經(jīng)濟發(fā)展視角下欽州三娘灣中華白海豚的法律保護對策研究

黃曄瑤

欽州三娘灣地處我國南方北部灣沿海，其海域因分布有國家一級保護動物中華白海豚而有“中華白海豚故鄉(xiāng)”之美稱。經(jīng)濟的快速發(fā)展有效改善了當?shù)氐木用裆钏?，但也伴隨著一些生態(tài)問題。就目前而言，對欽州三娘灣的中華白海豚法律保護仍然存在反應(yīng)遲緩、立法機制不完善等問題。因此，本文立足三娘灣海洋生物特點，探究在經(jīng)濟發(fā)展視角下如何完善對欽州三娘灣中華白海豚的法律保護機制。

一、欽州三娘灣中華白海豚生存現(xiàn)狀

中華白海豚主要分布于西太平洋、印度洋，常見于我國東南部沿海地區(qū)，是我國國家一級保護動物。有數(shù)據(jù)表明，在欽州三娘灣觀察到的中華白海豚數(shù)量為177—319 頭；中華白海豚主要分布于欽州三娘灣東面的大廟墩延伸到大風(fēng)江口以東的開闊海域，海域面積約為165.50 平方千米；中華白海豚核心分布區(qū)位于三娘灣淺海至大風(fēng)江口一帶海域，海域面積約為46 平方千米[1]。但是近年來，人類在海域上頻繁活動，過度捕撈、大量排放污水、旅游業(yè)的快速發(fā)展等人為因素導(dǎo)致中華白海豚在欽州三娘灣的生存環(huán)境急劇惡化，中華白海豚受傷、死亡事件時有發(fā)生。欽州三娘灣中華白海豚的生存面臨以下威脅：

（一）作業(yè)漁船數(shù)量增加，旅游業(yè)大力擴張，中華白海豚棲息地被破壞

根據(jù)調(diào)查，欽州三娘灣的機動漁船有1400 多艘[2]，這些漁船在近岸從事拖網(wǎng)作業(yè)，作業(yè)范圍均在20 米以下的淺海。作業(yè)漁船所排放的尾氣、廢油不僅對中華白海豚的生活環(huán)境帶來影響，也給海洋生態(tài)平衡造成威脅。同時，在旅游業(yè)經(jīng)濟利益的驅(qū)動下，漁民不僅頻繁地出海打漁，還擅自帶旅客出海觀豚以獲取經(jīng)濟利益。中華白海豚依靠回聲系統(tǒng)辨別物體的位置和方向，聲波觸碰到不同的物體時，會反射回不同的頻率信號，再通過海豚的下顎傳回內(nèi)耳進行定位。漁船作業(yè)的轟鳴聲不僅會干擾中華白海豚的聽覺系統(tǒng)，影響其覓食，甚至還可能損害其內(nèi)臟。除此之外，根據(jù)部分照片所能夠識別的個體來觀測，有多個中華白海豚背部受到傷害，疑似發(fā)動機的螺旋槳導(dǎo)致。顯然，人類的活動對中華白海豚的影響是較為顯著的。

（二）養(yǎng)殖業(yè)過度發(fā)展，中華白海豚棲息地被逐漸碎片化

在養(yǎng)殖業(yè)經(jīng)濟利益的驅(qū)動之下，廣西部分海域開始養(yǎng)殖圣子螺、象鼻螺等大量具有商業(yè)價值的海生物產(chǎn)品。養(yǎng)殖此類海生物往往需要大量的海域面積，圍網(wǎng)養(yǎng)螺，插木樁、水泥樁養(yǎng)殖的情況更是屢見不鮮。不難預(yù)見，養(yǎng)殖業(yè)的過度開發(fā)將導(dǎo)致中華白海豚生存環(huán)境的縮小，中華白海豚難以進入養(yǎng)殖區(qū)域覓食、生存，或者進入養(yǎng)殖區(qū)域后容易受傷。

