)中高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目支出到生態(tài)環(huán)保項(xiàng)目支出，再到各地區(qū)的重大項(xiàng)目資金支出，項(xiàng)目支出在近年來被廣泛關(guān)注，并作為最早開啟預(yù)算績效評價(jià)和管理的領(lǐng)域。人大預(yù)算監(jiān)督中也會以項(xiàng)目支出為基本單元進(jìn)行監(jiān)督，從中央到地方的各部門會選擇當(dāng)年部分項(xiàng)目支出進(jìn)行績效自評并連同決算報(bào)告向公眾公開。因此，從全口徑整體支出來看，項(xiàng)目支出作為支出的基礎(chǔ)單元，也是人大預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督中非常重要的一個(gè)被監(jiān)督層級。

（三）人大預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督的層次分類

人大預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督對于以上三個(gè)財(cái)政支出層級均有監(jiān)督的責(zé)任和職權(quán)。結(jié)合不同層級監(jiān)督主體的角色定位和監(jiān)督環(huán)節(jié)，還可分為事前宏觀決策監(jiān)督、事中中觀執(zhí)行監(jiān)督和事后微觀協(xié)同追蹤監(jiān)督的三個(gè)層次。聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督框架的一級指標(biāo)設(shè)置也在一定程度上體現(xiàn)了監(jiān)督的層次分類。

首先是事前的宏觀決策監(jiān)督層面。該層面人大預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督的重要任務(wù)是審查和對財(cái)政預(yù)算資源的分配，具體表現(xiàn)為在人代會前，預(yù)算編制時(shí)或編制前的提前介入、預(yù)算的人大代表預(yù)審與人大常委會初審階段。人大在負(fù)責(zé)預(yù)算審查的同時(shí)，還負(fù)責(zé)審查本級政府工作報(bào)告和地區(qū)中長期戰(zhàn)略規(guī)劃，政府的戰(zhàn)略管理也需相對應(yīng)的戰(zhàn)略監(jiān)督，及時(shí)溝通與糾偏。相比其他監(jiān)督主體，人大事前宏觀層面的戰(zhàn)略審查與監(jiān)督能夠超越資金收支，跨越部門局部利益能從黨和國家的方針政策統(tǒng)籌全局，衡量預(yù)算收支分配，不僅要“正確地做事”實(shí)現(xiàn)收支效率，更要“做正確的事”統(tǒng)籌戰(zhàn)略布局，不僅要監(jiān)督預(yù)算分配和執(zhí)行的數(shù)量金額，更要監(jiān)督預(yù)算背后的支出政策、支出結(jié)構(gòu)和支出標(biāo)準(zhǔn)。這也正是人大預(yù)算聯(lián)網(wǎng)全口徑監(jiān)督和整體布局的價(jià)值體現(xiàn)。

其次是事中的中觀執(zhí)行監(jiān)督層面。中觀層面的人大預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督主要對預(yù)算執(zhí)行過程進(jìn)行監(jiān)督，包括稅收與非稅收入的征管是否合理合法，財(cái)政資金的撥付是否及時(shí)，使用是否合法合規(guī)，支出進(jìn)度是否合理，執(zhí)行過程是否安全，績效目標(biāo)是否完成，預(yù)算執(zhí)行中是否存在什么問題，應(yīng)當(dāng)如何改進(jìn)等。人大借助聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督可實(shí)現(xiàn)“實(shí)時(shí)監(jiān)督”和對數(shù)據(jù)的動態(tài)分析。如2020年國家發(fā)行抗疫專項(xiàng)國債并大力推進(jìn)財(cái)政資金直達(dá)基層，在財(cái)政資金的流動和執(zhí)行過程中，市、縣等政府及部門即為中觀層，財(cái)政部門為資金的分配部門，業(yè)務(wù)部門為財(cái)政資金的具體執(zhí)行部門，其他如發(fā)改委等相關(guān)部門對財(cái)政資金作用的發(fā)揮也有重要作用。人大預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督即可通過與國庫支付系統(tǒng)的鏈接實(shí)現(xiàn)對資金下?lián)堋?zhí)行進(jìn)度和使用效率的動態(tài)監(jiān)督。

