自貿(mào)區(qū)聯(lián)盟：制度型開放新機遇

馮奎 王鐵錚

[摘要] 自貿(mào)區(qū)作為我國新時代深化改革開放的試驗田，在制度型開放進程中發(fā)揮著龍頭和示范作用，是推動區(qū)域一體化發(fā)展的重要載體。自貿(mào)區(qū)分布與城市群布局具有高度一致性，正成為城市群協(xié)同發(fā)展的窗口。京津冀三地自貿(mào)區(qū)建設(shè)啟動以來，聚焦重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)進行了大量積極而富有成效的探索，實現(xiàn)了自貿(mào)區(qū)建設(shè)的高位開局。京津冀有建立自貿(mào)區(qū)聯(lián)盟的基礎(chǔ)條件，通過打造京津冀自貿(mào)區(qū)聯(lián)盟，突出三地自貿(mào)區(qū)在產(chǎn)業(yè)引領(lǐng)、要素集聚和制度創(chuàng)新等方面的引擎效應，推動區(qū)域一體化合作與自貿(mào)區(qū)聯(lián)動發(fā)展，構(gòu)建京津冀對外開放的點線面戰(zhàn)略布局。

[關(guān)鍵詞] 自貿(mào)區(qū)聯(lián)盟;? 京津冀協(xié)同發(fā)展;? 制度型開放

[中圖分類號] D616? ? ? ? ?[文獻標識碼] A? ? ? ? ?[文章編號] 0529-1445（2022）03-0053-04

京津冀協(xié)同發(fā)展和建立自貿(mào)區(qū)，是黨中央、國務(wù)院在新形勢下全面深化改革和擴大開放的戰(zhàn)略舉措。京津冀三地自貿(mào)區(qū)自建設(shè)以來，在重點領(lǐng)域開放、優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)培育、改善營商環(huán)境、促進區(qū)域協(xié)同等方面取得了顯著成績。京津冀具備建立自貿(mào)區(qū)聯(lián)盟的基礎(chǔ)條件和必要性，通過成立自貿(mào)區(qū)聯(lián)盟，同步推動制度和政策創(chuàng)新成果落地，共同促進自貿(mào)區(qū)與重大國家戰(zhàn)略聯(lián)動，共建國際化營商環(huán)境，完善自貿(mào)區(qū)產(chǎn)業(yè)協(xié)同機制，聯(lián)合打造京津冀協(xié)同開放新高地。

自貿(mào)區(qū)聯(lián)盟的顯著特點與發(fā)展方向

自貿(mào)區(qū)作為我國新時代深化改革開放的試驗田，在制度型開放進程中發(fā)揮著龍頭和示范作用，是推動區(qū)域一體化發(fā)展的重要載體，自貿(mào)區(qū)分布與城市群布局具有高度一致性，正成為城市群協(xié)同發(fā)展的窗口。2021年5月，隨著我國第一個自貿(mào)區(qū)聯(lián)盟——長三角自由貿(mào)易試驗區(qū)聯(lián)盟在上海成立，自貿(mào)區(qū)發(fā)展正式進入聯(lián)盟時代。聯(lián)盟將整合現(xiàn)有自貿(mào)區(qū)各功能性平臺資源，合力推進更高水平的制度創(chuàng)新、更高質(zhì)量的創(chuàng)新發(fā)展，營造更優(yōu)的營商環(huán)境，進一步深化城市群自貿(mào)試驗區(qū)聯(lián)動發(fā)展。

作為自貿(mào)區(qū)和區(qū)域聯(lián)動發(fā)展的重要載體和平臺，自貿(mào)區(qū)聯(lián)盟具有4個顯著特點：一是區(qū)域戰(zhàn)略的系統(tǒng)性。自貿(mào)區(qū)聯(lián)盟在結(jié)合各自貿(mào)區(qū)的實際條件推動差異化改革創(chuàng)新的同時，加強優(yōu)勢互補，長板共享。二是改革發(fā)展的協(xié)同性。聯(lián)盟將強化自貿(mào)區(qū)之間的協(xié)同聯(lián)動，更高水平、更高質(zhì)量地落實國家深化自貿(mào)區(qū)建設(shè)的各項任務(wù)，提供更多可復制可推廣的經(jīng)驗。三是參與主體的多元性。聯(lián)盟從市場主體的需求出發(fā)，以自貿(mào)區(qū)具體項目建設(shè)為紐帶，搭建多樣化、多元化、多層次的交流平臺，讓企業(yè)有實實在在的獲得感。四是市場要素的流動性。聯(lián)盟在數(shù)據(jù)、技術(shù)等現(xiàn)代新型要素的自由流動方面可以主動探索新機制、新模式、新場景。

