對(duì)生態(tài)導(dǎo)向發(fā)展（EOD）模式的思考及案例分析

黃可欣

摘要：在我國(guó)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展過(guò)程中，伴隨著城市化、工業(yè)化快速推進(jìn)，生態(tài)環(huán)境嚴(yán)重惡化、城市病問(wèn)題突出?，F(xiàn)階段，我國(guó)經(jīng)濟(jì)已逐漸由高速發(fā)展邁向高質(zhì)量發(fā)展，生態(tài)文明建設(shè)提上首要議程。在此背景下，EOD模式為我國(guó)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展提供了新思路。本文從我國(guó)就開(kāi)展EOD模式提出的相關(guān)政策入手，介紹了EOD模式的基本運(yùn)行機(jī)制，并就我國(guó)首批試點(diǎn)的36個(gè)項(xiàng)目分類(lèi)進(jìn)行案例實(shí)踐分析，最終針對(duì)實(shí)施過(guò)程中潛在的問(wèn)題給出合理化建議，為后續(xù)EOD模式項(xiàng)目的推廣實(shí)踐提供借鑒參考。

關(guān)鍵詞：EOD模式；可持續(xù)發(fā)展；生態(tài)導(dǎo)向

中圖分類(lèi)號(hào)：F2文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：Adoi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2022.24.011

0引言

早在2016年末，《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)“十三五”生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃的通知》中就提到要探索環(huán)境治理項(xiàng)目與經(jīng)營(yíng)開(kāi)發(fā)組合開(kāi)發(fā)模式。再到2018年8月，在《關(guān)于生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域進(jìn)一步深化“放管服”改革，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》中首次提出探索開(kāi)展生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的城市開(kāi)發(fā)（EOD）模式。直到2021年4月《關(guān)于同意開(kāi)展生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開(kāi)發(fā)（EOD）模式試點(diǎn)的通知》確定包括天津市、河北省、內(nèi)蒙古自治區(qū)等地區(qū)開(kāi)展36個(gè)EOD模式項(xiàng)目試點(diǎn)。2021年10月開(kāi)啟向各地征集第二批生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開(kāi)發(fā)模式備選項(xiàng)目。至此，隨著試點(diǎn)項(xiàng)目的逐漸成熟、各支持政策及指導(dǎo)意見(jiàn)的陸續(xù)出臺(tái)，以生態(tài)為導(dǎo)向的EOD模式逐漸被大眾熟知，成為各大產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的新熱點(diǎn)。

EOD模式，即以生態(tài)環(huán)境為導(dǎo)向的開(kāi)發(fā)模式。在相關(guān)文件中給出的準(zhǔn)確定義為：以生態(tài)文明思想為引領(lǐng)，以可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)，以生態(tài)保護(hù)和環(huán)境治理為基礎(chǔ)，以特色產(chǎn)業(yè)運(yùn)營(yíng)為支撐，以區(qū)域綜合開(kāi)發(fā)為載體，采取產(chǎn)業(yè)鏈延伸、聯(lián)合經(jīng)營(yíng)、組合開(kāi)發(fā)等方式，推動(dòng)公益性較強(qiáng)、收益性差的生態(tài)環(huán)境治理項(xiàng)目與收益較好的關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)有效融合，統(tǒng)籌推進(jìn)，一體化實(shí)施，將生態(tài)環(huán)境治理帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)價(jià)值內(nèi)部化，是一種創(chuàng)新性的項(xiàng)目組織實(shí)施方式。

1EOD模式的運(yùn)行機(jī)制

1.1確立建設(shè)目標(biāo)

明確生態(tài)環(huán)境治理目標(biāo)與產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)目標(biāo)。結(jié)合項(xiàng)目的總體運(yùn)作的目標(biāo)，分析地方生態(tài)治理項(xiàng)目與產(chǎn)業(yè)發(fā)展項(xiàng)目一體化實(shí)施的可行性，調(diào)查經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、資源環(huán)境壓力、市場(chǎng)開(kāi)發(fā)需求等基礎(chǔ)信息，結(jié)合項(xiàng)目所在地城市的基本發(fā)展目標(biāo)，確定開(kāi)發(fā)項(xiàng)目在社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的性質(zhì)、功能、規(guī)模、潛在地位和作用。

