法治思維下的城建檔案開(kāi)放策略探究

阮雅

摘 要：通過(guò)梳理在法治環(huán)境下影響城建檔案開(kāi)放和利用的行為要件，厘清相關(guān)影響因素及其關(guān)系，探討依法開(kāi)展城建檔案開(kāi)放工作的思路以及在保密、政府信息公開(kāi)、著作權(quán)與個(gè)人信息保護(hù)等因素影響下，工作實(shí)踐中需注意的原則和詳細(xì)事項(xiàng)。

關(guān)鍵詞：法治;城建檔案開(kāi)放;政府信息公開(kāi);著作權(quán)保護(hù)

在以“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享”的新發(fā)展理念下，在法治思維、以人為本的政務(wù)服務(wù)環(huán)境下，以利用需求為導(dǎo)向的檔案開(kāi)放工作是深入構(gòu)建檔案利用體系的重要內(nèi)容?！丁笆奈濉比珖?guó)檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》中也提出要加快推進(jìn)檔案開(kāi)放力度，實(shí)現(xiàn)檔案開(kāi)放審核工作法治化、規(guī)范化、常態(tài)化的要求。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，1991-2020年30年間，我國(guó)綜合檔案館館藏檔案年均開(kāi)放率只有23.02%，最高值30.58%，最低值14.92%，2014-2020年以來(lái)一直低于20%。在這當(dāng)中，城建檔案的開(kāi)放鑒定工作受案卷體量大、內(nèi)容龐雜、利益相關(guān)方眾多且公開(kāi)屬性不明確等客觀因素影響，更為不樂(lè)觀。這與巨大的檔案利用需求形成了強(qiáng)烈反差。如廣州市城市建設(shè)檔案館城建檔案利用公共服務(wù)事項(xiàng)，在2019-2021年立案量分別高達(dá)10418宗、7249宗、12141宗。該事項(xiàng)為進(jìn)一步優(yōu)化服務(wù)，提高效率，保證質(zhì)量，已配套完善了辦事流程、指引和模板，升級(jí)檔案利用業(yè)務(wù)系統(tǒng)，擴(kuò)展利用模式，開(kāi)通網(wǎng)上受理立案、電子復(fù)制件網(wǎng)上送達(dá)等渠道，事項(xiàng)好評(píng)率名列全市前列。由于受開(kāi)放程度掣肘，優(yōu)化舉措只能停留在利用后端，依靠外部技術(shù)力量促進(jìn)，未能從源頭上提升利用效能。

一、城建檔案開(kāi)放的主體與客體

1.城建檔案開(kāi)放的主體

根據(jù)《檔案法》和《全國(guó)檔案館設(shè)置原則和布局方案》中的定義，城建檔案開(kāi)放工作的主體是保存有該城建檔案的城市建設(shè)檔案館。

2. 城建檔案開(kāi)放的客體

《城市建設(shè)檔案管理規(guī)定》中城建檔案主要包括建設(shè)工程檔案、建設(shè)系統(tǒng)各專業(yè)管理部門形成的業(yè)務(wù)管理和業(yè)務(wù)技術(shù)檔案，以及有關(guān)城市規(guī)劃、建設(shè)及其管理的基礎(chǔ)資料。建設(shè)工程檔案主要由建設(shè)單位組織與移交，后面兩類檔案主要由規(guī)劃、自然資源、不動(dòng)產(chǎn)等管理部門形成并移交。

二、影響城建檔案開(kāi)放的因素與多方行為關(guān)系

檔案是對(duì)國(guó)家和社會(huì)具有保存價(jià)值的歷史記錄，依法向社會(huì)開(kāi)放檔案，充分利用檔案更好地服務(wù)黨和國(guó)家工作大局、服務(wù)人民群眾，是檔案工作價(jià)值的重要體現(xiàn)。城建檔案的利用和開(kāi)放行為處于城市規(guī)劃、建筑設(shè)計(jì)到城鄉(xiāng)建設(shè)、項(xiàng)目竣工、檔案歸檔全生命周期管理的末端，從文件形成時(shí)刻起，到現(xiàn)行文件的利用共享或檔案的保管利用，過(guò)程中任一環(huán)節(jié)所適用的法律法規(guī)都對(duì)其產(chǎn)生一定影響。

