推進新型城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展

張靜

6 月24 日，貴州龍里縣縣城一角（楊文斌/ 攝）

黨的十八大以來，隨著以人為核心的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的深入推進，城鎮(zhèn)化水平和質(zhì)量不斷躍升，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成效顯著，城鎮(zhèn)化空間布局持續(xù)優(yōu)化，綜合承載能力明顯提升，人民群眾的獲得感、幸福感、安全感不斷增強。

十年輝煌，中國何以走出中國特色的新型城鎮(zhèn)化道路，為世界城鎮(zhèn)化進程提供了中國式探索？近日，本刊專訪了國務(wù)院發(fā)展研究中心發(fā)展戰(zhàn)略和區(qū)域經(jīng)濟研究部研究員、研究室主任劉云中，解讀相關(guān)問題。

人民城市

《瞭望東方周刊》：黨的十八大以來，深入推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，取得了哪些方面的突出成就？?

劉云中：首先是城鎮(zhèn)化水平大幅提高。全國常住人口城鎮(zhèn)化率由2013年的54.49%提高到2021年的64.72%，全國戶籍人口城鎮(zhèn)化率由2013年的35.93%提高到2021年的46.7%，戶籍人口城鎮(zhèn)化率和常住人口城鎮(zhèn)化率的差距收窄，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成效顯著，1億農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶目標順利實現(xiàn)。

劉云中

其次，城鎮(zhèn)化空間格局持續(xù)優(yōu)化?！皟蓹M三縱”城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略格局基本形成，中心城市和城市群成為帶動全國高質(zhì)量發(fā)展的動力源，形成了“城市群-都市圈-中心城市-大中小城市-縣城-特色小鎮(zhèn)”統(tǒng)籌發(fā)展的城鎮(zhèn)空間結(jié)構(gòu)。

第三，城市發(fā)展方式加快轉(zhuǎn)變，發(fā)展質(zhì)量顯著提高。十年來，城市功能不斷完善，城市人居環(huán)境顯著改善，基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)明顯改善。城市治理水平明顯提高，城市生態(tài)環(huán)境質(zhì)量不斷提升，可持續(xù)發(fā)展能力持續(xù)增強。

第四，城鄉(xiāng)融合發(fā)展取得巨大進展。城鄉(xiāng)要素自由流動、平等交換和公共資源合理配置穩(wěn)步推進，城鄉(xiāng)居民收入比不斷縮小，城鄉(xiāng)居民人均可支配收入比從2013年的2.81下降到2021年的2.50，城鄉(xiāng)居民家庭平均每百戶擁有的家用電腦差距由2013年的51.5臺下降到38.6臺，電冰箱差距由2013年的16.3臺下降僅有0.7臺。

第五，推進新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的體制機制和政策進一步完善。居住證制度全面實施，戶籍制度改革取得歷史性突破，除少數(shù)特大和超大城市外，其他城市均已取消落戶限制，集體經(jīng)營性建設(shè)用地直接入市逐步推行，基本公共服務(wù)覆蓋范圍和均等化水平顯著提高。

城鄉(xiāng)融合發(fā)展取得巨大進展。城鄉(xiāng)要素自由流動、平等交換和公共資源合理配置穩(wěn)步推進，城鄉(xiāng)居民收入比不斷縮小。

《瞭望東方周刊》：十年城鎮(zhèn)化進程，城鎮(zhèn)化水平和質(zhì)量不斷躍升，以人為核心的理念突出表現(xiàn)在哪些層面？?

劉云中：一是以人民對美好生活的向往作為城市建設(shè)的目標，圍繞人民群眾需要、貼近人民群眾生活、服務(wù)人民群眾利益，以創(chuàng)造宜業(yè)、宜居、宜樂、宜游的良好環(huán)境為目標，合理安排生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間，走內(nèi)涵式、集約型、綠色化的高質(zhì)量發(fā)展路子。

二是著力解決好人民群眾關(guān)心的就業(yè)、教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等突出問題，不斷提高基本公共服務(wù)水平和治理，扎扎實實辦好一件件民生實事，打通服務(wù)群眾“最后一公里”，讓群眾得到真真切切的實惠，才能讓市民充分體會到“人民城市”的溫度，讓人民有更多獲得感、幸福感、安全感。

