進城務工人員隨遷子女教育公平保障探討

尤明慧　王子璇

摘? ?要：教育是人實現進步、優(yōu)化自身處境的重要工具。自古以來我國就有“有教無類”的教育平等思想。進城務工人員隨遷子女作為一類特殊的社會群體，不僅存在較強的流動性，還極易遇到與流入地教育進度不匹配、法律保障不完善和資源不平衡等方面的困境。通過剖析我國教育公平方面研究的發(fā)展過程，提出應通過調整相關制度和教育資源供給的方式，達到教育保障制度高度覆蓋，使戶籍影響降低、信息化教育管理和教育資源合理分配的結果，以保障隨遷子女的教育公平。

關鍵詞：教育保障;教育公平;社會保障;戶籍制度改革;資源配置

中圖分類號：G612? ? ? 文獻標志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2022）14-0054-03

一、中國教育公平保障情況概述

（一）國際社會保障教育公平的做法

在西方國家，對教育公平的保障被視為保障人權的一部分。目前我國也參加了一些與初等教育權相關的國際人權文件，其中《世界人權宣言》雖不具備法律約束力[1]，但其指出的受教育權平等、加強對人權和基本自由的尊重理念對各國都產生了影響。《兒童權利公約》提出義務教育應實現全面免費;《經濟、社會和文化權利國際公約》規(guī)定初等教育具有義務性質[2]，即義務教育是強制性的，不應出現歧視并保證質量。我國在制定相關保障性政策的時候會以這些國際性文件作為參考，做出成果后還會提交履約情況報告。

（二）保障隨遷子女教育公平的相關政策

我國一直在堅持不懈地摸索從各個角度保障教育公平。教育經費方面有2015年的《關于進一步完善城鄉(xiāng)義務教育經費保障機制的通知》，強調統(tǒng)一城鄉(xiāng)義務教育經費保障機制和基準定額學生可攜帶的規(guī)定[3];監(jiān)督方面有2015年的《國家義務教育質量監(jiān)測方案》，標志著我國義務教育質量監(jiān)測制度的建立[4]。同時，全國各地區(qū)也都制定了適合自己的教育政策。例如，北京市制定了《關于貫徹國務院做好免除城市義務教育階段學生學雜費工作文件精神的意見》等相關文件，以同城待遇為目標積極解決隨遷子女在京接受義務教育問題;上海市教委曾試點進城務工人員隨遷子女義務教育三年的行動計劃，并取得顯著成效[5]。

（三）保障隨遷子女教育公平的意義

我國大部分隨遷子女由于自身的流動性會導致如教育不匹配、戶籍限制、教育資源不足等諸多的教育不公平問題，從而引發(fā)入學、升學等一系列問題，并進入惡性循環(huán)[6]。這些不公正待遇無疑違背了義務教育公平中起點公平與終點公平的理念。根據意大利社會學家維弗雷多·帕累托的“精英理論”，任何群體都存在精英，隨遷子女群體當然也不例外。但是，如果這些“潛在精英”長期得不到公正的待遇，一直處于社會的底層而不被其他精英群體吸收，則會對社會穩(wěn)定不利?？梢哉f解決了隨遷子女教育問題，對維護社會和諧穩(wěn)定有重要作用。對隨遷子女自身來說，保障教育公平有助于他們融入城市學校，不光可以減少學習成績上的差異，更重要的是使這些孩子有能力背負起父母沉重的期望，更好地融入城市。

二、保障教育公平中遇到的困境

（一）入學條件的不公

保障隨遷子女教育公平的重點和難點是入學這一關。流動人口既為流入地帶來了勞動力與消費，同時也擠占了流入地的公共資源。這就使得在辦理入學時，部分學校會對非負責范圍內學生設置較高的入學門檻，比如需要一系列的手續(xù)材料。不光是北上廣，鄭州、濟南等多地也明確規(guī)定，隨遷子女在流入地公辦學校入學需要父母提供“五證”;大連、溫州等地還需要房產證或房屋租賃合同、疫苗預防接種證明等。辦理這些手續(xù)耗時耗力不說，還不保證一定可以成功辦理。只一道門檻就是高昂的借讀費。早期國家政策允許公辦學校向非戶籍學生收取借讀費，但已于2010年廢止。這就出現了兩種情況，一是雖然多地相應號召取消借讀費，但是為了不過多擠占教育資源而制定了更為嚴格的借讀條件，變相提高了隨遷子女入學的非經濟成本。考慮到未獲得流入地政府審批的務工人員子弟學校還不能獲得政府的學雜費補助的問題，這樣的高收費對收入偏低的進城務工人員而言是難以承擔的。

