淺析進(jìn)一步加強(qiáng)涉農(nóng)資金預(yù)算績效評(píng)價(jià)管理的方法和途徑

□郭 華

（忻州市水利發(fā)展中心，山西 忻州 034000）

“三農(nóng)”工作歷來都是以中央一號(hào)文件部署，標(biāo)志著黨和國家對(duì)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民工作的高度重視，國家本著以人民為中心的思想大力解決問題，出臺(tái)了諸多惠民政策，安排了大量的涉農(nóng)資金。涉農(nóng)資金是指各級(jí)政府部門運(yùn)用財(cái)政資金分配用于促進(jìn)“三農(nóng)”發(fā)展的各類專項(xiàng)資金。涉農(nóng)資金涉及農(nóng)業(yè)、水利、鄉(xiāng)村振興、交通等多個(gè)部門，為了進(jìn)一步高效使用涉農(nóng)資金，保障農(nóng)民的切身利益，必須加強(qiáng)涉農(nóng)資金預(yù)算績效評(píng)價(jià)管理。涉農(nóng)資金預(yù)算績效評(píng)價(jià)管理是以目標(biāo)為導(dǎo)向，用科學(xué)合理的評(píng)估方法，分析和研判新增項(xiàng)目的必要性、合理性、可行性等，覆蓋整個(gè)項(xiàng)目的全過程，以便于各級(jí)財(cái)政部門更加合理調(diào)配涉農(nóng)預(yù)算資金。涉農(nóng)資金少數(shù)大型項(xiàng)目從2013 年開始進(jìn)行預(yù)算績效評(píng)價(jià)管理試行，到目前的全方位預(yù)算績效評(píng)價(jià)管理全面運(yùn)行，雖已初具規(guī)模，但還有許多問題亟須解決。

1 實(shí)行涉農(nóng)資金預(yù)算管理績效評(píng)價(jià)的必要性

1.1 實(shí)行涉農(nóng)資金預(yù)算績效評(píng)價(jià)管理是國家大政方針的必然要求

《中華人民共和國預(yù)算法》《中共中央 國務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》《中共山西省委山西省人民政府關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的實(shí)施意見》均提出加強(qiáng)財(cái)政全過程預(yù)算管理績效評(píng)價(jià)工作，優(yōu)化財(cái)政資源配置，提升行政決策的科學(xué)性。

2016 年4 月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于支持貧困縣開展統(tǒng)籌整合使用財(cái)政涉農(nóng)資金試點(diǎn)的意見》，明確提出要進(jìn)一步加強(qiáng)涉農(nóng)資金的績效評(píng)價(jià)管理，以提高各個(gè)部門履職盡責(zé)能力，更好地服務(wù)“三農(nóng)”工作。

1.2 實(shí)行涉農(nóng)資金預(yù)算績效評(píng)價(jià)管理是優(yōu)化財(cái)政資源、提高資金使用率的必然要求

黨的十九大報(bào)告指出，要建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實(shí)施績效管理。2022 年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議也特別強(qiáng)調(diào)，黨政機(jī)關(guān)要堅(jiān)持過緊日子。在近期全國各地召開的兩會(huì)上，各級(jí)政府部門一再強(qiáng)調(diào)要嚴(yán)格控制機(jī)關(guān)運(yùn)行成本，把資金更多地投向民生保障和國家重大戰(zhàn)略。政府要求過緊日子就必須加大預(yù)算約束力度，提高資源配置使用效率，強(qiáng)化預(yù)算績效評(píng)價(jià)機(jī)制。全面預(yù)算績效管理的推行，可以從各階段績效目標(biāo)、產(chǎn)出指標(biāo)、經(jīng)濟(jì)效益、生態(tài)效益、社會(huì)效益、服務(wù)對(duì)象滿意度等指標(biāo)，評(píng)價(jià)資金的使用效率，以此判斷一個(gè)項(xiàng)目的可行性，同時(shí)也可以與下一年度財(cái)政預(yù)算安排相結(jié)合，及時(shí)縮減部分產(chǎn)出指標(biāo)、效益指標(biāo)較低、較差的項(xiàng)目，把錢花到行之有效的項(xiàng)目上。要本著優(yōu)化財(cái)政資源和涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合的主要精神，精挑細(xì)選出為“三農(nóng)”服務(wù)的項(xiàng)目，真正地造福農(nóng)民，提高涉農(nóng)資金的使用率。