面臨新時(shí)期新要求，檔案管理、信息公開(kāi)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)管理、信息保護(hù)、保密管理等相關(guān)領(lǐng)域法律法規(guī)不斷完善，法律條文相繼修訂，相互銜接，進(jìn)一步明晰了各方行為，不斷促進(jìn)檔案開(kāi)放利用行為的規(guī)范化開(kāi)展。

2020年修訂的《檔案法》對(duì)檔案開(kāi)放期限、公布形式、利用方式以及檔案開(kāi)放審核等作出新的規(guī)定。2022年8月1日，作為配套制度《國(guó)家檔案館檔案開(kāi)放辦法》正式施行。圍繞誰(shuí)開(kāi)放檔案、如何開(kāi)放檔案、開(kāi)放哪些檔案、開(kāi)放檔案如何利用等問(wèn)題進(jìn)行了規(guī)定，明確一個(gè)原則、區(qū)分三種情形、規(guī)定五項(xiàng)程序、提供多種利用途徑?！丁笆奈濉比珖?guó)檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》中也明確提出要“著力推動(dòng)檔案工作走向依法治理、走向開(kāi)放、走向現(xiàn)代化”，對(duì)檔案開(kāi)放力度、共享程度、檔案利用方式和檔案服務(wù)能力提出了更高要求。2019年修訂的《政府信息公開(kāi)條例》，2020年修正的《著作權(quán)法》，2021年出臺(tái)的《個(gè)人信息保護(hù)法》，不斷明晰了信息公開(kāi)、信息保護(hù)等行為與檔案開(kāi)放利用行為的邊界與關(guān)系。具體可參見(jiàn)下表。

從各要件上看，上述行為的主體都是文件的形成者、保管者，客體是文件從形成到后端存檔保管、利用各個(gè)階段的行為和實(shí)體，其限制開(kāi)放、利用的條件基本一致。其中，對(duì)政府信息公開(kāi)行為、知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)的規(guī)定較檔案領(lǐng)域更為具體。城建檔案開(kāi)放、利用作為文件生命周期的后端，可吸納前端限制條件綜合判斷，其審查機(jī)制、條件一致的或可直接轉(zhuǎn)換。

從公開(kāi)方式上看，檔案開(kāi)放公布、政府信息主動(dòng)公開(kāi)、作品發(fā)表都是無(wú)差別廣而告之，未開(kāi)放檔案利用、政府信息依申請(qǐng)公開(kāi)則屬于有條件的、點(diǎn)對(duì)點(diǎn)公開(kāi)。城建檔案的開(kāi)放、利用行為可以與該實(shí)體在不同階段、不同的對(duì)外屬性中保持一致。對(duì)因外部環(huán)境或文件實(shí)體內(nèi)容變更而造成改變的，可經(jīng)鑒定改變其開(kāi)放、利用相關(guān)屬性及條件，前后階段應(yīng)保持一致。

從移交主體上看，國(guó)家機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位移交的城建檔案前身是現(xiàn)行文件，發(fā)布利用遵循政府信息公開(kāi)相關(guān)規(guī)定;非國(guó)有企業(yè)、服務(wù)組織及個(gè)人移交的城建檔案主要涉及建設(shè)工程檔案，其設(shè)計(jì)圖紙、說(shuō)明文件帶有與生俱來(lái)的知識(shí)產(chǎn)權(quán)，發(fā)表利用遵循著作權(quán)法相關(guān)規(guī)定。兩方所移交檔案中涉及對(duì)個(gè)人信息處理的，都須遵循個(gè)人信息保護(hù)法相關(guān)規(guī)定。

從文件全生命周期管理上看，檔案可公開(kāi)的封閉期比政府信息長(zhǎng)得多，比著作權(quán)作品更固化、僵化，原因是公開(kāi)的文件或作品在進(jìn)館后將會(huì)出現(xiàn)長(zhǎng)時(shí)間的利用真空期。

三、城建檔案開(kāi)放原則與邊界

1.保密原則

城建檔案開(kāi)放工作首要原則：嚴(yán)格遵守保密相關(guān)法律法規(guī)要求，涉密檔案在解密前，不可對(duì)外開(kāi)放，同時(shí)注意以下內(nèi)容：

