完善政策宣傳機(jī)制的思考

作者簡(jiǎn)介： 樊 釘（1972- ），男，云南曲靖人，中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院副研究員，博士生，主要研究從事行政管理、公共政策研究。

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摘要： 政策宣傳是政策執(zhí)行的重要環(huán)節(jié)，更是確保政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的重要手段。然而近年來(lái)，政策宣傳脫離群眾、政策歪曲走樣的情況越來(lái)越突出。加強(qiáng)宣傳力度，提高宣傳水平，絕非單純意義上改進(jìn)手段方式所能治本，而是要從認(rèn)識(shí)上重新擺正政策宣傳的位置；理順政策宣傳和政務(wù)公開(kāi)、政策解讀、政府公關(guān)、政策動(dòng)員、政策傳播之間的區(qū)別聯(lián)系；從機(jī)制上理順各級(jí)政府責(zé)、權(quán)、利關(guān)系，形成便于監(jiān)管的制度環(huán)境和官民互信的外部環(huán)境。

關(guān)鍵詞：政策宣傳；政務(wù)公開(kāi)；政策解讀；政策傳播；機(jī)制

中圖分類(lèi)號(hào)：D60

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號(hào)：1009-055X（2014）02-0000-00

老一輩無(wú)產(chǎn)階級(jí)革命家高度重視政策宣傳的作用，毛澤東曾指出：“我們的政策，不光要使領(lǐng)導(dǎo)者知道，干部知道，還要使廣大的群眾知道?！薄霸谖覀円恍┑胤降念I(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)中，有的人認(rèn)為，黨的政策只要領(lǐng)導(dǎo)人知道就行，不需要讓群眾知道。這是我們的有些工作不能做好的基本原因之一?！?［1］我黨歷史上歷來(lái)重視政策宣傳，講求發(fā)動(dòng)群眾，依靠群眾和走群眾路線(xiàn)。但遺憾的是，近年來(lái)，這種政策宣傳的好傳統(tǒng)越來(lái)越少，越來(lái)越乏力。如何完善機(jī)制，提高政策宣傳的針對(duì)性和實(shí)效性呢？

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一、還原政策宣傳的特點(diǎn)和作用

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一個(gè)完整的政策過(guò)程包括“制定”、“執(zhí)行”、“監(jiān)控”和“評(píng)估與終結(jié)”四個(gè)環(huán)節(jié)，“執(zhí)行”是其中至關(guān)重要的一步。理論上講，圍繞政策目標(biāo)的執(zhí)行應(yīng)當(dāng)是中立、明確無(wú)誤的，然而實(shí)際上，政策執(zhí)行的過(guò)程不僅是策略性，受各種利益支配影響的，而且是一個(gè)需要經(jīng)過(guò)反復(fù)溝通，不斷調(diào)整、改進(jìn)的過(guò)程。政策宣傳在“目標(biāo)—手段”鏈條上發(fā)揮著溝通、協(xié)調(diào)的關(guān)鍵作用，這種作用的發(fā)揮與政策宣傳的特性密不可分。

（一）錨定性

政策宣傳往往會(huì)在受眾中產(chǎn)生錨定效應(yīng)（Anchoring Effect），使受眾不自覺(jué)地根據(jù)“錨定”初始值進(jìn)行價(jià)值判斷和行為選擇。有人做過(guò)一組實(shí)驗(yàn)：分別讓兩組學(xué)生對(duì)同一張畫(huà)像的主題作出判斷。對(duì)第一組學(xué)生事先介紹：這

