宅基地資格權(quán)的內(nèi)涵界定與制度構(gòu)建

趙遲遲

〔內(nèi)容提要〕自宅基地“三權(quán)分置”政策提出以來，理論與實(shí)務(wù)界對(duì)于新設(shè)的宅基地資格權(quán)無法形成統(tǒng)一認(rèn)知，在內(nèi)涵界定上頗具爭議。追根溯源，宅基地資格權(quán)的提出系為在解決當(dāng)前宅基地管理與利用難題的同時(shí)堅(jiān)守保障農(nóng)民居住權(quán)益的底線。宜將宅基地資格權(quán)界定為兼具身份性與財(cái)產(chǎn)性的成員權(quán)，而這不僅是源于對(duì)資格權(quán)的文義解釋與對(duì)成員權(quán)基本特征的解構(gòu)，更是出于對(duì)農(nóng)民居住權(quán)益的慎重考量。在此基礎(chǔ)上，可將宅基地資格權(quán)概括為集體經(jīng)濟(jì)組織成員所擁有的，內(nèi)含申請(qǐng)取得、征收補(bǔ)償、有償退出以及無償收回等多種權(quán)能的復(fù)合性權(quán)利。另外，資格權(quán)與使用權(quán)的界定至關(guān)重要，而作為配套措施的確權(quán)登記工作則能夠?yàn)闄?quán)利行使提供形式保障。

〔關(guān)鍵詞〕宅基地“三權(quán)分置”；宅基地資格權(quán)；成員權(quán)；居住權(quán)益；復(fù)合性權(quán)利

一、問題的提出

繼承包地“三權(quán)分置”改革取得可喜成效之后，2018年“中央一號(hào)文件”又提出宅基地“三權(quán)分置”，旨在激活農(nóng)村土地資源要素，破解宅基地低效利用難題，進(jìn)一步釋放宅基地價(jià)值。遺憾的是，相較于承包地“三權(quán)分置”的“入典”“入法”，宅基地“三權(quán)分置”卻一直停留在中央政策研討與地方實(shí)踐探索階段，現(xiàn)行法律規(guī)范并無相關(guān)規(guī)定?！睹穹ǖ洹肺餀?quán)編基本上照搬自原《物權(quán)法》，并未作任何實(shí)質(zhì)性變動(dòng)，而新《土地管理法》盡管對(duì)于宅基地的管理做了部分優(yōu)化與改進(jìn)，但亦未將政策上的宅基地“三權(quán)分置”以法律形式固定下來。立法上的付之闕如既體現(xiàn)了立法者對(duì)農(nóng)村土地制度改革的謹(jǐn)慎態(tài)度，也說明了宅基地“三權(quán)分置”改革的復(fù)雜性。承襲承包地“三權(quán)分置”的建構(gòu)思路，宅基地“三權(quán)分置”同樣是對(duì)現(xiàn)行“兩權(quán)分離”結(jié)構(gòu)的進(jìn)一步改造，在原有基礎(chǔ)上新增宅基地資格權(quán)。正因?yàn)檎刭Y格權(quán)的“新”，其法律內(nèi)涵尚未得到認(rèn)定，而這不僅關(guān)系著權(quán)利本身的實(shí)現(xiàn)與否，亦關(guān)系著宅基地“三權(quán)分置”政策能否最終順利“落地”，更關(guān)系著農(nóng)民的宅基地權(quán)益能否得到切實(shí)保障。有鑒于此，本文將以宅基地“三權(quán)分置”政策的提出為背景，在論證宅基地資格權(quán)的權(quán)利生成原因的基礎(chǔ)上，對(duì)其應(yīng)有的法律內(nèi)涵予以界定，繼而構(gòu)建出清晰和完善的資格權(quán)制度，以期為新一輪的宅基地制度改革提供理論參考。

二、宅基地資格權(quán)內(nèi)涵界定的學(xué)理紛爭

作為一項(xiàng)新權(quán)，宅基地資格權(quán)在“三權(quán)分置”的權(quán)利構(gòu)造中起“承上啟下”的關(guān)鍵性作用，上承所有權(quán)、下啟使用權(quán)，處于“要塞”之地位。在此情況下，準(zhǔn)確界定宅基地資格權(quán)的法律內(nèi)涵至關(guān)重要，是判定權(quán)利包含哪些內(nèi)容以及具有何種功用的前提與基礎(chǔ)。從既有理論研究來看，學(xué)者們對(duì)于宅基地資格權(quán)的內(nèi)涵存在不同角度上的解讀，大致可以分為“宅基地使用權(quán)說”“剩余權(quán)說”以及“請(qǐng)求權(quán)說”，在此逐一加以評(píng)議：