（三）大面積填海造地，天然餌場遭到破壞，中華白海豚生存環(huán)境被惡化

在欽州市石化產(chǎn)業(yè)發(fā)展局2020 年4 月公示的規(guī)劃環(huán)評報告中發(fā)現(xiàn)三墩片區(qū)填海區(qū)占用了中華白海豚的核心棲息地。欽州市位于華南經(jīng)濟圈、西南經(jīng)濟圈與東盟經(jīng)濟圈結(jié)合部，具有獨特的地理區(qū)域優(yōu)勢，目前正處于石化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵時期。如若此填海項目得到獲批，欽州三娘灣的白海豚將面臨喪失棲息地的局面，填海工程區(qū)對土地利用類型的改變是永久性的，工程用地附近的生物將會受到影響，并且在短時內(nèi)難以得到恢復(fù)。

二、欽州三娘灣中華白海豚法律保護現(xiàn)狀

就目前而言，對中華白海豚的保護力度亟須加強。立法、執(zhí)法、守法等各層面對中華白海豚的保護仍然存在不完善之處，具體體現(xiàn)在以下幾方面：

（一）立法機制不完善，高位階立法缺失

我國關(guān)于中華白海豚的法律保護在國家法律層面有《野生動物保護法》，行政法規(guī)層面有《水生野生動物保護實施條例》。筆者在“北大法寶網(wǎng)”以“白海豚”為關(guān)鍵詞進行檢索，發(fā)現(xiàn)僅有福建省、廣東省對中華白海豚有專門性立法。

目前我國對中華白海豚的保護尚未形成較為完整的法律體系。首先，中華白海豚的高位階立法缺失。在國家法律層面僅有《野生動物保護法》《水生野生動物保護實施條例》對中華白海豚進行概括性保護，但籠統(tǒng)的立法難以從法律層面深層次地對中華白海豚進行保護。其次，福建省、廣東省、廣西壯族自治區(qū)等中華白海豚主要棲息地對中華白海豚的保護在地方性法規(guī)的立法不完備，難以從立法層面對中華白海豚進行有針對性的保護。

（二）現(xiàn)行法律可操作性不強

我國現(xiàn)行保護中華白海豚的法律制度較難承擔起“保護中華白海豚法律制度”的基本功能，必然導(dǎo)致保護中華白海豚法律體系中的各個組成部分目標互異，主要體現(xiàn)在法律機制缺乏具體可操作性方面。

第一，法律后果及法律責任落實不到位?！兑吧鷦游锉Ｗo法》《水生野生動物保護實施條例》等相關(guān)法律法規(guī)雖然在部分條文結(jié)構(gòu)中規(guī)定了禁止行為模式，但缺乏對法律后果的規(guī)定。例如，《野生動物保法》第6 條規(guī)定任何組織和個人都有義務(wù)保護野生動物及其棲息地①《中華人民共和國野生動物保護法》第6 條：任何組織和個人都有保護野生動物及其棲息地的義務(wù)。禁止違法獵捕野生動物、破壞野生動物棲息地。任何組織和個人都有權(quán)向有關(guān)部門和機關(guān)舉報或者控告違反本法的行為。野生動物保護主管部門和其他有關(guān)部門、機關(guān)對舉報或者控告，應(yīng)當及時依法處理。，但是沒有在該法的法律責任中找到相對應(yīng)的條文，這就導(dǎo)致現(xiàn)行法律規(guī)范沒有形成完整的閉合，行為模式缺乏法律后果，使法律的可操作性不強，實施效果不佳。