是一幅出自藝術(shù)大師筆下的作品；對(duì)第二組學(xué)生的說(shuō)明是：這是一幅普通的自創(chuàng)作品。兩組學(xué)生的反饋意見(jiàn)大相徑庭，第一組學(xué)生對(duì)畫(huà)像主題和藝術(shù)價(jià)值的判斷普遍高于第二組。很難簡(jiǎn)單下結(jié)論，哪一組學(xué)生的意見(jiàn)更接近真實(shí)，因?yàn)樗麄兌加邢热霝橹鞯膬r(jià)值判斷。信息爆炸時(shí)代，公眾的注意力越來(lái)越成為一種稀缺資源 ［2］。吸引公眾眼球，不僅關(guān)系到政策能否有效推行，而且關(guān)系到政府的營(yíng)銷(xiāo)和生存。正是因?yàn)殄^定效應(yīng)的存在，西方政治團(tuán)體才不惜花費(fèi)高昂成本開(kāi)展院外游說(shuō)。我國(guó)80%公共信息來(lái)源于政府部門(mén)，政府部門(mén)最有權(quán)威，動(dòng)員最廣泛的信息資源開(kāi)展宣傳，保證政策執(zhí)行的效力。

（二）利益性

政策宣傳因人而異，不同利益集團(tuán)往往從自利益角度出發(fā)，對(duì)同一政策作出不同的宣傳解釋。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，中央與地方利益表現(xiàn)出高度一致性，政策宣傳的口徑、語(yǔ)調(diào)也基本一致。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革不斷深化，長(zhǎng)期積累的利益矛盾逐漸顯現(xiàn)，在政策宣傳過(guò)程中開(kāi)始出現(xiàn)各種程度梗阻現(xiàn)象：一是政策歪曲，即對(duì)原政策“走樣”、“變形”。二是政策損缺，表現(xiàn)為斷章取義，使政策內(nèi)容殘缺不全，整體功能得不到有效發(fā)揮。三是政策對(duì)立，表現(xiàn)為“上有政策，下有對(duì)策”，陽(yáng)奉陰違，“唱對(duì)臺(tái)戲”等。作為政策制定者，進(jìn)行宣傳的一個(gè)重要目標(biāo)，就是使政策內(nèi)容直接傳達(dá)到目標(biāo)群體，避免中間環(huán)節(jié)的信息衰減，最廣泛地動(dòng)員政策目標(biāo)群體，監(jiān)督各級(jí)執(zhí)行部門(mén)不折不扣地貫徹政策原旨。

（三）適應(yīng)性

任何一項(xiàng)政策執(zhí)行的過(guò)程中都不是一塵不變的，政策制定者不可能未卜先知，預(yù)測(cè)各種政策執(zhí)行的環(huán)境變數(shù)。政策宣傳的過(guò)程，實(shí)質(zhì)上也是協(xié)調(diào)、兼顧不同利益，對(duì)政策設(shè)計(jì)缺欠及時(shí)調(diào)整的過(guò)程。某些情況下，新政策出臺(tái)，舊政策廢止，或者政策執(zhí)行的結(jié)果與目標(biāo)發(fā)生嚴(yán)重偏離時(shí)，為了保持政策的連貫性，政府還需要花費(fèi)相當(dāng)大的成本用于宣傳解釋。這種宣傳和解釋的過(guò)程不是消極的，而是主動(dòng)地進(jìn)行政策調(diào)整和改進(jìn)。更進(jìn)一步講，政策宣傳也是一個(gè)動(dòng)員號(hào)召的過(guò)程，在動(dòng)員的過(guò)程中將政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)逐級(jí)分解?，F(xiàn)代管理理論認(rèn)為，目標(biāo)分解就是使組織成員和利益集團(tuán)自覺(jué)接受組織目標(biāo)，形成共同愿景，從“要我做”變成“我要做”，明確各自應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，最大限度地保證政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

以上三個(gè)特點(diǎn)歸結(jié)起來(lái)，我們可以將政策宣傳的作用概括為：提高政策執(zhí)行者和政策目標(biāo)群體的認(rèn)同感，營(yíng)造有利于政策執(zhí)行的環(huán)境，構(gòu)建最廣泛的社會(huì)監(jiān)控系統(tǒng)，確保政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。

