聯(lián)合河長(zhǎng)制:一個(gè)跨域治理的新探索

向麗

摘 要：水治理作為一項(xiàng)強(qiáng)系統(tǒng)性、高復(fù)雜性的工程，通常涉及多省份、大部分治理主體。因此，傳統(tǒng)的河長(zhǎng)制在協(xié)同治理上存在一定的弊端，而聯(lián)合河長(zhǎng)制模式的出現(xiàn)為協(xié)同跨域治理提供了可能。為此，以江蘇省無(wú)錫市為例，分析該地區(qū)“聯(lián)合河長(zhǎng)制”創(chuàng)新開(kāi)展協(xié)同治水的情況，探究聯(lián)合河長(zhǎng)制內(nèi)在運(yùn)作模式，歸納其治理效益，對(duì)推動(dòng)我國(guó)跨域水治理具有相應(yīng)的借鑒意義。

關(guān)鍵詞：河長(zhǎng)制；跨域治理；江蘇省無(wú)錫市

中圖分類號(hào)：F062.2 ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A ? ? ?文章編號(hào)：1673-291X（2022）33-0085-03

一、問(wèn)題的提出

長(zhǎng)期以來(lái)，中國(guó)跨域水環(huán)境治理效果并不理想，跨域水環(huán)境治理狀況不容樂(lè)觀。由于內(nèi)陸河流的多跨域性特征，內(nèi)陸河流散發(fā)式污染和大面積污染頗為嚴(yán)重。再加上跨域省市政府的行政壁壘和各種行政成本，導(dǎo)致跨域部門無(wú)法有效協(xié)調(diào)各地水治理問(wèn)題，也出現(xiàn)了普遍常見(jiàn)的九龍治水的現(xiàn)象。正是跨域水治理的多環(huán)節(jié)、多地域特點(diǎn)誘發(fā)了跨域水環(huán)境治理的“碎片化”障礙。為了協(xié)同管護(hù)水環(huán)境，有些地方提出“聯(lián)合河長(zhǎng)制”，創(chuàng)新開(kāi)展協(xié)同治水，“河長(zhǎng)制”作為各行政區(qū)域治水的責(zé)任制創(chuàng)新制度，優(yōu)化了環(huán)保治理流程，提升了水環(huán)境治理成效。本文以江蘇省無(wú)錫市為例探索聯(lián)合河長(zhǎng)制的運(yùn)行機(jī)制，總結(jié)其治理經(jīng)驗(yàn)，期望為推動(dòng)跨域水環(huán)境的長(zhǎng)效性治理提供啟示。

二、文獻(xiàn)綜述與反思

學(xué)者圍繞水治理進(jìn)行了一些研究，主要圍繞河長(zhǎng)制運(yùn)行機(jī)制、河長(zhǎng)制治理功能等方面的內(nèi)容進(jìn)行研究。田昊（2019）研究指出，2007年無(wú)錫水流域的藍(lán)藻危機(jī)促使河長(zhǎng)制水治理模式的提出，河長(zhǎng)制建立了部門聯(lián)動(dòng)、責(zé)任追究的工作機(jī)制，打破了水環(huán)境治理過(guò)程中“多頭管理”的困境，促使多部門橫向協(xié)作管理，因此在水治理取得了明顯成效。徐迪（2020）通過(guò)垂直整合水治理機(jī)關(guān)職能，轉(zhuǎn)換政府在水治理中注意力，建立問(wèn)責(zé)機(jī)制等舉措，提升了河湖治理的績(jī)效。任敏（2015）研究指出，河長(zhǎng)制之所以能夠在短期內(nèi)取得成效，在于其建立了等級(jí)制協(xié)同模式，使得水治理由傳統(tǒng)的多頭管理，無(wú)人負(fù)責(zé)變成了主體責(zé)任明確，多方協(xié)同治理。也有不少學(xué)者認(rèn)為河長(zhǎng)制在水治理中運(yùn)行機(jī)制也存在一定的制度缺陷。何琴（2011）則基于法律視角研究指出，河長(zhǎng)制存在著明顯的法律短板，使得河長(zhǎng)制很難長(zhǎng)期有效，并提出通過(guò)引入社會(huì)力量、規(guī)范考核問(wèn)責(zé)機(jī)制的建議進(jìn)一步完善河長(zhǎng)制制度。