福建省、廣東省關(guān)于白海豚（中華白海豚）保護的專門立法地方性法規(guī)地方政府規(guī)章地方規(guī)范性文件地方工作文件福建省無《廈門市中華白海豚保護規(guī)定》《廈門市中華白海豚保護發(fā)展專項資金管理辦法》《廈門市海洋與漁業(yè)局關(guān)于廈門港海滄港區(qū)16—17 泊位岸壁工程基床爆夯作業(yè)保護中華白海豚審核的意見》《廈門市海洋與漁業(yè)局關(guān)于廈門港海滄港區(qū)18—19 泊位(III 標段)岸壁工程基床爆夯作業(yè)保護中華白海豚審核的意見》《廈門市海洋與漁業(yè)局關(guān)于廈門杏林大橋建設(shè)對中華白海豚保護區(qū)影響的意見》《福建省海洋與漁業(yè)局關(guān)于廈門杏林大橋建設(shè)對廈門中華白海豚保護區(qū)的影響分析與保護對策專題報告的初審意見》廣東省無無《江門市中華白海豚自然保護區(qū)管理辦法》（江府〔2011〕20 號）《江門市中華白海豚自然保護區(qū)管理辦法》（江府〔2011〕20 號）《廣東省財政廳關(guān)于安排2017 年海洋和漁業(yè)發(fā)展專項資金用于白海豚救護保育基地建設(shè)和海洋與漁業(yè)資源環(huán)境保護相關(guān)工作經(jīng)費（第一批）的通知》

第二，主管部門模糊。筆者在《野生動物保護法》中以“有關(guān)部門”為關(guān)鍵詞進行檢索，檢索出9處。例如，《野生動物保護法》第6 條①同前注①。規(guī)定，任何個人都有權(quán)向有關(guān)機關(guān)和部門對違法行為進行舉報、控告。具體的有關(guān)部門所指為何？當群眾發(fā)現(xiàn)違法行為時，應(yīng)當向哪個主管部門進行舉報、控告？現(xiàn)有的法律條文規(guī)定得并不十分明確。因此，在今后制定法律法規(guī)時，要進一步細化執(zhí)法部門職責，增強法律法規(guī)的可操作性。

（三）群眾保護意識淡薄

在經(jīng)濟利益的驅(qū)使下，三娘灣當?shù)貪O民為滿足旅游業(yè)帶來的海產(chǎn)品需求，不僅大量養(yǎng)殖具有較高經(jīng)濟價值的海產(chǎn)品占據(jù)海域面積，還頻繁出海捕魚以滿足對海產(chǎn)品的需求，從而縮小了中華白海豚的生存空間。與此同時，交縱錯雜的觀豚漁船所產(chǎn)生的噪音對中華白海豚的生存環(huán)境也帶來一定的影響。增強群眾對中華白海豚的保護意識、規(guī)范管理是實現(xiàn)欽州三娘灣中華白海豚觀光旅游可持續(xù)發(fā)展的重要途徑。

當?shù)卣畱?yīng)當積極尋求人與自然和諧發(fā)展的共生模式，在保護環(huán)境、維護生態(tài)平衡的前提下探索出實現(xiàn)經(jīng)濟增長的觀豚運營模式，從而實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)平衡的兼顧。

三、經(jīng)濟發(fā)展視角下完善欽州三娘灣中華白海豚的法律保護對策

法律的發(fā)展需要堅持遵循“以人為本”的價值取向，以實現(xiàn)其促進人的全面發(fā)展的基本保障功能[3]。也就是說，法律的核心目標及其終極目的是為了不斷地滿足人多方面的發(fā)展需求，促進人的全面發(fā)展。對于生態(tài)保護，我們不能舍棄“以人為本”這一關(guān)鍵價值取向，應(yīng)當在“生命共同體”中闡釋生態(tài)環(huán)境法律制度。因此，在對欽州三娘灣中華白海豚進行保護時，我們也應(yīng)當遵循“以人為本”的理念，實現(xiàn)生態(tài)利益與經(jīng)濟利益的共同發(fā)展。

（一）完善立法機制，形成多元化保護體系

盡管目前關(guān)于中華白海豚的保護已經(jīng)逐步形成了以《野生動物保護法》和《水生野生動物保護實施條例》為核心的法律體系，但是仍然存在諸多需要改進的地方，如部分條文不能與時俱進。例如，《水生野生動物保護實施條例》自1993 年頒布以來，只修訂過兩次，最新一次修訂還是在2013 年，其中的內(nèi)涵要義以及部分立法條文已經(jīng)不能與如今的新情況新理念保持一致，因此，應(yīng)當結(jié)合我國保護之實情，因地制宜完善相關(guān)立法機制。