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二、研究幾種干擾政策宣傳的情況

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近年來(lái)，政策宣傳的提法越來(lái)越少，越來(lái)越弱，甚至出現(xiàn)“說(shuō)起來(lái)清楚，做起來(lái)不清楚”的情況，原因是多方面的，從政策宣傳者自身看，主要是思想水平、理論水平缺乏。通常認(rèn)為，政策宣傳者首先應(yīng)該具備吃透政策目標(biāo)的能力，其次還必須對(duì)政策宣傳的特點(diǎn)和規(guī)律有充分的了解，掌握目標(biāo)群體心理，用老百姓聽(tīng)得懂，聽(tīng)得進(jìn)的話(huà)語(yǔ)體系宣講政策并及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，主動(dòng)調(diào)整政策或向上級(jí)反映問(wèn)題，尋求調(diào)整的路徑。但目前的實(shí)際情況是，不少政策宣傳者對(duì)政策認(rèn)知不足，不善于從實(shí)際出發(fā)，選擇合適、有效的方式方法，結(jié)果導(dǎo)致政策宣傳效率低下。

從外部環(huán)境看，政策宣傳薄弱的主要原因是存在幾種“你中有我，我中有你”的干擾情況。打一個(gè)形象的比喻，政策宣傳好像一輛在多車(chē)道路上行駛的汽車(chē)，表面看，選擇哪條路都不影響車(chē)輛行駛，但漸行漸遠(yuǎn)，稍不注意，就偏離了政策宣傳的本源要求和狀態(tài)。這幾種干擾情況是：政務(wù)公開(kāi)、政策解讀、政府公關(guān)、政策動(dòng)員和政策傳播。

（一）政務(wù)公開(kāi)

政務(wù)公開(kāi)是指行政主體依據(jù)一定的法律、法規(guī)和制度，通過(guò)各種方式公開(kāi)其政務(wù)活動(dòng) ［3］。包括行政主體依法主動(dòng)公開(kāi)和依當(dāng)事人申請(qǐng)公開(kāi)兩種。主動(dòng)公開(kāi)的渠道包括：政府公報(bào)、新聞發(fā)布會(huì)及廣播、電視、報(bào)紙、雜志等公共媒體，以及政府網(wǎng)和專(zhuān)業(yè)門(mén)戶(hù)網(wǎng)，公共查閱點(diǎn)等。依申請(qǐng)公開(kāi)則根據(jù)申請(qǐng)者的方式和要求，采取相應(yīng)的形式進(jìn)行 ［4］。理論上，政務(wù)公開(kāi)如果做到全面、及時(shí)、準(zhǔn)確，政策宣傳自然而然也就到位了。但實(shí)際上，我國(guó)目前政務(wù)公開(kāi)還相當(dāng)滯后。在美國(guó)等信息公開(kāi)相對(duì)健全的國(guó)家，公開(kāi)是一般原則，不公開(kāi)是例外情況。而在我國(guó)，政府掌握的絕大部分信息都處于封閉、半封閉狀態(tài)。雖然2006年國(guó)務(wù)院頒布了《政府信息公開(kāi)條例》，但很多人對(duì)《條例》“公開(kāi)范圍”的理解還偏于狹窄，很多部門(mén)寧可少公開(kāi)、晚公開(kāi)，也不愿冒失密、泄密的風(fēng)險(xiǎn)。這使得政務(wù)公開(kāi)的信息價(jià)值大打折扣，天長(zhǎng)日久，群眾的反應(yīng)自然而然也就越來(lái)越冷淡 ［5］。

某些情況下，政策宣傳的力度比政務(wù)公開(kāi)強(qiáng)。上級(jí)部門(mén)重視的政策往往要求下級(jí)部門(mén)限時(shí)傳達(dá)到目標(biāo)群體。為保證目標(biāo)群體準(zhǔn)確理解政策內(nèi)涵，有時(shí)還要求下級(jí)部門(mén)進(jìn)行適當(dāng)闡釋?zhuān)踔林苯优伞靶v團(tuán)”到基層進(jìn)行政策宣傳。然而，政府部門(mén)的注意力畢竟是有限的，不可能對(duì)每項(xiàng)政策給予同等關(guān)注，更不可能要求下級(jí)部門(mén)對(duì)每項(xiàng)政策都按等力度進(jìn)行宣傳。這種情況下，“宣傳”力度往往大打折扣。下級(jí)部門(mén)“來(lái)稿照登”、“緊跟照辦”，登在黨報(bào)黨刊上，貼在宣傳欄里，口徑如出一轍，講官話(huà)、空話(huà)和套話(huà)，政策宣傳既缺乏群眾觀(guān)點(diǎn)、群眾語(yǔ)言，更談不上靈活性和針對(duì)性。從這個(gè)意義上講，政策宣傳處于一種極為尷尬的境地，只能依靠上級(jí)部門(mén)“重視”、“高度重視”、“極為重視”的程度來(lái)推動(dòng)，反而不如政務(wù)公開(kāi)具有法律保障。