第一，做好涉密城建檔案的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)工作。平密分開(kāi)管理，館藏檔案做好“密級(jí)”“保密年限”等元數(shù)據(jù)的采集與建庫(kù)，涉密檔案非密項(xiàng)納入檔案管理系統(tǒng)一管理。

第二，做好城建檔案解密工作。檔案移交進(jìn)館前可以解密的文件，由移交單位解密完畢后再接收進(jìn)館。進(jìn)館前未達(dá)到解密條件的，按上述第一點(diǎn)做好基礎(chǔ)數(shù)據(jù)工作。暢通與涉密檔案形成單位的溝通渠道，及時(shí)獲取密級(jí)變更和提前或延后解密的通知，完成涉密檔案相關(guān)變更工作。對(duì)于2010年后形成的，保密期限屆滿，而又未收到形成單位變更通知的涉密城建檔案，作自行解密處理。對(duì)于2010年前形成的涉密城建檔案，有序組織形成單位進(jìn)館進(jìn)行解密。

第三，掌握城建檔案及其內(nèi)容所涉及領(lǐng)域的國(guó)家秘密劃定范圍。城建檔案涵蓋的內(nèi)容龐雜，涉及大型公共服務(wù)設(shè)施、交通運(yùn)輸線、軍事和安全設(shè)施、大幅面地圖、高精度地形圖等，涉密點(diǎn)不少，在開(kāi)放、利用前必須弄清檔案內(nèi)容的密級(jí)屬性。城建檔案密級(jí)劃分現(xiàn)行有效的文件主要是1988年制定的《城鄉(xiāng)建設(shè)檔案密級(jí)劃分暫行規(guī)定》，該規(guī)定實(shí)施至今未經(jīng)修改。規(guī)定中涉及的定密點(diǎn)相對(duì)籠統(tǒng)，對(duì)其后產(chǎn)生的新密點(diǎn)也未能覆蓋。城建檔案內(nèi)容中所涉及的國(guó)土、規(guī)劃、建設(shè)、勘測(cè)、地圖管理等領(lǐng)域也有其對(duì)應(yīng)的國(guó)家秘密劃定范圍，如《住房城鄉(xiāng)建設(shè)工作國(guó)家秘密范圍的規(guī)定》《測(cè)繪地理信息管理工作國(guó)家秘密范圍的規(guī)定》《基礎(chǔ)地理信息公開(kāi)表示內(nèi)容的規(guī)定》《公開(kāi)地圖表示若干規(guī)定》等，多為近期新修，定密點(diǎn)較前者更為具體。

第四，注意密級(jí)標(biāo)識(shí)與實(shí)際內(nèi)容不一致的情況。對(duì)于已按規(guī)定定密的城建檔案只需按上述第一、二點(diǎn)做好涉密檔案的保管、變更、解密工作則可;對(duì)于沒(méi)按規(guī)定定密而又涉及有密點(diǎn)的檔案，要按涉密檔案管理，積極會(huì)同形成部門補(bǔ)充定密;對(duì)于已經(jīng)標(biāo)密而又不涉及有密點(diǎn)的檔案，暫時(shí)按涉密檔案管理，積極征求形成部門意見(jiàn)，確定其密級(jí)屬性。

第五，注意“量變”引起的“質(zhì)變”。注意個(gè)體檔案不涉密，但在一定序列中批量檔案內(nèi)容的組合產(chǎn)生涉密點(diǎn)的情況。例如，城建檔案里涉及規(guī)劃和自然資源業(yè)務(wù)內(nèi)容中多涉及有地形圖、總平面圖等，在《測(cè)繪地理信息管理工作國(guó)家秘密范圍的規(guī)定》中規(guī)定，軍事禁區(qū)以外連續(xù)覆蓋范圍超過(guò)25平方千米的大于1∶5000的國(guó)家基本比例尺地形圖應(yīng)定為“秘密”。需要特別注意的是，在單個(gè)檔案時(shí)并無(wú)涉及密點(diǎn)的內(nèi)容，但當(dāng)檔案，特別是電子載體檔案進(jìn)行批量開(kāi)放或利用時(shí)，分別存于多個(gè)檔案中地形圖可以通過(guò)圖幅號(hào)、坐標(biāo)等信息重新拼湊，組合成大幅面的地形圖，而造成涉密，因此大數(shù)據(jù)時(shí)代，新興信息化技術(shù)為此提供了便利，需要加以重視。

