行政事業(yè)單位預(yù)算績效評價體系相關(guān)問題分析與探究

劉平定

在新預(yù)算法大環(huán)境下，預(yù)算績效評價開始逐漸被行政事業(yè)單位所關(guān)注和重視，我國各地區(qū)行政事業(yè)單位都在積極推進預(yù)算績效評價工作。預(yù)算評價體系的構(gòu)建對于預(yù)算評價工作質(zhì)量的提升有著重要意義，可以實現(xiàn)預(yù)算績效評價的科學(xué)、系統(tǒng)開展。但是現(xiàn)階段，很多行政事業(yè)單位都存在著預(yù)算績效評價體系不健全的情況，對于預(yù)算績效評價工作質(zhì)量難以形成一定保障。本文就行政事業(yè)單位預(yù)算績效評價體系相關(guān)問題進行了分析與探究，在闡述了行政事業(yè)單位預(yù)算績效評價體系相關(guān)概念之后，進一步分析了預(yù)算績效評價體系的原則，指出了現(xiàn)階段我國行政事業(yè)單位深化績效評價體系構(gòu)建過程中所存在的問題，提出了幾點優(yōu)化建議，以期為行政事業(yè)單位預(yù)算評價質(zhì)量的提升提供一定參考借鑒。

改革開放以來，我國經(jīng)濟發(fā)展呈現(xiàn)出穩(wěn)定增長態(tài)勢，民眾對于社會服務(wù)的需求質(zhì)量不斷提升，間接敦促行政事業(yè)單位不斷提升服務(wù)質(zhì)量。在服務(wù)質(zhì)量提升的同時財政資金支出也呈現(xiàn)出不斷上升趨勢，這就對行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理提出更高要求。2018年9月中共中央、國務(wù)院出臺《全面實施預(yù)算績效管理的意見》等一系列政策文件，從宏觀層面對行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理作出了指導(dǎo)，基于國家相關(guān)政策文件，各省相繼出臺了具體的實施意見。但是由于預(yù)算績效管理的實施時間較短、實踐經(jīng)驗較少，一些管理上的問題對于此項工作效率造成了一定負面影響。預(yù)算績效評價作為預(yù)算績效管理的重要內(nèi)容之一，對于單位資源配置和風(fēng)險防控有著重要的意義，如何科學(xué)、合理開展此項工作成為行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理的重點和難點，有必要深入探究優(yōu)化措施來促進行政事業(yè)單位預(yù)算績效評價水平的提升。

一、行政事業(yè)單位預(yù)算績效評價體系的相關(guān)概念

（一）行政事業(yè)單位

行政事業(yè)單位是指實施行政管理、維護社會公共秩序、開展經(jīng)濟和文化建設(shè)等管理和服務(wù)職能的組織。行政事業(yè)單位屬于公益性單位，主要類型包括國家權(quán)力機關(guān)、行政機關(guān)、司法機關(guān)、以及實行預(yù)算管理的其他機關(guān)、政黨組織等。

（二）預(yù)算績效評價體系

要想對預(yù)算績效評價體系有一個系統(tǒng)的了解，必須先了解預(yù)算績效評價的含義，預(yù)算績效評價是指采用一定的方式方法對預(yù)算執(zhí)行結(jié)果和成效進行評價，進而對預(yù)算管理是否達到預(yù)期目標進行反映的活動。預(yù)算績效評價體系則是指通過對表征評價對象各方面特性及其相互聯(lián)系的多個指標進行組合所構(gòu)建的具有內(nèi)在結(jié)構(gòu)的有機評價整體。行政事業(yè)單位預(yù)算績效評價主要是對預(yù)算管理過程中資金配置以及業(yè)務(wù)和項目開展是否科學(xué)、合理、規(guī)范進行評價，對于評價過程中所發(fā)現(xiàn)的問題要能夠為“有的放矢”優(yōu)化建議的實施提供有效信息參考。在新預(yù)算法實施的大環(huán)境下，越來越多的行政事業(yè)單位開始積極構(gòu)建預(yù)算績效評價體系，以為單位預(yù)算管理整體成效的提升提供一定助動力。

二、行政事業(yè)單位預(yù)算績效評價體系的構(gòu)建原則

行政事業(yè)單位預(yù)算績效評價體系構(gòu)建需要遵循全面性原則、綜合性原則、公平公正原則、科學(xué)規(guī)范原則，具體分析如下：

（一）全面性原則

行政事業(yè)單位在構(gòu)建預(yù)算績效評價體系過程中需要對單位預(yù)算管理相關(guān)業(yè)務(wù)進行綜合考察，不能夠“顧此失彼”，而是要通過對評價內(nèi)容的設(shè)定科學(xué)評價預(yù)算執(zhí)行情況、預(yù)算支出的經(jīng)濟性及合理性，以便于后續(xù)預(yù)算管理情況的全面反饋。