此外，對中華白海豚的保護需要一部部門齊全、機構(gòu)統(tǒng)一、具有較強協(xié)調(diào)性的高位階法律，其應(yīng)當是針對現(xiàn)存珍稀水生野生動物生存的自然條件以及人文因素所制定的法律，地方性法規(guī)等也應(yīng)當因地制宜，結(jié)合自身發(fā)展條件對中華白海豚的保護做進一步的細化、完善。位階層次豐富、獨具特色的多元化保護體系，有利于中華白海豚的保護，有利于維護我國生態(tài)物種之平衡。

（二）細化法律規(guī)定，增強法律法規(guī)可操作性

明朝政治家張居正曾言，“天下之事，不難于立法，而難于法之必行”。法律的生命力在于法律的實施。就一個國家而言，重要的并不僅僅包含法律制定，而且還要通過法律的實施實現(xiàn)法律的價值[4]。首先，在制定中華白海豚的法律保護機制時，應(yīng)當充分考慮法律的可操作性。法律的規(guī)范主要由行為模式及其法律后果組成，因此法律的可操作性是指存在可行的辦法將法律規(guī)范適用于具體的行為而推導(dǎo)出的法律后果[5]。在制定法律時，應(yīng)當嚴格明晰行為模式及法律后果，讓法律在實踐中得到充分實施。

其次，在將監(jiān)管責任落實到具體部門時，不應(yīng)以“有關(guān)部門”籠統(tǒng)而述，應(yīng)實現(xiàn)各個部門權(quán)責有法可依、有法必依。一方面，要有效避免各個部門職權(quán)管理混亂情況的出現(xiàn)；另一方面，要讓公眾知曉政府各所屬部門的權(quán)能，在突發(fā)緊急情況時公眾能夠及時準確地向有關(guān)部門尋求幫助。

（三）鼓勵公眾參與，加強公民保護意識

保護中華白海豚離不開公眾的參與，實現(xiàn)對中華白海豚的保護應(yīng)當將公眾作為保護環(huán)節(jié)的重要部分。政府可提供相應(yīng)的平臺與機會，將政府、非政府組織、群眾融合在一起，在一定的閾值范圍內(nèi)，實現(xiàn)生態(tài)利益與經(jīng)濟利益的共同發(fā)展。完善法律責任中的獎賞機制，獎勵在中華白海豚保護科研方面成績顯著的個人和組織，以此吸引、鼓勵公眾參與中華白海豚的保護工作。

此外，將公民納入保護中華白海豚工作的監(jiān)督環(huán)節(jié)。政府作為保護中華白海豚工作的主體，應(yīng)當將中華白海豚的保護工作內(nèi)容透明化、公開化，使公眾能夠明明白白地監(jiān)督行政主體工作，促進保護工作可以更加高效地進行。

同時，建議在欽州市設(shè)立中華白海豚科普館，將海洋文化教育與旅游融為一體，讓當?shù)厝罕娕c外地游客能夠充分了解保護中華白海豚的重要性與意義。具體的方式除了開設(shè)科普館外，還可通過開展系列訪談、講座等多元化形式加強對中華白海豚的宣傳，增強公民對中華白海豚乃至瀕危野生動物的保護意識。

四、結(jié)語

法律是調(diào)節(jié)正義和利益關(guān)系時的評價準則[6]，其在利益保護和行為主體的行動自由之間盡量實現(xiàn)二者的平衡。單純就利益而言，在沒有沖突或矛盾時，理論上是可以兼顧統(tǒng)一的，但是在利益與正義存在沖突時，就應(yīng)該進行一定的取舍，進行價值的優(yōu)位判斷。因此，對于欽州三娘灣中華白海豚乃至野生動物的保護而言，我們應(yīng)當認真審視如何實現(xiàn)人類與中華白海豚和諧共生，以生態(tài)文明推動構(gòu)建人類命運共同體，從而開啟人與野生動物和諧共處新篇章。