有效提升首都“菜籃子”自給率

趙莉 韓久根 邱 倩

[摘要] 農產品保價穩(wěn)供對城市安全運行和民生保障具有“壓艙石”作用。近年來，隨著城市化進程的加快，農產品區(qū)域產銷不平衡問題越來越突出，尤其是北京等超大城市作為各類農產品的主銷區(qū)，產銷不平衡呈現(xiàn)出進一步加劇態(tài)勢，北京市委、市政府明確提出提升全市蔬菜自給率的目標要求。破解首都蔬菜自給率難題，重點在于解決種植成本劣勢、組織化專業(yè)化不足、政策支持不連續(xù)不充分等制約因素。從理念更新、組織優(yōu)化、科技賦能、政策供給4個方面入手，降低過度依賴通過超常規(guī)手段解決應急保供等問題，保證首都“菜籃子”自給率。

[關鍵詞] 蔬菜自給率;? 首都“菜籃子”;? 農產品;? 保價穩(wěn)供

[中圖分類號] D616; F327? ? ? ?[文獻標識碼] A? ? ? ?[文章編號] 0529-1445（2022）03-0070-04

2022年中央一號文件《中共中央國務院關于做好二〇二二年全面推進鄉(xiāng)村振興重點工作的意見》強調保障“菜籃子”產品供給，明確提出要加大力度落實“菜籃子”市長負責制;穩(wěn)定大中城市常年菜地保有量，大力推進北方設施蔬菜、南菜北運基地建設，提高蔬菜應急保供能力。農產品保價穩(wěn)供對城市安全運行和民生保障具有“壓艙石”作用。近年來，隨著城市化進程的加快，農產品區(qū)域產銷不平衡問題越來越突出，尤其是北京等超大城市作為各類農產品的主銷區(qū)，產銷不平衡呈現(xiàn)出進一步加劇態(tài)勢，北京市委、市政府明確提出，到2025年，全市“蔬菜自給率達到20%以上”的目標要求。1有效提升蔬菜自給率，成為新時代首都超大城市治理的必解難題。

首都“菜籃子”供給呈現(xiàn)先升后降發(fā)展軌跡

自1988年實施“菜籃子”工程以來，首都蔬菜自給率呈現(xiàn)出先升后降的倒V形發(fā)展軌跡，自2002年達到峰值（約74%）之后，連續(xù)17年下降，至2019年自給率僅為10%左右。

供給側的本地蔬菜產量減少，與蔬菜播種面積下降直接相關。2002年北京市蔬菜播種面積為172.5萬畝，產量為507.4萬噸，而到2019年，播種面積已降至46.7萬畝，僅為2002年的27%，產量亦降為111.4萬噸，是2002年的21.9%。蔬菜播種面積快速下降主要有兩大原因，一是由于城市迅速發(fā)展變化中的各種因素，不少蔬菜用地被占用。2002—2018年間共人工造林610萬畝，除利用荒山荒地外，也調整了部分農用地。隨著城市化進程的持續(xù)加快，2002—2018年間北京城市建成區(qū)面積擴張了425.6平方公里，約63.84萬畝。2二是部分菜農“棄菜務工”導致菜地的實際種植面積縮小。雖然與大田農業(yè)相比，菜農的收入相對較高，但與二、三產業(yè)勞動者的收入相比，菜農的收入水平還是偏低。2019年，北京市法人單位從業(yè)人員的平均工資中，農林牧漁業(yè)為55138元/人，仍低于建筑業(yè)的95651元/人和服務業(yè)的187334元/人。這種收入結構，導致一些菜農把菜地撂荒閑置去從事收入更高的行業(yè)。1

需求側的蔬菜消費需求遞增，則源于人口增長及居民膳食結構改善。與2002—2019年間蔬菜產量的逐年下滑相反，同期北京市常住人口增長量高達766.9萬人。人口的增長必然帶來蔬菜需求量的提高。與此同時，隨著經濟社會發(fā)展、生活質量改善，首都居民的膳食結構也在不斷調整，對蔬菜的需求呈現(xiàn)出增量提質的特點。2020年北京全市居民蔬菜及菜制品人均消費量為122.7公斤，較2017年增長了33.5%。據(jù)新發(fā)地市場的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2019年新發(fā)地市場的蔬菜年交易量為787.2萬噸，每天的交易量超過2萬噸。為了滿足日益擴大的產銷缺口，不同季節(jié)從不同省份采購大量蔬菜已經成為北京保障蔬菜供應穩(wěn)定的一種慣性和常態(tài)，首都超大城市的蔬菜供給存在一定的脆弱性。

