關于老舊城區(qū)改造和治理的著力點

〔摘要〕在現代城市發(fā)展過程中，老舊城區(qū)的改造一直是需要面對的一個治理難題。在改造中，既要保護老舊城區(qū)的基本風貌和歷史文化價值，又要賦予城區(qū)居民現代生活方式。要把秉持文化傳承和復興作為老舊城區(qū)改造和治理的理念，以保護性開發(fā)為基本理念，以“微改造”為路徑，以“互聯網+”賦能社區(qū)為手段，最終實現老舊城區(qū)傳統(tǒng)文化的復興、老舊街區(qū)歷史遺跡的“活化”和原住居民生活品質的提升。

〔關鍵詞〕老舊城區(qū)；歷史文化價值；微治理；微改造

〔中圖分類號〕F292〔文獻標識碼〕A〔文章編號〕2096-8442（2022）02-0057-04

〔基金項目〕山西省高等學校哲學社會科學研究項目（思政教育專項）“法治視域下的新時代大學生愛國主義教育研究”（2020zsszsx138），主持人姚明敏。

現代城市發(fā)展中的老舊城區(qū)改造和治理，是一個普遍存在和必須面對的治理難題。對世代生活在老舊城區(qū)的居民而言，老街小巷、作坊古店、歷史遺跡，都是歷史的縮影和寫照，是植根于腦海深處的刻骨銘心的記憶和心靈家園。但老舊城區(qū)居民又面臨著環(huán)境質量差、服務設施陳舊、治安狀況堪憂、交通物流不暢等現實問題。在老舊城區(qū)改造中，拆遷成本、環(huán)境治理、歷史留存、街巷記憶等糾纏在一起，形成了老舊城區(qū)改造和治理的困局。

老舊城區(qū)改造和治理需要處理好老舊城區(qū)基本風貌的維護、歷史遺存的保護、居民生活環(huán)境和服務的改善等問題。老舊城區(qū)的治理要有新理念、新思維、新方法和新手段，為老舊城區(qū)注入新元素、賦予新內涵。其主要著力點為：通過確定合理、適宜的治理目標和理念，通過“微治理”和“互聯網+”的方法和手段，實現老舊城區(qū)的“活化”，在不改變老舊城區(qū)的基本樣貌的同時，為老舊城區(qū)居民提供現代化的生活方式；在傳統(tǒng)文化保護和復興的基礎上，賦予老舊城區(qū)新的生活、工作和文化元素，走出老舊城區(qū)治理的困局。

一、以歷史文化的傳承和復興為基本遵循

2019年2月，習近平總書記在北京考察北京冬奧會、冬殘奧會籌辦工作時強調，一個城市的歷史遺跡、文化古跡、人文底蘊，是城市生命的一部分。要把老舊城區(qū)改造提升同保護歷史遺跡、保存歷史文脈統(tǒng)一起來，既要改善人居環(huán)境，又要保護歷史文化底蘊，讓歷史文化和現代生活融為一體〔1〕1938。習近平總書記的指示，為老舊城區(qū)的保護、提升和改造，指出了一條新路。

老舊城區(qū)本身就是一個城市的文化名片，記載著一個城市厚重的歷史，承載著城市居民的古老記憶，其治理離不開“文物保護、文脈傳承、文化復興”的主題。老舊城區(qū)的“遺跡”“老宅”“故居”以及傳統(tǒng)手工藝產品，甚至包括市井生活和民俗活動，無不蘊藏著豐富的城市文化內涵。習近平總書記把一個城市的文化傳承上升到城市生命的高度，充分說明了在老舊城區(qū)改造中文化傳承和文化復興的重要性和必要性。