2.一致性原則

城建檔案中的文件自形成之時(shí)已經(jīng)具備相應(yīng)的密級(jí)屬性、政府信息公開(kāi)屬性及附帶有知識(shí)產(chǎn)權(quán)、個(gè)人信息受保護(hù)的權(quán)利，當(dāng)文件成為檔案時(shí)，其相關(guān)的屬性及權(quán)利應(yīng)繼承，并轉(zhuǎn)換成檔案中所體現(xiàn)的相應(yīng)行為、屬性及權(quán)利。

第一，對(duì)于在現(xiàn)行文件中標(biāo)識(shí)為“主動(dòng)公開(kāi)”的結(jié)論性文件，城建檔案進(jìn)館后直接劃定為開(kāi)放檔案，及時(shí)完成公布。政府信息公開(kāi)的主體、客體和檔案開(kāi)放鑒定主體、客體相仿，前者審查機(jī)制和動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制嚴(yán)密，可公開(kāi)的內(nèi)容條件具體，且在檔案開(kāi)放范疇內(nèi)。主動(dòng)公開(kāi)的文件在移交進(jìn)館后沒(méi)必要重復(fù)相似流程，可延續(xù)前端屬性，進(jìn)行開(kāi)放公布。

第二，對(duì)于在現(xiàn)行文件中標(biāo)識(shí)為“依申請(qǐng)公開(kāi)”“免予公開(kāi)”的結(jié)論性文件，城建檔案進(jìn)館后劃定為未開(kāi)放檔案，其利用屬于未開(kāi)放檔案利用，利用的條件以及范圍按檔案、政府信息公開(kāi)、個(gè)人信息保護(hù)等領(lǐng)域相關(guān)規(guī)定執(zhí)行，同時(shí)征求形成部門意見(jiàn)，或由形成部門在移交時(shí)附具限制利用的意見(jiàn)。比如，根據(jù)《政府信息公開(kāi)條例》中過(guò)程信息不予公開(kāi)，《個(gè)人信息保護(hù)法》中個(gè)人信息不得公開(kāi)等規(guī)定，城建檔案利用原則上以結(jié)論性文件為主，申請(qǐng)人可以利用自身形成的立案材料。

3.利益相關(guān)方保護(hù)原則

城建檔案的利益相關(guān)方有許多，主體包括有檔案移交（形成）方、檔案利用者兩大類。檔案移交（形成）方包括有建設(shè)、規(guī)劃、自然資源、市政、管線等主管部門以及設(shè)計(jì)、建設(shè)、施工、監(jiān)理等單位。檔案利用包括有國(guó)家機(jī)關(guān)及其各部門的共享利用、公檢法司的查考取證，以及企業(yè)、個(gè)人的查取辦事、學(xué)校學(xué)者的教學(xué)研究等。多方利益相關(guān)者的權(quán)利保護(hù)所遵循的法律法規(guī)有所不同，又相互交錯(cuò)。

國(guó)家機(jī)關(guān)、國(guó)有企事業(yè)單位移交利用城建檔案的，主要遵守檔案、保密、政府信息公開(kāi)、政務(wù)檔案管理等相關(guān)規(guī)定，非國(guó)有企事業(yè)單位、服務(wù)組織、個(gè)人移交利用城建檔案的主要遵守檔案、民法、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、個(gè)人信息等相關(guān)規(guī)定。

各類研究對(duì)于國(guó)有屬性移交者的權(quán)利、義務(wù)談及的比較多，下面主要談?wù)剬?duì)于非國(guó)有移交者以及檔案利用者隱私兩方面的保護(hù)注意事項(xiàng)：