近期，國(guó)務(wù)院部署進(jìn)一步加強(qiáng)政務(wù)公開(kāi)工作提出，要完善政府部門(mén)新聞發(fā)言人制度，使之成為政務(wù)信息公開(kāi)的重要制度安排。要主動(dòng)回應(yīng)社會(huì)關(guān)切。重要政策、法規(guī)出臺(tái)后，要通過(guò)多種方式做好科學(xué)解讀，讓公眾更好地知曉、理解政府經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展政策和改革舉措。要強(qiáng)化責(zé)任，抓好落實(shí)。把政務(wù)信息公開(kāi)作為依法行政的重要內(nèi)容，加強(qiáng)督查問(wèn)責(zé)，著力提高實(shí)效。 ［6］依照這一制度設(shè)計(jì)，政策宣傳應(yīng)當(dāng)納入政務(wù)公開(kāi)的范疇，但具體如何推動(dòng)，誰(shuí)來(lái)監(jiān)督，誰(shuí)來(lái)執(zhí)行，還需進(jìn)一步完善相應(yīng)的配套機(jī)制。

（二）政策解讀

政策解讀是指某項(xiàng)政策的相關(guān)主體對(duì)這項(xiàng)政策的認(rèn)知或理解 ［7］。政策宣傳離不開(kāi)相關(guān)主體的解讀，沒(méi)有解讀，政策只會(huì)永遠(yuǎn)停留在紙面上，不可能貫徹執(zhí)行。政策解讀的主體既包括政策的制定者、執(zhí)行者和政策目標(biāo)群體三個(gè)直接相關(guān)主體，又包括公共媒體和專(zhuān)家學(xué)者。解讀的內(nèi)容包括政策的文字內(nèi)涵、價(jià)值目標(biāo)、執(zhí)行程序等。

一項(xiàng)政策出臺(tái)，涉及面廣、影響力大、敏感度高，各種相關(guān)主體都會(huì)從自利益角度出發(fā)進(jìn)行解讀。多元化的政策解讀是現(xiàn)代民主政治的體現(xiàn)，但很多情況下，解讀主體越多，聲音越嘈雜反而越不利于保護(hù)目標(biāo)群體的利益。政策制定部門(mén)和政策目標(biāo)群體之間，會(huì)因?yàn)楦髯岳娴牟町惗a(chǎn)生解讀偏差。媒體和專(zhuān)家雖然與政策無(wú)直接關(guān)聯(lián)，也會(huì)產(chǎn)生解讀上的差異。媒體和專(zhuān)家如果僅作一般性解讀，既不會(huì)影響政策過(guò)程，也很難吸引公眾眼球，因此，他們大多傾向于批判性解讀，指出政策存在的一系列問(wèn)題。這種解讀固然能對(duì)政策改進(jìn)提供幫助，但如果學(xué)者和媒體的主觀(guān)認(rèn)識(shí)與政策實(shí)際不相符合，反而會(huì)引來(lái)大范圍的爭(zhēng)議，出現(xiàn)大面積的政策誤讀，甚至以訛傳訛，引發(fā)社會(huì)恐慌。值得注意的是，一些政府部門(mén)非但對(duì)少數(shù)“意見(jiàn)領(lǐng)袖”誤導(dǎo)社會(huì)公眾缺乏有效應(yīng)對(duì)措施，而且自身進(jìn)行政策宣傳時(shí)，也缺乏必要的理論自信、政策自信，習(xí)慣找專(zhuān)家“代言”。這種做法實(shí)際上更易引起公眾心理反彈。政府部門(mén)是公共政策的權(quán)威解讀者，講清利弊，合理的政策多進(jìn)行說(shuō)服動(dòng)員，不合理的政策及時(shí)調(diào)整取消，這才是政策宣傳的正道。