要以“文化傳承和復興”作為老舊城區(qū)改造和治理的理念，立足于保護、著眼于傳承、輔之以更新，既包括對老舊城區(qū)古老文明的保護和傳承，也包括在保護基礎上的發(fā)揚光大和更新復興。表現在具體工作中，就是要在城市發(fā)展的總體規(guī)劃和定位中，結合城市整體的區(qū)域功能定位、道路交通狀況、生態(tài)環(huán)境保護、服務設施安排、居民生活需求等，找到老舊城區(qū)在其中的坐標，挖掘老舊城區(qū)的城市根脈，發(fā)揮老舊城區(qū)歷史文化遺存的文化標簽作用。

這其中要注意以下問題：一是有些地方過分強調整齊劃一、美觀通暢，植入了過多的現代元素，忽略了對傳統(tǒng)文化的保護，輔之以行政的強制性推進，使老舊城區(qū)失去了古樸、典雅和歷史感，出現了“千城一面”“萬物同貌”的現象。二是在城市“文化傳承和復興”中，切忌“糟粕文化”的復活，切忌盲目照抄照搬，切忌貪大求多、形式主義和過度商業(yè)化。因此，要正確處理保護、傳承和更新三者之間關系，經過充分論證和合理規(guī)劃，盡可能地滿足居民的現代生活要求，同時發(fā)揮老舊城區(qū)的文化優(yōu)勢，強化老舊城區(qū)的文化要素，凸顯老舊城區(qū)的文化屬性和內涵價值。

二、堅守“保護性開發(fā)”的理念

“保護性開發(fā)”理念是指在老舊城區(qū)改造中，堅持在保護的基礎上，激活其文化功能，釋放其內涵價值，在開放中發(fā)揮老舊城區(qū)的城市名片的作用。一般而言，老舊城區(qū)應該把保護放在第一位，這有一定的道理。但傳統(tǒng)的對文物、遺跡、古店作坊和老舊街區(qū)的“封閉式、凝固式保護”的理念，無法實現老舊城區(qū)價值的外顯，無法實現老舊城區(qū)與外部社會的互動和交流，無法彰顯老舊城區(qū)的觀光、鑒賞和弘揚傳統(tǒng)文化的功能，也不利于提升生活在老舊城區(qū)居民的存在感、幸福感和獲得感。因此，老舊城區(qū)煥發(fā)活力，要有“保護性開發(fā)”的理念，在老舊城區(qū)保護的同時，賦予其價值功能和現代元素。通過“保護性開發(fā)”，為城區(qū)居民提供多樣性活動場所，為游客提供優(yōu)質、便利的服務，為老舊城區(qū)保護贏得可持續(xù)資源，為新城區(qū)發(fā)展贏得聲譽資源，從而實現文物古跡保護、歷史傳統(tǒng)延續(xù)、現代服務設施和文化價值外溢的有機結合，實現在“懷舊”中創(chuàng)新、在“保護”中發(fā)展、在傳承中弘揚的目標。

目前，“保護性開發(fā)”的主要做法是：通過改善老舊城區(qū)的生態(tài)環(huán)境、居住條件、生活設施以及商業(yè)功能，留住老舊城區(qū)的原住民，并吸引年輕一代回流創(chuàng)業(yè)，最大限度地維系老舊城區(qū)的人脈資源；挖掘老舊城區(qū)的文化旅游資源，通過公益或商業(yè)模式，保護老舊城區(qū)面臨毀失的歷史遺存，吸引文化工作者、研學群體、外地游客，彰顯老舊城區(qū)在城市整體中的旅游價值和文化影響力，使老舊城區(qū)充滿活力；通過改善交通、網絡、水電、綠化、公廁等基礎性設施和公共服務設施，實現城區(qū)間的互聯互通，打開老舊城區(qū)開放的通道；通過現代的商業(yè)模式，煥發(fā)民間工藝、古街老店、特色食品、非物質文化遺產的活力，提高其觀賞性、適應性和市場價值，激活老舊城區(qū)的治理資源。

三、實現歷史街區(qū)的“活化”