三是加快完善住房保障體系，以滿足群眾基本住房需求為重點，充分考慮不同群體的住房條件、支付能力，加快完善以公租房、保障性租賃住房、共有產(chǎn)權(quán)住房為主體的住房保障體系，以保障性租賃住房，助圓新市民、青年人的“安居夢”，以公共租賃住房，為城鎮(zhèn)住房、收入困難家庭兜底保障，以共有產(chǎn)權(quán)住房，幫助部分有一定經(jīng)濟能力的家庭購買共有產(chǎn)權(quán)住房。

四是堅持“人民城市”的理念，探索中國特色的城市高質(zhì)量發(fā)展道路。得益于在土地制度、人口流動、城市治理、住房保障和公共服務(wù)等方面的制度優(yōu)勢，中國有效避免了其他國家在城鎮(zhèn)化中出現(xiàn)的貧窮、失業(yè)和貧民窟等共性問題。

成就突出

《瞭望東方周刊》：十年來，我國在推進新型城市建設(shè)方面取得哪些突出成就？

劉云中：改善城市人居環(huán)境，城市宜居度大幅提高。2015年，中央城市工作會議提出開展城市修補和生態(tài)修復(fù)，讓城市再現(xiàn)青山綠水，提高城市環(huán)境質(zhì)量和人民生活質(zhì)量。由此，在全國實施城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造，推進生活垃圾分類，加強城市園林綠化，基本消除了地級以上城市建成區(qū)的黑臭水體。

加強城市防災(zāi)減災(zāi)等設(shè)施建設(shè)，強化城市的安全韌性。包括建立城市風(fēng)險管理清單制度，開展房屋建筑和市政設(shè)施普查和安全隱患排查整治。借助建設(shè)城市動態(tài)數(shù)據(jù)庫，提高城市災(zāi)害評估的準確性和效率。推進海綿城市建設(shè)，在75個城市開展了海綿城市的試點。整治完成了60個重點城市排查出的1116個易澇積水區(qū)段，系統(tǒng)治理城市內(nèi)澇。突出社區(qū)在韌性城市中的基礎(chǔ)地位，激活城市的社區(qū)韌性，把社會風(fēng)險、建筑安全等問題通過韌性社區(qū)的建設(shè)，在基層就增強城市韌性。

加強智慧城市建設(shè)。智慧城市是新型城鎮(zhèn)化的必由之路，《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》專節(jié)規(guī)劃了“推進智慧城市建設(shè)”，各部門從不同角度，如城市大腦、信息惠民等多方促進智慧城市的建設(shè)，全國智慧城市試點超過了400個。

彰顯城市文脈。城市是自然環(huán)境和人類文化的融合，一個城市的歷史、文化，經(jīng)過漫長的沉淀發(fā)展，形成了一個城市的公共記憶。我國的城市歷史文化建設(shè)取得了巨大成就，全國共有國家歷史文化名城140座、中國歷史文化名鎮(zhèn)312個、中國歷史文化名村487個、中國傳統(tǒng)村落6819個，劃定歷史文化街區(qū)1200余片，確定歷史建筑5.95萬處，成為傳承中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化最綜合、最完整、最系統(tǒng)的載體。

城鎮(zhèn)化空間格局持續(xù)優(yōu)化?！?兩橫三縱”城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略格局基本形成，中心城市和城市群成為帶動全國高質(zhì)量發(fā)展的動力源，形成了“城市群- 都市圈- 中心城市- 大中小城市- 縣城- 特色小鎮(zhèn)”統(tǒng)籌發(fā)展的城鎮(zhèn)空間結(jié)構(gòu)。

《瞭望東方周刊》：黨的十八大以來，我們在提高城市治理科學(xué)化精細化智能化水平，推進城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化方面，做出了哪些探索？

劉云中：一是科學(xué)化。充分采用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)成就，通過科技賦能，打好城市治理的基礎(chǔ)技術(shù)平臺。全面啟動國家、省、市三級城市運行管理服務(wù)平臺體系建設(shè)，構(gòu)建互聯(lián)互通、數(shù)據(jù)共享、業(yè)務(wù)協(xié)同“一張網(wǎng)”，建立用數(shù)據(jù)說話、決策、管理、創(chuàng)新的新機制。