（三）政府公關(guān)、政策動(dòng)員和政策傳播

政府公關(guān)是指政府為更好地實(shí)現(xiàn)組織、協(xié)調(diào)、管理和服務(wù)職能，運(yùn)用各種手段，與公眾建立相互了解、相互適應(yīng)、相互合作的關(guān)系，以塑造良好的政府形象的傳播和溝通活動(dòng) ［8］。與政策宣傳相比，政府公關(guān)具有非任務(wù)性、非強(qiáng)制性等特點(diǎn) ［9］，是政府部門(mén)主動(dòng)改善公共形象的一種行動(dòng)。很多人對(duì)“政府公關(guān)”存在兩種誤解，一種是把政府公關(guān)等同于“危機(jī)公關(guān)”，認(rèn)為只有在面臨公共危機(jī)的壓力情境下，政府出面召開(kāi)新聞發(fā)布會(huì)的行為才是公關(guān)行為。實(shí)際上，政府公關(guān)應(yīng)當(dāng)成為一種常態(tài)，是政府執(zhí)政為民，勤政務(wù)實(shí)，敢于擔(dān)當(dāng)?shù)恼嬲w現(xiàn)。另一種誤解是把政府公關(guān)局限于“一把手”工程，認(rèn)為領(lǐng)導(dǎo)在公眾場(chǎng)合體現(xiàn)親民廉潔形象才是“公關(guān)”。實(shí)際上，政府公關(guān)不能單純依靠一把手的個(gè)人魅力，而是要靠每一個(gè)工作人員科學(xué)合理地宣傳和執(zhí)行政策，展現(xiàn)公務(wù)員隊(duì)伍的整體態(tài)度、效率和形象。不再是門(mén)難進(jìn)、臉難看、事難辦，而是和顏悅色，主動(dòng)接近政策目標(biāo)群體，傾聽(tīng)他們的聲音。從這個(gè)意義上講，政策宣傳是幫助各級(jí)政府改進(jìn)形象的一種公關(guān)行為，如果各級(jí)政府都能真正理解這一點(diǎn)，采用營(yíng)銷(xiāo)思維開(kāi)展工作，政策宣傳就不再是死板的說(shuō)教，政府也就真正實(shí)現(xiàn)了從“管理型”到“服務(wù)型”的角色轉(zhuǎn)變。

政策動(dòng)員是指行政主體為推動(dòng)政策議程確立，促進(jìn)政策執(zhí)行順利實(shí)施，通過(guò)組織內(nèi)學(xué)習(xí)、媒體宣傳、群眾參與和個(gè)別教育等方式整合資源、贏(yíng)得社會(huì)及其成員支持的過(guò)程 ［10］。政策宣傳包含了內(nèi)部動(dòng)員和外部動(dòng)員兩個(gè)層面。內(nèi)部動(dòng)員也就是前文提到的，政策制定者和執(zhí)行者，上級(jí)和下級(jí)之間，通過(guò)內(nèi)部動(dòng)員實(shí)現(xiàn)爭(zhēng)著目標(biāo)的逐級(jí)分解。外部動(dòng)員也就是通常所說(shuō)的動(dòng)員政策目標(biāo)群體，即群眾動(dòng)員。在發(fā)動(dòng)群眾方面，我黨歷史上既有成功經(jīng)驗(yàn)又有慘痛教訓(xùn)。革命戰(zhàn)爭(zhēng)年代和社會(huì)主義建設(shè)初期，黨內(nèi)精英人士與積極分子協(xié)調(diào)一致，將馬克思主義普遍原理與中國(guó)國(guó)情相結(jié)合，形成了一套符合大眾口味的話(huà)語(yǔ)體系和動(dòng)員系統(tǒng)，成功地執(zhí)行了黨的新民主主義、社會(huì)主義改造路線(xiàn)方針政策。而文化大革命期間，自上而下與自下而上結(jié)合群眾運(yùn)動(dòng)式的政策動(dòng)員不僅顛覆了法制，更動(dòng)搖了政策動(dòng)員賴(lài)以存在的根基，政府與民眾的相互信任。新的歷史時(shí)期，提高政策宣傳水平的著力點(diǎn)首先應(yīng)該從動(dòng)員群眾入手，恢復(fù)政府與民眾的互信關(guān)系，營(yíng)造為民、務(wù)實(shí)、清廉的政府形象。

