排污權(quán)交易政府監(jiān)管的現(xiàn)存問(wèn)題及完善進(jìn)路

黎映彤

摘要：政府監(jiān)管作為排污權(quán)交易中基礎(chǔ)的一環(huán)，發(fā)揮著重要的作用。但目前排污權(quán)交易政府監(jiān)管法律制度存在著法律法規(guī)不完善、政府權(quán)力邊界不明確、尚未形成完備的監(jiān)測(cè)體系等問(wèn)題，成為排污權(quán)交易制度推行的困難之一。如何科學(xué)發(fā)揮政府的監(jiān)管作用，應(yīng)有一個(gè)解決路徑，首先須建立健全排污權(quán)交易立法；其次具體規(guī)定政府監(jiān)管責(zé)任；最后應(yīng)完善政府監(jiān)管相關(guān)配套制度形成完備監(jiān)測(cè)體系，各環(huán)節(jié)相輔相成。

關(guān)鍵詞：排污權(quán)交易；政府監(jiān)管；法律完善進(jìn)路

中圖分類號(hào)：D9文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：Adoi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2022.21.077

0引言

我國(guó)在20世紀(jì)80年代就開(kāi)始對(duì)排污權(quán)交易進(jìn)行研究試點(diǎn)，但至今還未能在全國(guó)推廣。政府作為排污權(quán)交易的監(jiān)管主體具有正當(dāng)性和必然性。首先，政府在排污權(quán)交易的兩級(jí)市場(chǎng)中都發(fā)揮著重要作用，在初級(jí)市場(chǎng)中需要政府做好初始分配工作；在二級(jí)市場(chǎng)中要監(jiān)管排污主體雙方的交易活動(dòng)，包括交易前、交易中和交易后的全過(guò)程。其次，政府具有其他社會(huì)組織所不具備的組織能力和優(yōu)勢(shì)，其所具備的專業(yè)度是其他社會(huì)組織所不能及。最后，市場(chǎng)配置資源可能會(huì)出現(xiàn)失靈的情況，在市場(chǎng)失靈的情況下，政府能夠?qū)嵭泻暧^調(diào)控，實(shí)現(xiàn)資源的有效配置。排污權(quán)交易制度未能在全國(guó)推行的原因眾多，就目前關(guān)于政府監(jiān)管的現(xiàn)狀來(lái)說(shuō)，一方面，在立法層面尚無(wú)專門規(guī)定排污權(quán)交易制度的法律法規(guī)。只在《大氣污染防治法》中規(guī)定了要推進(jìn)排污權(quán)交易，但并無(wú)具體詳細(xì)的規(guī)定。另一方面，在實(shí)踐中，2015年生態(tài)環(huán)境部門對(duì)試點(diǎn)地區(qū)進(jìn)行過(guò)深入調(diào)查。結(jié)果表明，在排污權(quán)交易中，政府干預(yù)過(guò)多，排污權(quán)交易的條件不明確，排污權(quán)交易市場(chǎng)不活躍，未能激發(fā)企業(yè)積極性等?？傊?，政府監(jiān)管由于法律法規(guī)的不完善，政府缺少行動(dòng)指南，在實(shí)踐中不是越權(quán)管理就是監(jiān)管不力。

1排污權(quán)交易政府監(jiān)管存在的問(wèn)題

1.1排污權(quán)交易政府監(jiān)管法律制度不完善

首先，迄今為止我國(guó)尚未確立一部高位階的法律，專門對(duì)排污權(quán)交易進(jìn)行規(guī)范。目前關(guān)于排污權(quán)交易政府監(jiān)管的規(guī)定，僅在于《環(huán)境保護(hù)法》《大氣污染防治法》《水污染防治法》里的幾個(gè)條文。內(nèi)容僅為原則性的規(guī)定，例如可以進(jìn)行排污權(quán)交易、政府負(fù)有監(jiān)管職責(zé)等，實(shí)則未對(duì)排污權(quán)交易的運(yùn)行、政府監(jiān)管的內(nèi)容、方法、限度等做出詳細(xì)具體的規(guī)定。這將導(dǎo)致政府無(wú)法可依，政府權(quán)力邊界模糊，進(jìn)而可能導(dǎo)致政府失靈。2014年，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)排污權(quán)有償使用和交易試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》，但內(nèi)容依舊多為原則性的規(guī)定，在指導(dǎo)實(shí)踐方面的作用有限。其次，現(xiàn)有關(guān)于排污權(quán)交易地方立法也未成體系，各成一派。