1.3 實(shí)行涉農(nóng)資金預(yù)算績效評(píng)價(jià)管理，有利于促進(jìn)廉政建設(shè)

涉農(nóng)資金預(yù)算績效評(píng)價(jià)涵蓋整個(gè)項(xiàng)目的全過程，從項(xiàng)目的事前、事中、事后都設(shè)置了各項(xiàng)績效評(píng)價(jià)指標(biāo)，從根本上限制了項(xiàng)目設(shè)立的隨意性，從源頭上遏制了腐敗的產(chǎn)生。事中各項(xiàng)評(píng)價(jià)指標(biāo)的跟進(jìn)，也防止了涉農(nóng)資金的截留、挪用、違規(guī)支出等不法行為；涉農(nóng)資金預(yù)算績效評(píng)價(jià)中社會(huì)效益、生態(tài)效益和群眾滿意度等指標(biāo)的設(shè)置，更是為財(cái)政資金設(shè)立了一道保險(xiǎn)門檻。總之，各項(xiàng)評(píng)價(jià)指標(biāo)在各個(gè)階段的跟蹤考核有利于了解涉農(nóng)資金的流向，使得財(cái)政資金的分配更加公正、透明，促進(jìn)了財(cái)政的廉政建設(shè)。

1.4 實(shí)行涉農(nóng)資金預(yù)算績效評(píng)價(jià)管理，是廣大農(nóng)民群眾的殷切希望

近年來，黨和國家實(shí)施的富民惠農(nóng)工程，從總體來說，對(duì)解決“三農(nóng)”問題起到了巨大的作用，也使老百姓真真正正受到了實(shí)惠。但同時(shí)也確實(shí)存在少量“豆腐渣工程”“形象工程”“花架子工程”，在很大程度上是由于涉農(nóng)資金管理不到位所致。應(yīng)加強(qiáng)預(yù)算績效評(píng)價(jià)管理，從涉農(nóng)項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和可持續(xù)影響、群眾滿意度等來評(píng)價(jià)考核，提高涉農(nóng)資金的有效使用率。

2 涉農(nóng)資金預(yù)算績效評(píng)價(jià)管理存在問題

2.1 對(duì)涉農(nóng)資金預(yù)算績效評(píng)價(jià)管理的認(rèn)識(shí)不足

首先，各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)對(duì)涉農(nóng)資金預(yù)算績效評(píng)價(jià)編制工作的重要性認(rèn)識(shí)不足。一是高估了財(cái)務(wù)人員的專業(yè)素質(zhì)和水平，大多數(shù)涉農(nóng)資金相關(guān)單位涉農(nóng)資金預(yù)算及其績效評(píng)價(jià)是財(cái)務(wù)人員在編，沒有固定、專業(yè)的績效評(píng)價(jià)人員。二是重視度不足，缺乏績效評(píng)價(jià)工作前期充分調(diào)研，缺少符合項(xiàng)目特點(diǎn)的數(shù)據(jù)和資料。前期調(diào)研工作是制訂項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)體系的關(guān)鍵，既要考慮當(dāng)前情況下社會(huì)需求、產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況、國家最新政策等，也要實(shí)地調(diào)研經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、預(yù)期可持續(xù)影響等。三是對(duì)涉農(nóng)資金項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)工作不嚴(yán)謹(jǐn)，大多涉農(nóng)資金項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)要求自評(píng)，往往是夸大了項(xiàng)目的各項(xiàng)指標(biāo)，表述不夠合理，未能做出科學(xué)、合理、準(zhǔn)確的評(píng)價(jià)，參考意義不大。

