內(nèi)部審計(jì)在工程領(lǐng)域適應(yīng)新發(fā)展的路徑

張佳

在工程領(lǐng)域?qū)嵺`中，內(nèi)部審計(jì)通過有效監(jiān)督過程管控、風(fēng)險(xiǎn)管理、合法合規(guī)性，對(duì)于提升工程管理水平具有重要意義。在高質(zhì)量發(fā)展要求下，工程領(lǐng)域仍存在績(jī)效考核機(jī)制不健全、項(xiàng)目管理與監(jiān)督未形成合力、應(yīng)對(duì)信息化的必然趨勢(shì)準(zhǔn)備不足等問題。解決上述問題，內(nèi)部審計(jì)應(yīng)聚焦國(guó)家重大政策措施落實(shí)情況，通過優(yōu)化頂層設(shè)計(jì)、用制度約束權(quán)力“防未病”，利用信息化手段對(duì)數(shù)據(jù)實(shí)時(shí)監(jiān)控，協(xié)助管理決策層完善對(duì)權(quán)力制約機(jī)制，堅(jiān)持系統(tǒng)觀念，充分發(fā)揮內(nèi)部審計(jì)在工程領(lǐng)域?yàn)楸締挝唤y(tǒng)籌發(fā)展和安全的增值作用。

一、充分發(fā)揮內(nèi)部審計(jì)對(duì)工程建設(shè)項(xiàng)目的監(jiān)督作用

（一）加強(qiáng)工程項(xiàng)目監(jiān)督的必要性

工程項(xiàng)目一般包括建筑物和構(gòu)筑物的新建、改建、擴(kuò)建、裝修、拆除、修繕等。一個(gè)工程項(xiàng)目建設(shè)單位（即甲方），會(huì)掌握大量資源，會(huì)與工程勘察單位、設(shè)計(jì)單位、施工單位、監(jiān)理單位、主要材料和設(shè)備供應(yīng)商、工程咨詢單位、工程檢測(cè)單位等多方進(jìn)行交易。這些經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，容易出現(xiàn)關(guān)聯(lián)交易，對(duì)于項(xiàng)目管理與風(fēng)險(xiǎn)管控有較高要求，同時(shí)也加大了對(duì)投資管控、廉政風(fēng)險(xiǎn)防控的難度，深入研究工程建設(shè)項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管路徑十分迫切。

（二）內(nèi)部審計(jì)職責(zé)定位

伴隨著社會(huì)發(fā)展，內(nèi)部審計(jì)理論與實(shí)踐發(fā)生了重大變革，前后經(jīng)歷了財(cái)務(wù)導(dǎo)向內(nèi)部審計(jì)階段、業(yè)務(wù)導(dǎo)向內(nèi)部審計(jì)階段、管理導(dǎo)向內(nèi)部審計(jì)階段，正向風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向內(nèi)部審計(jì)階段過渡。根據(jù)中國(guó)內(nèi)部審計(jì)協(xié)會(huì)（China Institute of Internal Audit，簡(jiǎn)稱CIIA）《第1101號(hào)——內(nèi)部審計(jì)基本準(zhǔn)則》第二條的規(guī)定：“內(nèi)部審計(jì)是一種獨(dú)立、客觀的確認(rèn)和咨詢活動(dòng)，它通過運(yùn)用系統(tǒng)、規(guī)范的方法，審查和評(píng)價(jià)組織的業(yè)務(wù)活動(dòng)、內(nèi)部控制和風(fēng)險(xiǎn)管理的適當(dāng)性和有效性，以促進(jìn)組織完善治理、增加價(jià)值和實(shí)現(xiàn)目標(biāo)?！?/p>