上無(wú)高位階法律文件作為保障，下有規(guī)定但不統(tǒng)一，無(wú)疑會(huì)影響排污權(quán)交易政府監(jiān)管部門職責(zé)的履行，難以形成統(tǒng)一的規(guī)范格局。總而言之，法律體系的不完善阻礙了排污權(quán)交易政府監(jiān)管法律制度建設(shè)的進(jìn)展，排污權(quán)交易的推行步履維艱。

1.2政府權(quán)力邊界不明確

排污權(quán)交易制度的關(guān)鍵在于充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用，激發(fā)排污主體的活力，積極提升技術(shù)節(jié)能減排，以有更多的排污權(quán)余額在市場(chǎng)上交易，無(wú)須再通過(guò)政府提高排污稅收或者責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)來(lái)減少對(duì)環(huán)境的破壞，在不阻礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展的前提下還能夠保護(hù)環(huán)境。但是我國(guó)的市場(chǎng)機(jī)制尚未達(dá)到高度成熟，在排污權(quán)交易試點(diǎn)初期，需要政府這只“看得見(jiàn)的手”進(jìn)行引導(dǎo)無(wú)可厚非。因此在試點(diǎn)初期，幾乎都是由政府部門來(lái)幫助排污主體完成的排污權(quán)交易，排污企業(yè)之間大多服從于政府部門的安排。如此就很容易出現(xiàn)政府越權(quán)現(xiàn)象，難以盤活二級(jí)市場(chǎng)。同時(shí)，政府的不當(dāng)干預(yù)還會(huì)滋生“權(quán)力尋租”的現(xiàn)象。政府在排污權(quán)交易過(guò)程中無(wú)法找準(zhǔn)自己的角色定位，就容易濫用權(quán)力，一方面會(huì)對(duì)社會(huì)造成不利影響，另一方面更無(wú)法推進(jìn)排污權(quán)交易的發(fā)展，更甚之無(wú)法解決現(xiàn)有環(huán)境問(wèn)題。

根據(jù)目前排污權(quán)交易的現(xiàn)狀來(lái)看，因無(wú)法明確政府的權(quán)力邊界，導(dǎo)致政府容易越權(quán)或者監(jiān)管不力。盡管也有較為成熟的排污權(quán)試點(diǎn)地區(qū)，但是依舊未能形成具有代表性的模式。在排污權(quán)交易市場(chǎng)，如何既能夠給予政府適度且必要的行政干預(yù)，同時(shí)又能夠限制政府的不當(dāng)干預(yù)，使政府這只“有形的手”在合理邊界內(nèi)發(fā)揮作用，這需要明確政府的權(quán)力和職責(zé)。

1.3尚未形成完備的監(jiān)測(cè)系統(tǒng)