（二）綜合性原則

行政事業(yè)單位在構(gòu)建預(yù)算績效評價體系過程中要盡可能地實現(xiàn)定性與定量相結(jié)合的方式開展評價相關(guān)事宜，不僅要對評價內(nèi)容進行準確反映，而且還應(yīng)當(dāng)對評價結(jié)果進行合理解釋說明，進而促進預(yù)算績效評價的信度和效度的提升。

（三）公平公正原則

行政事業(yè)單位在開展預(yù)算績效評價過程中必須要能夠充分結(jié)合客觀事實進行評價，在對評價標準進行設(shè)定過程中要積極對評價標準的科學(xué)性、合理性、公正性進行論證，確保評價結(jié)果的公平公正的體現(xiàn)。

（四）科學(xué)規(guī)范原則

行政事業(yè)單位在開展預(yù)算績效評價過程中應(yīng)當(dāng)時刻關(guān)注流程和制度的嚴謹性，要關(guān)注流動和制定內(nèi)容的科學(xué)規(guī)范性，為此項工作開展作出正確的指引，實現(xiàn)具體評價業(yè)務(wù)開展有章可循。

三、現(xiàn)階段我國行政事業(yè)單位預(yù)算績效評價體系建設(shè)過程中所存在的問題

我國行政事業(yè)單位預(yù)算績效評價工作開展時間較短，缺乏足夠的實踐經(jīng)驗，現(xiàn)階段仍然處于初步探索狀態(tài)，且行政事業(yè)單位的業(yè)務(wù)模式也呈現(xiàn)出多元化趨勢，此項工作開展難度較大，一些問題逐漸凸顯出來，主要表現(xiàn)在預(yù)算績效評價目標設(shè)置缺乏合理性、預(yù)算績效評價具體內(nèi)容存在著不完善性、預(yù)算績效評價方式方法存在著單一性、預(yù)算績效評價監(jiān)督和激勵措施缺失以及預(yù)算績效評價人員業(yè)務(wù)能力偏低等方面。

（一）預(yù)算績效評價目標設(shè)置缺乏合理性

現(xiàn)階段，部分行政事業(yè)單位預(yù)算績效評價目標設(shè)置缺乏合理性，僅僅是以年度目標為評價重點，并沒有對評價目標進行分解，設(shè)定階段性目標，使得評價更有層次。同時，還有一些單位對于預(yù)算績效評價目標缺乏正確的理解和認知，一些單位在預(yù)算績效評價目標設(shè)定上存在著應(yīng)付了事、走形式、走過場的情況，不僅在設(shè)定目標時也沒有通過正式化溝通交流方式來獲取各部門以及相關(guān)人員的建議和意見，及時發(fā)現(xiàn)目標設(shè)定上的偏差，而且對于所設(shè)定的評價目標也沒有經(jīng)過可行性論證，不能夠與單位預(yù)算管理實際情況相契合，出現(xiàn)各種問題不及時進行調(diào)整和完善，不利于對預(yù)算績效評價實際情況準確、全面反映。

（二）預(yù)算績效評價具體內(nèi)容存在著不完整性

現(xiàn)階段，我國一些行政事業(yè)單位預(yù)算績效評價工作仍然處于探索階段，在預(yù)算績效評價指標體系設(shè)置上存在著不完整性，完全按照企業(yè)的方式進行績效評價，不僅指標設(shè)定過于生硬，不能夠完全反映單位預(yù)算管理情況，而且并沒有實現(xiàn)定性評價和定量評價兩種方式方法間的相輔相成，對于一些定量評價結(jié)果并沒有必要的解釋說明，使得預(yù)算績效評價結(jié)果難以被單位管理人員所理解和掌握。此外，還有一些行政事業(yè)單位在設(shè)定預(yù)算績效評價指標過程中沒有實現(xiàn)指標內(nèi)容的細化，并沒有從多角度、多層次出發(fā)，分類、分層進行指標設(shè)定，不利于預(yù)算績效管理水平的提升。