在實(shí)踐中，內(nèi)部審計(jì)工作定位已由原來的傳統(tǒng)財(cái)務(wù)審計(jì)，逐步向經(jīng)營(yíng)決策咨詢、內(nèi)控審計(jì)、經(jīng)濟(jì)效益審計(jì)等領(lǐng)域發(fā)展，在經(jīng)濟(jì)管理活動(dòng)中發(fā)揮著日益重要的監(jiān)督和咨詢作用。

（三）審計(jì)在工程管理領(lǐng)域的發(fā)展

工程審計(jì)按業(yè)務(wù)一般分為管理審計(jì)、投資審計(jì)、審計(jì)咨詢?nèi)?，在傳統(tǒng)觀念中，工程審計(jì)就是以投資審計(jì)、造價(jià)審核為主。但在經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展的今天，如果僅以造價(jià)審核為主，則不能適應(yīng)新時(shí)代的新要求，也無法為建設(shè)項(xiàng)目提供更多的增值服務(wù)。要使內(nèi)部工程審計(jì)更具活力，就要求建設(shè)項(xiàng)目?jī)?nèi)部審計(jì)創(chuàng)新理論與實(shí)踐成果，更加關(guān)注風(fēng)險(xiǎn)管理，在目標(biāo)、職能、程序方面實(shí)現(xiàn)更高的工作效能。本文的研究動(dòng)因正是在此背景下，按照十四五規(guī)劃的新要求、新任務(wù)，著眼于建設(shè)項(xiàng)目工程內(nèi)部審計(jì)實(shí)踐，使工程管理、工程審計(jì)、風(fēng)險(xiǎn)管理的理論成果系統(tǒng)化、整體化，更好地踐行內(nèi)部審計(jì)職責(zé)深化。

二、內(nèi)審工作面臨的新形勢(shì)新任務(wù)新要求

內(nèi)部審計(jì)是我國(guó)審計(jì)監(jiān)督體系的重要組成部分，著眼于國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略全局，推動(dòng)“十四五”規(guī)劃戰(zhàn)略任務(wù)的順利實(shí)施，確保我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)安全發(fā)展，成為“十四五”時(shí)期審計(jì)監(jiān)督的時(shí)代使命。確保本單位經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，則是內(nèi)部審計(jì)在新時(shí)期的新使命。

對(duì)此，內(nèi)部審計(jì)應(yīng)進(jìn)一步提高站位、增強(qiáng)責(zé)任感、使命感，提高工作自覺性，加大對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行中各類風(fēng)險(xiǎn)隱患揭示力度;深入了解和正確把握構(gòu)建新發(fā)展格局和高質(zhì)量發(fā)展的新變化、新趨勢(shì)，牢固樹立內(nèi)部審計(jì)圍繞加快構(gòu)建新發(fā)展格局和高質(zhì)量發(fā)展的職能定位，督促重大政策得到貫徹落實(shí)。要從全局性、前瞻性來看待和分析審計(jì)發(fā)現(xiàn)的各種問題，著力分析貫徹落實(shí)構(gòu)建新發(fā)展格局和高質(zhì)量發(fā)展實(shí)施情況，客觀揭示經(jīng)濟(jì)問題及風(fēng)險(xiǎn)。

三、當(dāng)前工程審計(jì)存在的問題

立足長(zhǎng)期工程審計(jì)工作實(shí)際來看，雖然在防范風(fēng)險(xiǎn)、完善治理方面，業(yè)內(nèi)對(duì)內(nèi)審工作定位已有普遍共識(shí)，內(nèi)審職責(zé)權(quán)限逐漸清晰，獨(dú)立性、權(quán)威性、有效性不斷增強(qiáng)，但仍存在因認(rèn)知與實(shí)踐差距制約內(nèi)部審計(jì)發(fā)揮作用的情況。