制約蔬菜自給率提升的主要因素

2021年3月31日，中共北京市委、北京市人民政府印發(fā)《關于全面推進鄉(xiāng)村振興加快農業(yè)農村現(xiàn)代化的實施方案》，明確提出了提升蔬菜自給率的目標。當前首都蔬菜自給率的提高還面臨著諸多因素制約。

本地蔬菜種植成本劣勢。雖然外埠蔬菜經長途運輸所需物流成本明顯高于本地蔬菜，但是北京種植蔬菜所需的人工成本、土地成本、水電費等又遠遠高于外埠，尤其在人工成本已占蔬菜總成本約70%的情況下，北京種植蔬菜的成本劣勢就更為凸顯。近些年來，盡管北京大量種植勞動力來自外地務工人員，但勞動成本并未有所降低。因為外地務工人員多是舉家遷移，他們到北京務工的生活成本，包括隨遷家屬子女的各項生活費用，都要計入生產成本，這與在當?shù)貏展r住房以及居住所用水電費等都不用單列計入生產成本的成本構成明顯不同，因此，其所提出的工資要求也遠遠大于在京外務工的水平。不僅如此，新冠肺炎疫情期間，外地人員流動大幅受限，進一步加劇了北京蔬菜種植業(yè)的供給劣勢。

組織化規(guī)?；瘜I(yè)化嚴重不足。生產分散化。由于集體經濟組織、專業(yè)化合作社等未能發(fā)揮有效作用，當前北京市多數(shù)蔬菜種植依然以家庭小規(guī)模生產、分散經營為主。土地碎片化。由于集中流轉土地的成本高，北京市大部分耕地經營權分散在農戶個人手中，不利于開展大規(guī)模集中種植，也不利于優(yōu)化調整種植結構，更難以形成規(guī)模效益。菜農老齡化。當前一線生產者多為留守老人，年齡偏大，從事蔬菜種植的意愿逐漸減弱，種植蔬菜缺乏帶頭人和專業(yè)化力量。空間布局待優(yōu)化。在全市范圍內，還沒有系統(tǒng)性地根據(jù)耕地資源、區(qū)位環(huán)境、區(qū)域特色等對蔬菜種植進行整體規(guī)劃、統(tǒng)籌布局，導致各區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村莊蔬菜種植各自為戰(zhàn)，隨意性、分散性、低效性特征明顯。產銷對接缺統(tǒng)籌。農企對接、農超對接、社區(qū)便利店等模式雖然推廣多年，但仍局限于少數(shù)種植大戶、農業(yè)合作社，對散戶的支持力度遠遠不夠。上述因素導致，普通種植戶難以掌握先進的生產技術、栽培技巧和套種模式，對市場變化不敏感，經營管理粗放，存在一窩蜂跟團種現(xiàn)象，蔬菜品種單一、質量參差不齊，無法滿足首都市場高品質、多元化的蔬菜需求。