最后是事后的微觀協(xié)同追蹤層面。微觀層面人大預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督主要依靠國家審計(jì)監(jiān)督和財(cái)會監(jiān)督提供的相關(guān)報(bào)告和數(shù)據(jù)進(jìn)行后續(xù)整改監(jiān)督。此時(shí)聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督的對象不僅只是從財(cái)政資金的執(zhí)行者角度進(jìn)行監(jiān)督，而要同時(shí)關(guān)注資金受益群體的利益是否得到保障，如違規(guī)發(fā)放的公益性崗位補(bǔ)貼是否追回，是否已經(jīng)發(fā)放給本應(yīng)發(fā)放的群體。人大預(yù)算監(jiān)督的目標(biāo)不僅要實(shí)現(xiàn)財(cái)政收支的合規(guī)合法和收支效率，更要以人民為中心，最終實(shí)現(xiàn)社會公眾的滿意。同時(shí)，人大對預(yù)算的事后監(jiān)督還包括以監(jiān)督促整改，以各類監(jiān)督發(fā)現(xiàn)的問題為導(dǎo)向，最終督促制度整改，從根源上避免此類問題的重復(fù)發(fā)生。

四、人大預(yù)算聯(lián)網(wǎng)整體監(jiān)督核心指標(biāo)的構(gòu)建

在構(gòu)建人大預(yù)算聯(lián)網(wǎng)整體監(jiān)督指標(biāo)中，要遵循“價(jià)值導(dǎo)向、科學(xué)性與實(shí)用性相結(jié)合、全面性與簡明性相結(jié)合、定性與定量相結(jié)合和通用性與專用性相結(jié)合”原則。其中最重要的是價(jià)值導(dǎo)向原則，地方政府人大預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督應(yīng)該體現(xiàn)項(xiàng)目主管部門和財(cái)政部門的價(jià)值導(dǎo)向性，反映財(cái)政支出的有效性、經(jīng)濟(jì)性和效率性要求；不僅需要將收支和業(yè)務(wù)類型相聯(lián)系，還需要在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，將財(cái)政收支的資源配置同黨的重大方針政策和人民的需求緊密結(jié)合。

表3 構(gòu)建了人大預(yù)算聯(lián)網(wǎng)整體監(jiān)督的核心指標(biāo)。聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)在全國和地方初步建成后的重點(diǎn)在于“用好”，因此需要一方面保證數(shù)據(jù)的及時(shí)可得和系統(tǒng)的穩(wěn)定運(yùn)行，另一方面要建立分析數(shù)據(jù)的制度，同時(shí)保障監(jiān)督成果的后續(xù)運(yùn)用。根據(jù)財(cái)政收支結(jié)構(gòu)和人大預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督的層級與層次，可將指標(biāo)分為四個(gè)部分：首先是聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督能力，而后分別是事前宏觀審查監(jiān)督、事中中觀監(jiān)督和事后微觀監(jiān)督。

表3 人大預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督的指標(biāo)

在監(jiān)督能力中，設(shè)置了動態(tài)監(jiān)督能力和數(shù)據(jù)分析能力兩個(gè)維度：不僅要關(guān)注橫向部門間與縱向上下級間的數(shù)據(jù)容量與及時(shí)性，還應(yīng)關(guān)注是否有專職人員、相關(guān)制度與之匹配，聯(lián)通了哪些系統(tǒng)，如國庫支付系統(tǒng)、政府審計(jì)系統(tǒng)、社保系統(tǒng)、國有資產(chǎn)管理系統(tǒng)等，數(shù)據(jù)的顆粒度是否恰當(dāng)；同時(shí)要特別關(guān)注基層縣（區(qū)）級人大依靠上級人大傳回?cái)?shù)據(jù)的更新周期；預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)天數(shù)用于衡量預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)穩(wěn)定性；預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)的數(shù)據(jù)分權(quán)限運(yùn)用情況主要涉及是否將預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)的運(yùn)用拓展到更廣泛的監(jiān)督群體，如是否妥善運(yùn)用了當(dāng)?shù)亍皵?shù)字政府”的建設(shè)，將人大代表履責(zé)系統(tǒng)與聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)相聯(lián)系，是否在權(quán)責(zé)匹配下與人大代表監(jiān)督APP 等系統(tǒng)相聯(lián)系。在預(yù)算監(jiān)督分析能力中，首先要看相關(guān)的省、市或縣是否建立了預(yù)決算分析常態(tài)化機(jī)制，預(yù)、決算審查后以問題為導(dǎo)向?qū)φ恼氖欠衤鋵?shí)，數(shù)據(jù)分析框架、跨年度、中長期預(yù)算比較分析框架的運(yùn)轉(zhuǎn)是否有效；是否恰當(dāng)運(yùn)用了專家智庫、第三方機(jī)構(gòu)的專業(yè)分析。同時(shí)在預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督成果運(yùn)用中要關(guān)注是否有定期的預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督報(bào)告、匯編或其他形式的結(jié)果匯總，以及監(jiān)督結(jié)果如何被運(yùn)用，反映的問題是否整改。