就工程審計(jì)領(lǐng)域而言，目前主要存在以下三方面差距：

（一）制度不健全，績(jī)效考核機(jī)制不健全

針對(duì)重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)和配套工程實(shí)施等，通常都會(huì)對(duì)重大政策措施貫徹落實(shí)情況開展跟蹤審計(jì)或者項(xiàng)目后評(píng)價(jià)，即對(duì)政策落實(shí)、項(xiàng)目落地、資金流向、權(quán)力運(yùn)行等作出審計(jì)評(píng)價(jià)。但在實(shí)際執(zhí)行中會(huì)存在項(xiàng)目推進(jìn)緩慢、各部門各環(huán)節(jié)配合不緊密、出現(xiàn)重大隱患難以厘清責(zé)任主體、項(xiàng)目運(yùn)行效果不理想等現(xiàn)象，即便內(nèi)部審計(jì)在事前提示了規(guī)范流程和風(fēng)險(xiǎn)清單，事中對(duì)重要節(jié)點(diǎn)都及時(shí)給予關(guān)注和評(píng)價(jià)，對(duì)事后結(jié)果與效果對(duì)標(biāo)預(yù)期作出客觀評(píng)價(jià)和管理建議，即便如此，上述問題卻還是時(shí)有發(fā)生。究其原因，在于針對(duì)重點(diǎn)項(xiàng)目的管理機(jī)制和制度仍不健全，在重大項(xiàng)目中量化各環(huán)節(jié)、各參建單位的績(jī)效考核指標(biāo)既是執(zhí)行盲區(qū)，也是管理難點(diǎn)。如何制定出針對(duì)重大政策措施落實(shí)、重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)全周期較為適配的制度，是當(dāng)下亟待解決的問題。

（二）項(xiàng)目執(zhí)行與監(jiān)督未形成合力，對(duì)內(nèi)審的定位存在理解錯(cuò)位

在一個(gè)工程建設(shè)項(xiàng)目全壽命周期的運(yùn)行中，項(xiàng)目管理者是主要推動(dòng)和進(jìn)行決策的角色，而內(nèi)部審計(jì)是輔助于本單位管理層，監(jiān)督項(xiàng)目執(zhí)行與效果。對(duì)標(biāo)《綱要草案》的高質(zhì)量發(fā)展新要求，審計(jì)的工作成果就不僅僅是發(fā)現(xiàn)問題和揭示風(fēng)險(xiǎn)，而是強(qiáng)化內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)優(yōu)勢(shì)和監(jiān)督力度，充分發(fā)揮業(yè)務(wù)部門主觀能動(dòng)性，把業(yè)務(wù)人員行為意識(shí)作為治已病防未病的落腳點(diǎn)，讓本單位的運(yùn)營(yíng)自內(nèi)而外健康順暢。

在交流調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，有的單位對(duì)內(nèi)部工程審計(jì)的職責(zé)定位認(rèn)識(shí)不足，要求內(nèi)部審計(jì)承擔(dān)部分管理職能，例如把事中的監(jiān)督和管理審批混淆，影響了內(nèi)部審計(jì)開展工作的獨(dú)立性，同時(shí)也使一些業(yè)務(wù)部門存在逃避責(zé)任的僥幸心理;有的單位內(nèi)部審計(jì)與業(yè)務(wù)部門的經(jīng)營(yíng)管理職責(zé)邊界不清，內(nèi)部審計(jì)代替主責(zé)部門執(zhí)行投資管控等工作，片面認(rèn)為內(nèi)部審計(jì)就是經(jīng)營(yíng)核算的一道檢查程序，借以審計(jì)具有專業(yè)優(yōu)勢(shì)之名，推脫應(yīng)履行的管控責(zé)任。