（一）宅基地使用權(quán)說

宅基地使用權(quán)說認(rèn)為，宅基地資格權(quán)的提出應(yīng)當(dāng)與承包地“三權(quán)分置”中承包權(quán)的創(chuàng)設(shè)原理保持一致，既然承包權(quán)就是原有的承包經(jīng)營權(quán)，那么資格權(quán)自然就應(yīng)該是現(xiàn)行“兩權(quán)分離”結(jié)構(gòu)中的使用權(quán)。唯有如此，才能維持既有的法律制度不變，才會(huì)不改變現(xiàn)有宅基地使用權(quán)人的權(quán)利和利益狀況。依循此種思路，“三權(quán)分置”下的宅基地使用權(quán)為資格權(quán)人為他人所創(chuàng)設(shè)的不具有身份限制的“有償有期限”的新型用益物權(quán)，在權(quán)利結(jié)構(gòu)中與宅基地資格權(quán)呈并列關(guān)系，彼此相互獨(dú)立，互不干擾，具體的權(quán)利變動(dòng)如圖1所示。

檢討宅基地使用權(quán)說，存在如下有待商榷之處：其一，資格權(quán)與使用權(quán)同為用益物權(quán)，恐有違“一物一權(quán)”原則；其二，為回避“一物一權(quán)”原則而將宅基地使用權(quán)置于所有權(quán)的地位似有架空宅基地所有權(quán)之嫌，存在“公權(quán)私有化”之傾向，與我國一以貫之的土地公有制相背離；其三，正如前文所說，宅基地使用權(quán)說受承包地“三權(quán)分置”的影響較大，但不考慮二者在提出背景、建構(gòu)初衷等方面的差異而“依樣畫葫蘆”無疑會(huì)弄巧成拙，并不能達(dá)到預(yù)期效果；其四，從生成原因來看，盡管宅基地資格權(quán)能夠?yàn)檗r(nóng)民帶來一定的財(cái)產(chǎn)性收益，但保障農(nóng)民居住權(quán)益才是其生成的主要原因。宅基地使用權(quán)說過分強(qiáng)調(diào)資格權(quán)的財(cái)產(chǎn)屬性，以至于本末倒置，產(chǎn)生性質(zhì)理解上的偏差。

（二）剩余權(quán)說

剩余權(quán)說認(rèn)為，即便宅基地使用權(quán)禁止流轉(zhuǎn)，其仍可以作為母權(quán)生發(fā)出有期限、可轉(zhuǎn)讓的次級(jí)使用權(quán)，資格權(quán)便是權(quán)利人轉(zhuǎn)讓該次級(jí)使用權(quán)后所形成的剩余權(quán)。一旦存續(xù)期限屆滿，次級(jí)使用權(quán)當(dāng)然回復(fù)至原有的宅基地使用權(quán)的權(quán)利架構(gòu)中，剩余權(quán)因而恢復(fù)至轉(zhuǎn)讓前的初始形態(tài)，具體的權(quán)利變動(dòng)如圖2所示。

檢討剩余權(quán)說，存在如下有待商榷之處：其一，宅基地資格權(quán)（剩余權(quán)）與次級(jí)使用權(quán)皆由原宅基地使用權(quán)所派生，在性質(zhì)上同屬于用益物權(quán)，因而同樣有違“一物一權(quán)”原則。其二，剩余權(quán)說并未充分考慮當(dāng)前宅基地利用的實(shí)際情況?；凇胺康匾惑w”原則，地上房屋自應(yīng)隨次級(jí)使用權(quán)而一并轉(zhuǎn)讓。然一旦次級(jí)使用權(quán)因期限屆滿而回復(fù)，第三人所合法擁有的房屋便失去正當(dāng)?shù)耐恋貦?quán)源，成為“無源之水，無本之木”。在此種情況之下，究竟應(yīng)當(dāng)是允許第三人續(xù)期還是由宅基地使用權(quán)人反轉(zhuǎn)讓地上房屋抑或是由集體經(jīng)濟(jì)組織回購，剩余權(quán)說并未作進(jìn)一步闡釋。其三，次級(jí)使用權(quán)的當(dāng)然回復(fù)使得宅基地使用權(quán)人成為事實(shí)上的所有權(quán)人，進(jìn)一步弱化了農(nóng)民集體作為所有權(quán)人的主體地位，顯然與宅基地制度改革目標(biāo)之一的“落實(shí)宅基地集體所有權(quán)”背道而馳。

（三）分配請(qǐng)求權(quán)說

分配請(qǐng)求權(quán)說認(rèn)為，宅基地的“三權(quán)分置”本質(zhì)上是對(duì)使用權(quán)的“去身份化”處理，實(shí)現(xiàn)身份性向資格權(quán)的轉(zhuǎn)移。宅基地資格權(quán)屬于身份權(quán)，是集體成員申請(qǐng)參與宅基地分配，請(qǐng)求取得宅基地使用權(quán)的權(quán)利。一旦農(nóng)民獲得宅基地使用權(quán)，宅基地資格權(quán)便不復(fù)存在，“三權(quán)分置”復(fù)變?yōu)椤皟蓹?quán)分離”，具體的權(quán)利變動(dòng)如圖3所示。