首先，從企業(yè)層面來(lái)看。我國(guó)“三同時(shí)”制度中，明確規(guī)定了重點(diǎn)排污企業(yè)或單位要安裝污染物實(shí)時(shí)監(jiān)控系統(tǒng)的法律義務(wù)。但根據(jù)企業(yè)在安裝自動(dòng)監(jiān)控系統(tǒng)的情況來(lái)看，一方面，因在履行安裝監(jiān)控系統(tǒng)義務(wù)需要耗資的同時(shí)沒(méi)有獲得補(bǔ)貼，出于盈利的考慮，許多企業(yè)會(huì)采取措施致使檢測(cè)系統(tǒng)無(wú)法正常運(yùn)轉(zhuǎn)，或者進(jìn)行數(shù)據(jù)造假；另一方面，許多企業(yè)由于技術(shù)水平和專業(yè)度不夠高，往往不會(huì)運(yùn)行和維護(hù)這種高技術(shù)水平的監(jiān)測(cè)系統(tǒng)，如果聘請(qǐng)專業(yè)技術(shù)人員進(jìn)行操控，將會(huì)是一筆巨大的耗資，但就中小微企業(yè)來(lái)說(shuō)，由于成本問(wèn)題他們甚至不會(huì)安裝自動(dòng)檢測(cè)系統(tǒng)，這將存在很大隱患。當(dāng)然，目前市場(chǎng)上也有專門從事運(yùn)行維護(hù)自動(dòng)監(jiān)控系統(tǒng)的第三方公司，但在2014年，國(guó)務(wù)院就已經(jīng)取消了自動(dòng)監(jiān)控設(shè)施運(yùn)維的資質(zhì)審批事項(xiàng)，這意味著該行業(yè)的入行門檻降低，操作人員的專業(yè)水平將會(huì)降低，運(yùn)維的質(zhì)量也將無(wú)從保證。

其次，從政府監(jiān)管來(lái)看，現(xiàn)階段政府部門在對(duì)排污單位的監(jiān)管上主要存在兩個(gè)層面的問(wèn)題：對(duì)污染物的跟蹤監(jiān)測(cè)與核實(shí)工作不到位，及監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)不透明。在跟蹤監(jiān)測(cè)與核實(shí)工作方面，存在以下問(wèn)題：

第一，僅對(duì)重點(diǎn)污染源監(jiān)測(cè)，這將會(huì)導(dǎo)致一些排污嚴(yán)重的小微企業(yè)成為漏網(wǎng)之魚(yú)。

第二，對(duì)排污點(diǎn)的設(shè)置不完善，例如主要是對(duì)排出口的污染物進(jìn)行監(jiān)測(cè)，但是污染物排出后則無(wú)后續(xù)跟蹤，這會(huì)對(duì)環(huán)境造成很大隱患。

第三，政府部門對(duì)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的真實(shí)性和透明度有待加強(qiáng)。

2美國(guó)排污權(quán)交易政府監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)

2.1立法和政策

立法方面，最初美國(guó)國(guó)會(huì)就先通過(guò)了一系列立法，例如《清潔空氣法》和《空氣質(zhì)量法》，明確規(guī)定了排污權(quán)交易的法律地位。在有法律保障的支持下，為后面推行的“酸雨計(jì)劃”等一系列排污權(quán)交易實(shí)踐掃清了障礙。除此之外，還出臺(tái)了一系列政策，包括補(bǔ)償政策、氣泡政策、凈得政策和存儲(chǔ)政策。政策方面，美國(guó)排污權(quán)交易政策經(jīng)歷過(guò)傳統(tǒng)政策階段，就是設(shè)定排放標(biāo)準(zhǔn)，排放主體必須嚴(yán)格按照排放標(biāo)準(zhǔn)、選擇適宜的排放技術(shù)進(jìn)行排放。這個(gè)政策的弊端就是會(huì)限制經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，在一些地區(qū)為了改善空氣質(zhì)量要禁止一些企業(yè)的入駐。還有補(bǔ)償政策階段，就是鼓勵(lì)一些地區(qū)排放污染源削減到排放標(biāo)準(zhǔn)以下，超量削減的部分經(jīng)過(guò)環(huán)保局認(rèn)可之后變成“排放削減信用”。這些“信用”可以在市場(chǎng)上銷售，想進(jìn)入該地區(qū)的新企業(yè)，可以購(gòu)買足夠的削減信用，使得新企業(yè)入駐該地區(qū)后總排放量依舊低于之前，就可以進(jìn)駐該地區(qū)。這一政策其實(shí)就是較早的排放權(quán)交易的形式之一，彌補(bǔ)了傳統(tǒng)政策的不足，既能夠保證空氣質(zhì)量，也沒(méi)有阻止經(jīng)濟(jì)發(fā)展。自此后，美國(guó)環(huán)保局還嘗試建立了補(bǔ)償政策、氣泡政策、銀行政策和容量結(jié)余政策?？傮w上都取得了較成功的成果，為后續(xù)的排污權(quán)交易實(shí)踐提供了經(jīng)驗(yàn)。