這些情況都不可一概而論，每個(gè)項(xiàng)目都具有一定特殊性，筆者并不認(rèn)同內(nèi)部審計(jì)一定不要參與某項(xiàng)具體工作，而是應(yīng)時(shí)刻謹(jǐn)記內(nèi)審的職責(zé)使命，凡是有助于本單位作出科學(xué)決策的，凡是有助于本單位高質(zhì)量發(fā)展的，凡是有助于保障本單位資金安全的，審計(jì)都應(yīng)高度重視并努力實(shí)踐。一個(gè)單位要高質(zhì)量發(fā)展，不能光靠“經(jīng)濟(jì)體檢”，還應(yīng)注重審計(jì)的最后一公里，即審計(jì)整改。要“治已病”“防未病”，將發(fā)現(xiàn)問題、揭示風(fēng)險(xiǎn)結(jié)合起來，將業(yè)務(wù)部門與監(jiān)督部門優(yōu)勢(shì)結(jié)合起來，才能真正打好單位的健康發(fā)展的基礎(chǔ)。

（三）電子招標(biāo)、計(jì)價(jià)的發(fā)展趨勢(shì)，應(yīng)對(duì)準(zhǔn)備不足

建筑行業(yè)屬于傳統(tǒng)行業(yè)，但新世紀(jì)賦予了建筑行業(yè)更多的新元素。本文引用兩項(xiàng)重大變革：一是電子化招投標(biāo)。近年來，隨著“互聯(lián)網(wǎng)+”戰(zhàn)略、公共資源平臺(tái)建設(shè)的推進(jìn)，北京市積極推進(jìn)電子招投標(biāo)的發(fā)展。2016年以市級(jí)項(xiàng)目為試點(diǎn)，2017年市級(jí)與17個(gè)區(qū)全部實(shí)現(xiàn)了招投標(biāo)全過程電子化;二是計(jì)價(jià)依據(jù)的重大調(diào)整。2020年7月24日，住建部官網(wǎng)發(fā)布《工程造價(jià)改革工作方案》，決定在全國(guó)房地產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目，以及北京市、浙江省、湖北省、廣東省、廣西壯族自治區(qū)有條件的國(guó)有資金投資的房屋建筑、市政公用工程項(xiàng)目進(jìn)行工程造價(jià)改革試點(diǎn)。其中取消最高投標(biāo)限價(jià)按定額計(jì)價(jià)的規(guī)定，逐步停止發(fā)布預(yù)算定額。

對(duì)于工程領(lǐng)域發(fā)展變革，工程建設(shè)單位都必須采取相應(yīng)措施以降低變革帶來的影響，作為內(nèi)部工程審計(jì)，更要與時(shí)俱進(jìn)，抓住機(jī)遇，提早布局以謀求更高效能。但對(duì)于一些單位和審計(jì)人員，對(duì)于信息化的理解、數(shù)據(jù)架構(gòu)的搭建、基礎(chǔ)層與應(yīng)用層的關(guān)聯(lián)、聯(lián)系實(shí)際解決問題的方法都有著不同程度的盲區(qū)。這就是新時(shí)期對(duì)于內(nèi)部工程審計(jì)人員以及工程建設(shè)管理部門帶來的新挑戰(zhàn)。如果應(yīng)對(duì)措施不足，則很可能錯(cuò)失發(fā)展的新機(jī)遇。