檢討分配請(qǐng)求權(quán)說，存在如下有待商榷之處：其一，過分重視宅基地利用效率和財(cái)產(chǎn)價(jià)值的提升而弱化對(duì)農(nóng)民居住權(quán)益的保障?，F(xiàn)階段，城鄉(xiāng)居民社會(huì)保障差異明顯，農(nóng)民抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力依然不足，失地風(fēng)險(xiǎn)的客觀存在使得宅基地資格權(quán)應(yīng)當(dāng)立足于農(nóng)民居住權(quán)益保障的全過程。然依循分配請(qǐng)求權(quán)說的邏輯進(jìn)路，資格權(quán)“一次用盡”，制度的福利保障性局限在宅基地使用權(quán)的申請(qǐng)取得階段，而這顯然不當(dāng)縮短了利益保護(hù)鏈條，有違宅基地制度的構(gòu)建初衷與改革目標(biāo)。其二，如若采行分配請(qǐng)求權(quán)說的觀點(diǎn)，則意味著宅基地資格權(quán)是一種向農(nóng)民集體提出申請(qǐng)的資格，農(nóng)民欲實(shí)際取得宅基地使用權(quán)，尚須具備諸多附加性條件。由此，宅基地資格權(quán)僅體現(xiàn)期待性利益，并非實(shí)體性權(quán)利，宅基地使用權(quán)的落實(shí)尚且存在或然性，對(duì)農(nóng)民的居住保障力度依舊不足。其三，分配請(qǐng)求權(quán)說與宅基地使用權(quán)的自由流轉(zhuǎn)說并無本質(zhì)上的區(qū)別，二者均是限制宅基地使用權(quán)的原始取得而放開繼受取得。從節(jié)約成本的角度來看，宅基地“三權(quán)分置”政策并無提出的必要，直接規(guī)定宅基地使用權(quán)的自由流轉(zhuǎn)即可。

三、宅基地資格權(quán)的生成原因

基于上述理論爭議，欲準(zhǔn)確界定權(quán)利內(nèi)涵，首先必須厘清權(quán)利的生成原因，亦即該權(quán)利為何而設(shè)。唯有如此，方能從根本上解讀宅基地資格權(quán)并在此基礎(chǔ)上進(jìn)行制度建構(gòu)。總體而言，宅基地資格權(quán)的提出根植于城鄉(xiāng)深度融合發(fā)展的大背景，立足于當(dāng)前宅基地管理與利用現(xiàn)狀，系為實(shí)現(xiàn)宅基地制度改革的總體目標(biāo)，在守住保障農(nóng)民居住權(quán)益底線的前提下破解宅基地閑置浪費(fèi)困境所采取的應(yīng)然對(duì)策。

（一）宅基地管理與利用中的“亂”與“死”亟待解決

時(shí)任農(nóng)業(yè)農(nóng)村部部長韓長賦曾在農(nóng)村改革40年專題會(huì)上明確指出，當(dāng)前宅基地管理與利用存在兩個(gè)突出問題，一是“亂”，二是“死”。所謂“亂”，是指宅基地規(guī)模的擴(kuò)大與農(nóng)村人口減少之間的矛盾深刻且尖銳，農(nóng)村宅基地閑置浪費(fèi)問題愈發(fā)嚴(yán)重。讓農(nóng)民“戶有所居”，確保農(nóng)村社會(huì)的持續(xù)穩(wěn)定是我國現(xiàn)行宅基地制度建構(gòu)的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，因而具有無償取得、永久使用等福利保障性。有鑒于此，一旦符合宅基地分配條件，絕大多數(shù)的農(nóng)民都會(huì)依據(jù)《土地管理法實(shí)施條例》（以下簡稱《實(shí)施條例》）第34條之規(guī)定，向本集體經(jīng)濟(jì)組織提出申請(qǐng)以便擁有宅基地使用權(quán)。如此一來，農(nóng)村建設(shè)用地規(guī)模逐年增加，部分農(nóng)村地區(qū)甚至出現(xiàn)“無地可批”的局面。除此之外，囿于不動(dòng)產(chǎn)登記制度對(duì)集體土地的反應(yīng)不及時(shí)，宅基地使用權(quán)在很長一段時(shí)間內(nèi)缺少相應(yīng)的權(quán)屬登記證書或登記混亂，“一戶多宅”、超標(biāo)多占等失范行為的屢見不鮮更加劇了農(nóng)村建設(shè)用地的緊張。與之形成鮮明對(duì)比的是，城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程的加快致使越來越多的農(nóng)民選擇離開農(nóng)村，到城市發(fā)展，“農(nóng)村人少”已是不爭的事實(shí)。在宅基地利用問題上，頻繁而又大規(guī)模的農(nóng)村人口流動(dòng)所導(dǎo)致的直接后果便是農(nóng)民對(duì)于宅基地“占而不用”，宅基地閑置率常年居高不下?，F(xiàn)行宅基地制度已顯示出與農(nóng)村社會(huì)發(fā)展現(xiàn)狀的極度不適應(yīng)，亟待通過土地制度改革加以調(diào)適。至于“死”，則是指在宅基地歸農(nóng)民集體所有的情況下，鑒于制度的福利保障性，宅基地使用權(quán)僅能在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部流轉(zhuǎn)。但正如前文所述，本集體成員可以自農(nóng)民集體處原始取得宅基地使用權(quán)，并不需要再以流轉(zhuǎn)的方式獲得，宅基地的內(nèi)部市場實(shí)為有限。由此，宅基地的身份限制將農(nóng)民嚴(yán)格束縛在農(nóng)村，部分不再需要宅基地的農(nóng)民無法將宅基地所給予的實(shí)物保障轉(zhuǎn)化為資金保障，其財(cái)產(chǎn)性收益難以實(shí)現(xiàn)。加之退出機(jī)制缺失，無用的宅基地及其地上農(nóng)房在一定程度上成為“死產(chǎn)”，只能“爛”在農(nóng)村，而這顯然又是對(duì)宅基地資源的極大浪費(fèi)。宅基地管理與利用中的“死”同樣亟待解決。