政策傳播是傳播學(xué)理論運(yùn)用于公共政策領(lǐng)域的一個(gè)創(chuàng)新概念，甚至有人主張用“政策傳播”取代“政策宣傳”。之所以有這種提法，是因?yàn)橛⑽摹靶麄鳌比绻弊g為Propaganda，是一個(gè)貶義詞，容易讓人聯(lián)想起二戰(zhàn)時(shí)期納粹的獨(dú)裁和說(shuō)教。很多人提出用Communication，也就是“傳播”來(lái)代替“宣傳”?！罢咝麄鳌笔俏尹h歷史上一個(gè)有著傳統(tǒng)優(yōu)勢(shì)和豐富內(nèi)涵的概念，我們不贊成因?yàn)樵~匯翻譯上的“接軌”，而簡(jiǎn)單用“傳播”取代“政策宣傳”，但是不是可以借鑒傳播學(xué)的有效做法，改進(jìn)政策宣傳手段呢？答案是肯定的。com-詞根有“一起”、“共同”的意思，依照傳播學(xué)的理念，轉(zhuǎn)變政策宣傳理念、改變方法，更加貼近受眾的心理和習(xí)慣，通過(guò)“互動(dòng)”和“溝通”，在政府部門(mén)之間、政府和群眾之間重塑一種良好的政策宣傳環(huán)境，這種政策宣傳的改革或革命是值得認(rèn)同的。 ［11］

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三、完善政策宣傳機(jī)制的途徑

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加大政策宣傳力度，提高政策宣傳水平，絕非簡(jiǎn)單意義上的手段方式轉(zhuǎn)變。實(shí)際上，我國(guó)各級(jí)政府掌握的宣傳手段并不落伍：“十一五”期間，中央和省級(jí)政務(wù)部門(mén)電子政務(wù)覆蓋率已達(dá)70% ［12］。截至2012年12月，新浪網(wǎng)、騰訊網(wǎng)、人民網(wǎng)、新華網(wǎng)四家微博網(wǎng)站共建立政務(wù)微博客賬號(hào)176714個(gè)，較2011年，增長(zhǎng)24951% ［13］。技術(shù)手段一窩蜂上馬容易，但實(shí)際的宣傳水平和效果并沒(méi)有太大提高和改進(jìn)。目前，我國(guó)各類(lèi)政府網(wǎng)站信息更新率極低，80%以上政務(wù)微博屬于“啞巴微博”、“僵尸微博”。各級(jí)政府既不缺少政策宣傳的平臺(tái)，也不缺少靈活性和創(chuàng)造性，真正制約政策宣傳能力水平建設(shè)的關(guān)鍵是責(zé)、權(quán)、利關(guān)系沒(méi)有理順，沒(méi)有形成有效的宣傳機(jī)制和外部運(yùn)行環(huán)境。

（一）注重各級(jí)政府政策宣傳的責(zé)、權(quán)、利同構(gòu)

政策信息是一種與責(zé)、權(quán)、利密切關(guān)聯(lián)的重要信息資源。特定政策信息的把持、解讀可能意味著特定利益的獲得或喪失。在政治領(lǐng)域，政策信息占有上的差異意味著權(quán)力的大??；在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，政策信息的先知、獨(dú)享可能帶來(lái)財(cái)產(chǎn)上的獲利；而在社會(huì)領(lǐng)域，知曉別人所不知的政策信息常常是具有較強(qiáng)社會(huì)影響力的標(biāo)志 ［14］。政策宣傳扭曲、缺位的真正原因不是各級(jí)政府不會(huì)運(yùn)用現(xiàn)代化的傳播手段，而是因?yàn)槔娣峙洳痪?，?quán)責(zé)關(guān)系不對(duì)等。大家寧可照本宣科，講官話(huà)、套話(huà)也不愿意冒政治風(fēng)險(xiǎn)，講真話(huà)、實(shí)話(huà)，主動(dòng)、全面、及時(shí)、有效地開(kāi)展政策宣傳。