四、內(nèi)部審計(jì)在工程領(lǐng)域適應(yīng)新發(fā)展的路徑

（一）聚焦大型工程項(xiàng)目，強(qiáng)化對(duì)國(guó)家重大政策措施落實(shí)情況

針對(duì)國(guó)家重大政策措施、重大項(xiàng)目的推進(jìn)和落實(shí)，作為內(nèi)部審計(jì)部門，應(yīng)增強(qiáng)政治責(zé)任感、歷史使命感、時(shí)代方位感，助力本單位推進(jìn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化，切實(shí)增強(qiáng)主動(dòng)性和適應(yīng)性，當(dāng)好政策措施落實(shí)的“督查員”。從工程審計(jì)業(yè)務(wù)實(shí)際出發(fā)，聚焦大型工程建設(shè)項(xiàng)目，將審計(jì)范圍從具體事項(xiàng)的監(jiān)督與評(píng)價(jià)，向更高層面提升，以大局視角關(guān)注國(guó)家重大政策在本單位部署落實(shí)情況，以及本單位戰(zhàn)略布局和重大決策是否符合新的時(shí)代要求等方面。例如針對(duì)項(xiàng)目特點(diǎn)，立項(xiàng)、決策、采購、合同管理與執(zhí)行、竣工，做出合理預(yù)判和風(fēng)險(xiǎn)管控，助力科學(xué)決策。在此方面要鞏固審計(jì)思維，工程項(xiàng)目具有周期長(zhǎng)、鏈條長(zhǎng)、涉及廣、流程復(fù)雜等特點(diǎn)，既要通過制度嚴(yán)格流程，規(guī)范管理，也要量體裁衣，針對(duì)不同特性，制定相適配的制度流程，避免紙上談兵，有效降低問題發(fā)生率。

（二）系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，靠制度防未病

促進(jìn)內(nèi)部審計(jì)高質(zhì)量發(fā)展有助于提升組織治理效能，推動(dòng)提升風(fēng)險(xiǎn)管控水平，達(dá)到無為而治的效果。統(tǒng)籌兼顧與有序推進(jìn)應(yīng)有機(jī)統(tǒng)一，內(nèi)部審計(jì)體系的建立與完善，要與本單位的總體戰(zhàn)略相統(tǒng)一，通過頂層設(shè)計(jì)統(tǒng)籌調(diào)配資源，不僅指構(gòu)建系統(tǒng)性、具體化、可操作的內(nèi)部審計(jì)制度體系，還要注重整個(gè)單位的系統(tǒng)性治理體系，以業(yè)務(wù)部門的制度為抓手，既要滿足業(yè)務(wù)發(fā)展需求，也要在頂層設(shè)計(jì)中充分發(fā)揮內(nèi)審的參謀作用，與組織內(nèi)部各方面制度相得益彰、相互作用，做到風(fēng)險(xiǎn)防范一盤棋，將內(nèi)部審計(jì)制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為組織治理效能。例如根據(jù)工程預(yù)算金額的大小，區(qū)分常規(guī)流程和簡(jiǎn)易流程，這里可以參考中央國(guó)家機(jī)關(guān)每年工程施工項(xiàng)目定點(diǎn)采購相關(guān)規(guī)定;再如對(duì)工程項(xiàng)目投資控制要以合同管理為重點(diǎn)，應(yīng)量體裁衣，選取恰當(dāng)?shù)暮贤侗?，不?yīng)將所有工程簡(jiǎn)單套用統(tǒng)一固定合同模板，要厘清總承包工程、EPC總承包、交鑰匙工程、設(shè)計(jì)施工一體化、各專業(yè)承包工程的區(qū)別、利弊、關(guān)鍵控制點(diǎn)，才能提高管理效力。事前事中的內(nèi)部審計(jì)應(yīng)及時(shí)發(fā)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)，提出建議，降低后續(xù)引發(fā)的目標(biāo)偏差。同時(shí)審計(jì)應(yīng)注重整改，將常見問題深入分析原因，還原到制度建設(shè)中，補(bǔ)齊短板，調(diào)動(dòng)所有積極因素，讓單位各部門保持制度的規(guī)范性，自覺良性運(yùn)轉(zhuǎn)。