在事前宏觀審查監(jiān)督中，重點(diǎn)以預(yù)算審查為中心，從宏觀整體考察預(yù)算決策分配的科學(xué)性和有效性。由此，設(shè)置了關(guān)于預(yù)算總量結(jié)構(gòu)和債務(wù)的相關(guān)指標(biāo)，重點(diǎn)從戰(zhàn)略角度關(guān)注財(cái)政資源分配的公平正義與重大政策的執(zhí)行落實(shí)，債務(wù)的發(fā)行和具體用途是否有利于財(cái)政總體風(fēng)險(xiǎn)的控制。在此環(huán)節(jié)，要首先關(guān)注預(yù)算總量與結(jié)構(gòu)是否與地區(qū)的整體規(guī)劃相匹配，政策的頒布是否關(guān)注了社會公眾的實(shí)際需求，是否細(xì)化了地區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略的年度與項(xiàng)目績效目標(biāo)；要特別關(guān)注超收、超支與預(yù)算調(diào)整領(lǐng)域。在事中的中觀監(jiān)督中，設(shè)置了人大與財(cái)政的協(xié)同監(jiān)督、對部門預(yù)算、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、收入和國有資產(chǎn)監(jiān)督的相關(guān)指標(biāo)。在此環(huán)節(jié)，需在全面監(jiān)督中重點(diǎn)突出，不僅關(guān)注跨部門的重點(diǎn)支出事項(xiàng)，也要關(guān)注跨四本預(yù)算賬簿中隸屬于同一項(xiàng)目的支出；不僅要關(guān)注支出，還要關(guān)注收入與國有資產(chǎn)；人大預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督要充分依靠財(cái)政、稅務(wù)和國資的相關(guān)監(jiān)督成果，發(fā)現(xiàn)問題本質(zhì)并及時(shí)溝通解決問題，防范風(fēng)險(xiǎn)。在事后微觀監(jiān)督的指標(biāo)設(shè)置中，按照《審計(jì)法》修改后的要求，審計(jì)監(jiān)督需與人大監(jiān)督相聯(lián)通，人大預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督要根據(jù)審計(jì)監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的問題后續(xù)跟進(jìn)，同時(shí)要充分考慮社會公眾的監(jiān)督與滿意度。

五、人大預(yù)算聯(lián)網(wǎng)整體監(jiān)督建議

聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督解決了人大預(yù)算監(jiān)督的信息來源問題，但聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督不是多方財(cái)政、預(yù)算信息的簡單匯總，更不是過去紙質(zhì)信息的數(shù)字化，而是大數(shù)據(jù)環(huán)境下集決策、審查、監(jiān)督與應(yīng)用一起的綜合智能化數(shù)據(jù)分析系統(tǒng)，是為了保障人大監(jiān)督有力、有效，讓支出與政策更好地體現(xiàn)和落實(shí)黨中央的決策部署，并逐步推進(jìn)健全完善人大預(yù)算審查監(jiān)督、國有資產(chǎn)管理情況監(jiān)督法律制度。因此，在指標(biāo)的運(yùn)用中，應(yīng)至少注重以下幾點(diǎn)。

第一，因地制宜，設(shè)置科學(xué)、動態(tài)可調(diào)整的整體監(jiān)督指標(biāo)。一方面，各級人大可以參照人大預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督的指標(biāo)，結(jié)合地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的實(shí)際，在中長期規(guī)劃下優(yōu)先確定當(dāng)年重點(diǎn)監(jiān)督的內(nèi)容，科學(xué)有序地實(shí)現(xiàn)一個(gè)監(jiān)督周期內(nèi)的全覆蓋監(jiān)督。如在“十四五”期間，應(yīng)在審查同級發(fā)展規(guī)劃時(shí)，同步將政府“十四五”規(guī)劃轉(zhuǎn)化為財(cái)政預(yù)算的保障，并將中長期預(yù)算轉(zhuǎn)化為年度預(yù)算，特別針對支出周期較長、預(yù)算來源橫跨四本賬本的重大項(xiàng)目，應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注年度預(yù)算的支出計(jì)劃與執(zhí)行效果。另一方面，各級人大應(yīng)根據(jù)監(jiān)督重點(diǎn)細(xì)化事前、事中、事后監(jiān)督計(jì)劃。在運(yùn)用聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督動態(tài)數(shù)據(jù)信息進(jìn)行全過程的監(jiān)督時(shí)，人大應(yīng)當(dāng)有計(jì)劃地實(shí)施重點(diǎn)關(guān)注，提前介入重點(diǎn)監(jiān)督事項(xiàng)審查，動態(tài)關(guān)注事中執(zhí)行進(jìn)度和事后支出效果。