對(duì)河長(zhǎng)制制度我國(guó)政府與媒體多是持積極倡導(dǎo)的觀點(diǎn)，而學(xué)者對(duì)于“河長(zhǎng)制”的治理功能有不同的看法，并對(duì)影響其治理功能的因素進(jìn)行了分析。沈坤榮、金剛（2019）以動(dòng)態(tài)視角研究了“河長(zhǎng)制”的功能效應(yīng)，發(fā)現(xiàn)基于政策效應(yīng)河長(zhǎng)制確實(shí)對(duì)水污染有一定的治理效果，并產(chǎn)生了政策效應(yīng)；但基于治理實(shí)際效果看，水中深度污染物并沒(méi)有通過(guò)河長(zhǎng)制得到明顯降低，不難看出河長(zhǎng)制在水治理中存在治標(biāo)不治本的問(wèn)題。還有學(xué)者針對(duì)河長(zhǎng)制創(chuàng)新提出建議，沈坤榮、金剛（2019）指出，河長(zhǎng)制要實(shí)現(xiàn)其功能，首先各級(jí)政府要基于現(xiàn)實(shí)制定合宜的目標(biāo)，健全確實(shí)可落實(shí)的問(wèn)責(zé)機(jī)制，并引入第三方水質(zhì)監(jiān)測(cè)部門對(duì)水治理成效進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)督。而周建國(guó)、熊燁（2020）提出，河長(zhǎng)制需要關(guān)注協(xié)同治理，實(shí)現(xiàn)從河長(zhǎng)制到河長(zhǎng)治的轉(zhuǎn)變。

不難看出，傳統(tǒng)“河長(zhǎng)制”在實(shí)施過(guò)程中確實(shí)存在著一定的局限性，如河長(zhǎng)制存在協(xié)同的能力困境、組織邏輯困境、責(zé)任困境問(wèn)題，影響對(duì)河流治理的長(zhǎng)效化，因此“聯(lián)合河長(zhǎng)制”得到了關(guān)注，但針對(duì)“聯(lián)合河長(zhǎng)制”的內(nèi)在運(yùn)行機(jī)制的相關(guān)研究還比較少。因此，本文以江蘇省無(wú)錫市為例探索聯(lián)合河長(zhǎng)制的運(yùn)行機(jī)制，總結(jié)其治理經(jīng)驗(yàn)，期望為推動(dòng)跨域水環(huán)境的長(zhǎng)效性治理提供啟示。

三、案例選擇與介紹

（一）案例選擇

本文選取江蘇省無(wú)錫市作為案例對(duì)聯(lián)合河長(zhǎng)制進(jìn)行研究。首先江蘇是我國(guó)河長(zhǎng)制的發(fā)源地，有關(guān)河長(zhǎng)制的政策及實(shí)施措施均具有一定的開(kāi)拓性，對(duì)其他地方的水治理均有示范作用。例如，2019年江蘇省無(wú)錫市與蘇州在望虞河流域治理中實(shí)施的聯(lián)合河長(zhǎng)制是江蘇省的首次。江蘇水治理得到了廣泛的關(guān)注，加之該地域交界河湖眾多，又是長(zhǎng)三角一體化“聯(lián)合河長(zhǎng)制”示范區(qū)重要一環(huán)，將其作為案例分析。

（二）案例介紹

無(wú)錫與蘇州兩市間聯(lián)合河長(zhǎng)制。蘇錫兩市跨界河湖多，其中望虞河作為溝通太湖和長(zhǎng)江的流域性河道，也是蘇州、無(wú)錫兩市的交界河道，其不但承載著行洪、供水功能，同時(shí)也是承擔(dān)著航運(yùn)通道功能。望虞河河道主管機(jī)關(guān)為江蘇省水行政部門，望虞河沿線的各市、縣（市、區(qū)）水行政主管部門負(fù)責(zé)對(duì)行政區(qū)域的望虞河河段進(jìn)行管理。望虞河主要受到藍(lán)藻的影響，望虞河作為跨域河流需要蘇錫兩市協(xié)同治理。