一個老舊城區(qū)是對一座城市滄桑變遷的真實記載，是彌足珍貴的歷史讀本和物質遺產，它承載著城市居民的歷史記憶、故土情結和輝煌過去。老舊城區(qū)歷史文物豐富、歷史建筑集中、歷史遺存聚集、歷史文化底蘊豐厚，能夠比較集中地反映和體現一座城市的文化傳統(tǒng)、民間習俗、人文價值和歷史發(fā)展脈絡。割斷歷史就是割斷文脈，毀棄文化就是斬斷根脈。在現代化的進程中，老舊城區(qū)一般居于城市中心位置和核心區(qū)域，既不能做到超然孤立，又不應該在沉淀中消逝，只能通過“活化”而再生。正如聯合國教科文組織《關于歷史地區(qū)的保護及其當代作用的建議》第33條指出的：“保護和修復工作的作用從長遠來看，如果具有生命力，應與其所在的城鎮(zhèn)、地區(qū)或國家的經濟和社會狀態(tài)相符合，文化振興政策應使歷史地區(qū)成為文化活動的中心并使其在周圍社區(qū)的文化發(fā)展中發(fā)揮中心作用?！薄?〕這段話說明了三層意思：一是要保護和修復老舊城區(qū)，二是老舊城區(qū)要與經濟與社會的發(fā)展狀態(tài)相適應，三是要使老舊城區(qū)發(fā)揮文化活動和文化發(fā)展的中心作用。實現上述三個目標，“活化”是必然的路徑選擇?？梢?，老舊城區(qū)的復興是世界各國在城市發(fā)展中遇到的共性問題，要在保護的前提下，通過對其古老價值的挖掘和重塑，讓老舊城區(qū)在新時代重新煥發(fā)其青春活力，從而使之成為現代城市多元發(fā)展中不可或缺的組成部分。

把“活化”老舊城區(qū)作為城市發(fā)展和治理的路徑，探討歷史街區(qū)復興之路，需要考慮以下幾個方面。首先，應當站在整體發(fā)展和長遠發(fā)展的高度，把歷史街區(qū)的價值、功能和定位置于城市經濟、社會、文化的全局中謀劃，讓老舊城區(qū)的改造與城市發(fā)展總體戰(zhàn)略相協調。既為保護文物古跡、名人故居、作坊老店創(chuàng)造條件，又能適應城市發(fā)展的總體要求和未來趨勢，起到“相輔相成、共生共贏”的作用。其次，要正確處理“活化”過程中的邏輯關系，老舊城區(qū)的“活化”對象一般包括街道、古建、民居、老店和名人遺跡等。其中，街道是基礎設施，古建、民居是標志性建筑，老店是傳統(tǒng)特色，名人遺跡是文化符號，在城市文化和城市治理中發(fā)揮的功能作用不同，共同構成了老舊城區(qū)的閉環(huán)生態(tài)圈。在“活化”治理中，需要有協調一致的行動邏輯和統(tǒng)籌安排。最后，實現老舊街區(qū)的“活化”是一項系統(tǒng)工程，政府、企業(yè)、社會組織都存在資源、經驗和能力的局限性，都難以獨立完成復雜細致的改造工作。在互動層面，制定相應的溝通協調機制，使老舊小區(qū)綜合整治各參與主體之間架起一座共商共建的橋梁，提升改造效率、更好的服務后續(xù)工作〔3〕?？梢栽谡闹鲗?，動員各種社會力量廣泛參與，特別是注意發(fā)揮各種社會組織的優(yōu)勢。

四、運用“微改造”方法

所謂“微改造”，是指在維持現有老舊城區(qū)形態(tài)、樣貌基本不變的前提下，完善基礎設施、改善生活環(huán)境，通過以保護、修繕、提升為主的改造方式，營造人性化、品質化的城市街區(qū)?！拔⒏脑臁边m宜于對老舊城區(qū)和街區(qū)的更新和治理，可以起到節(jié)約改造成本、維護歷史風貌、傳承地域文化、提升人居環(huán)境、激發(fā)街區(qū)活力、傳承地域文化的效果〔4〕。