自貿(mào)區(qū)聯(lián)盟需要擔負起5個方面的重要任務(wù)。一是打造促進構(gòu)建新發(fā)展格局的樞紐。自貿(mào)區(qū)聯(lián)盟具有政策創(chuàng)新和空間資源的雙重優(yōu)勢，是聯(lián)通國內(nèi)國際兩個市場的重要樞紐。促進國內(nèi)大循環(huán)，自貿(mào)區(qū)聯(lián)盟圍繞企業(yè)、要素、產(chǎn)業(yè)、市場和政府5個維度推動體制改革，為國內(nèi)大循環(huán)清除路障;暢通國內(nèi)國際雙循環(huán)，自貿(mào)區(qū)聯(lián)盟通過國際化的市場準入標準、統(tǒng)一的法律法規(guī)、高效透明的行政服務(wù)吸引外資進入國內(nèi)市場，推動我國從商品和要素流動型開放轉(zhuǎn)向規(guī)則、規(guī)制、管理、標準等制度型開放，成為我國“引進來”與“走出去”的橋梁紐帶。二是為我國對標國際高標準投資貿(mào)易協(xié)定積累有益經(jīng)驗。當前，國際高標準經(jīng)貿(mào)規(guī)則和談判中新議題不斷涌現(xiàn)，對擴大市場準入、知識產(chǎn)權(quán)保護、數(shù)據(jù)跨境自由流動等提出更高要求。自貿(mào)區(qū)聯(lián)盟對標國際高標準經(jīng)貿(mào)規(guī)則和通行做法，進行壓力測試，有助于加快我國與國際貿(mào)易伙伴的自由貿(mào)易協(xié)定談判，提升我國國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則制定的話語權(quán)，為我國參與和引領(lǐng)國際規(guī)則制定奠定堅實基礎(chǔ)。三是打造區(qū)域一流營商環(huán)境樣板。建設(shè)自貿(mào)區(qū)聯(lián)盟，按符合現(xiàn)代市場經(jīng)濟通行原則建立貿(mào)易投資自由化規(guī)則，有助于在更大區(qū)域內(nèi)打造公平、穩(wěn)定、可預期的國際一流營商環(huán)境，在商事、投資、貿(mào)易、事中事后監(jiān)管等重點領(lǐng)域深入研究破解改革的重點難點，實現(xiàn)資源配置效益最大化和效率最優(yōu)化，為全方位對外開放提供更全面的制度保障。四是率先下好推動重大國家戰(zhàn)略的先手棋。自貿(mào)區(qū)聯(lián)盟與重大國家戰(zhàn)略聯(lián)動，全力服務(wù)“一帶一路”建設(shè)，同京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟帶、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)深度對接，培育發(fā)展新動能，為推動我國經(jīng)濟實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展奠定新基礎(chǔ)。五是推動區(qū)域發(fā)展優(yōu)勢互補和轉(zhuǎn)型升級。自貿(mào)區(qū)聯(lián)盟制度創(chuàng)新，既強調(diào)特色，又要求綜合，更要提高政策之間的系統(tǒng)集成和政策合力，突出區(qū)域綜合優(yōu)勢，以自貿(mào)區(qū)為連接點，實現(xiàn)域內(nèi)各地資源稟賦與產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)所形成的優(yōu)勢與特色之間的互補。對重大改革任務(wù)集中攻堅、聯(lián)合發(fā)力，強化疊加放大自貿(mào)區(qū)效應，形成一批跨區(qū)域、跨部門、跨層級的制度改革新成果。

解決好構(gòu)建自貿(mào)區(qū)聯(lián)盟的重點難點問題

隨著2015年天津自貿(mào)區(qū)、2019年河北自貿(mào)區(qū)、2020年北京自貿(mào)區(qū)1和服務(wù)業(yè)擴大開放綜合示范區(qū)先后建立，京津冀三地自貿(mào)區(qū)成為引領(lǐng)區(qū)域開放的先手棋，為區(qū)域一體的對外開放格局創(chuàng)造了條件。但是與協(xié)同打造區(qū)域開放的目標相比，當前三地自貿(mào)區(qū)建設(shè)還存在一些需要關(guān)注和解決的重點難點問題。