（三）加強(qiáng)信息化建設(shè)，提升審計(jì)能力

內(nèi)部審計(jì)作為本單位的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，熟悉運(yùn)營(yíng)模式和核心資源，同時(shí)又作為專業(yè)團(tuán)隊(duì)開展審計(jì)工作，對(duì)單位發(fā)展的瓶頸與潛在風(fēng)險(xiǎn)能有較為敏銳的判斷，雙重身份加持，為促進(jìn)提升本單位治理效能提供實(shí)踐基礎(chǔ)。在大力倡導(dǎo)科技驅(qū)動(dòng)創(chuàng)新的今天，內(nèi)部審計(jì)也要向信息化要資源，向大數(shù)據(jù)要效率，積極拓展數(shù)字技術(shù)在審計(jì)工作中的應(yīng)用，大力推廣數(shù)字化審計(jì)模式，用數(shù)字技術(shù)推進(jìn)審計(jì)全覆蓋常態(tài)化。加強(qiáng)審計(jì)信息化建設(shè)，為審計(jì)與科技融合發(fā)展提供有力支撐，不斷增強(qiáng)審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)科技防控能力，提升審計(jì)監(jiān)督專業(yè)性、持續(xù)性和穿透性，推進(jìn)審計(jì)方式和審計(jì)內(nèi)容的智能化。一是要打破信息孤島，加強(qiáng)審計(jì)信息共享化建設(shè)。通過實(shí)現(xiàn)信息共享，對(duì)項(xiàng)目全過程產(chǎn)生的數(shù)據(jù)進(jìn)行收集整理，為日后數(shù)據(jù)應(yīng)用做好基礎(chǔ);二是要建立數(shù)據(jù)架構(gòu)的設(shè)計(jì)概念，逐步建立完善符合單位需求的數(shù)據(jù)應(yīng)用場(chǎng)景。對(duì)政策落實(shí)、項(xiàng)目落地、資金流向、權(quán)力運(yùn)行等作出審計(jì)評(píng)價(jià)，把收集的龐大信息進(jìn)行數(shù)據(jù)清洗，結(jié)合審計(jì)經(jīng)驗(yàn)，分析數(shù)據(jù)應(yīng)用場(chǎng)景，設(shè)計(jì)審計(jì)模型，用科學(xué)技術(shù)代替人工基礎(chǔ)重復(fù)工作，提高審計(jì)服務(wù)質(zhì)量和效率;三是用好統(tǒng)計(jì)分析，有效服務(wù)決策。數(shù)據(jù)有一定積累以后，就可以有效協(xié)助決策層作出科學(xué)判斷。面臨計(jì)價(jià)依據(jù)重大調(diào)整等市場(chǎng)變化因素，通過應(yīng)用數(shù)據(jù)庫，可以有效地將不可控風(fēng)險(xiǎn)降到很低，或?qū)L(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移。同時(shí)，還可通過清標(biāo)檢查系統(tǒng)、歷史數(shù)據(jù)可視化等技術(shù)手段，通過縱向及橫向?qū)Ρ葦?shù)據(jù)，發(fā)現(xiàn)異常，以應(yīng)對(duì)審計(jì)依據(jù)迭代更新的需求。

結(jié) 語

建設(shè)項(xiàng)目是一項(xiàng)周期較長(zhǎng)、內(nèi)容復(fù)雜的工作，是一項(xiàng)系統(tǒng)工程?，F(xiàn)階段，針對(duì)工程項(xiàng)目開展的內(nèi)部審計(jì)多是事后審計(jì)，其結(jié)果雖然暴露了較多問題，但也揭示了事中監(jiān)督缺位，一定程度上讓部分違規(guī)違紀(jì)人員產(chǎn)生僥幸心理。因此，在工程領(lǐng)域，內(nèi)部審計(jì)可以根據(jù)單位實(shí)際情況，設(shè)置事前事中事后多環(huán)節(jié)介入，并通過優(yōu)化頂層設(shè)計(jì)、用制度約束權(quán)力、用數(shù)據(jù)實(shí)時(shí)監(jiān)控等形式，完善對(duì)權(quán)力的制約機(jī)制，筑起一道監(jiān)督防線，有效降低問題發(fā)生率，不斷提升工程項(xiàng)目管理水平。按照新的發(fā)展理念，堅(jiān)持系統(tǒng)觀念，充分發(fā)揮內(nèi)部審計(jì)在工程領(lǐng)域?yàn)楸締挝唤y(tǒng)籌發(fā)展和安全的增值作用。