對老舊城區(qū)進行“微改造”，主要是基于老舊城區(qū)的特點：一方面，在老舊城區(qū)，居住與服務并存、生活與旅游并重、傳統(tǒng)與現代交織，呈現出多樣化、碎片化、聚合化特征；另一方面，又出現了公共資源割裂、部分歷史遺存毀棄、環(huán)境質量下降、服務設施陳舊等“頑癥”。老舊城區(qū)改造和治理存在兩種路徑選擇：“拋棄”和“揚棄”。

所謂“拋棄”即全面、徹底改造的辦法，它存在以下問題：一是城市建設的單調、雷同。在一些城市，由于地方政府的急功近利，追求政績，追求表面的“高大上”，力圖以基建拉動投資、帶動就業(yè)，通過短、平、快的方式改變城市面貌，城市特色盡失。二是經過徹底改造，老舊街區(qū)不復存在，時代印記蕩然無存，原住居民分散遷居，城市失去歷史感和人文精神。三是政府財力難以承受。對老舊城區(qū)進行大面積拆遷，除了基本建設投資，還有臨時安置費用和拆遷賠償、補償費用，在舊城改造項目中，難以實現公共財政資金的投資回報。四是產生大量的拆遷糾紛。在舊城改造中，會經常性引發(fā)社會問題或群體事件，政府需要以極大的人力成本進行組織、動員、評估以及善后工作。

相較于傷筋動骨的大拆大建、形式單一、去舊換新的城市改造模式，“微更新”和“微改造”優(yōu)勢凸顯，它彰顯的是“揚棄”的治理理念?！拔⒏脑臁背珜б约せ罾吓f城區(qū)內生動力為主、致力于植入、精細、利用、修復的內生保護模式。以城區(qū)居民的需求、城市內涵的挖掘、城市文化的復興為核心，結合專業(yè)化、精細化、因地制宜的保護方式，弱化了開發(fā)商作用與商業(yè)化的模式。其目的是力求在保護與發(fā)展、靜態(tài)與動態(tài)、改造與修復之間尋找平衡點，從而減少政府的治理成本，節(jié)約城市的建設資源，增強居民的生活舒適度，最大限度地保護城市的歷史文化。

對老舊城區(qū)進行“微改造”，一是要堅持以人為本。老舊城區(qū)的改造，不是形象工程，應該著眼于解決居民的實際問題。既關注街道基礎設施、公共活動空間、商業(yè)物流配套的“硬件”，又關注居民風土人情、文化生活、心理適應的“軟件”。通過改造，使老舊城區(qū)居民的生活品質有明顯提升。二是加強政府主導下的多主體協同。老舊城區(qū)改造涉及經濟、社會、文化、社群生活諸方面，單純的政府主導或是開發(fā)商主導的改造都難免有局限性。在老舊城區(qū)的“微改造”過程中，社區(qū)自治組織、社會組織、駐社區(qū)企事業(yè)單位和社區(qū)居民既是受益者，也是規(guī)劃、治理、改造的參與者。在“微改造”中，實現從政府自上而下的推動向城區(qū)多主體共建、共治、共享的老舊城區(qū)治理轉變，是一種必然選擇。三是拓寬和創(chuàng)新籌資渠道。老舊街區(qū)的改造需要比較大量的資金，在“微改造”中可以探索靈活多樣的籌資方式。街道的硬化、亮化、美化、小園林和水、暖、電、氣及通訊等基礎設施改造由政府出資，居民住宅的“微改造”可以采取居民出資和政府適當補貼相結合的方式，手工作坊、古典商鋪的改造可以采取經營戶出資、小額貸款等方式，商場、經營性活動場所、文體活動設施可以采取企業(yè)投資經營的方式。