2.2政府角色定位

排污權(quán)交易制度是一項(xiàng)環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策，離不開(kāi)環(huán)境政府部門的統(tǒng)籌和監(jiān)測(cè)。美國(guó)環(huán)保署從開(kāi)頭到結(jié)尾都設(shè)置了比較嚴(yán)格的監(jiān)測(cè)。在一級(jí)市場(chǎng)：

首先，制定總排污量，也即總量控制計(jì)劃的制定。將排污額向各州和地方政府分配，各州和地方政府再向下分配到所轄區(qū)域的排污主體處，并且引導(dǎo)和促進(jìn)其進(jìn)行排污權(quán)交易。

其次，排污權(quán)交易許可證。排污主體必須要獲得環(huán)境規(guī)劃署的許可證授權(quán)，才能夠獲得對(duì)排污權(quán)進(jìn)行交易的權(quán)利。在二級(jí)市場(chǎng)，少干預(yù)市場(chǎng)作用的發(fā)揮并持續(xù)監(jiān)測(cè)。在整個(gè)排污權(quán)交易運(yùn)行的過(guò)程中，美國(guó)環(huán)保署等政府部門很少干預(yù)市場(chǎng)機(jī)制的運(yùn)行。但為了市場(chǎng)失靈，也提前制定了一些宏觀調(diào)控的政策，如果排污權(quán)交易市場(chǎng)運(yùn)行中有失靈的情況，政府就會(huì)進(jìn)行適度干預(yù)。然而這一干預(yù)的前提，離不開(kāi)政府部門設(shè)置的嚴(yán)密的監(jiān)測(cè)體系。同時(shí)，對(duì)于違反排污權(quán)交易規(guī)則的排污主體進(jìn)行嚴(yán)格責(zé)罰。

3完善進(jìn)路

3.1完善排污權(quán)交易政府監(jiān)管法律制度

首先，在國(guó)家法律層面上確定排污權(quán)交易的法律地位。抓住《生態(tài)環(huán)境法典》修訂的契機(jī)，將排污權(quán)交易制度寫(xiě)入法典，確立其法律地位，為后面排污權(quán)交易的推行掃清法律層面上的障礙。同時(shí)，可以通過(guò)行政法規(guī)對(duì)排污權(quán)交易制度進(jìn)行專門規(guī)定，明確排污權(quán)交易制度當(dāng)中的具體細(xì)節(jié)，建立健全排污權(quán)交易體系。在排污權(quán)交易制度法律體系完備的情況下，政府監(jiān)管法律制度建設(shè)將得到實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展。

其次，在《生態(tài)環(huán)境法典》中的政府監(jiān)管一章，加入政府對(duì)排污權(quán)交易的監(jiān)管，如此排污權(quán)交易政府監(jiān)管制度便有了基本法的保障。同時(shí)，在專章規(guī)定中應(yīng)該具體細(xì)化排污權(quán)交易政府的監(jiān)管職責(zé)、范圍大小、監(jiān)管方式、監(jiān)管程序、監(jiān)管責(zé)任等的內(nèi)容。以保證政府在排污權(quán)交易的監(jiān)管中能夠有法可依，為政府執(zhí)法提供明確指導(dǎo)，尤其是在監(jiān)督方式和手段上。

3.2明確政府監(jiān)管責(zé)任

首先，當(dāng)排污權(quán)交易政府監(jiān)管制度的地位被法典確定后，就可以通過(guò)各種行政法規(guī)、部門規(guī)章及地方性法規(guī)，對(duì)排污權(quán)交易市場(chǎng)中政府監(jiān)管責(zé)任進(jìn)行具體化，使之具有可操性。

