行政事業(yè)單位在建工程轉固定資產的問題與對策

麥麗華

【摘要】在財政部要求加快做好行政事業(yè)單位長期已使用在建工程轉固定資產工作的政策背景下，文章結合實際工作對行政事業(yè)單位在建工程轉固難的現(xiàn)象進行分析，總結其產生的原因，并提出相應的對策和建議。

【關鍵詞】在建工程；固定資產；長期掛賬；在建工程轉固定資產

【中圖分類號】F274

改革開放以來，我國一直實施積極的財政政策，持續(xù)增加公共支出，特別是對基礎設施建設的投入，經過幾十年的投資建設，我國公共基礎設施整體面貌煥然一新。然而由于種種原因，大量已投入使用的資產未能及時轉成固定資產，甚至有些資產實物已被清理報廢，卻依然作為在建工程掛在賬上。在建工程長期掛賬容易導致已完工工程長期閑置，造成資源浪費，影響資產確認計量的及時性、真實性，降低會計信息的準確性，在一定程度上容易滋生腐敗現(xiàn)象，影響政府固定資產配置和使用效率。

針對上述問題，2019年1月財政部印發(fā)了《關于加快做好行政事業(yè)單位長期已使用在建工程轉固工作的通知》（財建〔2019〕1號）要求積極推動長期已使用在建工程轉固工作，并提出將長期已使用在建工程轉固情況納入中央基建項目竣工財務決算工作進度報告和年度資產報告[1]。

一、在建工程轉固難的成因分析

行政事業(yè)單位項目的建設資金基本來自政府財政，政府根據轄區(qū)職能分工，委托專門建設機構承擔建設工作，如由建設局及下屬各事業(yè)單位承建城市道路、排水照明、景觀綠化等公共基礎設施項目和醫(yī)院、學校、政府辦公大樓等房建類項目，建設機構待項目竣工財務決算后再將資產移交給使用或管養(yǎng)單位[2]，因此，固定資產建設和使用、維護管養(yǎng)單位通常不一致，導致在建工程轉固難，具體有以下五個方面的原因。

（一）無法明確接收單位

實務中，同一項資產涉及多個使用和管養(yǎng)單位的現(xiàn)象比比皆是，如一條城市交通道路，其路面、綠化景觀、通信管道、排水照明等管養(yǎng)涉及市政、園林、信息等多個單位，但建設時通常采用施工總承包方式完成，對在建工程進行整體核算，很難按接管單位拆分資產成本，導致無法明確接收單位，造成在建工程長期掛賬。又如建設一棟政府辦公大樓提供給多家單位辦公，接收單位需由政府部門綜合權衡、與使用和管養(yǎng)單位進行長時間多方協(xié)調才能確定，造成在建工程無法及時轉固。

（二）轉固金額難以確定

1.總承包工程項目

建設部門出于對工期和建設管理的考慮，往往在工程招標上采用施工總承包方式，即將一項工程不同部分打包委托一家具有多項資質的企業(yè)建設，這樣既能簡化招投標手續(xù)，又能協(xié)同施工，有效縮短工期，同時還在一定程度上節(jié)約財政資金。但采用這種方式，會造成在建工程成本核算不夠細化，臺賬不夠清晰，無法對同一資產不同單元進行賬務拆分。

2.代建制項目

部分采用代建制的項目存在以撥代支，重復、分散核算的問題，造成在建工程成本虛增、難以歸集。例如某城市建設地鐵交通軌道，按照市發(fā)改部門部署，需各區(qū)按比例出資，同時明確各區(qū)按出資比例享有相應產權。各區(qū)財政局按照文件要求向地鐵公司支付資金時，以撥代支，相應確認“在建工程”，地鐵公司支付施工單位工程款時，同時確認“在建工程”，造成在建工程成本重復核算虛增。又如存在一些項目前期規(guī)劃、可研、勘察、設計、招投標、施工等往往由多家單位負責，造成在建工程核算分散，成本難以歸集確定，長期掛賬。

3.征拆、土地平整項目

征拆、土地平整工程目前缺乏轉固統(tǒng)一標準，此類項目轉固是目前基建項目轉固的難點，制約因素有三：第一缺乏相關政策法規(guī)指導；第二業(yè)界對此類項目資產屬性暫無明確界定（屬于固定資產、無形資產或公共基礎設施等）；第三轉固金額難以確定，目前相關部門對此類資產轉固價值確定還處于探索階段[3]。按目前政策，對此類資產的價值計量和分攤工作難以開展。