自貿(mào)區(qū)建設(shè)工作機制有待進一步完善。管理體制機制有待改革，目前?。ㄖ陛犑校┘墝用嬉研纬伞邦I(lǐng)導小組+辦公室+若干協(xié)調(diào)工作組”的管理運行機制，但總攬推進三地自貿(mào)區(qū)制度創(chuàng)新、具有國際視野的專業(yè)化研究力量還需要進一步加強。統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力有待提高，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)力量不強，部分組團統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制不順，管理機構(gòu)自身人員配置不強，難以突出組團自身特色和對組團進行有效規(guī)劃運作，部門間協(xié)調(diào)不暢。普遍缺乏專業(yè)的園區(qū)運營公司，項目落地（招商）、服務(wù)運營職能比較弱，各組團缺少相應的產(chǎn)業(yè)促進激勵機制，難以高效承擔組團運營管理職責。外向協(xié)調(diào)不力，北京大興國際機場綜合保稅區(qū)橫跨京冀兩地，需要按封關(guān)區(qū)域統(tǒng)一運營，亟待建立由京冀兩地政府一次性充分授權(quán)、單一管理機構(gòu)依授權(quán)獨立管理運營的管理體制，避免多頭管理引起的行政成本增加、效率低下等問題。政策普惠度有待加強，目前已落地見效的政策與制度創(chuàng)新多為單個突破性政策或項目，缺少普惠性，部分企業(yè)在執(zhí)行政策過程中感到透明度和清晰度不足，獲得感不強。

對外開放的綜合優(yōu)勢有待培育。缺少集成化開放政策體系，京津冀三地自貿(mào)區(qū)建設(shè)圍繞重點產(chǎn)業(yè)和關(guān)鍵要素深化全產(chǎn)業(yè)鏈改革、全環(huán)節(jié)開放的探索還不足，目前政策突破偏碎片化，改革系統(tǒng)性、集成化不夠，缺少一批具有戰(zhàn)略性、系統(tǒng)性的開放政策集成創(chuàng)新，實現(xiàn)“1+1+1>3”的政策突破能力有待提升。政策創(chuàng)新和項目推進仍需進一步發(fā)力，一些含金量高、關(guān)注度高的政策落地進展尚不理想，京冀聯(lián)合設(shè)立全國自愿減排等碳交易中心、實行產(chǎn)業(yè)鏈供地等任務(wù)需加強溝通銜接，加快從梳理項目向引項目、落項目轉(zhuǎn)變，從單點突破向龍頭帶動、形成產(chǎn)業(yè)集群集聚的速度仍需加快。不同片區(qū)發(fā)展不均衡現(xiàn)象明顯，部分自貿(mào)區(qū)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、服務(wù)保障能力、開放型經(jīng)濟發(fā)展等方面還需加大推進力度，以快速提高區(qū)域國際化水平。

區(qū)域協(xié)同開放仍需進一步對標國際規(guī)則。服務(wù)業(yè)制度創(chuàng)新力度有待加強。對標國際貿(mào)易談判中服務(wù)貿(mào)易相關(guān)規(guī)則和標準要求，圍繞服務(wù)業(yè)發(fā)展新模式、新業(yè)態(tài)、新產(chǎn)業(yè)的制度創(chuàng)新和開放型經(jīng)濟體系治理能力有待提升，主動實現(xiàn)自貿(mào)區(qū)與服務(wù)業(yè)擴大開放綜合示范區(qū)（試點）框架下的協(xié)同聯(lián)動。部分創(chuàng)新開放政策僅適用于本組團，在本?。ㄖ陛犑校┓秶鷥?nèi)推廣還需部委授權(quán)，更難以在京津冀區(qū)域復制推廣。國際化服務(wù)保障能力有待提升。目前入駐三地自貿(mào)區(qū)的專業(yè)服務(wù)機構(gòu)層級和數(shù)量都還存在較大差距，國際人才社區(qū)建設(shè)、與國際接軌的涉外教育醫(yī)療機構(gòu)、多語種的公共生活服務(wù)等是吸引國際高端人才在京津冀聚集的重要支撐，但當前三地自貿(mào)區(qū)在相關(guān)服務(wù)保障方面還不能完全滿足國際人才的需求。國際化人才隊伍支撐不足。當前在引進境外專業(yè)人才的過程中面臨著職業(yè)資格互認從業(yè)限制、居留許可等許多掣肘因素。