1.2布局統(tǒng)籌規(guī)劃

精準(zhǔn)識(shí)別可發(fā)展的關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)，選擇EOD項(xiàng)目產(chǎn)業(yè)發(fā)展的方向。開(kāi)發(fā)項(xiàng)目依據(jù)當(dāng)?shù)匕l(fā)展特色，因地制宜發(fā)展實(shí)施基礎(chǔ)好、投資規(guī)模適中、項(xiàng)目邊界清晰、反哺特征明顯、環(huán)境效益顯著的試點(diǎn)項(xiàng)目，例如，旅游、生態(tài)農(nóng)業(yè)、健康養(yǎng)生等。依據(jù)區(qū)域特點(diǎn)開(kāi)展項(xiàng)目規(guī)劃與頂層設(shè)計(jì)，確定項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容、發(fā)展路線(xiàn)、投資估算等。

1.3整體財(cái)務(wù)測(cè)算

將生態(tài)環(huán)境治理與產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)共同實(shí)施，則需要將其視作為整體進(jìn)行綜合分析測(cè)算，考慮到投資預(yù)算、項(xiàng)目成本、利潤(rùn)收入、繳稅、風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償?shù)纫蛩兀谄髽I(yè)自籌的基礎(chǔ)上構(gòu)建合理有效的融資方案，并進(jìn)行投入產(chǎn)出分析。根據(jù)具體收支情況，適當(dāng)完善調(diào)整項(xiàng)目邊界范圍、內(nèi)容。

1.4招商/招標(biāo)簽約

在進(jìn)行總體規(guī)劃和財(cái)務(wù)測(cè)算的基礎(chǔ)上，根據(jù)單一項(xiàng)目的發(fā)展模式進(jìn)行專(zhuān)項(xiàng)研究。在資本方面，由政府與社會(huì)資本共同出資的PPP模式、探索政府債券、開(kāi)發(fā)性金融、環(huán)保貸等構(gòu)成的多元生態(tài)治理投融資機(jī)制為其提供了強(qiáng)有力支持。在實(shí)施方案報(bào)政府審批后，組織招商或招標(biāo)，與其選定的投資人簽署投資合作協(xié)議。

1.5項(xiàng)目后續(xù)推進(jìn)

由于現(xiàn)階段我國(guó)的EOD模式尚處于探索階段，而EOD項(xiàng)目實(shí)施涉及的領(lǐng)域及部門(mén)較多，項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)的后續(xù)監(jiān)督管理至關(guān)重要。各試點(diǎn)地區(qū)政府應(yīng)參與統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，加強(qiáng)對(duì)試點(diǎn)項(xiàng)目的跟蹤調(diào)研，建立健全績(jī)效評(píng)價(jià)及考核機(jī)制，發(fā)揮各方管理職責(zé)，總結(jié)試點(diǎn)項(xiàng)目中存在的問(wèn)題及亮點(diǎn)便于后續(xù)推廣，切實(shí)提高EOD項(xiàng)目質(zhì)量。

1.6試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)推廣

立足于現(xiàn)有已實(shí)施的36個(gè)試點(diǎn)項(xiàng)目的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，逐步引導(dǎo)社會(huì)資本更加深入，同時(shí)要“具體問(wèn)題具體分析”，從項(xiàng)目發(fā)展自身出發(fā)，嘗試在項(xiàng)目組織形式上創(chuàng)新，針對(duì)性分析EOD模式在不同項(xiàng)目中的適用條件、制約因素、實(shí)施路徑，從點(diǎn)到面，穩(wěn)步推廣，使其成為自身能夠平衡和市場(chǎng)化運(yùn)作的項(xiàng)目。

2EOD模式的案例實(shí)施

截至目前已出臺(tái)的相關(guān)政策中，尚未對(duì)EOD模式中的生態(tài)環(huán)境類(lèi)型項(xiàng)目分類(lèi)闡述。但根據(jù)相關(guān)研究者對(duì)我國(guó)第一批EOD試點(diǎn)項(xiàng)目類(lèi)型的整理，可大致分為七大類(lèi)：水環(huán)境綜合治理、流域綜合治理、礦山修復(fù)、環(huán)境綜合治理、荒漠化治理、農(nóng)村人居環(huán)境整治、固體廢物防治。而對(duì)于產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的分類(lèi)，2021年生態(tài)環(huán)境部發(fā)布的相關(guān)文件中則給出明確的界定，包括生態(tài)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)、環(huán)境敏感型產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)開(kāi)發(fā)、清潔能源三大類(lèi)。