其次，財(cái)政部門要求每年下一年度的涉農(nóng)資金預(yù)算績效評(píng)價(jià)工作，都是在上一年年末隨著單位整體預(yù)算績效做，那個(gè)時(shí)候財(cái)務(wù)人員的主要精力都放在當(dāng)年整體支出、決算、報(bào)表和下一年度預(yù)算上，時(shí)間緊、任務(wù)雜，分身乏術(shù)，對(duì)于涉農(nóng)資金績效評(píng)價(jià)工作既沒有過多的精力投入，亦缺少相關(guān)的專業(yè)知識(shí)。甚至一些編制人員還存在對(duì)系統(tǒng)的熟練度掌握不夠的問題，使得涉農(nóng)資金預(yù)算管理績效評(píng)價(jià)工作常常流于形式。

2.2 完善涉農(nóng)資金預(yù)算績效評(píng)價(jià)制度和機(jī)構(gòu)

當(dāng)前，涉農(nóng)資金都由財(cái)政部門下?lián)艿礁骷?jí)市、縣、鄉(xiāng)、村等對(duì)口單位實(shí)施，這些預(yù)算單位（村組織）都沒有獨(dú)立的預(yù)算績效評(píng)價(jià)管理機(jī)構(gòu)和制度，大多是在財(cái)政部門要求做涉農(nóng)預(yù)算績效工作時(shí)臨時(shí)“抱佛腳”完成任務(wù)。由于財(cái)務(wù)人員對(duì)涉農(nóng)項(xiàng)目專業(yè)知識(shí)知之甚少，又沒有經(jīng)過實(shí)地調(diào)研，編制涉農(nóng)績效評(píng)價(jià)時(shí)既沒有系統(tǒng)、科學(xué)的調(diào)研數(shù)據(jù)作為支撐，又沒有相關(guān)項(xiàng)目業(yè)務(wù)知識(shí)經(jīng)驗(yàn)，導(dǎo)致績效目標(biāo)編報(bào)的規(guī)范性、完整性與預(yù)算資金匹配度存在偏頗，起不到應(yīng)有的效果。

2.3 對(duì)各階段涉農(nóng)資金預(yù)算績效評(píng)價(jià)目標(biāo)監(jiān)管不到位

大部分涉農(nóng)資金相關(guān)單位在預(yù)算管理實(shí)施過程中，側(cè)重涉農(nóng)資金使用、收支核算、審計(jì)等事項(xiàng)，忽略了對(duì)涉農(nóng)資金各個(gè)階段預(yù)算績效管理目標(biāo)的監(jiān)控，執(zhí)行過程中也缺少對(duì)各個(gè)時(shí)期績效評(píng)價(jià)目標(biāo)的跟進(jìn)，沒有相配套的涉農(nóng)資金預(yù)算績效管理考核機(jī)制和獎(jiǎng)懲制度，致使大部分涉農(nóng)資金預(yù)算績效評(píng)價(jià)管理職能弱化，評(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)置不科學(xué)、不全面，執(zhí)行效率低，而且大多數(shù)單位都是自評(píng)，未能達(dá)到涉農(nóng)資金預(yù)算績效評(píng)價(jià)的初衷。

2.4 專業(yè)的涉農(nóng)資金績效評(píng)價(jià)人才嚴(yán)重缺乏

每一項(xiàng)新工作的推進(jìn)都需要一批專業(yè)的人才隊(duì)伍。涉農(nóng)資金預(yù)算績效管理工作雖然已開展多年，但嚴(yán)重缺乏專業(yè)人才，普遍都是由單位的財(cái)務(wù)人員兼職。這項(xiàng)工作要求既掌握國家的財(cái)經(jīng)政策法律法規(guī)，還要懂各類涉農(nóng)資金項(xiàng)目以及“三農(nóng)”政策的專業(yè)知識(shí)。全過程涉農(nóng)資金預(yù)算績效管理，涵蓋整個(gè)項(xiàng)目的事前、事中以及事后的結(jié)果應(yīng)用等，專業(yè)性極強(qiáng)。