第二，建立人大聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督結(jié)果的定期報(bào)送制度。各地各級人大預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)硬件設(shè)施已初步建成，應(yīng)配備專人實(shí)施日常監(jiān)督與管理，提高系統(tǒng)監(jiān)督的利用率和有效性。穩(wěn)定的監(jiān)督隊(duì)伍和系統(tǒng)維護(hù)有利于聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督的一貫性和持續(xù)性，有利于在整體監(jiān)督指標(biāo)下保持人大預(yù)算監(jiān)督強(qiáng)度，有利于與其他監(jiān)督相配合，在聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督的情景下形成監(jiān)督合力。人大聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)的監(jiān)督專員應(yīng)對預(yù)算聯(lián)網(wǎng)審查監(jiān)督工作進(jìn)行定期總結(jié)并及時(shí)反饋，以書面形式同步報(bào)送相關(guān)部門，分析總結(jié)監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)問題的根源，督促整改并指導(dǎo)次年的預(yù)算編制和績效管理工作。

第三，依托聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督和恰當(dāng)?shù)恼w監(jiān)督指標(biāo)形成監(jiān)督合力。人大通過預(yù)算進(jìn)行監(jiān)督是國家監(jiān)督體系的重要環(huán)節(jié)，聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督連通了相關(guān)部門的數(shù)據(jù)信息系統(tǒng)，只有充分吸收整合其他監(jiān)督成果，才能約束有力，逐步健全完善黨和國家的監(jiān)督體系。一方面，聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督應(yīng)優(yōu)化監(jiān)督流程，提升監(jiān)督能力。當(dāng)前人大對預(yù)算的監(jiān)督應(yīng)充分重視財(cái)會監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督等各類監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的問題，整合各類監(jiān)督的監(jiān)督成果，以防范重大風(fēng)險(xiǎn)為導(dǎo)向，建立完整的合規(guī)管理制度體系，依靠大數(shù)據(jù)以制度流程建設(shè)來提高監(jiān)督效率，保證地方政府和各部門的合法高效履責(zé)。在地方人大聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督的實(shí)踐中，應(yīng)提高單項(xiàng)監(jiān)督數(shù)據(jù)的制度性和系統(tǒng)性銜接，避免浮于表面和流于形式的聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督，避免因監(jiān)督路徑不清而導(dǎo)致的監(jiān)管盲區(qū)；不僅應(yīng)重視實(shí)質(zhì)性制度建設(shè)，也應(yīng)重視程序性制度建設(shè)，特別是需要形成規(guī)范可行和操作性強(qiáng)的監(jiān)督制度，以保證聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督制度的執(zhí)行效果。另一方面，聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)仍要不斷完善。要根據(jù)地區(qū)實(shí)際和信息系統(tǒng)技術(shù)的發(fā)展，不斷拓展完善預(yù)決算審查分析、預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督等功能模塊的實(shí)用性，加強(qiáng)大數(shù)據(jù)信息歸集和綜合分析運(yùn)用，用現(xiàn)代化技術(shù)變事后監(jiān)督為事前、事中監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)預(yù)決算審查監(jiān)督的全覆蓋，切實(shí)提高人大監(jiān)督成效。同時(shí)聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督不僅要重視系統(tǒng)的建設(shè)，還要注重系統(tǒng)的后續(xù)維護(hù)，定期升級，保障聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)的正常運(yùn)行。

聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督采用大數(shù)據(jù)和信息互聯(lián)技術(shù)徹底改變了過去人大預(yù)算監(jiān)督信息滯后、覆蓋不全面的狀況，是以技術(shù)手段推動人大預(yù)算監(jiān)督的創(chuàng)新之舉。聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督下預(yù)算收支信息更加細(xì)致，動態(tài)化的信息數(shù)據(jù)數(shù)以萬計(jì)。面對海量數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，需樹立整體思維，宏觀把握，建立重點(diǎn)突出、覆蓋全程、精準(zhǔn)到位的監(jiān)督體系。也只有在制度化監(jiān)督指標(biāo)與定期報(bào)告的運(yùn)行機(jī)制下，才能充分運(yùn)用好聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督的數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)可能的財(cái)政收支風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，有針對性地監(jiān)管，才能防患于未然，及時(shí)糾偏，才能打造強(qiáng)有力的黨和國家監(jiān)督體系，才能實(shí)現(xiàn)財(cái)政支出的提質(zhì)增效，才能不斷推動國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，真正實(shí)現(xiàn)人民的利益。