2.1武漢東湖高新區(qū)EOD開(kāi)發(fā)項(xiàng)目——三峽集團(tuán)240億投資

以片區(qū)內(nèi)排污整治、入湖水質(zhì)提升、海綿化改造為生態(tài)需求，以光谷生態(tài)大走廊打造特色品牌的武漢東湖高新區(qū)EOD項(xiàng)目受到地方政府與社會(huì)各界的強(qiáng)烈關(guān)注。該項(xiàng)目的規(guī)劃亮點(diǎn)在于其坐落在東湖高新區(qū)，致力于打造一個(gè)創(chuàng)新科技項(xiàng)目，帶動(dòng)其周邊地區(qū)形成經(jīng)濟(jì)帶。

該項(xiàng)目采取“廠網(wǎng)河湖岸+生態(tài)產(chǎn)業(yè)”全域合作的方式，分為水道、綠道、空中旅游專(zhuān)線(xiàn)三條主線(xiàn)，長(zhǎng)江環(huán)保集團(tuán)總投資240億元，致力于打造生態(tài)、交通、科技、人文一體的共生發(fā)展局面。其主打項(xiàng)目——光谷科技創(chuàng)新大走廊將借鑒國(guó)外知名創(chuàng)新廊帶建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)，以“發(fā)展高科技，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化”的初心，加快建設(shè)科學(xué)研究平臺(tái)，并創(chuàng)建光谷旅游品牌，不斷提升城市影響力，聚集科技創(chuàng)新資源，合力提升我國(guó)產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新能力。

該項(xiàng)目采用“EOD+股權(quán)合作+資源補(bǔ)償”的融資模式，依靠空中旅游專(zhuān)線(xiàn)深入挖掘整合生態(tài)旅游資源，用生態(tài)旅游產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)收益和土地開(kāi)發(fā)收益反哺環(huán)境治理投入。主要收益來(lái)源包括旅游開(kāi)發(fā)收入、廣告收入、土地資源開(kāi)發(fā)收入、專(zhuān)項(xiàng)基金、產(chǎn)業(yè)招商政府補(bǔ)助、產(chǎn)業(yè)運(yùn)營(yíng)服務(wù)費(fèi)等。

2.2天津薊運(yùn)河全域水系治理——國(guó)內(nèi)首個(gè)流域環(huán)境治理EOD項(xiàng)目

該項(xiàng)目以生態(tài)修復(fù)、提升地區(qū)環(huán)境承載力、產(chǎn)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)為總體需求，內(nèi)容包括水污染防治、水資源配置、蓄滯洪區(qū)綜合整治等七大工程。在產(chǎn)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)方面，導(dǎo)入中國(guó)疏浚博物館、國(guó)際會(huì)議中心等經(jīng)濟(jì)、社會(huì)型項(xiàng)目平臺(tái)，并建設(shè)國(guó)匠城、大型文旅及康養(yǎng)基地等特色文化產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目，重視“環(huán)境+社會(huì)+經(jīng)濟(jì)”效益，以期通過(guò)全域規(guī)劃，促進(jìn)資源與資本結(jié)合，為流域生態(tài)治理后的區(qū)域產(chǎn)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)創(chuàng)造條件。

在項(xiàng)目融資方面，薊運(yùn)河治理EOD項(xiàng)目采取PPP商業(yè)模式，30%資本金來(lái)自政府與社會(huì)資本組建的平臺(tái)公司，70%為外部融資。其中，政府方負(fù)責(zé)項(xiàng)目的宏觀策劃與審核實(shí)施方案、選擇社會(huì)資本方，并對(duì)全流域治理進(jìn)行定期或不定期的績(jī)效評(píng)估；社會(huì)資本方負(fù)責(zé)為其提整體的項(xiàng)目實(shí)施方案，具體推進(jìn)項(xiàng)目的外部融資、運(yùn)營(yíng)。與此同時(shí)，該項(xiàng)目采用土地增值收益分成的模式，使社會(huì)資本在開(kāi)展生態(tài)修復(fù)后可按比例分享土地增值收益，激活各方在項(xiàng)目生態(tài)修復(fù)及產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)工作中的活力。

2.3礦山生態(tài)修復(fù)EOD模式

礦山生態(tài)修復(fù)是對(duì)過(guò)往歷史遺留礦山和生產(chǎn)礦山統(tǒng)籌實(shí)施系統(tǒng)修復(fù)和綜合治理。而我國(guó)待修復(fù)礦山面積大、數(shù)量多，資金缺口大，項(xiàng)目實(shí)施難度非同尋常。

