區(qū)屬城投公司發(fā)展的困境和轉型發(fā)展思路

黎瑞聰

城市建設投資公司是特殊的市場經(jīng)營主體，起初主要承擔地方政府的融資功能，后來發(fā)展到投資、建設功能，逐步向城市運營與管養(yǎng)服務發(fā)展。隨著政策環(huán)境的變化，城投公司加速市場化轉型，主要方向是向建工建投企業(yè)發(fā)展;在轉型過程中，定位轉變、業(yè)務模式轉變，由此需要進行組織的優(yōu)化，確定部門設置和崗位體系等，以適應業(yè)務;需要進行編制的重新核定，匹配企業(yè)的發(fā)展階段與承受能力;需要進行人才的盤點與優(yōu)化，改善人才結構等。區(qū)屬城投公司業(yè)務資源有限、人員包袱較重等，使得改革更需科學設計、穩(wěn)步推進、靈活落地。

一、區(qū)屬城投公司的困境

區(qū)屬城投由于特殊的使命和業(yè)務模式，形成了以建設工程指揮部為特色的組織架構，關注建設進度和風險控制;團隊以工程建設人才為主，但是注冊執(zhí)業(yè)的專業(yè)人才少，職能管理類人員多，人崗不匹配造成了一定程度的冗員，而業(yè)務模式的非市場化，使得人員激勵又難以落地。高負債比例、低經(jīng)營收入、高財政依賴等，使得區(qū)屬城投的現(xiàn)金流較差，經(jīng)營壓力大。所以，城投公司需要進行系統(tǒng)的改革，建立起可持續(xù)發(fā)展的業(yè)務體系和能力。

（一）業(yè)務層面。第一，投資建設項目多為任務式承接，后期經(jīng)營狀況不確定性高;代建項目委托方式不清晰，且單純的代建費無法支持企業(yè)生存發(fā)展，需要有其他補充收入。第二，建設項目數(shù)量起伏不定，總體趨勢會逐步減少，特別是一二線城市核心區(qū)，城市建設高峰在過去。第三，業(yè)務產(chǎn)業(yè)鏈構建不完善，或業(yè)務模式簡單，業(yè)務內(nèi)循環(huán)不足，業(yè)務間缺乏協(xié)同。

（二）組織層面。建設指揮部模式，缺乏戰(zhàn)略引領、市場拓展、企業(yè)日常管理等職能的完善與強化。公司的部門設置高度圍繞建設工程管理，形成了以總工室或工程技術部負責項目前期、技術指導、設計變更等;以工程管理部或項目管理部為主體，負責項目實施管理;以計劃合約部、質量安全部為服務，進行招標采購，安全質量管理的組織模式。

（三）人員層面。第一，專業(yè)人員以工程建設人員為主，且注冊執(zhí)業(yè)人員比例不高。公司以工程建設為絕對的核心，人才隊伍構建形成了以工程建設和工程管理為主的體系;由于近年房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅速，使得注冊執(zhí)業(yè)人員進入房地產(chǎn)業(yè)比較多，城投公司以職稱類專業(yè)技術人員為主。第二，人員數(shù)量多但人崗不匹配嚴重。區(qū)屬國企薪酬水平整體不高，加之國企的封閉性，人員的勝任能力較差。從控制成本出發(fā)，區(qū)屬城投公司會嚴控崗位設置與編制數(shù)量，如果人崗不匹配，使得企業(yè)運轉困難，又需要以多種用工形式解決問題，使得人員存在一定冗員。

（四）資金層面。第一，降低負債。城投公司通過政府債置換，債務規(guī)模和比例已經(jīng)大幅下降，但是仍有不少城投公司的負債比例高，不少城投公司在70%左右的負債率徘徊。第二，提升現(xiàn)金流。城投公司的現(xiàn)金流普遍較差，經(jīng)營性業(yè)務規(guī)模小，內(nèi)部業(yè)務比例大，使得經(jīng)營性凈現(xiàn)金流小;任務性項目依賴財政資金，而財政資金的撥付周期較長，如果疊加債務壓力，公司的現(xiàn)金流差。于是很多城投公司出現(xiàn)了城投債的償債危機。

（五）機制層面。區(qū)屬城投的業(yè)務主要來源于區(qū)政府，很多項目采取了直接委托的形式，業(yè)務不是市場化的獲取。項目的實施委外比例比較高，如綠化養(yǎng)護業(yè)務，會進行轉包，主要做管理。非市場化的業(yè)務模式，使得激勵機制難以落地。