建立京津冀自貿(mào)區(qū)聯(lián)盟的戰(zhàn)略舉措

京津冀三地具備建立自貿(mào)區(qū)聯(lián)盟的基礎(chǔ)條件和必要性，通過建立自貿(mào)區(qū)聯(lián)盟，凸顯三地自貿(mào)區(qū)在產(chǎn)業(yè)引領(lǐng)、要素集聚和制度創(chuàng)新等方面的引擎效應，構(gòu)建京津冀對外開放的點線面戰(zhàn)略布局，打造具有國際競爭力的世界級城市群。

推動制度和政策創(chuàng)新成果落地。在三地自貿(mào)區(qū)率先打造制度型開放標準體系。爭取國家層面支持，推動《區(qū)域全面經(jīng)濟伙伴關(guān)系協(xié)定》（RCEP）、《全面與進步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》（CPTPP）等國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則率先在三地自貿(mào)區(qū)內(nèi)開展試點，加快建立與國際高標準規(guī)則接軌的自貿(mào)區(qū)制度框架，形成與國際投資、貿(mào)易通行規(guī)則對接的監(jiān)管模式，構(gòu)建高效、便利、透明的政府管理體制。提升三地自貿(mào)區(qū)開放能級。率先在自貿(mào)區(qū)開展除國家禁止的重點領(lǐng)域外的商事登記確認制試點，進一步提升商事主體登記便利化水平;推動北京大興國際機場綜合保稅區(qū)向特殊保稅區(qū)升級，探索更高水平的貿(mào)易自由化、便利化政策和制度;研究制定北京天竺綜合保稅區(qū)、天津東疆綜合保稅港區(qū)、曹妃甸綜合保稅區(qū)國家跨境貿(mào)易便利化標準化試點工作方案，加快推進全流程通關(guān)創(chuàng)新改革;加快實施自由貿(mào)易賬戶本外幣一體化功能試點，探索三地自貿(mào)區(qū)資本自由流動和自由兌換。推動三地自貿(mào)區(qū)數(shù)字要素自由流動。加快推動京津冀數(shù)據(jù)跨境流動試點，逐步建立健全發(fā)展利益和安全利益并重的數(shù)據(jù)跨境流動機制;積極對接和運用國際數(shù)字貿(mào)易規(guī)則，制定京津冀通用的重要數(shù)據(jù)保護目錄和數(shù)據(jù)安全風險評估、監(jiān)測預警、應急處置機制，加快構(gòu)建與國際接軌的高水平數(shù)字貿(mào)易開放體系。建立健全自貿(mào)區(qū)開放型經(jīng)濟風險防范體系。進一步完善行業(yè)管理、用戶認證等管理措施，運用人工智能、區(qū)塊鏈、5G、大數(shù)據(jù)等技術(shù)手段，推動建立涵蓋組團管理機構(gòu)、行業(yè)主管部門、區(qū)內(nèi)企業(yè)和機構(gòu)的一體化信息管理服務(wù)平臺，建立基于數(shù)字化治理的風險精準監(jiān)測和預警機制。

深化自貿(mào)區(qū)與創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略和京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略聯(lián)動。充分發(fā)揮自貿(mào)區(qū)與服務(wù)業(yè)擴大開放綜合示范區(qū)（試點）政策疊加效應，研究制定率先在自貿(mào)區(qū)先行先試的服務(wù)業(yè)擴大開放政策清單，推動一些難度比較大、風險相對高的服務(wù)業(yè)擴大開放政策率先在自貿(mào)區(qū)落地試驗，將制度創(chuàng)新的經(jīng)驗做法率先在三地自貿(mào)區(qū)推廣。推動自貿(mào)區(qū)與創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略深度相融。加快出臺自貿(mào)區(qū)內(nèi)研發(fā)機構(gòu)科研設(shè)備進口免稅實施細則和技術(shù)轉(zhuǎn)移稅收政策，通過保稅等政策進口國際高精尖技術(shù)設(shè)備;大力吸引國內(nèi)外頂尖研發(fā)機構(gòu)、跨國公司、“雙一流”高校等研發(fā)轉(zhuǎn)化部門入駐三地自貿(mào)區(qū)，聯(lián)合建設(shè)公共實驗室;探索境外風險投資基金直接投資境內(nèi)創(chuàng)新企業(yè)，通過自由貿(mào)易賬戶體系、擴大外商投資股權(quán)投資企業(yè)試點（QFLP）范圍等方式，引入境外具有科技創(chuàng)新企業(yè)投資經(jīng)驗的海外投資基金投資京津冀創(chuàng)新企業(yè);加快建設(shè)面向國際的京津冀知識產(chǎn)權(quán)交易中心，推動知識產(chǎn)權(quán)跨境交易便利化，提高知識產(chǎn)權(quán)專業(yè)化服務(wù)能力。促進京津冀三地自貿(mào)區(qū)聯(lián)動發(fā)展。探索建立三地自貿(mào)區(qū)標準化信息共享平臺，實現(xiàn)三地自貿(mào)區(qū)企業(yè)的信用等級、經(jīng)營情況、人才信息等數(shù)據(jù)開放共享;進一步擴大三地自貿(mào)區(qū)政務(wù)服務(wù)“同事同標”范圍，完善京津冀一體化征信體系，探索建立通關(guān)審批、檢驗檢疫、物流服務(wù)、監(jiān)管互認制度，建立健全區(qū)域要素自由流動的體制機制。