（三）轉固工程資料不完整

政府投資建設項目涉及到的環(huán)節(jié)有前期規(guī)劃、可研、概算、預算、勘察、設計、招標、施工、驗收、結算、移交、產權登記等幾十個，涉及到的工程資料十分龐雜，有些項目因為年代久遠、經手人員多次變更、資料保管不規(guī)范等原因，造成工程資料缺失，無法正常辦理項目竣工財務決算和產權過戶手續(xù)，從而影響轉固，導致在建工程長期掛賬。

（四）業(yè)財融合不到位，實物移交和賬務處理不同步

實務中工程建設進度與工程竣工財務決算進度往往不一致，很多工程已經順利辦理了竣工驗收和實物移交，但由于工程變更簽證、合同結算、財政評審等進度滯后，導致工程無法及時辦理竣工財務決算，造成實物資產和賬務資產移交不同步，在建工程長期掛賬，影響轉固進度，且業(yè)務人員普遍缺乏基本財務知識，對財務管理、資產管理、內控制度及轉固政策不了解、不熟悉，導致信息、資料傳遞滯后，如工程竣工驗收資料、決算批復等遲遲未傳遞給財務部門，無法同步完成實物資產和賬務資產移交，導致移交單位和接收單位賬實不符，雙方財務報表都無法及時、準確反映國有資產交付使用情況。

（五）相關單位拒絕接收

由于早期政府投資建設的項目普遍存在“重建設、輕結算”“重實質、輕形式”，導致較多歷史工程未能及時按要求辦理竣工財務決算手續(xù)，取得財政部門竣工財務決算批復。雖然目前財政部印發(fā)的《政府會計準則制度解釋第4號》提出已交付使用但尚未辦理竣工財務決算項目以估計價值入賬，但不少單位未能及時領會政策要求，依舊以項目未辦理竣工財務決算為由，拒絕接收資產。同時部分資產已投入使用多年，資產性狀、面貌、功能早已發(fā)生較大改變，有些資產實物早已被報廢、處置，加上機構改革、資產管養(yǎng)單位更迭等因素，目前指定的接收單位通常以上述原因為由推搪、拒絕接收資產，造成轉固工作無法順利進行。

二、解決在建工程轉固問題的對策建議

行政事業(yè)單位工程項目投資金額較大，建設周期長、涉及單位多、專業(yè)和管理范圍廣，因此轉固工作千頭萬緒、復雜異常。筆者結合實踐經驗，認為應多頭并進，系統(tǒng)解決上述問題。

（一）政府財政部門層面

財政部門作為行政事業(yè)單位國有資產管理的職能部門，對行政事業(yè)單位的國有資產實施綜合管理。行政事業(yè)單位在建工程轉固工作的落實和成效離不開各級財政部門嚴密部署和精準施策。

1.要不斷加強對2019年1月財政部印發(fā)的《關于加快做好行政事業(yè)單位長期已使用在建工程轉固工作的通知》（財建〔2019〕1號）、《政府會計準則制度解釋第4號》、《基本建設項目建設成本管理規(guī)定》（財建〔2016〕504號）等政策和制度文件的宣貫工作，使各行政事業(yè)單位充分意識到在建工程轉固工作的重要性、緊迫性，統(tǒng)一思想，為轉固工作奠定基礎。

2.結合財政部文件精神，盡快厘清轄區(qū)內各行政單位在建工程在庫情況、現(xiàn)狀，建立在建工程轉固臺賬，布置工作任務，同時在充分調研基礎上制訂相關工作指引、實施細則，并及時印發(fā)給各行政事業(yè)單位。

3.盡快明確資產接收單位，及時通知建設機構辦理資產移交轉固工作。同時與發(fā)改部門開展積極有效的溝通聯(lián)動，在項目立項前明確項目產權單位或管養(yǎng)單位。

4.明確責任，建立在建工程轉固績效考核制度。明確各行政事業(yè)單位轉固責任，壓實、強化各行政事業(yè)單位“在轉固”績效管理責任，實施績效激勵約束，建立績效評價與單位人員薪酬掛鉤機制，做到“應轉盡轉”，同時定期通報績效考核結果。