二、區(qū)屬城投轉型發(fā)展的思路

圍繞城投公司的困境，企業(yè)需要以戰(zhàn)略思維，進行轉型的系統(tǒng)設計，用3-5年進行發(fā)展的重構，形成從業(yè)務體系、組織結構、企業(yè)治理，到人才團隊、激勵機制、融資模式等的轉變。

（一）重構業(yè)務體系。區(qū)屬城投公司需要進行自身業(yè)務布局、商業(yè)模式等的調整。第一，規(guī)范項目承接模式，政府工程建設項目以代建制形式承接，明確責任邊界、資產(chǎn)歸屬等;第二，構建商業(yè)模式，以代建為入口，發(fā)展工程全過程咨詢、設計、施工總承包、建材等全產(chǎn)業(yè)鏈。第三，大力發(fā)展城市服務，做大物業(yè)管理、市政管養(yǎng)等。第四，發(fā)展新基建，圍繞智慧城市建設，進行城市物聯(lián)網(wǎng)、智能安防、智慧交通等的建設，支撐城市治理的提升。第五，重組整合，進行建設工程和城市管理運營服務企業(yè)和業(yè)務資源的整合，實現(xiàn)業(yè)務集中、資源集中、人員集中，集中發(fā)展。

區(qū)屬城投城市建設的使命不會改變，圍繞城市建設，公司需要提升建設能力，能夠通過投標模式，獲得代建項目。但是單純的代建項目無法支撐公司的生存發(fā)展，大型代建企業(yè)基本都是全產(chǎn)業(yè)鏈布局，因此區(qū)屬城投需要進行相應的產(chǎn)業(yè)鏈布局，構建系統(tǒng)服務能力和獲得產(chǎn)業(yè)鏈的價值。同時，區(qū)屬城投隨著建設高峰的過去，延伸自己的使命，做好城市的運營，特別是管養(yǎng)服務，對市政道路、環(huán)衛(wèi)、公建物業(yè)、城市綠化、市政公園等做好管養(yǎng)服務，提升城市的品質。

（二）做好對標學習。企業(yè)發(fā)展有其規(guī)律，也有經(jīng)驗借鑒，城投公司轉型發(fā)展要以對標為手段，做好轉型設計和安排。通過業(yè)務對標，明確業(yè)務布局、發(fā)展方向和模式，確定公司的主責主業(yè)和發(fā)展思路。根據(jù)主業(yè)，選擇上市公司、行業(yè)協(xié)會數(shù)據(jù)等，進行業(yè)務發(fā)展狀況的對標，如企業(yè)資質、企業(yè)人效等。

城投公司需要做好幾方面的對標：第一，企業(yè)資質。城投公司從建設主體走向施工主體，從建設走向管養(yǎng)，需要有資質的支撐，通過對標，明確自身需要構建的資質。以資質獲得倒推公司發(fā)展所需的資源，積累項目業(yè)績、購置設備資產(chǎn)、增加注冊執(zhí)業(yè)人員。第二，人效對標。通過人效對標建立成本觀念，改變建設主體時依靠補貼，缺乏成本管控的狀況。第三，業(yè)務對標。區(qū)屬城投數(shù)量眾多，而且面臨著類似的困境和政策環(huán)境，發(fā)展的方向也大致接近，因此，對標其他城投公司的業(yè)務布局和模式，進行業(yè)務學習或創(chuàng)新，具有重大意義。

（三）調整組織架構。按照企業(yè)經(jīng)營發(fā)展的模式，從建設工程指揮部模式向現(xiàn)代化企業(yè)轉型，設置三類部門，具體業(yè)務實施由各專業(yè)子公司承擔。第一，職能管理類部門，包含綜合管理部、人力資源部、財務管理部等;第二，監(jiān)督管理類部門，如風控合規(guī)部、紀檢監(jiān)察部、安全生產(chǎn)部等;第三，業(yè)務管理類部門，如戰(zhàn)略投資部，以戰(zhàn)略引領發(fā)展，以投資保障戰(zhàn)略落地;企業(yè)管理部，對經(jīng)營企業(yè)做好管理，對投資項目做好投后管理，對企業(yè)的產(chǎn)權與重大資產(chǎn)等做好管理工作。