（三）預(yù)算績效評價方式方法存在著單一性

目前，有相當(dāng)一部分行政事業(yè)單位預(yù)算績效評價方式方法存在著單一性，主要仍然停留在結(jié)果導(dǎo)向?qū)Ρ仍u價方法的應(yīng)用上，通過預(yù)算執(zhí)行結(jié)果與預(yù)算管理目標的對比分析來進行差異性評價，并沒有引入一些先進的方式方法來進行綜合性評價，不利于評價結(jié)果全面性、真實性、準確性的提升。同時，還有一些行政事業(yè)單位還存在著預(yù)算結(jié)果分析不充分的情況，雖然也投入了一定的人力物力對預(yù)算績效評價結(jié)果進行深入挖掘，但是預(yù)算績效評價止步于評價結(jié)果的獲取，并沒有將預(yù)算績效評價結(jié)果應(yīng)用到后續(xù)預(yù)算管理工作中去，沒有針對預(yù)算管理問題所在形成報告，沒有為單位預(yù)算管理正確決策的制定提供有效信息數(shù)據(jù)。

（四）預(yù)算績效評價監(jiān)督和激勵措施不完善

要想切實提升行政事業(yè)單位預(yù)算績效評價水平，配套的監(jiān)督和激勵機制必不可少。從監(jiān)督角度出發(fā)，現(xiàn)階段部分行政事業(yè)單位監(jiān)督組織機構(gòu)設(shè)置存在著滯后性，預(yù)算績效評價工作仍然是由單位負責(zé)人和財務(wù)部門人員通過兼職的方式開展，并沒有安排專人來負責(zé)此項工作，存在著監(jiān)管不到位的情況，使得預(yù)算績效評價監(jiān)督工作存在著形式主義問題;從激勵角度出發(fā)，現(xiàn)階段部分行政事業(yè)單位還存在著預(yù)算績效評價激勵機制存在缺失情況，對于預(yù)算績效評價工作做得出色的人員并沒有設(shè)置科學(xué)、合理的激勵標準，難以通過考核來激發(fā)相關(guān)人員開展此項工作的主觀能動性。同時，一些事業(yè)單位雖然構(gòu)建了預(yù)算績效評價激勵機制，但是激勵機制內(nèi)容存在著局限性，以精神激勵居多，并沒有對預(yù)算績效評價工作成績突出的工作人員進行精神和物質(zhì)雙重激勵，這也不利于充分發(fā)揮預(yù)算績效評價的作用。

（五）預(yù)算績效評價人員業(yè)務(wù)能力偏低

行政事業(yè)單位預(yù)算績效評價水平的高低與預(yù)算績效評價人員的業(yè)務(wù)能力有著密切的關(guān)聯(lián)性。但是現(xiàn)階段，很多行政事業(yè)單位在開展預(yù)算績效評價工作過程中存在評價人員知識結(jié)構(gòu)滯后的情況，預(yù)算績效評價理論知識掌握以及實務(wù)操作能力較差，難以滿足此項工作需求。同時，部分單位并沒有定期組織和安排預(yù)算績效評價工作專項培訓(xùn)，使得評價人員難以及時獲取和掌握最新政策和業(yè)務(wù)處理辦法，不利于此項工作順利推進。

四、對于我國行政事業(yè)單位預(yù)算績效評價體系建設(shè)的幾點優(yōu)化建議

（一）明確預(yù)算績效評價目標

各地區(qū)行政事業(yè)單位在進行預(yù)算績效評價目標設(shè)置過程中，不應(yīng)當(dāng)僅僅是以年度目標為評價重點，而是應(yīng)當(dāng)對評價目標進行分解，設(shè)定以年、半年、季度以及月的階段性目標，使評價工作更有層次性，在實際開展過程中有側(cè)重點。同時，行政事業(yè)單位還應(yīng)當(dāng)對預(yù)算績效評價目標有一個正確的理解和認知，負責(zé)人有必要通過正式的溝通和交流方式來與各個部門以及相關(guān)人員探討如何進行評價目標設(shè)定以及設(shè)定評價目標對于預(yù)算管理整體上的影響，轉(zhuǎn)變一些單位以往在預(yù)算績效評價目標設(shè)定上應(yīng)付了事、走形式、走過場的情況，并及時對目標設(shè)定不完善、存在問題的地方進行及時調(diào)整，實現(xiàn)預(yù)算評價目標與單位預(yù)算管理實際情況相契合。此外，行政事業(yè)單位還應(yīng)當(dāng)邀請專家對自身內(nèi)部所設(shè)定的預(yù)算績效評價目標進行可行性論證，通過之后再應(yīng)用到實際工作中去，以促進對預(yù)算績效評價實際情況準確、全面反映。