（二）建設機構層面

建設機構作為工程建設、核算、決算、移交主體，在在建工程轉固工作中處于主導地位，建設機構轉固工作成效的好壞，直接決定了轄區(qū)內轉固工作的成效。建設機構應做好以下工作，爭取轉固工作取得最大成效。

1.全面厘清單位在建工程在庫情況，按照“在建”“已決算待轉固”“未決算待轉固”等標準分類，備注項目未決算、未轉固原因，形成一套完整、清晰的在建工程臺賬。同時針對單位轉固存在的問題，制定切實可行的工作方案，明確轉固工作責任部門和責任人。

2.建立完善單位基建管理和相關內控制度，建立、完善基建項目議事、決策、審核、招標、資金管理、合同管理、財務核算、工程變更簽證、結算、決算、移交轉固、檔案管理等機制，為項目全生命周期保駕護航。

3.加快辦理項目竣工財務決算。經財政部門批復的竣工財務決算報告是項目投資成本和投資效果的權威文件，也是辦理資產移交、轉固，最終確立資產價值的依據?！痘窘ㄔO項目建設成本管理規(guī)定》（財建〔2016〕504號）要求工程完工投入使用后，應當在3個月內編制竣工財務決算，特殊情況需要延長的，中小型項目不得超過2個月，大型項目不得超過6個月。從表面上看，竣工財務決算只是財務核算的問題，資產由“在建工程”科目挪至本單位或外單位“固定資產”（或公共基礎設施、保障性住房、無形資產）科目核算，但從審計角度來看，國有資產的管理和價值核定不僅在資產管理上是重要環(huán)節(jié)，而且體現(xiàn)了政府最終投資成果[4]。因此要順利徹底地完成在建工程轉固工作，需要單位各部門通力協(xié)作，共同完成項目竣工財務決算工作。

4.加強對基建業(yè)務人員和財務人員培訓，提高基建項目業(yè)財融合水平。行政事業(yè)單位一般分工明確，業(yè)務人員和財務人員任職要求的專業(yè)水平差別很大，一般也難以實行輪崗制度，所以業(yè)務人員不懂財務，財務人員不懂業(yè)務在單位屬于正?，F(xiàn)象。為了同步提升單位基建項目管理和財務管理水平，對基建業(yè)務人員和財務人員開展“交叉培訓”是有效實現(xiàn)目標的手段，由財務部門定期對基建業(yè)務人員開展內部培訓，使業(yè)務人員熟悉在建工程轉固財務處理流程和相關資料，可以有效提高在建工程轉固效率?；ú块T也可定期對財務人員進行基建業(yè)務知識培訓，如工程建設流程、重點、難點等[3]，可以有效降低溝通成本，促進在建工程轉固工作順利高效落實。同時建議財務人員積極參與和指導基建合同簽訂工作，保證合同信息完整、規(guī)范，建立財務人員與業(yè)務人員定期對賬制度，為工程成本核算、結算、債權債務清理工作提供保障。切實把每一個項目轉固工作落到實處，將在建工程轉固工作納入常態(tài)化管理。

（三）接收單位層面

接收單位要主動學習掌握在建工程轉固政策，正確認識在建工程轉固工作重要性、必要性、緊迫性，熟悉在建工程轉固流程，服從財政和有關部門安排，在接收資產實物的同時辦理資產賬務接收工作，避免工作出現(xiàn)脫節(jié)，全力配合財政部門和建設機構落實在建工程轉固工作。

三、結語

綜上所述，加快落實行政事業(yè)單位長期已使用在建工程轉固工作離不開財政部門、建設機構、接收單位各方積極聯(lián)動、通力合作，只有確保行政事業(yè)單位在建工程及時轉固，才能使政府投資成果更好落地，造福于民，真正發(fā)揮財政投資促民生、促發(fā)展的作用。

主要參考文獻：

[1]關于加快做好行政事業(yè)單位長期已使用在建工程轉固 工作的通[S].財建〔2019〕1 號.

[2]吳美程.淺析如何加強政府性投資基本建設項目資產移交管理 [J].金融財稅，2021（21）：187.

[3]鄧森.政府會計主體基建業(yè)務“在轉固”的核算問題及對策研究 [J].中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)會計，2021（10）：117.

[4]許笑丹.工程項目財務竣工決算中的轉固問題——以浙江中煙“十一五”易地技改項目為例[J].財會月刊，2015（4）：71-72.