北京市東城區(qū)南鑼鼓巷的胡同改造，就是“微改造”的典型案例。近年來，北京市精心治理背街小巷，與居民共商共治，讓胡同逐步回復原有風貌，讓胡同老居民過上文明新生活。他們堅持胡同改造要在現狀基礎上有機更新和微修復，堅持“共生院”的修繕定位，對胡同里的院落強化保護和改造，著力打造“胡同人家”，確保住在這里的居民也能過上便捷的現代生活〔5〕。

五、借力“互聯網+”為老舊城區(qū)改造賦能

以“互聯網+”為主要代表的智慧城市建設，是近年來老舊城區(qū)改造具有代表性和標志性的創(chuàng)新實踐。“互聯網+”老舊城區(qū)治理，可以為老舊城區(qū)居民提供更便捷的社區(qū)服務、提升老舊城區(qū)居民的生活品質、擴展老舊城區(qū)與外部的交往渠道。

目前，“互聯網+”為老區(qū)改造和治理賦能主要表現在以下幾方面：通過住宅小區(qū)智能門禁識別等安防系統(tǒng)，實現與保安、公安部門的聯網，助力老舊城區(qū)的平安小區(qū)建設；通過智能投票系統(tǒng)，實現物業(yè)管理、公共設施建設等其他需要業(yè)主表決事項的民主決策；建立小區(qū)網上互助系統(tǒng)，助力小區(qū)孤、殘、病、老居民的緊急求助響應和人力、智力資源的共享互用；溝通業(yè)主委員會、物業(yè)部門和商戶之間的聯系，建立網上智能團購系統(tǒng)，為小區(qū)居民的提供便捷服務；聯通小區(qū)的文化、教育、衛(wèi)生、志愿服務資源，建設小區(qū)的公共服務平臺；建立黨建服務平臺，實現街道、社區(qū)、小區(qū)離退休居家黨員、流動黨員和街道基層黨組織之間的聯系，助力社區(qū)黨建。

在借力“互聯網+”的實踐中，涌現了很多成功案例。例如，山西省太原市迎澤區(qū)引入了“騰訊海納”太原服務商智慧社區(qū)服務產品，利用云計算、大數據、人工智能等技術，連接物業(yè)、居民、政府、媒體和社區(qū)服務提供方，從而進行智慧社區(qū)服務和智慧社區(qū)治理。前者是以居民為中心，打造居民生活服務平臺，讓生活更美好、更便捷；后者是以物業(yè)為中心，打造圖像大數據系統(tǒng)，讓生活更安全、安心。迎澤區(qū)通過技術賦能，從平安社區(qū)、智慧黨建、智能合約、社區(qū)服務、社區(qū)互助、志愿參與、垃圾分類等方面，對老舊社區(qū)進行智能化、精細化改造和治理，提升對社區(qū)的服務能力和服務效率，提升老舊城區(qū)居民的生活幸福指數，為老舊城區(qū)注入了現代元素，實現有溫度的科技感智慧社區(qū)，也解決了老舊城區(qū)的治理難題，為老舊小區(qū)改造和治理提供了具有參考和借鑒價值的“迎澤模式”。

〔參考文獻〕

〔1〕新華月報.新中國70年大事記（下）〔M〕北京：人民出版社，2020.

〔2〕聯合國教育、科學及文化組織.關于歷史地區(qū)的保護及其當代作用的建議〔J〕.中國長城博物館，2013（02）：6-11.

〔3〕史孟君.老舊小區(qū)綜合整治可持續(xù)性影響因素及其作用機制研究〔D〕.唐山：華北理工大學，2021.

〔4〕蔡云楠，楊宵節(jié)，李冬凌.城市老舊小區(qū)“微改造”的內容與對策研究〔J〕.城市發(fā)展研究，2017（04）：29-34.

〔5〕朱競若，賀勇.北京東城區(qū)老城區(qū)的新風貌〔N〕.人民日報，2020-09-21（01）.

責任編輯杜愛萍