土地流轉(zhuǎn)背景下農(nóng)村土地養(yǎng)老模式現(xiàn)實困境及對策建議

□李 柯

（河南理工大學(xué)測繪與國土信息工程學(xué)院，河南 焦作 454003）

據(jù)第七次全國人口普查公報（第五號）顯示，我國60 歲及以上人口達到26 402 萬人，占總?cè)丝诘?8.70%；65 歲及以上人口達到19 064 萬人，占總?cè)丝诘?3.50%，分別較2010 年上升5.44 個百分點和4.63 個百分點。預(yù)計“十四五”期間，60 歲及以上人口和65 歲及以上人口占比將分別達到20%、14%，我國將進入中度老齡化社會，并持續(xù)向重度甚至深度老齡化社會邁進。

我國人口老齡化城鄉(xiāng)倒置顯著。相較于城市，農(nóng)村老齡化程度和速度更為突出。雖然過去10 年我國農(nóng)村地區(qū)逐步建立了全覆蓋的基本養(yǎng)老保險制度，但是過低的保障水平難以滿足農(nóng)村老人的基本生活需求。2019 年我國城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險的人均待遇水平為1 942.56 元，僅為當(dāng)年農(nóng)村居民人均可支配收入16 020.70 元的12.13%，遠低于國際勞工組織規(guī)定的55%最低替代率，嚴重低于5 335.50 元的2019 年農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)。2019 年我國農(nóng)村居民人均可支配收入僅為城鎮(zhèn)居民人均可支配收入42 358.80 元的37.82%。農(nóng)民收入水平遠低于城鎮(zhèn)居民的現(xiàn)實，加劇了農(nóng)村養(yǎng)老困境。相比于城市，農(nóng)村未富先老、未備先老的問題更為突出。

2016 年10 月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》，進一步明確“三權(quán)分置”的提法，要求科學(xué)界定三權(quán)內(nèi)涵、權(quán)利邊界及相互關(guān)系，逐步建立規(guī)范高效的三權(quán)運行機制。土地“三權(quán)分置”成為農(nóng)村新一輪土地制度改革的核心與重心。

從家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的“還權(quán)于農(nóng)”到土地“三權(quán)分置”的擴權(quán)賦能，農(nóng)民集體、承包農(nóng)戶以及經(jīng)營主體與承包地相對應(yīng)的權(quán)利關(guān)系由殘缺變得明晰。農(nóng)民憑借其集體經(jīng)濟組織成員的身份，享有承包地的更多財產(chǎn)權(quán)利，包括承包地的使用權(quán)、收益權(quán)以及轉(zhuǎn)讓權(quán)等一系列“權(quán)利束”。

土地要素市場逐漸從封閉走向開放，市場化程度日益加深，土地作為“資產(chǎn)”的屬性增強。這意味著傳統(tǒng)的土地保障內(nèi)涵發(fā)生了變化，土地已不只是提供基本保障的生產(chǎn)和生活資料，而是可以通過流轉(zhuǎn)和退出等方式，實現(xiàn)更加多樣化運作的資產(chǎn)。

在土地制度改革不斷深化的背景下，農(nóng)民的土地權(quán)益有沒有轉(zhuǎn)化為養(yǎng)老收益？土地流轉(zhuǎn)、土地退出以及土地征收這些資產(chǎn)化的運作方式是否能夠增加農(nóng)民的養(yǎng)老收入來源，從而改善農(nóng)民養(yǎng)老保障？對于農(nóng)民而言，其老年時期獲得的經(jīng)濟收入即為養(yǎng)老收入，也就是所謂的經(jīng)濟保障。本研究將農(nóng)村養(yǎng)老的現(xiàn)實問題置于新時期土地制度改革視域之下，實證檢驗土地資產(chǎn)建設(shè)對農(nóng)民養(yǎng)老收入的影響，為改善農(nóng)村養(yǎng)老保障提供創(chuàng)新性的實施路徑。

1 土地養(yǎng)老模式理論層面分析

從產(chǎn)權(quán)理論來講，產(chǎn)權(quán)一般由資源的排他使用權(quán)、利用資源獲取租金的收益權(quán)和通過出售或者其他辦法將資源轉(zhuǎn)讓給他人的轉(zhuǎn)讓權(quán)構(gòu)成。其中，清晰界定的轉(zhuǎn)讓權(quán)包含著清晰的排他使用權(quán)和收益權(quán)，因此其發(fā)揮著更為關(guān)鍵的作用。土地要素市場化的經(jīng)濟本質(zhì)是賦予農(nóng)民土地轉(zhuǎn)讓權(quán)，通過市場機制完成土地轉(zhuǎn)讓，獲得更多財產(chǎn)性收入。