（二）對(duì)農(nóng)民居住權(quán)益保障的堅(jiān)守

基于上文所述，宅基地制度改革的目標(biāo)之一便是盤活閑置宅基地以提高土地利用效率。對(duì)此，有學(xué)者以宅基地要素的市場化為視角，認(rèn)為解除宅基地使用權(quán)的身份限制，允許非集體成員通過流轉(zhuǎn)繼受取得較為妥適。然筆者以為，盡管此種觀點(diǎn)確實(shí)能夠讓閑置宅基地“化靜為動(dòng)”，通過市場化運(yùn)作最大程度地實(shí)現(xiàn)物盡其用，并增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入。但囿于宅基地上“兩權(quán)分離”的權(quán)利配置格局，身份限制的全然放開意味著宅基地制度的福利保障性在一定程度上的削弱。在城鄉(xiāng)居民收入差距依然較大的今天，農(nóng)民始終需要宅基地制度保障其居住權(quán)益。一方面，農(nóng)民市民化是漫長且復(fù)雜的，進(jìn)城農(nóng)民從暫居城鎮(zhèn)到逐漸擺脫對(duì)農(nóng)村土地的依賴，真正融入城鎮(zhèn)需要時(shí)間；另一方面，農(nóng)民并非總是客觀理性，進(jìn)城無疑具有較大的不確定性與風(fēng)險(xiǎn)性，失敗后回歸鄉(xiāng)村生活不無可能。另外，濃厚的鄉(xiāng)土情結(jié)使得部分農(nóng)民只是暫時(shí)性進(jìn)城，年輕時(shí)進(jìn)城是為了追求更好的生活，年老時(shí)返鄉(xiāng)才是其最終歸宿。準(zhǔn)此而論，絕大多數(shù)的農(nóng)民都無法徹底割裂與農(nóng)村的聯(lián)系，農(nóng)村亦不會(huì)因人口的短暫流失而徹底消失。只要農(nóng)村與農(nóng)民一直在，宅基地就有存在的意義與價(jià)值，就需要其繼續(xù)承擔(dān)居住保障功能。如果說解決宅基地管理與利用中的“亂”與“死”是宅基地制度改革的目標(biāo)與動(dòng)機(jī)，那么保障農(nóng)民居住權(quán)益便是改革所必須堅(jiān)守的底線，而這就是宅基地資格權(quán)生成的主要原因。

四、宅基地資格權(quán)是兼具身份性和財(cái)產(chǎn)性的成員權(quán)

承接上文，即便土地要素的市場化運(yùn)作是破解宅基地管理與利用困境的關(guān)鍵一招，讓農(nóng)民“戶有所居”依舊不可偏廢，“三權(quán)分置”改革實(shí)際上就是原宅基地使用權(quán)所承載的居住保障功能向宅基地資格權(quán)轉(zhuǎn)移，其自身僅具財(cái)產(chǎn)功能。宅基地資格權(quán)的內(nèi)涵界定應(yīng)充分考慮并積極回應(yīng)此種功能變遷，故而將宅基地資格權(quán)定位為兼具身份性和財(cái)產(chǎn)性的成員權(quán)較為妥適。

從既有的學(xué)理研究來看，成員權(quán)并無統(tǒng)一定義。有論者認(rèn)為成員權(quán)就是指社員權(quán)，但何為社員權(quán)又頗有爭議。亦有論者認(rèn)為成員權(quán)僅指身份性權(quán)利，更有論者將成員權(quán)特定為建筑物區(qū)分所有權(quán)中業(yè)主對(duì)共有部分所享有的共同管理的權(quán)利。筆者認(rèn)為，無論是從字面意思來理解，還是以成員權(quán)益保護(hù)為視角，都宜將成員權(quán)界定為權(quán)利的集合，是成員基于團(tuán)體身份所享權(quán)利的總稱，囊括身份性權(quán)利與財(cái)產(chǎn)性權(quán)利。當(dāng)然，成員身份與所在團(tuán)體不同，成員權(quán)在具體稱謂上亦有所差異。就宅基地資格權(quán)與成員權(quán)的關(guān)系而言，資格權(quán)屬于成員權(quán)之一種，但更為確切的表述應(yīng)當(dāng)是資格權(quán)為成員權(quán)中的農(nóng)民集體成員權(quán)。至于為何將宅基地資格權(quán)的性質(zhì)作如此界定，則端賴于以下幾點(diǎn)：