政策宣傳的責(zé)、權(quán)、利同構(gòu)，關(guān)鍵是要防止三者關(guān)系交叉或者脫節(jié)。目前，我國(guó)各級(jí)行政部門(mén)的職責(zé)規(guī)定通常過(guò)于寬泛，部門(mén)間的權(quán)力博弈、交叉扯皮往往產(chǎn)生很多“真空”或“灰色”地帶。擠壓“灰色地帶”泡沫，一是要限權(quán)，合理定性、定量各部門(mén)核心任務(wù)，使每一級(jí)政府都形成專(zhuān)屬管轄權(quán)。在管轄權(quán)范圍內(nèi)，各級(jí)行政主體必須認(rèn)真執(zhí)行政策，確保政策宣傳準(zhǔn)確、及時(shí)、到位，否則，相關(guān)主體有權(quán)進(jìn)行問(wèn)責(zé)。為進(jìn)一步調(diào)動(dòng)各級(jí)政府政策宣傳的積極性，應(yīng)適當(dāng)允許其通過(guò)政策解讀進(jìn)行利益微調(diào)。二是要放權(quán)，充分發(fā)揮地方政府貼近基層優(yōu)勢(shì)，讓政策宣傳直達(dá)目標(biāo)群體，同時(shí)注意傾聽(tīng)目標(biāo)群體的聲音，及時(shí)糾錯(cuò)改正。惟有調(diào)動(dòng)起各級(jí)政府的主動(dòng)性，使各級(jí)政府接地氣、通民意，政策宣傳才會(huì)真正具有鮮活的創(chuàng)造力。

（二）健全政策宣傳的法制管理

目前，對(duì)于政策宣傳還沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的法律法規(guī)保障。如何確保關(guān)乎民生的政策及時(shí)、準(zhǔn)確、全面地傳達(dá)到目標(biāo)群體，哪些政策應(yīng)該采取何種措施宣傳，如何確保監(jiān)督執(zhí)行等問(wèn)題，還缺乏操作性強(qiáng)的規(guī)定。這給某些政策者執(zhí)行帶來(lái)了很大的彈性空間：既可以遵從政策、法規(guī)的宗旨原則，也可以鉆政策空子，選擇性地宣傳，遲延傳達(dá)時(shí)間、縮小知悉范圍或者削減信息內(nèi)容。

健全政策宣傳法制，一是要在完善《政府信息公開(kāi)條例》的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步將其升格為專(zhuān)門(mén)立法，將政策宣傳納入到政務(wù)信息公開(kāi)范疇，規(guī)范各級(jí)政府行為，防止政策阻斷、尋租交易等行為。二是要扭轉(zhuǎn)現(xiàn)行法律法規(guī)條文分散局面，特別是要改變目前按部門(mén)分工各自為戰(zhàn)，表面疏而不漏，實(shí)際漏洞百出的管理現(xiàn)狀，加大政策宣傳的監(jiān)督執(zhí)行力度。

（三）構(gòu)建官民互信的政策宣傳環(huán)境

“官言”不如“謠言”，公信力危機(jī)是政策宣傳的帳壁。破解這道帳壁，營(yíng)造官民互信的環(huán)境，既是開(kāi)展政策宣傳的需要，又是政府生存的需要。2011年中央提出“走基層，轉(zhuǎn)作風(fēng)，改文風(fēng)”，2013年開(kāi)展以反“四風(fēng)”為主題的群眾路線(xiàn)教育實(shí)踐活動(dòng)，實(shí)質(zhì)上就是要求各級(jí)政府深入基層“接地氣”，丟開(kāi)“黨八股”揀起“群眾體”，和群眾講“同一種話(huà)”，跟群眾同吃、同住、同勞動(dòng)，想群眾之所想，急群眾之所急，真正實(shí)現(xiàn)做人民公仆。