完整的土地轉(zhuǎn)讓權(quán)可分為改變農(nóng)地用途的外部流轉(zhuǎn)和不改變農(nóng)地用途的內(nèi)部流轉(zhuǎn)。前者主要是指土地征收，后者則包括土地流轉(zhuǎn)和土地退出。本研究將重點探討土地征收、土地流轉(zhuǎn)以及土地退出3 條資產(chǎn)建設(shè)路徑。

1.1 資產(chǎn)收益養(yǎng)老的共性

從提高養(yǎng)老收益來看，土地流轉(zhuǎn)、土地征收以及土地退出3 條資產(chǎn)建設(shè)路徑的本質(zhì)均是農(nóng)民通過讓渡部分或全部產(chǎn)權(quán)獲得財產(chǎn)性收益，增添補充保障，提高老年農(nóng)民的經(jīng)濟保障水平，即將土地的實物保障轉(zhuǎn)變?yōu)橥ㄟ^讓渡產(chǎn)權(quán)來獲取財產(chǎn)性收益的貨幣保障。

土地資產(chǎn)的資產(chǎn)化運作可以去除土地傳統(tǒng)的保障功能，加快農(nóng)民從土地保障過渡到社會保障的進程。長期以來，農(nóng)民養(yǎng)老保障是以土地為載體的非正規(guī)保障，而土地的保障功能是建立在土地經(jīng)營基礎(chǔ)上的。隨著農(nóng)業(yè)收益下降以及年齡增大，這種保障能力是低層次且脆弱的。非正式的土地保障向正式的社會保障轉(zhuǎn)變，是社會發(fā)展的必然趨勢。建立城鄉(xiāng)一體化、均等化的保障制度，是我國社會保障體系發(fā)展的目標(biāo)之一。

1.2 資產(chǎn)收益養(yǎng)老的差異性

1.2.1 權(quán)益類型的差異

在當(dāng)前農(nóng)地“三權(quán)分置”改革下，土地流轉(zhuǎn)是指土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，即擁有土地承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)戶依法在一定期限內(nèi)將土地經(jīng)營權(quán)部分或全部讓渡給其他農(nóng)戶或者經(jīng)濟組織，農(nóng)戶自身仍保留土地承包權(quán)。土地征收和土地退出則是農(nóng)戶對承包權(quán)的轉(zhuǎn)讓，其經(jīng)營權(quán)也隨之喪失。換言之，土地征收與土地退出均屬于土地承包權(quán)的資本化，而土地流轉(zhuǎn)則屬于土地經(jīng)營權(quán)的資本化。

1.2.2 收益類型的差異

土地流轉(zhuǎn)屬于在土地承包權(quán)穩(wěn)定基礎(chǔ)之上的土地經(jīng)營權(quán)讓渡，具有時限性和可逆性，故僅有貨幣收益。土地在農(nóng)業(yè)內(nèi)部流轉(zhuǎn)，僅是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模效益提高后的有限增值，獲得的土地財產(chǎn)性收益相對較低。土地征收與土地退出均以農(nóng)民退出土地的承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)為前提，其實質(zhì)是土地承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的完全放棄。由于土地承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的權(quán)利屬性中涵蓋了農(nóng)地的保障和經(jīng)濟雙重功能，故當(dāng)土地權(quán)益轉(zhuǎn)換為經(jīng)濟收益時，理應(yīng)包涵貨幣收益和保障收益，因此獲得土地資產(chǎn)的財產(chǎn)性收益應(yīng)高于土地流轉(zhuǎn)。具體分析框架如圖1 所示。

圖1 農(nóng)村土地養(yǎng)老模式框架

2 農(nóng)村土地養(yǎng)老模式實踐中的困境表征

2.1 政府層面：資金短缺，無法大力推廣

2.1.1 土地承包經(jīng)營權(quán)退出的補償資金來源問題

土地承包經(jīng)營權(quán)有償退出能否順利推進的核心在于補償標(biāo)準(zhǔn)和資金來源，這對地方政府、村集體的財政能力都提出了較高的要求。在現(xiàn)行政策設(shè)計下，農(nóng)民只能將土地承包經(jīng)營權(quán)退回給村集體，并由村集體對退出的農(nóng)民進行經(jīng)濟補償。有的地區(qū)在推行土地承包經(jīng)營確權(quán)有償退出實踐中，補償資金由國資公司、投資公司、農(nóng)村按4∶4∶2 的比例出資。由于鎮(zhèn)、村兩級的財力有限，這種以政府出資為主的籌資方式僅能支撐小規(guī)模試點，難以滿足大規(guī)模退地所需的補償資金需求。