2.5 涉農(nóng)資金績效目標(biāo)設(shè)定不全面、不具體

當(dāng)前對(duì)于涉農(nóng)資金預(yù)算績效評(píng)價(jià)目標(biāo)設(shè)置還沒有形成固定的體系，同類型項(xiàng)目績效也沒有設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)。各個(gè)單位的涉農(nóng)資金預(yù)算績效評(píng)價(jià)大多以自評(píng)為主，缺少充分的調(diào)查與分析，目標(biāo)、效益等評(píng)價(jià)數(shù)據(jù)的主觀性較強(qiáng)。財(cái)務(wù)人員為了不得不提交的涉農(nóng)資金預(yù)算績效評(píng)價(jià)方案，通常選擇籠統(tǒng)、簡單、易達(dá)到的績效指標(biāo)，在評(píng)價(jià)目標(biāo)指標(biāo)設(shè)定上準(zhǔn)確性不足。例如一級(jí)指標(biāo)為“效益指標(biāo)”，二級(jí)指標(biāo)為“經(jīng)濟(jì)效益指標(biāo)、社會(huì)效益指標(biāo)、生態(tài)效益指標(biāo)、效果指標(biāo)、可持續(xù)發(fā)展、可持續(xù)影響”，以此類推，可以根據(jù)不同的業(yè)務(wù)設(shè)置更加細(xì)化的三級(jí)指標(biāo)。因?yàn)闆]有硬性評(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)定的要求，財(cái)務(wù)人在選擇績效評(píng)價(jià)指標(biāo)時(shí)，通常會(huì)走捷徑選擇少數(shù)幾個(gè)簡單的、易達(dá)到的目標(biāo)，使得評(píng)價(jià)指標(biāo)的“質(zhì)”和“量”都未能達(dá)到一定的高度，從而導(dǎo)致整個(gè)涉農(nóng)資金項(xiàng)目的績效評(píng)價(jià)可行性不強(qiáng)，未能達(dá)到預(yù)期的目標(biāo)。

3 解決涉農(nóng)資金預(yù)算績效評(píng)價(jià)管理問題的途徑

3.1 提高各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部和職工的涉農(nóng)資金預(yù)算績效管理認(rèn)知

首先，提高單位管理層對(duì)涉農(nóng)資金全面預(yù)算績效評(píng)價(jià)有關(guān)政策的認(rèn)知，財(cái)政部門分配的涉農(nóng)資金不僅僅是不截留、不挪用就沒有責(zé)任，而是要求有產(chǎn)出、高效益，做到惠民，讓人民群眾過上富足幸福的生活，提高農(nóng)民的滿意度。

其次，由于近年來數(shù)字經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，預(yù)算系統(tǒng)也在不斷更新?lián)Q代，應(yīng)加大對(duì)編制涉農(nóng)資金績效評(píng)價(jià)的財(cái)務(wù)人員和項(xiàng)目專業(yè)科室人員的培訓(xùn)力度。通過舉辦線上線下的培訓(xùn)班和專題教育，不斷提高編制人員對(duì)新研發(fā)的預(yù)算管理系統(tǒng)、預(yù)算績效管理評(píng)價(jià)體系的業(yè)務(wù)流程的熟練程度和認(rèn)知度，提高預(yù)算績效評(píng)價(jià)編制水平。

3.2 完善涉農(nóng)資金預(yù)算管理績效評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)和制度

涉農(nóng)資金相關(guān)單位應(yīng)根據(jù)國家有關(guān)財(cái)經(jīng)政策法規(guī)，結(jié)合本地區(qū)、本行業(yè)、本單位的實(shí)際情況，完善涉農(nóng)資金預(yù)算績效評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)和各項(xiàng)制度，成立專門的機(jī)構(gòu)或工作專班。專班中既要有財(cái)務(wù)人員也要有相關(guān)項(xiàng)目負(fù)責(zé)人、技術(shù)人員集思廣益、群策群力、各司其職，建立科學(xué)有效的涉農(nóng)資金績效評(píng)價(jià)體系，形成合規(guī)可行的評(píng)價(jià)方案。與此同時(shí)，建立以結(jié)果為導(dǎo)向的涉農(nóng)資金的分配激勵(lì)機(jī)制，持續(xù)強(qiáng)化涉農(nóng)資金預(yù)算績效評(píng)價(jià)管理的規(guī)范性和約束力，進(jìn)一步保障涉農(nóng)資金預(yù)算績效評(píng)價(jià)管理工作全面、有序、高效實(shí)施。