（一）對(duì)資格權(quán)的文義解釋表明權(quán)利的身份性

何為“資格”？《現(xiàn)代漢語詞典》給出明確答案：一是欲為某事所應(yīng)具備的某種身份，二是長時(shí)間做某事所形成的某種身份。相比較而言，第一種解釋更加契合對(duì)宅基地資格權(quán)的政策表達(dá)以及更加符合當(dāng)前農(nóng)村社會(huì)的實(shí)際情況。另外，民法上運(yùn)用“資格”一詞時(shí)，也是將其對(duì)應(yīng)于某一主體取得、擁有民事權(quán)利或從事民事活動(dòng)的條件、身份。由是觀之，資格權(quán)之“資格”與身份密不可分，身份性是該土地權(quán)利的固有屬性。農(nóng)民的集體成員身份決定了其當(dāng)然享有宅基資格權(quán)，繼而保證了對(duì)其居住權(quán)益給予保障的正當(dāng)性。依循此種邏輯進(jìn)路，農(nóng)民集體成員身份的變動(dòng)情況則關(guān)乎著宅基地資格權(quán)的存在與否。如若某一農(nóng)民自始沒有或因分戶、遷戶等原因而嗣后喪失成員身份，則宅基地資格權(quán)亦隨之滅失?；谝陨险撌?，對(duì)資格權(quán)的文義解釋直接表明權(quán)利的身份性，而這又為下文進(jìn)一步論證宅基地資格權(quán)符合成員權(quán)的基本特征奠定基礎(chǔ)。

（二）宅基地資格權(quán)符合成員權(quán)的基本特征

盡管對(duì)于“何為成員權(quán)”暫無定論，但有關(guān)成員權(quán)的基本特征已達(dá)成一定共識(shí)：（1）取得的身份性，唯具有成員身份方能取得成員權(quán)；（2）范圍的限定性，成員權(quán)存在于某一團(tuán)體或組織內(nèi)部，于外部并無實(shí)際意義；（3）確定方式的法定或章定，成員權(quán)來源于法律以及團(tuán)體內(nèi)章程的規(guī)定。從取得標(biāo)準(zhǔn)、范圍界定以及確定依據(jù)來看，宅基地資格權(quán)符合以上成員權(quán)的基本特征。首先，宅基地資格權(quán)具有身份性毋庸置疑，不僅僅是因?yàn)橘Y格權(quán)的字面含義，更是因?yàn)檎亍叭龣?quán)分置”引發(fā)權(quán)利功能的轉(zhuǎn)移，農(nóng)民的專屬福利需要在宅基地資格權(quán)上得到延續(xù)；其次，宅基地資格權(quán)是農(nóng)民在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部享有的權(quán)利，一旦脫離這一組織，宅基地資格權(quán)便無實(shí)現(xiàn)可能；最后，盡管宅基地資格權(quán)在現(xiàn)階段仍處于政策探索階段，但只要時(shí)機(jī)成熟，其必然轉(zhuǎn)換成法律術(shù)語，在特定情況下亦允許集體經(jīng)濟(jì)組織章程對(duì)之加以細(xì)化規(guī)定。鑒于此，宅基地資格權(quán)理應(yīng)成為成員權(quán)之一種。

（三）成員權(quán)的性質(zhì)定位有利于保障農(nóng)民居住權(quán)益

前文已多次述及，宅基地制度改革所需要堅(jiān)守的底線便是一如既往地滿足農(nóng)民的居住需求，讓每一位農(nóng)民都能夠“居者有其屋”，共享社會(huì)發(fā)展帶來的實(shí)惠。鑒于此，作為居住保障功能的“主要承擔(dān)者”，將宅基地資格權(quán)界定為成員權(quán)確能實(shí)現(xiàn)權(quán)利建構(gòu)的預(yù)期目標(biāo)。成員權(quán)兼具身份性與財(cái)產(chǎn)性，因而更為符合權(quán)利利用的實(shí)際情況，更好滿足成員的現(xiàn)實(shí)需求，更加利于實(shí)現(xiàn)不同團(tuán)體成員間的相對(duì)公平。以此為基礎(chǔ)，筆者擬將集體成員對(duì)宅基地的利用劃分為不同階段，進(jìn)而分階段論證宅基地資格權(quán)為成員權(quán)的正當(dāng)性與合理性。