（二）資源分配的不公

除了戶籍問題，即使進入了公立學校就讀，很多隨遷子女還要面臨教育資源分配的不公平。例如，有些學校存在根據戶籍、成績等因素對學生進行分班的做法，甚至不可否認還存在由于任課教師的個人偏好對于班級內的非本地戶籍學生差別對待，使其難以融入到班級中，即便在一所學校內也無法享受同樣的教育資源。而且由于城鄉(xiāng)二元結構的對立，我國的教師資源分配一直處于不均衡的狀態(tài)。重點地區(qū)的學校教師已經呈現飽和狀態(tài)，但新教師還在大量向城市集中，缺少政府的宏觀引導分配。深挖教育資源的供給不公平，還可以發(fā)現流入地政府的負擔問題。

（三）教育結果的不公

教育公平還直觀地體現在教育評價和升學結果上。即使進入了公立學校，隨遷子女群體在接受教育時還是存在不公平，這也使得他們表現出學習成績差、升學率低和就業(yè)方向單一等問題，即教育結果不公平。相對本地學生，環(huán)境陌生和基礎薄弱導致隨遷子女學習積極性不高，難以融入到課堂。義務教育階段結束后，依照現行政策必須回到他們的戶口所在地參加考試，想要留在流入地高中學習就還是借讀狀態(tài)，限制了升學的機會。在我國，獲得公正教育評價的重要方式就是參加統(tǒng)一的升學考試。雖然2010年《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》提出，要研究保證隨遷子女在流入地接受教育后可以參加流入地的升學考試的辦法，努力消除戶籍對教育評價公平的影響。但是就結果來看，隨遷子女在流入地參加中考和高考的限制并未取得較大的改變，嚴格的準入政策和緊張的教育資源還是限制著政策的實施，家長甚至不得已將子女送回家鄉(xiāng)重新適應環(huán)境和學習進度，使得教育的不公平體現在考試和升學上。

三、造成教育公平保障困境的原因20544188-EC2A-436C-A50F-F891D6B32B97

（一）戶籍制度的壁壘

我國的戶籍制度由來已久。建國初期經濟管理體制的二元分化，導致城市與農村間人員流動混亂、管理困難。政府制定了二元戶籍制度，起初這樣的戶籍劃分在人口管理方面起到了相當有效的作用，但隨著經濟發(fā)展，簡單地將人民以戶口分開導致享受的保障政策有區(qū)別已經出現明顯的弊端。2005年我國開始對戶籍制度進行改革，直至2014年國務院頒布《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》正式推行城鄉(xiāng)戶口一體化政策，才取消農村戶口與城市戶口的劃分。但時至今日戶籍制度的存在依舊是導致隨遷子女受到教育不公的根本原因。截至目前并沒有統(tǒng)一的政策或基準，具體保障方式是由各地政府自行制定的，而將擠占當地教育資源的隨遷子女與本地戶籍的學生一樣對待著實存在困難。為保證公平，多地政府設計了相對應的政策，如落戶積分或劃分學區(qū)等，但就實際運行效果來說，落戶積分對于大多數流動人口來說非常困難，學區(qū)制還催生了教育“財產化”的問題，不光隨遷子女，連本地戶籍學生為了更好的教育環(huán)境都要加入搶奪資源的行列。

（二）相關保障制度的不完善

現行法律法規(guī)的不完善導致隨遷子女得不到平等教育保障的重要原因。以上文提到的《義務教育法》為例，許多現行法律都只對保障做宏觀描述，這樣一來保障對象的界定、保障的內容、保障的范圍與力度都沒有統(tǒng)一的標準，使得法律規(guī)定缺乏可操作性，對隨遷子女起到的保障作用有限，而且從相關法律制度來看，也缺少對侵犯隨遷子女合法權益或執(zhí)行單位不履行相應責任行為的明文處罰措施。除此以外，學前教育、入學擇校、后義務教育階段方面的相關法律也不算完善。相較于義務教育階段，我國對學前教育階段缺乏立法上統(tǒng)一規(guī)范的引導，只有類似2010年的《國務院關于當前發(fā)展學前教育的若干意見》等幾部相對偏向參考方向的政策性文件。同義務教育階段隨遷子女遇到的困難一樣，入園困難和費用問題還是擋在隨遷子女面前的門檻。進入小學時為解決擇校熱導致盲目爭奪入學名額的無序狀態(tài)，反而激發(fā)炒作學區(qū)房的問題。

（三）流入地政府工作不到位

流入地政府作為保障隨遷子女教育公平的機關，承擔著將政策切實運行的責任。但由于戶籍制度的限制與相關法律的不完善，流入地政府在實際進行保障工作時遇到不少麻煩。隨著流動的“家庭化”趨勢增強，流入地教育資源的局限性愈發(fā)突出，政府缺少對教育資源的合理配置，不能滿足隨遷子女的教育需求。流入地政府在制定保障隨遷子女教育公平的政策時往往效率不高，時效性差。有些地區(qū)還存在地方保護主義，表現為刻意忽略隨遷子女入學難問題，或設置高門檻限制隨遷子女進入當地學校就讀;有些學校依舊存在亂收費現象，對政策執(zhí)行的滯后性表現得十分突出。缺少教育經費對于進城務工家庭的產生很大的經濟壓力，進一步拉大與本地戶籍學生的經濟差距的同時，還可能出現因經濟原因失學的情況?，F在已經出現了教育“財產化”的苗頭，流入地政府如果不能調整好教育財政的投入及其與中央政府負責的比例，則將加劇這種趨勢的惡化。