政策支持不系統(tǒng)不連續(xù)。一方面是蔬菜種植補貼政策不系統(tǒng)。近年來，北京市出臺了很多支持蔬菜產業(yè)發(fā)展的扶持政策，但許多補貼政策并不貫通。補貼對象不一。有針對實際生產者、合作社、園區(qū)的專項菜田補貼、綠防補貼、地膜回收補貼，有僅針對規(guī)?；a主體的有機肥替代化肥補貼。補貼方式不同。菜田補貼是直接按照種植面積每畝補貼600元，綠防、有機肥替代補貼是在購買指定產品時減免費用，而農藥包裝回收補貼是兌換成農資產品。各種補貼的方式、對象、途徑名目較多，政策執(zhí)行的條件限制也比較多，難以實現(xiàn)支農資金的整合效應。另一方面是高效設施支持政策不連續(xù)。例如大棚房亂象整改后，眾多農業(yè)設施、園區(qū)，在生產配套、規(guī)劃發(fā)展等方面的服務沒有及時跟進，對投資人的持續(xù)投入信心影響較大。與外埠種菜相比，首都農業(yè)的要求多、限制多、管控多，導致龍頭企業(yè)、規(guī)?；N植戶對支持補貼政策把握不準。以設施農業(yè)用地為例，2021年，北京市發(fā)布了《關于加強和規(guī)范設施農業(yè)用地管理的通知》，但在“耕作層破壞”如何定標定性等問題上尚需細化;此外，溫室設施使用基本農田的劃補要求將涉及更多的經營主體，實施主體間的協(xié)調也面臨諸多困難。

始終錨定“菜籃子”自給率的目標不松勁

提高蔬菜自給率，應加大力度，降低過度依賴通過超常規(guī)手段解決應急保供等問題，牢牢把握超大城市安全運行的主動權。

牢固樹立蔬菜保供的底線意識。提高蔬菜自給率，事關首都發(fā)展穩(wěn)定和安全，事關首都鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施和農業(yè)現(xiàn)代化進程，事關能否不斷滿足首都群眾對優(yōu)質農產品的需求，要切實增強安全意識和底線思維，有效解決應急保供問題。針對超大城市的蔬菜供應問題，各地研究出臺一系列有力措施加強供給，北京市也已經提出在“十四五”期間蔬菜自給率達到20%。根據(jù)北京市實際情況，20%的蔬菜自給率只是一條底線，我們還要處理好堅持基本供給依靠大流通與保持適度優(yōu)質自給比例這一互補關系。在菜田保護政策方面，劃定基本菜田，實施嚴格保護制度，如因發(fā)展需要占用基本菜田的，必須實施占補平衡。強化大興、延慶、平谷等蔬菜生產重點區(qū)鎮(zhèn)村的功能，在這些重點區(qū)鎮(zhèn)明確劃定相應的菜田保護區(qū)。在區(qū)域特色劃分方面，可加快布局優(yōu)勢單品生產基地和產業(yè)園區(qū)，打造專業(yè)蔬菜鎮(zhèn)、蔬菜村。同時，規(guī)劃設計若干特色片區(qū)，引導各涉農區(qū)差異化錯位發(fā)展、優(yōu)勢互補，逐步形成協(xié)同聯(lián)動的生產供給格局。

大力提升蔬菜種植銷售的組織化水平。充分發(fā)揮各類產業(yè)組織的主體作用。壓實基層黨支部在推動鄉(xiāng)村產業(yè)振興中的主體責任，加大黨支部領辦蔬菜專業(yè)合作社的工作力度和扶持力度。充分發(fā)揮龍頭企業(yè)的市場協(xié)調作用。推動各涉農區(qū)農商龍頭企業(yè)加快向平臺企業(yè)轉型，整合區(qū)域關聯(lián)產業(yè)資源，牽頭打造有市場號召力、占有率的區(qū)域蔬菜公用品牌和優(yōu)勢子品牌。建立首都蔬菜自給保供聯(lián)盟。健全政府統(tǒng)籌、產地組織、市場投放、平戰(zhàn)結合的保供機制。本地優(yōu)質蔬菜在直供消費終端的同時，與七大批發(fā)市場建立應急保供時的合作機制，以發(fā)揮批發(fā)市場應急單品有效補充作用。綜合施策，保障優(yōu)質自給蔬菜直達市民的“菜籃子”。從產品類型、供貨渠道、保障效率等方面入手，在訂制配送、冷鏈物流、社區(qū)直達等方面綜合發(fā)力，打造特需直供的保障體系，為本地優(yōu)質供給創(chuàng)造可達便利和需求黏性。組建農業(yè)、商務、經信、文旅、市場監(jiān)管等跨部門協(xié)作機制，細分生鮮、凈菜等市場需求，銜接生產、加工等市場環(huán)節(jié)，匹配精品采摘、體驗消費等關聯(lián)業(yè)態(tài)，形成鏈條完整、環(huán)節(jié)標準、品控可靠、拉動有力的整體態(tài)勢。