對(duì)于礦山治理歷史上一直未妥善解決的資金投入問(wèn)題，該項(xiàng)目采取“社會(huì)資本為主，外貸+政府債券資金為輔”的投融資模式，利用社會(huì)資本在礦山修復(fù)領(lǐng)域的專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢(shì)，制定了“分級(jí)削坡、土方回填、涵養(yǎng)水源、栽培樹(shù)木”的修復(fù)方式。在產(chǎn)業(yè)發(fā)展上，構(gòu)建“旅游+農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)+康養(yǎng)”的綜合開(kāi)發(fā)模式以及“整體運(yùn)營(yíng)+龍頭產(chǎn)業(yè)自主經(jīng)營(yíng)+農(nóng)業(yè)合作”的項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)模式，主要針對(duì)客戶(hù)人群為養(yǎng)生養(yǎng)老人士與休閑旅游人群，以養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)作為龍頭產(chǎn)業(yè)，開(kāi)發(fā)建設(shè)養(yǎng)老基地，形成固定消費(fèi)群體，與此同時(shí)深化與農(nóng)業(yè)企業(yè)的交流合作，相互帶動(dòng)發(fā)展。

在項(xiàng)目收益上，采用“土地指標(biāo)收益反哺+土地出讓收益反哺+生態(tài)溢出效益分享+產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)獲利”的機(jī)制，利用產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)所獲收益補(bǔ)貼生態(tài)環(huán)境治理投入，由此實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目產(chǎn)出投入平衡，在促進(jìn)生態(tài)環(huán)境改善的同時(shí)使得項(xiàng)目可持續(xù)發(fā)展。

2.4浙江海山茅埏島EOD項(xiàng)目

海山茅埏島所在的浙江玉環(huán)市，是本省傳統(tǒng)的工業(yè)強(qiáng)市。而茅埏島位于玉環(huán)市西側(cè)，其灘涂與淺海養(yǎng)殖業(yè)尤為發(fā)達(dá)，是一個(gè)以漁、鹽、種植業(yè)發(fā)展為主的農(nóng)業(yè)島嶼。

基于生態(tài)主導(dǎo)優(yōu)先的理念，浙江海山茅埏島EOD項(xiàng)目將全島整體劃分為濕地生態(tài)空間、傍山生態(tài)空間、城區(qū)生態(tài)空間、休閑生態(tài)空間四個(gè)交錯(cuò)區(qū)域，項(xiàng)目?jī)?nèi)容包括藍(lán)色海灣整治、海岸帶修復(fù)、直飲水工程建設(shè)、海綿城市等。尤其對(duì)于島嶼西側(cè)的濕地生態(tài)空間實(shí)施生態(tài)修復(fù)，種植紅樹(shù)林、恢復(fù)植被和土壤，增加生物多樣性。在產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面，在周邊多處島嶼開(kāi)展文旅、智能、康養(yǎng)產(chǎn)業(yè)，目前已開(kāi)發(fā)海島觀光、海釣、漁村體驗(yàn)等項(xiàng)目。以工業(yè)基礎(chǔ)較強(qiáng)的玉環(huán)市為依托，當(dāng)?shù)刂圃鞓I(yè)可與研發(fā)設(shè)計(jì)、大數(shù)據(jù)處理等產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展智能制造業(yè)，為區(qū)域可持續(xù)發(fā)展奠基。而玉環(huán)市雖然康養(yǎng)產(chǎn)業(yè)起步較晚，但市場(chǎng)需求巨大，與文旅產(chǎn)業(yè)引領(lǐng)相結(jié)合，有較大的發(fā)展?jié)摿Α?/p>

該項(xiàng)目以招商獎(jiǎng)勵(lì)方式支付投資成本及其收益，包括公益性投資獎(jiǎng)勵(lì)、土地整理投資獎(jiǎng)勵(lì)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展服務(wù)獎(jiǎng)勵(lì)等。策劃投資回收資金來(lái)源包括土地出讓收入、其他非稅收入、專(zhuān)項(xiàng)資金、政府性經(jīng)營(yíng)收入等。這種支付及回收資金的方式重視區(qū)域生態(tài)資源和土地資源、產(chǎn)業(yè)資源的融合協(xié)同，讓參與各方都能受益。

2.5朱家林田園綜合體EOD模式

田園綜合體是在當(dāng)前城鄉(xiāng)一體的大格局下，順應(yīng)我國(guó)農(nóng)村供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的一種可持續(xù)發(fā)展模式。而EOD模式以生態(tài)環(huán)境為導(dǎo)向，注重開(kāi)發(fā)地區(qū)生態(tài)與經(jīng)濟(jì)的雙重價(jià)值，將兩者相結(jié)合，對(duì)其雙方在地區(qū)實(shí)踐中的深入發(fā)展具有探索意義。