其次，可以制作政府監(jiān)管權(quán)限清單?！胺o(wú)規(guī)定不可為”，排污權(quán)交易市場(chǎng)中政府監(jiān)管的權(quán)限范圍也可以仿照市場(chǎng)準(zhǔn)入清單，制定一個(gè)政府監(jiān)管權(quán)限清單，將政府能夠行使的權(quán)限羅列出來(lái)，超出這個(gè)范圍的權(quán)限則不可以行使。不可以越權(quán)的部分實(shí)則是市場(chǎng)機(jī)制要素能夠發(fā)揮作用的范圍，如此便能夠讓政府的“有形之手”科學(xué)有效地監(jiān)督到市場(chǎng)“無(wú)形之手”所起不到作用的部分，以及能夠發(fā)揮其在市場(chǎng)失靈時(shí)的宏觀調(diào)控作用?！瓣?yáng)光是最好的防腐劑”，政府監(jiān)管權(quán)限清單的實(shí)施情況和成果都應(yīng)該進(jìn)行總結(jié)且公開(kāi)透明，以便于上級(jí)行政機(jī)關(guān)、公眾、環(huán)保組織、媒體等都能夠進(jìn)行監(jiān)督，防止濫用權(quán)力，在排污權(quán)交易市場(chǎng)中形成良好的風(fēng)氣。

再次，要建立政府監(jiān)管責(zé)任問(wèn)責(zé)機(jī)制。只要有權(quán)力行使的地方，就免不了會(huì)有濫用或者懈怠的情況。對(duì)于權(quán)力濫用和不履行責(zé)任的行為，都需要進(jìn)行問(wèn)責(zé)。一方面，這個(gè)問(wèn)責(zé)機(jī)制能夠讓政府監(jiān)管部門相關(guān)工作人員時(shí)刻警醒，不踩紅線，認(rèn)真履職；另一方面，在相關(guān)工作人員真的出現(xiàn)行政不作為或者越權(quán)行為時(shí)，要依照法律法規(guī)或者規(guī)章制度對(duì)其進(jìn)行處罰，既不能放縱，也不能隨意處置。政府監(jiān)管責(zé)任問(wèn)責(zé)機(jī)制應(yīng)該嚴(yán)格明確規(guī)定問(wèn)責(zé)對(duì)象、問(wèn)責(zé)內(nèi)容、問(wèn)責(zé)程序等方面內(nèi)容。

3.3完善政府監(jiān)管監(jiān)測(cè)體系

首先，提高我國(guó)的監(jiān)測(cè)技術(shù)。從美國(guó)排污權(quán)交易的成功經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，其能夠順利推行，主要是其有先進(jìn)的跟蹤監(jiān)測(cè)技術(shù)，以及完備的監(jiān)測(cè)系統(tǒng)。我國(guó)目前正是由于技術(shù)上的不足，無(wú)法建立全面的在線監(jiān)測(cè)系統(tǒng)，只能夠?qū)σ恍┲攸c(diǎn)污染排放企業(yè)進(jìn)行監(jiān)測(cè)，對(duì)于一些排放嚴(yán)重的小微企業(yè)則心有余力不足。因此，目前急需提高我國(guó)的監(jiān)測(cè)技術(shù)，擴(kuò)大對(duì)污染源排放單位和地區(qū)的監(jiān)管范圍。這不僅是有益于排污權(quán)交易的推行，更是在綠色發(fā)展觀理念下的應(yīng)時(shí)之舉。同時(shí)，當(dāng)前強(qiáng)調(diào)環(huán)境執(zhí)法跨區(qū)域聯(lián)合協(xié)調(diào)防治，在這樣的背景下，確立監(jiān)測(cè)信息共享制度指日可待。讓監(jiān)測(cè)信息在各地政府部門、各司法機(jī)關(guān)之間共享，一方面，連通了各地政府部門，便于跨區(qū)域執(zhí)法；另一方面，便于司法機(jī)關(guān)取證，提高司法效率。當(dāng)監(jiān)測(cè)信息能夠共享，就能夠推動(dòng)排污權(quán)的跨區(qū)域交易，活躍二級(jí)市場(chǎng)。