四、完善教育公平的建議

（一）改革戶籍制度

要保障隨遷子女平等受教育的權利，首先應加快推進戶籍制度的改革，逐步將教育相關的種種特權與戶籍制度剝離開來。譬如《居住證暫行條例》就是一個不錯的先例，它規(guī)定持有居住證明的流動人口可與戶籍人口享有同等的福利，但不同地區(qū)的落戶條件差距很大，一般來說，人口流入地會明顯難于流出地。突破教育保障的戶籍限制，應實施動態(tài)戶籍管理制度，實時更新隨遷子女統(tǒng)計數據，建立起流出、流入地政府與中央政府的聯動機制。中央政府掌握隨遷子女的趨勢與數量制定補貼政策，流出地政府適當為屬地內隨遷子女撥相應款項，通過上述的“教育券”的形式落實到隨遷子女身上。令合法繳納社會保險費用到達一定年限的隨遷子女可以參加本地升學考試。禁止借讀費、助學金等不公收費，保證隨遷子女與戶籍學生一視同仁。

（二）完善相關保障制度

完善法律以保障教育公平，應當在保證公正的前提下從實際實施效果方面進行改進，使得相關法律制度不再模糊且難以操作。由于授權式的法規(guī)會導致地方政府怠于行政，所以應制定有針對性的隨遷子女義務教育法律政策，用系統(tǒng)、全面、具體的規(guī)定保障其受教育權的平等，盡可能消除城鄉(xiāng)、地區(qū)差異，將隨遷子女入學情況列入政績考評指標使流入地政府重視起對隨遷子女教育公平的保障?，F行義務教育經費保障制度也應進行改革。中央政府須加大義務教育經費的投入，并以法律形式明確規(guī)定中央與地方對教育經費承擔的比例，指導地方政府設計更加完善的教育基金籌措方式，設立隨遷子女教育保障專項基金，適當對流入較多的城市加大撥經費比重。對經濟能力比較弱的地區(qū)，由中央財政提供制度性的資金支持，對生活困難的學生給予補助。最后，要設計保證流入流出兩地相接軌的政策，流出地及時提供流動人口信息，流入地及時制定撥款額度，做到教育經費與人數相匹配和對稱。

（三）構建隨遷子女信息庫

隨遷子女教育保障的一大難點在于他們的流動性帶來的復雜管理問題，不能掌握隨遷子女具體的規(guī)模情況，就難以保障教育資源分配的公平。所以應建立全國統(tǒng)一的學籍信息庫，當屬地內有適齡兒童需要流入或流出時就對其信息進行實時更新，有助于當地政府掌握隨遷子女的數量、分布、入學情況等信息，從而對流動情況采取相應的對策。學籍信息庫除了為隨遷子女服務，還可以實現預報與預測的功能。流入地公立學?？梢允褂脤W籍信息庫作為平臺，及時向進城務工人員公布可以接收的隨遷子女數量和條件，并支持從信息庫中查詢和遞交部分申請材料，以此來簡化入學手續(xù)，避免錯過合適的入學時間。根據信息庫建立隨遷子女數量、分布和流動趨勢的預測系統(tǒng)，使流入地政府可以對教育投入、教育資源等進行較為準確的預測和規(guī)劃，以避免由于人口流動導致分配失調和資源浪費。

（四）保障教育資源合理分配

教育資源的分配應該從硬件設施和師資力量兩個層面上進行，其中硬件設施包括教學工作所需的相關基礎設備，小到桌椅電腦，大到操場禮堂，所有能影響教育教學質量的設施都應納入教育資源分配的管轄范圍中，由國家制定統(tǒng)一的供給水平范圍，保障教育硬件資源不會過于集中在熱門地區(qū)造成浪費，或保障薄弱地區(qū)的硬件資源不會出現不足。政府應盡快出臺提高薄弱地區(qū)教師工資、社會保障等方面的待遇，并為工作后教師提供進修機會，全面提高教師的專業(yè)素質。還可以通過互聯網+教育的方式加強知識的流通性，及時推廣共享優(yōu)秀的課堂資源，縮小因師資不均或短缺導致的教育資源不平等帶來的差距。

教育資金的保障應通過法律保障教育資金投入與通過信息庫預測教育資金分配，在此基礎上建立教育經費分級分擔制度，使中央政府、省級政府還有流入地政府都有分擔部分隨遷子女的教育經費，逐步加大教育經費的投入比例，補充各種教育資源。最后還應逐步加大中央財政轉移支付力度，加大對薄弱地區(qū)義務教育經費的投入比例，一定程度上減少適齡兒童的流動，緩解流入地政府的壓力。

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[責任編輯? ?興? ?華]20544188-EC2A-436C-A50F-F891D6B32B97