首先，在宅基地申請(qǐng)階段，成員權(quán)的身份性使得非集體成員無法成為宅基地資格權(quán)的適格主體，繼而不具有向農(nóng)民集體申請(qǐng)宅基地的資格。宅基地資格權(quán)具有專屬性，權(quán)利人在申請(qǐng)階段對(duì)宅基地享有期待性利益。其次，在宅基地實(shí)際取得階段，集體成員身份的有無決定著宅基地資格權(quán)的得喪變更。不同于“分配請(qǐng)求權(quán)說”所主張的“一次用盡”，將宅基地資格權(quán)界定為成員權(quán)意味著即便集體成員實(shí)際取得宅基地使用權(quán)，只要其保有集體成員身份，宅基地資格權(quán)便不會(huì)滅失，從而以資格權(quán)和使用權(quán)來實(shí)現(xiàn)對(duì)其居住權(quán)益的雙重保障。再次，在宅基地利用階段，鑒于成員權(quán)的財(cái)產(chǎn)性，宅基地資格權(quán)可包含政府征收補(bǔ)償?shù)葯?quán)能，集體成員可在政府征收時(shí)獲得宅基地的土地補(bǔ)償費(fèi)用以及社會(huì)保障性質(zhì)費(fèi)用。由此，宅基地資格權(quán)的財(cái)產(chǎn)性延續(xù)著對(duì)其居住權(quán)益的保障。最后，在宅基地退出階段，集體成員雖因身份變動(dòng)而不再保有宅基地資格權(quán)，但其依然可以基于原資格權(quán)而獲得由農(nóng)民集體所給予的一定補(bǔ)償。綜上所述，宅基地資格權(quán)的成員權(quán)定位著眼于宅基地利用的全過程，綜合性的權(quán)利屬性實(shí)現(xiàn)對(duì)集體成員的全方位保護(hù)，自應(yīng)得到肯定。

五、宅基地資格權(quán)的制度設(shè)計(jì)

實(shí)際上，早在2016年，浙江省義烏市就順應(yīng)改革發(fā)展大勢，率先提出“所有權(quán)—資格權(quán)—使用權(quán)”的宅基地“三權(quán)分置”改革。遺憾的是，無論是地方層面，還是國家層面，宅基地的“三權(quán)分置”均側(cè)重于使用權(quán)的“適度放活”，對(duì)于如何保障資格權(quán)顯然缺乏應(yīng)有的制度設(shè)計(jì)。如果說內(nèi)涵界定回答的是宅基地資格權(quán)“是什么”的問題，那么制度設(shè)計(jì)則是對(duì)宅基地資格權(quán)“有什么”的積極回應(yīng)，二者共同構(gòu)成一項(xiàng)完整的宅基地資格權(quán)制度。鑒于此，在明確權(quán)利性質(zhì)的基礎(chǔ)上，有必要對(duì)宅基地資格權(quán)進(jìn)行細(xì)化設(shè)計(jì)。一方面，宅基地資格權(quán)的制度設(shè)計(jì)應(yīng)緊緊圍繞成員權(quán)的內(nèi)涵定位，從身份性與財(cái)產(chǎn)性兩個(gè)維度來展開；另一方面，應(yīng)始終以能否保障農(nóng)民的居住權(quán)益作為評(píng)判制度好壞的標(biāo)準(zhǔn)。

（一）宅基地資格權(quán)的主體

關(guān)于宅基地上權(quán)利的主體問題，學(xué)界歷來就有“農(nóng)戶”與“集體成員”之爭，宅基地資格權(quán)同樣無可避免。從立法規(guī)定來看，《中華人民共和國土地管理法》（以下簡稱：《土地管理法》）確立“一戶一宅”原則，《中華人民共和國土地管理法實(shí)施條例》（以下簡稱：《實(shí)施條例》）則明確“以戶為單位”的宅基地申請(qǐng)條件。另外，宅基地“三權(quán)分置”直接以“保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)”的政策表述作為制度改革的目標(biāo)之一。由是觀之，將宅基地資格權(quán)的主體界定為農(nóng)戶似乎無可厚非，然筆者對(duì)此持有不同意見，私以為“集體成員”的主體地位應(yīng)當(dāng)?shù)玫娇隙ā?/p>

第一，《土地管理法》與《實(shí)施條例》對(duì)農(nóng)戶主體資格的認(rèn)同存在于宅基地使用權(quán)的申請(qǐng)與取得階段，而宅基地資格權(quán)在該階段僅為期待權(quán)。鑒于資格權(quán)人并不當(dāng)然成為使用權(quán)人，二者實(shí)無必然聯(lián)系，故在主體問題上亦不需要保持一致。第二，農(nóng)戶的概念界定不清，立法者并未給出明確定義，實(shí)踐中的做法亦多種多樣，難以統(tǒng)一。由此，以農(nóng)戶作為宅基地資格權(quán)的主體并不具有可操作性，勢必會(huì)給權(quán)力運(yùn)行造成障礙。第三，就當(dāng)前的實(shí)際情況而言，戶內(nèi)成員因出生、去世等原因始終處于動(dòng)態(tài)變化之中，而農(nóng)戶囿于概念界定上的不清導(dǎo)致范圍較為寬泛，并不能如實(shí)反映戶內(nèi)成員的變動(dòng)情況，繼而無法保障每一個(gè)人的居住權(quán)益，與改革目標(biāo)相背離?；谝陨先c(diǎn)，宅基地資格權(quán)的主體應(yīng)具體到每一位經(jīng)濟(jì)組織成員，唯有如此，才能更好地保障農(nóng)民的居住權(quán)益，這也是本文一直以“農(nóng)民”“集體成員”等表述指代宅基地資格權(quán)人的主要原因。明確資格權(quán)的取得條件，一方面有利于劃定宅基地使用權(quán)的范圍，識(shí)別宅基地占有的合法性與否，另一方面也有利于促進(jìn)宅基地流轉(zhuǎn)、強(qiáng)化宅基地管理。