3.3 建立完整的涉農(nóng)資金績效評(píng)價(jià)體系和考核制度

首先，涉農(nóng)資金相關(guān)單位要加快建設(shè)適合本單位的涉農(nóng)資金績效評(píng)價(jià)體系和考評(píng)制度，應(yīng)責(zé)任到項(xiàng)目、責(zé)任到人。加快建立同類型項(xiàng)目績效指標(biāo)體系，完善目標(biāo)模板，使模板更符合本單位工作實(shí)際。力爭做到涉農(nóng)資金績效指標(biāo)可衡量、可比較，操作簡單，確保指標(biāo)具有較強(qiáng)的實(shí)用性。

其次，建立明確的涉農(nóng)資金預(yù)算績效管理考核制度，每年都要對(duì)照涉農(nóng)資金評(píng)價(jià)指標(biāo)進(jìn)行實(shí)地調(diào)研考核，走進(jìn)鄉(xiāng)村傾聽農(nóng)民的心聲，真實(shí)反映項(xiàng)目的滿意度，抽查評(píng)價(jià)指標(biāo)的可行度、可信度，同時(shí)與本單位責(zé)任考核制度和內(nèi)控制度相結(jié)合，獎(jiǎng)優(yōu)罰劣。逐步形成本單位、本系統(tǒng)可供參考、對(duì)比的涉農(nóng)資金預(yù)算績效評(píng)價(jià)體系。

3.4 發(fā)揮專家?guī)ь^作用或引進(jìn)第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)

涉農(nóng)資金預(yù)算績效評(píng)價(jià)不僅要求編制人員熟悉本領(lǐng)域相關(guān)制度政策以及豐富的績效評(píng)價(jià)經(jīng)驗(yàn)，還要能準(zhǔn)確把握涉農(nóng)項(xiàng)目績效目標(biāo)、指標(biāo)設(shè)計(jì)、績效評(píng)價(jià)方式的選擇，更要求能解決預(yù)算績效評(píng)價(jià)體系的問題。一是各級(jí)財(cái)政部門要加大力度組建自己的績效評(píng)價(jià)專家?guī)?，吸收一批專業(yè)能力強(qiáng)、綜合素質(zhì)高的績效評(píng)價(jià)人才，不斷提升其專業(yè)水平，更好地為農(nóng)民群眾服務(wù)。二是建議有能力的單位可以聘請(qǐng)相關(guān)專家組建自己單位專業(yè)的涉農(nóng)資金績效評(píng)價(jià)團(tuán)隊(duì)，以期盡快提高本單位的專業(yè)知識(shí)和業(yè)務(wù)能力；也可以聘請(qǐng)社會(huì)上相關(guān)專業(yè)的第三方機(jī)構(gòu)開展涉農(nóng)資金預(yù)算績效評(píng)價(jià)工作，有助于更加專業(yè)地服務(wù)于績效評(píng)價(jià)工作。