組織架構的調整需要考慮后續(xù)激勵機制的建設。工程建設管理的組織模式有三種：第一種是直線制，總工室主要負責項目前期，計劃合約部負責招標，項目部負責實施;第二種是矩陣式，總工室和計劃合約部作為服務或支撐部門，項目部從頭到尾負責項目，技術支撐和招標采購則由相應的職能部門來完成。第三種是事業(yè)部制，設置多個項目部，技術人員、招標采購人員都進入相應的管理處或部，由一個個項目部負責項目的獲取、實施，不再設置單獨的總工室和招標采購部門。

（四）合理控制編制。調整過程中要對編制有合理的設計。既不能編制核定過于寬松，形成大量冗員，超出企業(yè)成本承受的能力范圍;又不能過度精簡，需大量分流人員，使得轉型改革的壓力和阻力非常大。因此，整體的編制核定，需要按照不同的公司進行分類，管理型的本部以定位和崗位體系為主，核定編制;各業(yè)務公司則考慮企業(yè)的現(xiàn)狀和發(fā)展戰(zhàn)略，從業(yè)務的規(guī)模、實施的方式等，采取區(qū)間定編和比例定編方式，使得編制的核定能有更好的適用性。

比如污水管網(wǎng)的養(yǎng)護，存在一個動態(tài)變化的情況，公司接受的污水管網(wǎng)量不同，需要的人員編制不同。業(yè)務的模式不同，編制也不同，如果業(yè)務大量委外實施，需要的編制較少，如果全部內(nèi)部實施，則需要一個龐大的實施團隊。設備的自動化程度不同，編制也不同，如涉及的泵站，如果自動化程度高，可以遠程控制和監(jiān)控，則編制數(shù)較少，如果需要人員現(xiàn)場巡檢和操作，編制增加。因此要綜合考慮多種因素，按照行業(yè)經(jīng)驗，確定合理的取值標準，人員編制掛鉤管網(wǎng)規(guī)模、業(yè)務模式、自動化程度等，設置上下限。為了防止管理人員過多，在確定總編制的基礎上，確定管理人員和作業(yè)人員的比例結構。

（五）調整人員結構。人員結構的調整需要在幾年內(nèi)逐步調整，如果采取人員補償退出分流模式，成本代價高，而且清退后，短期內(nèi)形不成成熟的團隊。成熟團隊的構建是長期積累，動態(tài)優(yōu)化的過程。

因此，轉型過程中，需要強化人力資源管理的作用，做好人才盤點和規(guī)劃，形成對戰(zhàn)略的支撐，而不是毫無目的和章法的應急式招聘。由于人才的成熟度低，因此人才的培養(yǎng)和系統(tǒng)的建設非常重要。通過系統(tǒng)建設，形成工作實施的規(guī)范，用于指導員工工作;同時通過崗位經(jīng)驗價值內(nèi)化，進行崗位核心能力和經(jīng)驗的總結，為人才培養(yǎng)做好基礎工作。

人員的分流可以與組織架構設計、激勵機制設計聯(lián)動，以機制促進人員的分流。以城市物業(yè)服務類公司為例，人員較多，魚龍混雜，管理難度大，在組織結構設計時考慮項目部內(nèi)設三個人才池，項目經(jīng)理人才池、班組長人才池、員工人才池，然后項目進行獨立的成本核算、滿意度評價等，達到目標的項目給予高績效。公司層面，只需要確定項目經(jīng)理，由項目經(jīng)理和班組長進行雙向選擇，班組長和基層員工再進行雙向選擇，通過激勵機制和雙向選擇，做出人員的篩選。能夠進入項目實施的人員，給予項目實施補貼、按照項目服務質量和盈利狀況給予績效調整;在雙選中總是無法進入項目的人員，只能以很低的基本工資，在內(nèi)部接受培訓，通過能力提升、態(tài)度改善，進入項目實施。

（六）活化激勵機制。隨著業(yè)務從任務模式向經(jīng)營模式的轉變，企業(yè)需要活化激勵機制，否則無法調動員工的積極性，也不利于引入優(yōu)秀人才。第一，進行薪酬體系的調整。按照人才需求，建立以崗位價值為基礎的薪酬體系，設置發(fā)展的雙通道。通過對組織內(nèi)的崗位體系進行價值評估，進行崗位價值市場化對標，形成符合市場化水平、具備內(nèi)部公平性的薪酬，改變區(qū)屬城投以職級薪酬為主的模式，薪酬的提升需要級別的提升。薪酬考慮雙通道的設計，建立管理序列與職能序列，為專業(yè)的工程技術人員發(fā)展提供暢通的路徑。第二，進行工資總額的管理，工資總額聯(lián)動經(jīng)濟效益和效率，隨著企業(yè)經(jīng)濟效益的增長，每年都按照政策進行工資總額的增長，引導以結果為導向，多勞多得。在工資總額確定的情況下，進行員工薪酬的強制分布，打破平均主義。同時，工資總額的分布向經(jīng)營公司傾斜，鼓勵總部人員進入到經(jīng)營公司。第三，對經(jīng)營班子實行長效激勵。按照國企改革契約化和任期制，進行任期目標的設置，獎金遞延三年發(fā)放，或預發(fā)但建立追回機制。對于市場化的業(yè)務，如物業(yè)服務、設計等，可以采取職業(yè)經(jīng)理人制，進行薪酬和業(yè)績的雙對標，給予市場化的薪酬，匹配相應的業(yè)績目標。