（二）優(yōu)化預(yù)算績效評價具體內(nèi)容

各地區(qū)行政事業(yè)單位在開展預(yù)算績效評價工作過程中還應(yīng)當(dāng)在現(xiàn)有的指標體系內(nèi)容基礎(chǔ)上結(jié)合單位實際情況進行優(yōu)化和完善，圍繞評價目的、評價內(nèi)容、評價重點等來確定具體內(nèi)容。此類單位應(yīng)當(dāng)實現(xiàn)定性評價和定量評價兩種方式方法間的相輔相成，對于一些定量評價結(jié)果要輔以必要的解釋說明，使得預(yù)算績效評價結(jié)果能夠被單位管理人員所理解和掌握。同時，各地區(qū)行政事業(yè)單位在設(shè)定預(yù)算績效評價指標過程中還應(yīng)當(dāng)實現(xiàn)指標內(nèi)容的細化，要能夠從多角度、多層次出發(fā)，分類、分層進行指標設(shè)定，既要包括過程性指標、合規(guī)性指標，也要對指標內(nèi)容進行細化，盡可能地具體到三級指標，減少評價中偏差幅度。以便于全面、真實、準確地反映單位預(yù)算管理具體問題。

（三）優(yōu)化預(yù)算績效評價方式方法

我國各地區(qū)行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)積極引入先進的預(yù)算評價方式方法，區(qū)別于普通企業(yè)適應(yīng)行政事業(yè)單位實際情況的評價體系，在以結(jié)果導(dǎo)向?qū)Ρ仍u價方法的基礎(chǔ)上引入未來導(dǎo)向以及問題導(dǎo)向的評價方法，綜合應(yīng)用層次分析法、優(yōu)劣解距離法、信度與效度分析以及模糊評價法等方式方法通過構(gòu)建更高效度的評價模型來對預(yù)算管理情況進行反映，切實提升評價結(jié)果全面性、真實性、準確性。同時，各地區(qū)行政事業(yè)單位還應(yīng)當(dāng)加大對預(yù)算結(jié)果分析力度，可以引入現(xiàn)代化信息技術(shù)在評價結(jié)果的獲取之后，進一步將預(yù)算績效評價結(jié)果應(yīng)用到后續(xù)預(yù)算管理工作中去，針對預(yù)算管理問題所在形成系統(tǒng)報告，為單位預(yù)算管理正確決策的制定提供有效信息數(shù)據(jù)。

（四）完善預(yù)算績效評價監(jiān)督和激勵措施

從預(yù)算績效評價監(jiān)管角度出發(fā)，行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)摒棄兼職方式來開展預(yù)算績效評價監(jiān)督工作，抽調(diào)專人來負責(zé)此項工作。在完善監(jiān)督機制過程中，行政事業(yè)單位還應(yīng)當(dāng)實現(xiàn)預(yù)算績效評價監(jiān)管權(quán)責(zé)，盡可能地給予具體監(jiān)管人員一定的權(quán)力以便于其及時進行信息搜集和調(diào)查。同時，行政事業(yè)單位還應(yīng)當(dāng)明確預(yù)算績效評價監(jiān)督方式方法，單位管理層在對國家相關(guān)部門所出臺的政策文件進行仔細研讀之后要能夠結(jié)合自身實際情況來確定具體方法，可以考慮書面數(shù)據(jù)、走訪調(diào)查、問卷調(diào)查綜合應(yīng)用以及平衡計分卡、橫向?qū)Ρ确治?、縱向?qū)Ρ确治龅缺O(jiān)督評價方式，以便于在具體業(yè)務(wù)開展過程中起到指導(dǎo)作用;從預(yù)算績效評價激勵角度出發(fā)，行政事業(yè)單位還應(yīng)當(dāng)在現(xiàn)有的預(yù)算績效評價激勵機制基礎(chǔ)上進行優(yōu)化和完善，要實現(xiàn)分層次的物質(zhì)和激勵相結(jié)合的激勵方式，在物質(zhì)激勵上設(shè)定績效等級，對于表現(xiàn)和工作成績情況進行分層獎勵，在促進其工作積極性的同時也間接促進事業(yè)單位預(yù)算績效管理成效的提升。

（五）提升預(yù)算績效評價人員業(yè)務(wù)能力

要想促進行政事業(yè)單位預(yù)算績效評價業(yè)務(wù)能力的提升，單位負責(zé)人不僅要對預(yù)算績效評價人員進行嚴格要求，從客觀層面來促進其不斷優(yōu)化和完善知識結(jié)構(gòu)，而且還應(yīng)當(dāng)重視預(yù)算績效評價人員的繼續(xù)教育培訓(xùn)，提升人員的專業(yè)素養(yǎng)，可以通過定期組織和安排培訓(xùn)方式來促進其更好地了解和掌握預(yù)算績效評價理論知識掌握，提升其實務(wù)操作能力，豐富其經(jīng)驗，為此項工作的持續(xù)有效開展提供一定保障。

（作者單位：廣漢市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局）