3.5 財(cái)政部門應(yīng)加大涉農(nóng)資金預(yù)算評(píng)價(jià)績效管理監(jiān)管力度

一是財(cái)政部門要加強(qiáng)對(duì)預(yù)算單位涉農(nóng)資金績效評(píng)價(jià)指標(biāo)和預(yù)算評(píng)價(jià)體系的設(shè)置，并進(jìn)行事前、事中和事后監(jiān)管，確保設(shè)置的評(píng)價(jià)體系指標(biāo)準(zhǔn)確合理，還要制訂相應(yīng)的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，開展部門之間橫向?qū)Ρ?，?yōu)勝劣汰，形成可供參考的數(shù)據(jù)庫。二是要加大對(duì)涉農(nóng)資金績效評(píng)價(jià)人員素質(zhì)和涉農(nóng)資金績效評(píng)價(jià)項(xiàng)目的考核力度，從評(píng)價(jià)人員的專業(yè)素質(zhì)、項(xiàng)目的完成情況、項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)完成質(zhì)量等指標(biāo)設(shè)定權(quán)重和分值，認(rèn)真考核，排隊(duì)通報(bào)，并作為下年度涉農(nóng)資金分配的依據(jù)。三是要加強(qiáng)涉農(nóng)資金績效評(píng)價(jià)結(jié)果的運(yùn)用，根據(jù)評(píng)價(jià)結(jié)果實(shí)時(shí)調(diào)整財(cái)政涉農(nóng)資金預(yù)算配置，保障財(cái)政涉農(nóng)資金高效利用。鼓勵(lì)各相關(guān)單位對(duì)涉農(nóng)資金績效評(píng)價(jià)管理工作開展的積極性，提高涉農(nóng)資金預(yù)算績效評(píng)價(jià)工作的客觀性、準(zhǔn)確性，優(yōu)化財(cái)政涉農(nóng)資金資源配置，以便更好、更強(qiáng)地服務(wù)“三農(nóng)”工作。四是各級(jí)審計(jì)部門在對(duì)相關(guān)預(yù)算單位進(jìn)行涉農(nóng)資金例行審計(jì)時(shí)，要特別關(guān)注涉農(nóng)資金的預(yù)算績效評(píng)價(jià)管理，不僅要看賬面收支情況，更要結(jié)合審計(jì)其經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、群眾滿意度等考核指標(biāo)的實(shí)際情況。根據(jù)審計(jì)結(jié)果獎(jiǎng)優(yōu)罰劣、公開通報(bào)，從根本上把“花錢必問效，無效必問責(zé)”的理念深入每個(gè)工作人員的心底。讓涉農(nóng)資金績效評(píng)價(jià)管理在鞏固脫貧攻堅(jiān)成果、全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興、加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)中發(fā)揮重要作用。

4 結(jié)束語

為了深入貫徹中央一號(hào)文件精神，聚焦全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興重點(diǎn)，保障群眾“米袋子”“菜籃子”“錢袋子”，確保農(nóng)業(yè)高效發(fā)展、農(nóng)村環(huán)境優(yōu)美、農(nóng)民幸福指數(shù)提升，財(cái)政部門要進(jìn)一步加強(qiáng)涉農(nóng)資金全過程預(yù)算績效評(píng)價(jià)管理，這項(xiàng)工作的開展既可以促進(jìn)預(yù)算單位增強(qiáng)責(zé)任意識(shí)和工作效率，也可推動(dòng)預(yù)算單位全面提升精細(xì)化管理水平，合理使用財(cái)政涉農(nóng)資金。同時(shí)，相關(guān)部門自身應(yīng)意識(shí)到涉農(nóng)資金預(yù)算績效評(píng)價(jià)是一項(xiàng)系統(tǒng)性工作，其政策性強(qiáng)、涉及面廣、專業(yè)度高。為此，各預(yù)算單位必須用科學(xué)的方法建立涉農(nóng)資金預(yù)算績效評(píng)價(jià)管理機(jī)制，設(shè)定系統(tǒng)、精確、科學(xué)、全面的績效管理指標(biāo)，強(qiáng)化涉農(nóng)資金預(yù)算績效評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用，優(yōu)勝劣汰，形成一套科學(xué)的評(píng)價(jià)管理體系，為有效使用財(cái)政資金提供有力保障，盡可能提高財(cái)政涉農(nóng)資金使用效率，努力為實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)高質(zhì)量、高效益發(fā)展，鄉(xiāng)村宜業(yè)宜居宜游、農(nóng)民富裕富足幸福指數(shù)提升服務(wù)。