建立共建國際化營商環(huán)境聯(lián)動機制。扎實推進區(qū)域營商環(huán)境優(yōu)化。推動建立區(qū)域企業(yè)投資項目統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制，促進投資管理服務(wù)“一張網(wǎng)”建設(shè)。以法治化、國際化、便利化為導向，全面實施負面清單管理制度，依法依規(guī)給予內(nèi)外資企業(yè)同等待遇;深化“放管服”改革，大幅取消和下放審批事項，簡化審批流程、壓縮審批時限，提高行政審批效率和服務(wù)水平;加強公平競爭審查和反壟斷執(zhí)法，加快構(gòu)建以信用為核心的監(jiān)管機制。規(guī)范三地通用的行政許可辦事流程。推動建立互聯(lián)互通、資源共享、通辦互認的電子服務(wù)平臺和網(wǎng)上辦事大廳，研究建立統(tǒng)一的政務(wù)綜合信息平臺，加大對現(xiàn)有行政執(zhí)法部門機構(gòu)與職能整合力度，強化在交通、環(huán)保等重點領(lǐng)域的審批、監(jiān)管與執(zhí)法合作，構(gòu)建統(tǒng)一的監(jiān)管執(zhí)法體系;建立跨省市相關(guān)部門間聯(lián)合審批、共同執(zhí)法、應急響應協(xié)同的工作機制，推動三地統(tǒng)一監(jiān)管標準，實現(xiàn)異地協(xié)同監(jiān)管;建立統(tǒng)一的食用農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地證明和檢驗互認制度，完善食品藥品安全監(jiān)管聯(lián)動協(xié)作機制，健全京津冀質(zhì)量監(jiān)督體系，提高協(xié)同監(jiān)管能力。

著力完善三地自貿(mào)區(qū)產(chǎn)業(yè)協(xié)同機制。強化自貿(mào)區(qū)產(chǎn)業(yè)園區(qū)共建與產(chǎn)業(yè)政策對接協(xié)調(diào)。積極研究制定產(chǎn)值分計、社會保障、高新技術(shù)企業(yè)、產(chǎn)品、專業(yè)技術(shù)人才、勞動用工資質(zhì)跨省市互認等政策措施，促進產(chǎn)業(yè)順暢轉(zhuǎn)移承接。構(gòu)建區(qū)域合作與發(fā)展的平臺及執(zhí)行體系。推動建立區(qū)域內(nèi)各類行業(yè)協(xié)會，承擔行業(yè)內(nèi)的相關(guān)標準、質(zhì)量檢測和資格認證等的統(tǒng)一制定和執(zhí)行，并通過自律、自治等方式進一步規(guī)范企業(yè)行為，推進行業(yè)資源的優(yōu)化配置，鼓勵企業(yè)跨區(qū)域合作。按照城市群沿重點交通軸線集聚發(fā)展的規(guī)律，結(jié)合“軌道上的京津冀”建設(shè)，推行“鐵路+土地”為主的投資模式，依靠土地綜合開發(fā)收益來彌補鐵路建設(shè)成本。對北京、天津等重點城市中心的地鐵建設(shè)與沿線商業(yè)開發(fā)進行評估，盤活空置廠房、樓宇及老軌道閑置資源，積極開展鐵路用地及站場毗鄰區(qū)域土地綜合開發(fā)利用。

[參考文獻]

[1]中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要[M].北京：人民出版社，2021.

（作者簡介：馮奎，民盟中央經(jīng)濟委副主任、國家發(fā)展和改革委員會城市發(fā)展中心研究員;王鐵錚，民盟中央生態(tài)環(huán)境委委員、民盟北京市委經(jīng)濟委委員、北京市科學技術(shù)研究院副研究員）

責任編輯 / 曹? ?晶