二是以人為本。城市治理彰顯把群眾切身利益放在首位的發(fā)展理念，形成城市治理人人參與、人人負責(zé)、人人共享的氛圍，城市治理的成效體現(xiàn)在人民群眾的獲得感、幸福感、安全感方面，城市治理的效果好不好主要由人民群眾來評判。

三是制度化。包括完善機構(gòu)設(shè)置，國家、省、市、縣四級城市管理架構(gòu)基本建立，住建部設(shè)立城市管理監(jiān)督局，各省份也明確了城市管理主管部門，市、縣普遍實現(xiàn)機構(gòu)綜合設(shè)置。制定法規(guī)標準，例如《城市管理執(zhí)法辦法》等頒布實施。加強隊伍建設(shè)，推行城市管理執(zhí)法行為規(guī)范，促進嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法。

未來趨勢

《瞭望東方周刊》：面向未來，中國城鎮(zhèn)化正轉(zhuǎn)向全面提升質(zhì)量的新階段，“十四五”時期，中國繼續(xù)推進新型城鎮(zhèn)化工作有哪些重點，將體現(xiàn)怎樣的趨勢？

劉云中：“十四五”期間，常住人口城鎮(zhèn)化率和戶籍人口城鎮(zhèn)化率都將穩(wěn)步提高，戶籍人口城鎮(zhèn)化率與常住人口城鎮(zhèn)化率差距有望縮小，實現(xiàn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)均等化，城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)覆蓋全部未落戶常住人口。主要任務(wù)有：

加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。這是新型城鎮(zhèn)化的首要任務(wù)，通過穩(wěn)妥有序的戶籍制度改革，放開放寬除個別超大城市外的落戶限制，試行以經(jīng)常居住地登記戶口制度，確保外地與本地農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進城落戶標準一視同仁，推動城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)均等化。

優(yōu)化城鎮(zhèn)化空間布局和形態(tài)。提升城市群一體化發(fā)展和都市圈同城化發(fā)展水平，促進大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，形成疏密有致、分工協(xié)作、功能完善的城鎮(zhèn)化空間格局。變革城鎮(zhèn)觀，樹立城鎮(zhèn)功能地域?qū)嶓w觀，建立城鎮(zhèn)生活圈的統(tǒng)計劃分標準。

推進新型城市建設(shè)。堅持人民城市人民建、人民城市為人民，順應(yīng)城市發(fā)展新趨勢，加快轉(zhuǎn)變城市發(fā)展方式，建設(shè)宜居、韌性、創(chuàng)新、智慧、綠色、人文城市。

提升城市治理水平。樹立全周期管理理念，聚焦空間治理、社會治理、行政管理、投融資等領(lǐng)域，提高城市治理科學(xué)化、精細化、智能化水平，推進城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展。堅持以工補農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)，以縣域為基本單元、以國家城鄉(xiāng)融合發(fā)展試驗區(qū)為突破口，促進城鄉(xiāng)要素自由流動和公共資源合理配置，逐步健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系。

完善住房保障和住房市場體系。堅持房住不炒的定位，堅持強化住房的居住功能，弱化它的經(jīng)濟功能。完善住房保障體系，實現(xiàn)真正的精準保障，讓真正需要住房但支付能力不足的家庭能夠得到政府的保障性住房的支持，能夠落腳到城市里來。完善住房的市場體系，大力發(fā)展租賃住房，讓這些新進城的外來務(wù)工人員在沒有能力購買自己的產(chǎn)權(quán)住房的時候，有一個合法的、和諧的、安定的居住場所。

這十年來，中國不僅經(jīng)歷了人類歷史上最大規(guī)模的城鎮(zhèn)化過程，創(chuàng)造了由鄉(xiāng)村中國向城市中國嬗變的人類奇跡，而且探索了既符合一般規(guī)律又具有個性特色的新型城鎮(zhèn)化道路。沿著中國新型城鎮(zhèn)化道路繼續(xù)前行，就能以更科學(xué)的城鎮(zhèn)化人口、城鎮(zhèn)化產(chǎn)業(yè)、城鎮(zhèn)化更新以及城鄉(xiāng)融合格局繪就更加美好的現(xiàn)代化中國。