構(gòu)建官民互信的政策宣傳環(huán)境，一是要加強(qiáng)政策全程監(jiān)督。長(zhǎng)期以來(lái)，政府部門(mén)注重政策執(zhí)行的結(jié)果，忽略政策執(zhí)行過(guò)程的透明。政策宣傳實(shí)質(zhì)上就是要把政策制定、執(zhí)行的各環(huán)節(jié)及時(shí)告訴公眾，置于公眾監(jiān)督之下。通過(guò)這種做法，既豐富了政策宣傳的內(nèi)容和形式，也為政策宣傳營(yíng)造了良好的環(huán)境。二是要加強(qiáng)政府誠(chéng)信文化建設(shè)。一些政府部門(mén)習(xí)慣“愚民”政策，重大調(diào)價(jià)方案出臺(tái)前矢口否認(rèn)各種“傳言”，第二天就全線(xiàn)漲價(jià)。這種做法僅需一例就足以顛覆政府的誠(chéng)信形象。98抗洪、08汶川救災(zāi)過(guò)程中，各級(jí)政府官員不怕面對(duì)批評(píng)和指責(zé)，敢于坦承工作疏忽，象對(duì)待親人一樣對(duì)待每一個(gè)求助者。實(shí)踐證明，只要肯放下官架子，官民互信的關(guān)系就不難塑造。三是要引導(dǎo)正確的社會(huì)輿論。輿論宣傳的陣地正面聲音不爭(zhēng)取，各種消極的聲音就會(huì)占據(jù)主動(dòng)。一些政府部門(mén)習(xí)慣于講官話(huà)、空話(huà)、套話(huà)，逐漸形成了“官言”和“民言”兩套話(huà)語(yǔ)體系。老百姓聽(tīng)不懂、不愛(ài)聽(tīng)，使得正面宣傳變成蒼白的說(shuō)教。2012年8月，網(wǎng)上竄紅的“最?？h長(zhǎng)”——宜賓興文縣副縣長(zhǎng)石明，之所以受到追捧，是因?yàn)樗谝粋€(gè)開(kāi)工儀式上，發(fā)表了一篇453字“打油詩(shī)”式的講話(huà)，被譽(yù)為中國(guó)官場(chǎng)難得一聽(tīng)的“好聲音”。記者采訪(fǎng)石明時(shí)，他回答：“平常的講話(huà)稿，講話(huà)要讓群眾聽(tīng)得懂，這是一個(gè)基本的工作要求。沒(méi)什么特別的地方?！焙?jiǎn)短的一句話(huà)，揭示了當(dāng)下各級(jí)官員講話(huà)，各級(jí)政府發(fā)文等“宣傳手段”所面臨的瓶頸和突破這些瓶頸的方法。官民互信的環(huán)境既是政策宣傳的目標(biāo)，又是政策宣傳生存的土壤。營(yíng)造官民互信的環(huán)境需要政府啟動(dòng)公關(guān)思維，講真話(huà)、白話(huà)、實(shí)

話(huà)。只要老百姓聽(tīng)得懂，不需要借助多么先進(jìn)的網(wǎng)絡(luò)傳播手段，政策宣傳也能夠在新的時(shí)代煥發(fā)新的活力與生機(jī)。

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Reflection on the Perfecting of Policy Propaganda Mechanism

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FAN Ding

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（Renmin University of China, Beijing 100872, China）

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Abstract:Policy propaganda plays an important role in the process of execution to ensure the realization of the policy target In recent years, however, there are increasing cases showing that policy promo is deviating from the masses and often distorted To improve the level of propaganda, in addition to the means of improvement, we should understand the importance of policy propaganda, straighten out the responsibilities, rights, interests of all levels of government, and form the favorable external environment

Keywords:policy propaganda; government information public; policy interpretation; policy communication; propaganda mechanism

（責(zé)任編輯：余樹(shù)華）