扭住發(fā)展高質高效蔬菜精準發(fā)力。一方面，瞄準高效設施農業(yè)，開展新一輪設施農業(yè)提升工程，增加單體設施面積，堅決退出一批低效、荒廢、改變用途的生產設施，不再納入蔬菜生產和政策補貼范疇，調整規(guī)范其設施用地屬性為基本農田;布局新建一批植物工廠級的高效設施農業(yè)，充分滿足高端設施蔬菜集約生產、品種研發(fā)、育繁推一體化及精深加工的用地規(guī)模和建設條件。另一方面，加快農業(yè)科技創(chuàng)新轉化應用，加強制度設計，充分動員在京涉農高校、科研院所、企業(yè)研發(fā)機構等科研資源，采取揭榜掛帥等形式強力推動優(yōu)質蔬菜研發(fā)成果走向中試、小規(guī)模生產和量產，尤其是要在品種更新、功能蔬菜開發(fā)、蔬菜營養(yǎng)保健等方面加快攻堅突破，轉化孵化出一批具有首都特色的蔬菜新品。

提高政策供給精準度。首先，做好政策頂層設計。在貫徹落實政策法規(guī)及規(guī)劃條件的前提下，圍繞蔬菜產業(yè)發(fā)展的特征和需求，創(chuàng)設更具導向性、操作性、前瞻性的政策。在規(guī)自、財政、農業(yè)、經信、交通、科技、金融等領域，圍繞菜地劃定和保護、設施用地及建設條件、農業(yè)獎補、農產品加工、物流通行權限、科技轉化應用、農產品價格保險等方面加大政策供給，構建權責利相協(xié)調的政策環(huán)境，讓農民堅守農業(yè)，讓農業(yè)有奔頭。其次，改善政策投放方式。圍繞提高蔬菜供給的目標，加大基礎設施、配套設施建設的直投支持力度，降低大田粗放生產的補貼力度，引導蔬菜生產單位的組織形式和資源投放。在確保政策性資金使用用途可控和績效可考的情況下，支持面向企業(yè)、合作社的專項撥款調整為產業(yè)配套投資，納入股權投資構成和分紅收益。提高菜田補貼標準，建立綠葉菜專項補貼，堅持“不撒芝麻鹽”原則，讓補貼政策真正惠及符合培育支持方向的蔬菜生產者。推出淡季綠葉菜成本價格保險，保費采取“財政補大頭、農民出零頭”的方式。細化各類獎補的投放領域和兌現(xiàn)時序。

加大政策實施和問效力度。做好政策跨領域銜接。當前，最易觸發(fā)政策紅線和企業(yè)敏感神經的就是用地政策。要進一步提高對設施農業(yè)、都市農業(yè)、現(xiàn)代農業(yè)等業(yè)態(tài)基本發(fā)展條件的認識，正視產品升級和業(yè)態(tài)創(chuàng)新的市場需求，對于真正用于農產品鮮切加工、農事體驗等項目的用地需求應給予務實、管用的產業(yè)配套政策支持，在不違反土地用途的前提下，增強其落地發(fā)展、大膽增資的信心，保護其生產積極性。為實現(xiàn)“十四五”期間首都蔬菜自給率達到20%的目標，亟須立足全市區(qū)域功能定位和蔬菜需求細化為逐年提升的硬指標。從全市層面要量化出蔬菜種植的面積、噸數(shù)、月產量等，針對相關區(qū)鎮(zhèn)村和企業(yè)規(guī)定區(qū)域指標、組產計劃。各類獎補支持政策的執(zhí)行實施要通過考核其產量、質量、產值、收入、市場占有率、成果轉化率等，以期達到真正落實到位的目標。

（本文是首都高端智庫2020年重大項目“首都農產品應急保障供應研究”階段性成果）

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（作者簡介：趙莉，北京市委黨校（北京行政學院）高端智庫教授;韓久根，北京市委黨校（北京行政學院）副校長;邱倩，北京市委黨校（北京行政學院）高端智庫講師）

責任編輯 / 王曉霞