2.1.2 土地承包經(jīng)營權(quán)退出后的農(nóng)地利用問題

農(nóng)民退出的承包地如何經(jīng)營與發(fā)展？有些地區(qū)的做法是先接收農(nóng)戶申請，待土地全部收儲完成后，再將其打造成高效農(nóng)業(yè)園區(qū)或休閑旅游特色現(xiàn)代生態(tài)農(nóng)莊。由于產(chǎn)業(yè)發(fā)展和收益存在嚴重的不確定性，這會導(dǎo)致政府墊付的土地補償款難以按原計劃收回，甚至陷入資金鏈斷裂的危機。

2.2 農(nóng)戶層面：退地意愿不高

在土地有償退出的試點推行過程中，農(nóng)民參與意愿不高，原因主要是以下兩個方面。

2.2.1 “捆綁式”的退地模式

農(nóng)戶需主動放棄土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、村級集體資產(chǎn)收益分配權(quán)3 項權(quán)益，轉(zhuǎn)戶進入城鎮(zhèn)生活，這種絕對化的“組合退出”模式讓農(nóng)戶望而生畏。在農(nóng)村，人們利用家中的自留地或院落生活空間從事蔬菜種植、家禽養(yǎng)殖等，滿足日常飲食所需，生活成本很低，而城鎮(zhèn)高昂的生活成本容易讓人們產(chǎn)生較強的心理落差。

2.2.2 土地的多重保障效應(yīng)

土地是農(nóng)民的衣食之本、生存之源，具有生活保障、就業(yè)機會、直接經(jīng)濟、財產(chǎn)繼承以及地產(chǎn)增值等多重效應(yīng)。

首先，農(nóng)民以土地為載體從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營，收獲農(nóng)副產(chǎn)品和貨幣收入，至少可維持家庭基本溫飽的生活水平。

其次，在當(dāng)前農(nóng)地“三權(quán)分置”穩(wěn)定土地承包權(quán)、放活土地經(jīng)營權(quán)以及土地承包關(guān)系“長久不變”等政策推進下，農(nóng)民保留手中的土地承包權(quán)，既可獲取土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的租金收益，又有獲取土地征收補償?shù)臋C會，更加不愿意將手中的土地承包經(jīng)營權(quán)退還給集體。

3 完善農(nóng)村土地養(yǎng)老模式的政策建議

3.1 建立健全土地流轉(zhuǎn)市場

研究表明，土地流轉(zhuǎn)能夠顯著提高老年農(nóng)民的經(jīng)濟保障水平，且對經(jīng)濟匱乏的老人具有較強的養(yǎng)老補充作用。據(jù)此提出以下政策建議。

首先，加大土地流轉(zhuǎn)市場培育力度。積極培育多元化的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，如農(nóng)民專業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)等，加大土地流轉(zhuǎn)規(guī)模。規(guī)范土地流轉(zhuǎn)市場的各項交易準(zhǔn)則，減少交易成本和交易費用，提高土地流轉(zhuǎn)效率。

其次，動態(tài)調(diào)整土地流轉(zhuǎn)價格。土地流轉(zhuǎn)是農(nóng)戶將其擁有的土地經(jīng)營權(quán)進行市場化交易以獲取經(jīng)濟補償?shù)男袨?。因此，土地?jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)價格是核心，決定了老年農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中能否獲益以及獲益程度。需聘請專業(yè)的土地評估公司科學(xué)合理評估土地價值，保護老年農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中的長期收益。

再次，促進老年農(nóng)民參與土地流轉(zhuǎn)。在土地流轉(zhuǎn)之前，地方政府或村委會需對土地流轉(zhuǎn)的方式、價格、期限和用途等重要信息張貼布告，實現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)的信息公開、監(jiān)督和反饋，降低轉(zhuǎn)出方的信息不對稱性，提高老年農(nóng)民參與的積極性。