（二）宅基地資格權(quán)的內(nèi)容

依法理，權(quán)利主要由主體、客體與內(nèi)容三方面所構(gòu)成。承接上文，宅基地資格權(quán)的主體為作為自然人的集體經(jīng)濟(jì)組織成員，客體則是宅基地本身。毫無疑問，欲構(gòu)建完整的宅基地資格權(quán)制度，權(quán)利內(nèi)容的明晰至關(guān)重要?？偟膩碚f，宅基地資格權(quán)的內(nèi)容同樣應(yīng)服務(wù)于農(nóng)民居住權(quán)益保障的總目標(biāo)，具體而言則又可分為以下幾點(diǎn)：

其一，農(nóng)民作為集體成員而當(dāng)然取得宅基地資格權(quán)，允許其向農(nóng)民集體申請(qǐng)宅基地，此為分配請(qǐng)求權(quán)。如若集體成員并未取得宅基地，且尚有宅基地可供分配，則該集體成員無償且無期地取得宅基地上的使用權(quán)。此時(shí)，盡管分配請(qǐng)求權(quán)因宅基地的實(shí)際取得而滅失，但宅基地資格權(quán)仍保留有其他權(quán)能。

其二，在集體成員使用宅基地的過程中，如遇政府征收，其可以基于宅基地資格權(quán)而獲得政府補(bǔ)償，此為征收補(bǔ)償權(quán)。宅基地資格權(quán)人除獲得土地補(bǔ)償費(fèi)外，在地上建有農(nóng)房的情況下另有房屋補(bǔ)償費(fèi)與后續(xù)居住保障費(fèi)，實(shí)踐中的“宅基地?fù)Q房”“統(tǒng)一拆遷，集中安置”等措施皆為此類。

其三，宅基地資格權(quán)與成員身份相伴而生。假使農(nóng)民因自身原因而喪失集體成員身份，則宅基地資格權(quán)隨之滅失。在宅基地使用權(quán)尚未轉(zhuǎn)讓至第三人的情況下，不具有成員身份的農(nóng)民可以選擇退出宅基地并獲得一定補(bǔ)償，此為有償退出權(quán)。宅基地資格權(quán)的這一權(quán)能符合我國宅基地政策的制度意蘊(yùn)，也有助于實(shí)現(xiàn)農(nóng)戶和農(nóng)村集體的雙贏。一方面，宅基地退出渠道得以暢通，農(nóng)民集體通過對(duì)閑置宅基地的集中統(tǒng)一整理為宅基地的再利用奠定基礎(chǔ)，繼而實(shí)現(xiàn)對(duì)土地資源的高效利用；另一方面，以補(bǔ)償?shù)姆绞窖永m(xù)著居住權(quán)益的保障，從而消解退地農(nóng)民的后顧之憂，進(jìn)一步提高其退出閑置宅基地的積極性。

其四，在宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)期限屆滿而第三人不愿續(xù)期的情況下，集體成員作為宅基地資格權(quán)人享有對(duì)宅基地使用權(quán)的無償收回權(quán)，在此區(qū)分宅基地上是否建有房屋予以探討。一方面，宅基地凈地流轉(zhuǎn)時(shí)，宅基地資格權(quán)人可從第三人處收回宅基地使用權(quán)而無需向其支付任何費(fèi)用，宅基地上的權(quán)利結(jié)構(gòu)因此回復(fù)至流轉(zhuǎn)前的初始狀態(tài)；另一方面，一旦宅基地上建有房屋，受制于“房地一體”原則，宅基地資格權(quán)人對(duì)宅基地使用權(quán)的無償收回必然伴隨著地上房屋的有償轉(zhuǎn)讓。宅基地資格權(quán)人雖免于繳納宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓費(fèi)，但仍需要向第三人支付轉(zhuǎn)讓房屋的必要費(fèi)用。倘若作為原轉(zhuǎn)讓人的宅基地資格權(quán)人無受讓地上房屋的意愿，第三人可以選擇向本集體內(nèi)其他尚未申請(qǐng)宅基地或未足額申請(qǐng)宅基地的集體成員轉(zhuǎn)讓地上房屋，其他成員亦因“房地一體”而當(dāng)然取得宅基地使用權(quán)。但需要說明的是，其他成員在此種情況下的取得同樣是無償?shù)模瑯邮腔谄湔刭Y格權(quán)人的身份，此為宅基地資格權(quán)的無償收回權(quán)在本集體內(nèi)的其他資格權(quán)人間的有效行使。再進(jìn)一步而言，如若本集體內(nèi)無人主張受讓，則需要由農(nóng)民集體進(jìn)行回購以作為兜底性的保障措施。