第一，著作權(quán)保護(hù)對(duì)城建檔案開(kāi)放、利用的影響。城建檔案中的建設(shè)工程檔案，主要由設(shè)計(jì)、建設(shè)、監(jiān)理、施工等單位形成，由建設(shè)單位組織移交，且移交的檔案中普遍含有工程設(shè)計(jì)圖、外觀設(shè)計(jì)、專利設(shè)計(jì)等具有著作權(quán)的作品，按照《民法典》《著作權(quán)法》相關(guān)規(guī)定，其發(fā)表權(quán)、復(fù)制權(quán)在50年內(nèi)受法律保護(hù)，任何人不得侵犯。只有在少數(shù)情況下，可以不經(jīng)著作權(quán)人許可，不向其支付報(bào)酬，使用其已發(fā)表的作品，其中與城建檔案利用目的相關(guān)的主要包括：為個(gè)人學(xué)習(xí)、研究或者欣賞;為學(xué)校課堂教學(xué)或者科學(xué)研究，翻譯、改編、匯編、播放或者少量復(fù)制已經(jīng)發(fā)表的作品，供教學(xué)或者科研人員使用，但不得出版發(fā)行;國(guó)家機(jī)關(guān)為執(zhí)行公務(wù)在合理范圍內(nèi)使用已經(jīng)發(fā)表的作品;圖書館、檔案館、紀(jì)念館、博物館、美術(shù)館、文化館等為陳列或者保存版本的需要，復(fù)制本館收藏的作品。上述利用應(yīng)當(dāng)指明作者姓名或者名稱、作品名稱，并且不得影響該作品的正常使用。

城建檔案開(kāi)放是對(duì)上述著作權(quán)作品在建設(shè)工程檔案形態(tài)下的對(duì)外發(fā)表，也就是說(shuō)，建設(shè)工程檔案的移交單位對(duì)所移交檔案是否能開(kāi)放，甚至是否能利用，在自文件產(chǎn)生之日起的很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)都具有最終話語(yǔ)權(quán)。移交單位大多是屬于非國(guó)有企業(yè)，《檔案法》也規(guī)定了非國(guó)有企業(yè)、社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)等單位和個(gè)人形成的檔案，檔案所有者有權(quán)公布。

第二，商業(yè)秘密、隱私保護(hù)對(duì)城建檔案開(kāi)放、利用的影響。城建檔案不乏規(guī)劃、建設(shè)等管理部門的行政事項(xiàng)、公共服務(wù)事項(xiàng)材料，其中的立案材料、過(guò)程材料含有大量的個(gè)人信息、商業(yè)信息，部分建設(shè)工程檔案中也含有相關(guān)企業(yè)采取保密措施的技術(shù)信息和經(jīng)營(yíng)信息。依據(jù)《民法典》《個(gè)人信息保護(hù)法》《政府信息公開(kāi)條例》等規(guī)定，提供或公開(kāi)上述信息需獲得權(quán)利人同意，城建檔案此部分內(nèi)容的開(kāi)放、利用需要十分注意，以免侵犯相對(duì)人的權(quán)益。

4.最小化原則

一直以來(lái)，城建檔案實(shí)行立卷管理。專業(yè)管理部門的業(yè)務(wù)管理檔案以“卷—件”二級(jí)管理，建設(shè)工程檔案以“項(xiàng)目—卷—件”三級(jí)管理。同一卷檔案中可能會(huì)存在既有主動(dòng)公開(kāi)的文件，或是符合開(kāi)放條件的文件，也存在依申請(qǐng)公開(kāi)的文件，或是涉及個(gè)人信息、知識(shí)產(chǎn)權(quán)等限制利用條件的文件。如果按常規(guī)以卷為單位進(jìn)行開(kāi)放鑒定或是利用條件劃定，原屬于可開(kāi)放、可利用的文件將被迫“連坐”，從嚴(yán)做不開(kāi)放處理。原可開(kāi)放、可利用的檔案內(nèi)容將大幅度減少，可利用率、便捷度降低。城建檔案開(kāi)放宜以“件”為最小單位進(jìn)行，在管理系統(tǒng)、信息建庫(kù)等信息化、數(shù)據(jù)化條件成熟下，亦可以“件”內(nèi)某項(xiàng)模板化、標(biāo)準(zhǔn)化信息為最小單位進(jìn)行。

參考文獻(xiàn)：

[1]國(guó)家檔案局.中辦國(guó)辦印發(fā)《“十四五”全國(guó)檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》[EB/OL].[2021-06-0].https：//www.saac.gov.cn/daj/yaow/202106/899650c1b1ec4c0e9ad3c2ca7310eca4.shtml.

[2]中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒2021：http：//www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/2021/indexch.htm

（作者單位：廣州市城市建設(shè)檔案館）