3.2 建立土地退出補充養(yǎng)老機制

當(dāng)前推進承包土地有償退出的政策目標(biāo)是推動進城落戶農(nóng)民徹底實現(xiàn)城鎮(zhèn)化、市民化，促進土地資源的優(yōu)化配置，提高土地生產(chǎn)效率，因而該政策的目標(biāo)群體主要為有穩(wěn)定非農(nóng)就業(yè)收入、長期在城鎮(zhèn)居住生活的農(nóng)戶，尚未考慮到老年農(nóng)民。事實上，農(nóng)村漸漸“老”去已成事實，老年農(nóng)業(yè)是當(dāng)前中國農(nóng)村普遍存在的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)形態(tài)。這批老年人進入高齡時期后，隨著身體機能衰退和勞動能力喪失，當(dāng)其無法進行農(nóng)業(yè)耕作時，農(nóng)業(yè)將面臨嚴重的勞動力代際轉(zhuǎn)換危機。政府在進行頂層設(shè)計時，政策目標(biāo)群體理應(yīng)增加老年農(nóng)民，尤其已與子女分戶居住的老年農(nóng)民，積極鼓勵并引導(dǎo)其退出土地承包經(jīng)營權(quán)，獲得養(yǎng)老資金。

首先，確定土地退出的補償標(biāo)準(zhǔn)是重中之重。地方政府與村集體需科學(xué)評估退出土地的經(jīng)濟價值，借鑒土地流轉(zhuǎn)、土地征收的補償方式與補償標(biāo)準(zhǔn)，綜合考慮退出土地的補償標(biāo)準(zhǔn)。

其次，應(yīng)拓寬補償資金的來源渠道。目前，退地補償資金主要是政府出資，這對政府財政能力帶來考驗。建議建立政府、市場、社會等多主體共同出資的多渠道補償機制。土地承包經(jīng)營權(quán)的退出，不僅是對農(nóng)民預(yù)期收益、機會成本以及所受風(fēng)險的綜合評估，更是農(nóng)民心理認知問題。大多數(shù)農(nóng)民表現(xiàn)出的“土地情結(jié)”，本質(zhì)是由當(dāng)前生存狀態(tài)和未來可持續(xù)收入預(yù)期不足導(dǎo)致的。可借鑒土地征收為農(nóng)民設(shè)立的多種社會保障補償方式，如提供養(yǎng)老經(jīng)濟補貼、辦理城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險和城鎮(zhèn)居民最低生活保障等，提高退地農(nóng)民的養(yǎng)老保障待遇，穩(wěn)定農(nóng)民的收入預(yù)期。

3.3 優(yōu)化征地補償和利益分配機制

土地征收這一資產(chǎn)建設(shè)路徑能夠提高農(nóng)村老人的養(yǎng)老保障水平。相比于單一的貨幣補償，貨幣補償和社保安置的多元補償能顯著提升農(nóng)村老人的養(yǎng)老保障水平。為了更有效地發(fā)揮土地征收補充養(yǎng)老的作用，建議改變單一的貨幣補償，采取貨幣補償和社保安置等多元補償方式。在實施征地區(qū)片綜合地價的基礎(chǔ)上，依法明確被征地農(nóng)民的社會保障資金來源，健全對被征地農(nóng)民的多元保障制度，從而提高老年農(nóng)民的養(yǎng)老收益。

在征地補償費用的分配結(jié)構(gòu)中，各利益主體的分配比例不明確會損害被征地農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)益。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，有的地區(qū)將土地補償費、安置補助費、青苗補償費全部發(fā)放給村集體而非個人，由村集體進行內(nèi)部協(xié)商處理補償款分配。這給村集體在征地補償分配上帶來較高自由度的同時，提高了被征地農(nóng)民利益受損的風(fēng)險。村民可能只獲得土地補償款總額的很少部分，而處于虛位的村集體控制其大部分。即使征地的補償標(biāo)準(zhǔn)有所提高，但由于村集體截留，致使農(nóng)民實際獲得的補償大打折扣。建議在補償標(biāo)準(zhǔn)中，明確村民與集體在土地補償費或者安置補助費中的分配比例，讓老年農(nóng)民能夠公平且合理地分享土地增值收益。

4 結(jié)論

土地流轉(zhuǎn)這一資產(chǎn)建設(shè)路徑可以提高農(nóng)村老年人的養(yǎng)老保障水平，且對經(jīng)濟匱乏的老年人具有較強的養(yǎng)老補充作用。通過研究提出土地有償退出補充養(yǎng)老的政策構(gòu)想，這一構(gòu)想的核心內(nèi)涵在于老年農(nóng)民通過讓渡其承包土地的承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)，獲取貨幣收入和社會保障，即將土地權(quán)益轉(zhuǎn)化為養(yǎng)老收益，提高老年農(nóng)民的經(jīng)濟保障水平。