（三）宅基地資格權(quán)與宅基地使用權(quán)的界分

宅基地制度改革帶來所有權(quán)、資格權(quán)與使用權(quán)的分置，然資格權(quán)與使用權(quán)在某些情形下卻存在著權(quán)能交叉的可能。例如，資格權(quán)的分配請(qǐng)求權(quán)使得權(quán)利人在條件成就時(shí)實(shí)際取得宅基地，而使用權(quán)天然就具有取得宅基地之內(nèi)容，二權(quán)在宅基地取得方面存在交叉；又如，集體成員身份上的雙重性，即既為資格權(quán)人，又為使用權(quán)人使得其向第三人流轉(zhuǎn)使用權(quán)的權(quán)源有待考量。為避免權(quán)利主體在行權(quán)時(shí)發(fā)生混亂與沖突，在對(duì)資格權(quán)進(jìn)行制度設(shè)計(jì)時(shí)有必要明確界定資格權(quán)與使用權(quán)的關(guān)系。

第一，在權(quán)利來源上，無論是宅基地資格權(quán)，還是宅基地使用權(quán)，皆為農(nóng)民集體所有權(quán)的內(nèi)容，并非為原宅基地使用權(quán)所派生。此番考量既為落實(shí)宅基地所有權(quán)，貫徹土地公有制所必須，又為避免陷入前文所述的“宅基地使用權(quán)說”與“剩余權(quán)說”的理論困境所必要。第二，在性質(zhì)定位上，宅基地資格權(quán)系兼有身份性與財(cái)產(chǎn)性的集體成員權(quán)，為權(quán)利的集合，而使用權(quán)則為一般意義上的用益物權(quán)，僅具有財(cái)產(chǎn)屬性。第三，在權(quán)利主體上，資格權(quán)限定為集體經(jīng)濟(jì)組織成員，而使用權(quán)包括但不限于集體成員，其主體范圍隨著宅基地制度改革的深入而呈擴(kuò)大之勢。第四，在宅基地取得上，集體成員作為資格權(quán)人可為原始取得，而非集體成員僅能通過繼受取得的方式成為使用權(quán)人。第五，在權(quán)利內(nèi)容上，因資格權(quán)為保障農(nóng)民居住權(quán)益而存在，故該權(quán)利不具有可流轉(zhuǎn)性，為集體成員所專有；與之相反，流轉(zhuǎn)并取得收益系使用權(quán)的重要內(nèi)容之一，集體成員不僅可以占有、使用宅基地，還可以通過流轉(zhuǎn)獲得流轉(zhuǎn)收益。但需要說明的是，為加強(qiáng)對(duì)宅基地的管理，避免土地資源的私有化，非集體成員繼受取得宅基地后僅具有占有、使用權(quán)，并不能再度流轉(zhuǎn)宅基地使用權(quán)。

（四）宅基地資格權(quán)的登記頒證

宅基地資格權(quán)作為一項(xiàng)新創(chuàng)設(shè)的權(quán)利，欲保障權(quán)能的充分發(fā)揮，實(shí)現(xiàn)制度改革的總體目標(biāo)，需要登記頒證工作的有序開展作為配套措施。實(shí)踐中，浙江省義烏市在2021年1月4日發(fā)布《農(nóng)村宅基地資格權(quán)益登記工作規(guī)則》，對(duì)宅基地資格權(quán)益登記等內(nèi)容進(jìn)行了細(xì)化規(guī)定。然而，義烏市在資格權(quán)的內(nèi)涵界定上采行“分配請(qǐng)求權(quán)說”，顯然與本文的性質(zhì)定位有所不同，在具體內(nèi)容上亦差異明顯。有鑒于此，義烏市的登記頒證意在確權(quán)，是對(duì)資格權(quán)人所享有的分配請(qǐng)求權(quán)的確定，而對(duì)定位為集體成員權(quán)的資格權(quán)的登記頒證則旨在給予資格權(quán)人形式上的權(quán)益保障。通過“登記+頒證”，集體成員作為資格權(quán)人的主體地位得到確認(rèn)，其所享有的各項(xiàng)權(quán)利亦能得到明晰，從而更好更快地行使。與此同時(shí)，資格權(quán)的登記頒證也便于宅基地管理，提高集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)宅基地的宏觀把握與微觀調(diào)控能力。但此種情況下的登記頒證應(yīng)本著“愿登盡登，愿頒盡頒”的原則，充分尊重權(quán)利人意愿。即便權(quán)利人未向土地管理部門申請(qǐng)權(quán)利登記，未能獲得權(quán)利證書，其所享有的宅基地資格權(quán)亦當(dāng)然存在，有關(guān)部門亦需要給予其資格權(quán)益實(shí)質(zhì)性的保障。

（作者單位：安徽大學(xué)法學(xué)院）