其次，應(yīng)該完善相應(yīng)的配套制度，來(lái)保障政府部門監(jiān)管的執(zhí)行。第一，對(duì)排污企業(yè)安裝監(jiān)測(cè)系統(tǒng)進(jìn)行補(bǔ)貼。重點(diǎn)污染物排放企業(yè)安裝自動(dòng)監(jiān)測(cè)系統(tǒng)的，應(yīng)給予相應(yīng)財(cái)政補(bǔ)貼，這能夠提高企業(yè)履行義務(wù)的積極性；同時(shí)，應(yīng)分次予以補(bǔ)貼，以免企業(yè)一次性拿到補(bǔ)貼之后不履行義務(wù)。第二，建立排污權(quán)交易信用評(píng)價(jià)制度。包括獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制和懲戒機(jī)制。關(guān)于獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，對(duì)于遵約守法的排污企業(yè)進(jìn)行表?yè)P(yáng)，對(duì)于超出標(biāo)準(zhǔn)減排的企業(yè)予以獎(jiǎng)勵(lì)。這樣一方面可以提高排污主體提升技術(shù)節(jié)能減排的積極性；另一方面會(huì)增加社會(huì)公眾及媒體對(duì)該企業(yè)的好感，從而產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效應(yīng)。關(guān)于懲戒機(jī)制，就像民事訴訟領(lǐng)域的失信被執(zhí)行人制度，制定失信被執(zhí)行人名單，督促其盡快履行義務(wù)，否則無(wú)論是在市場(chǎng)中還是在生活中都將寸步難行。當(dāng)排污主體不按照法律法規(guī)規(guī)定、合同約定履行排污義務(wù)時(shí)，可以將其列入失信排污名單，在排污權(quán)交易市場(chǎng)中公示，且對(duì)其予以懲罰；當(dāng)其將污染情況恢復(fù)到原來(lái)甚至優(yōu)于之前時(shí)，可將其從失信排污名單移出，但如果二次檢查時(shí)依舊不予改正，則可以限制其在排污權(quán)交易市場(chǎng)中的交易，或者作出更嚴(yán)厲的處罰。這樣的失信懲戒機(jī)制一方面可以對(duì)違法違約主體進(jìn)行懲罰，另一方面可以對(duì)其他企業(yè)起到警示作用。兩個(gè)機(jī)制相互配合，在排污權(quán)交易市場(chǎng)中發(fā)揮積極作用。第三，加強(qiáng)政府各部門跨區(qū)域協(xié)同合作。環(huán)境問(wèn)題并非某一個(gè)地區(qū)的問(wèn)題，而是全國(guó)甚至全世界的問(wèn)題，排污權(quán)交易也包括跨區(qū)域的交易，因此加強(qiáng)政府部門間的合作協(xié)同，加強(qiáng)政府部門跨區(qū)合作協(xié)同，不僅是排污權(quán)交易制度的要求，更是解決環(huán)境問(wèn)題的重要手段。為此，政府應(yīng)該完善信息共享機(jī)制，進(jìn)行區(qū)域政策和資源的整合共享；制定實(shí)施統(tǒng)一的排污政策；同時(shí)在政策統(tǒng)一的情況下，結(jié)合不同地域的情況使用不同的方法和手段進(jìn)行監(jiān)管。

4結(jié)論

2022年3月5日，政府工作報(bào)告中指出：要激發(fā)市場(chǎng)活力，一方面政府要給企業(yè)減稅，另一方面政府要給市場(chǎng)加油。在減稅方面，也重點(diǎn)提到要對(duì)生態(tài)環(huán)保業(yè)提高稅收優(yōu)惠。排污權(quán)交易制度在這一背景下的推行顯得更為重要，因?yàn)樗灰蕾囉谡呐盼壅鞫悾诓幌拗平?jīng)濟(jì)發(fā)展的情況下，能夠緩解經(jīng)濟(jì)發(fā)展和保護(hù)環(huán)境之間的矛盾。因此，首先應(yīng)抓住《生態(tài)環(huán)境法典》修訂的契機(jī)，將排污權(quán)交易制度寫(xiě)入法典確定其法律地位，為后面的推行掃清障礙；其次，要明確政府權(quán)力職責(zé)范圍；最后，要建立健全完備的監(jiān)測(cè)體系及相關(guān)的配套制度，加強(qiáng)跨區(qū)域合作。

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