朱家林田園綜合體地處山東省臨沂市沂南縣，區(qū)域內(nèi)人居環(huán)境問(wèn)題顯著：污水處理困難、水庫(kù)水質(zhì)超標(biāo)等，居民生活水平受到嚴(yán)重影響。為解決該地人居環(huán)境問(wèn)題，也為實(shí)現(xiàn)當(dāng)?shù)刎毨?hù)脫貧、村民增收，基于EOD模式的田園綜合體規(guī)劃提出并確立了其“以水資源為核心，以水定人、以水定產(chǎn)、以水定園”的開(kāi)發(fā)原則。園區(qū)內(nèi)整體被劃分為以青山為屏障的綠色生態(tài)區(qū)；以高湖水庫(kù)為核心的生態(tài)保護(hù)區(qū)；以田園式生態(tài)農(nóng)業(yè)為依托、平衡資源與發(fā)展過(guò)渡的田園經(jīng)濟(jì)帶以及將歷史、文化、資源相結(jié)合的特色產(chǎn)業(yè)圈。在產(chǎn)業(yè)布局上，劃定觀光產(chǎn)業(yè)帶、林果經(jīng)濟(jì)帶、節(jié)水農(nóng)業(yè)帶、創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)帶以及產(chǎn)業(yè)聚集帶。

與此同時(shí)，在園區(qū)內(nèi)設(shè)立經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制，將下游開(kāi)發(fā)區(qū)繳納的生態(tài)補(bǔ)償金用于對(duì)上游及過(guò)渡地區(qū)的居民進(jìn)行經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，促進(jìn)實(shí)現(xiàn)生態(tài)發(fā)展與經(jīng)濟(jì)發(fā)展并駕齊驅(qū)。目前，田園綜合體內(nèi)的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量得到明顯改善、水環(huán)境質(zhì)量不斷提升，居民的生活水平也相應(yīng)提高。

3風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題及建議

目前，我國(guó)EOD模式的發(fā)展處于探索階段，自EOD試點(diǎn)啟動(dòng)以來(lái)，各地結(jié)合地方特色、政企合作、多管齊下，在政策措施、產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展、生態(tài)建設(shè)等方面進(jìn)行了積極創(chuàng)新的探索。而EOD模式作為一種新興事物，在展現(xiàn)出其強(qiáng)大生命力的同時(shí)也存在一定風(fēng)險(xiǎn)，如行業(yè)跨度大、生態(tài)環(huán)境及經(jīng)濟(jì)效益顯現(xiàn)周期長(zhǎng)、土地開(kāi)發(fā)風(fēng)險(xiǎn)大、融資收益不確定性等。此外，EOD模式的階段性決定了風(fēng)險(xiǎn)存在于項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)的整個(gè)周期，且由于當(dāng)下對(duì)EOD模式風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)研究及實(shí)際案例分析的缺乏，社會(huì)各界對(duì)EOD項(xiàng)目及其風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)識(shí)還需要得到進(jìn)一步提升。

基于以上考量，提出幾點(diǎn)建議供參考：

（1）深入完善頂層架構(gòu)，國(guó)家機(jī)構(gòu)部門(mén)間加強(qiáng)協(xié)同效應(yīng)，妥善處理好自然資源的所有權(quán)和使用權(quán)問(wèn)題，為EOD項(xiàng)目順利實(shí)施打下強(qiáng)心劑。

（2）落實(shí)好生態(tài)治理項(xiàng)目與產(chǎn)業(yè)發(fā)展項(xiàng)目的一體化實(shí)施，既要考慮項(xiàng)目盈利能力，又要考慮生態(tài)環(huán)境改善的外部性，優(yōu)化生態(tài)價(jià)值與經(jīng)濟(jì)價(jià)值的相互轉(zhuǎn)化機(jī)制，力圖實(shí)現(xiàn)相互反哺。

（3）更加明確項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制，探索創(chuàng)新實(shí)際可行的投融資模式。通過(guò)試點(diǎn)先行，挖掘適合EOD閉環(huán)邏輯的新型投融模式。

（4）謹(jǐn)慎選擇EOD項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)的工程合作主體，充分考慮前期工程投入和后期產(chǎn)業(yè)運(yùn)營(yíng)一體化，建立起持續(xù)高效的運(yùn)營(yíng)機(jī)制。

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