（七）完善治理結構。區(qū)屬城投及下屬核心公司設置董事會，實現(xiàn)重大經(jīng)營事項能夠董事會決策，解決經(jīng)營事項層層上報和審批，審批周期長，影響市場機遇的把握和經(jīng)營班子的積極性。董事會要能夠真正履職，董事會的結構和合理，成員要專業(yè)，引入外部董事，外部董事以國企退休高管人員最為理想，既熟悉國企的運作模式，又有足夠的經(jīng)驗和精力履職。

做實董事會，建立公司內(nèi)部的權責清單，明確董事會決策事項，以及需要黨委前置決策事項;同時，設置相應的專業(yè)委員會。在單一股東的情況下，區(qū)屬國企做實董事會難度較大，因此可以考慮在經(jīng)營公司進行混改，實現(xiàn)股權的多元化，董事會構成的多元化。

（八）引入混合所有制。區(qū)屬城投公司發(fā)展過程中，缺少了市場化的經(jīng)驗、資源、成熟團隊等，因此通過混合所有制改革，引入戰(zhàn)略投資者。對于市場化的業(yè)務，即業(yè)務基本不是體系內(nèi)的業(yè)務，可以考慮混改的同時引入員工持股。如物業(yè)服務，客戶類型多樣，包含了城市公共建筑、產(chǎn)業(yè)園區(qū)、住宅地產(chǎn)、商業(yè)辦公樓等，通過混合所有制改革，或者引入大型房地產(chǎn)企業(yè)，承接其物業(yè)服務項目，或者引入上市物業(yè)公司，學習與復制其成熟的經(jīng)營模式、標準化的作業(yè)模式等，提升公司的服務水平，建設核心競爭力。服務行業(yè)是高度的勞動密集行業(yè)，人的因素很重要，因此在混改的同時，可以考慮員工持股。設置1-3個員工持股公司，按照崗位、級別等做好持股方案設計。

（九）開展資本運作。城投公司傳統(tǒng)的融資模式以銀行和債券為主，通過做大資產(chǎn)規(guī)模，進行銀行融資。利用政府購買服務的方式，做大公司的營收和利潤，進行信用評級，發(fā)債融資。但是債務融資會帶來償債壓力，不利于滾動發(fā)展。因此，城投公司需要有自己的上市公司，充分發(fā)揮資本市場直接融資、股權融資的作用。

城投公司進入資本市場，可以選擇并購的模式，并購已經(jīng)上市的公司和即將上市的公司，但是優(yōu)質上市公司的并購成本高。低價的上市公司通常都存在較大瑕疵或風險，或者上市公司債務規(guī)模大且融資成本高，并購后爆雷;或者上市公司的業(yè)務出現(xiàn)了問題，業(yè)務在萎縮或面臨較大挑戰(zhàn)。因此，城投公司進入資本市場最佳的方式是培育孵化自己的企業(yè)上市，通過上市，對于企業(yè)規(guī)范化運作有深刻理解，成本更低，風險可控。上市之后，進行定向增發(fā)，不斷并購現(xiàn)有的資產(chǎn)或業(yè)務，實現(xiàn)資金的滾動發(fā)展。城投公司選擇上市的業(yè)務領域主要有物業(yè)公司、市政公用公司、環(huán)保公司等。

區(qū)屬城投公司是各地城市建設的主力軍，城市品質提升的踐行者，城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展的助推者，對城市發(fā)展有著重要意義。在新時代，區(qū)屬城投通過改革轉型，延伸與完善核心競爭力，建立市場化的可持續(xù)發(fā)展能力，利用市場資源和機制，為城市綜合實力的提升起到更大作用，這也是發(fā)展的方向與必然的選擇。

（作者單位：佛山市南海區(qū)鐵路投資有限公司）