2019年11月，無(wú)錫、蘇州兩市針對(duì)望虞河治理啟動(dòng)了聯(lián)合河長(zhǎng)制，這是江蘇省首次建立的聯(lián)合河長(zhǎng)制，這表示江蘇由傳統(tǒng)的河長(zhǎng)制向“聯(lián)合河長(zhǎng)制”轉(zhuǎn)變，進(jìn)行兩地協(xié)同跨域治水新格局。望虞河聯(lián)合河長(zhǎng)制聘任45名望虞河聯(lián)合河長(zhǎng)，通過(guò)建立聯(lián)合巡河、聯(lián)合監(jiān)測(cè)、共同保潔、聯(lián)合執(zhí)法、信息共享機(jī)制，全面落實(shí)跨界水域協(xié)同治理，強(qiáng)化了無(wú)錫各地、各部門、各級(jí)河長(zhǎng)的責(zé)任擔(dān)當(dāng)，并且形成了利益風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，且對(duì)水治理的價(jià)值達(dá)成了統(tǒng)一，望虞河聯(lián)合河長(zhǎng)制的建立滿足了望虞河水污染防治、水環(huán)境整治、水生態(tài)修復(fù)、水域岸線管理保護(hù)等工作的需要，對(duì)望虞河實(shí)施長(zhǎng)期的有效治理，進(jìn)而保障了太湖流域水資源治理。

四、案例分析

開(kāi)展聯(lián)合河長(zhǎng)制是江蘇省切實(shí)貫徹長(zhǎng)三角一體化發(fā)展重大戰(zhàn)略的重要舉措，聯(lián)合河長(zhǎng)制對(duì)進(jìn)行治理主體再整合、利益再分配、制度再優(yōu)化、職責(zé)再明確，確保能夠全力打好碧水保衛(wèi)戰(zhàn)、河湖管理攻堅(jiān)戰(zhàn)。

（一）主體再整合

混合河長(zhǎng)制進(jìn)行治理主體的再整合。首先，跨域治理混合河長(zhǎng)制是頂層設(shè)計(jì)，2019年10月，成立了長(zhǎng)三角一體化綠色發(fā)展示范區(qū)，跨境協(xié)同管理示范區(qū)水環(huán)境，設(shè)計(jì)推動(dòng)了混合河長(zhǎng)制；其次，江蘇省作為示范區(qū)重要組成，積極落實(shí)推動(dòng)聯(lián)合河長(zhǎng)制，市鎮(zhèn)基層聯(lián)動(dòng)，例如2019年10月“蘇州無(wú)錫聯(lián)合河長(zhǎng)制啟動(dòng)儀式”；2021年12月，常州市、無(wú)錫市雙方河長(zhǎng)辦簽訂了“建立無(wú)錫—常州聯(lián)合河長(zhǎng)制”協(xié)議等等。

（二）制度再優(yōu)化

目前無(wú)錫聯(lián)合河長(zhǎng)制實(shí)行的是五項(xiàng)工作機(jī)制，從制度上保障跨區(qū)水治理的實(shí)施。一是聯(lián)合巡河機(jī)制，建立跨界河湖聯(lián)合巡河制度，加強(qiáng)河道長(zhǎng)效管理，實(shí)現(xiàn)聯(lián)合巡河常態(tài)化；二是協(xié)作會(huì)議機(jī)制，針對(duì)巡河過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的重點(diǎn)、難點(diǎn)問(wèn)題提出整改要求，明確責(zé)任分工，確保問(wèn)題及時(shí)整改到位；三是聯(lián)防聯(lián)治機(jī)制，遵循“屬地管理、協(xié)同共治”的原則，明確河湖管護(hù)主體，責(zé)任分工，協(xié)同治理；四是聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制，定期開(kāi)展聯(lián)合執(zhí)法，嚴(yán)厲查處各類違法違規(guī)事件，共同維護(hù)區(qū)域河湖秩序；五是信息共享機(jī)制，建立健全行政邊界地區(qū)工作信息交流平臺(tái)，定期通報(bào)河湖相關(guān)區(qū)域水環(huán)境質(zhì)量情況，實(shí)現(xiàn)信息共享。

兩市區(qū)河長(zhǎng)辦開(kāi)展聯(lián)合河長(zhǎng)制活動(dòng)，雙方就聯(lián)合河長(zhǎng)制工作的開(kāi)展進(jìn)行溝通，討論并進(jìn)一步完善聯(lián)合河長(zhǎng)制工作制度。聯(lián)合河長(zhǎng)制充分發(fā)揮作用，鞏固、提升河湖長(zhǎng)制治理成效。進(jìn)一步推動(dòng)河湖長(zhǎng)制解決問(wèn)題。為改善跨境水質(zhì)，兩地河長(zhǎng)辦多次會(huì)商對(duì)接，圍繞“控源截污、內(nèi)源治理、疏?；钏⑸鷳B(tài)修復(fù)”治理要求，攜手治理跨境河水環(huán)境。

（三）利益再分配

河長(zhǎng)制治理模式中，水域治理的經(jīng)費(fèi)是由行政區(qū)域內(nèi)的治水財(cái)政部門支出的，然后以項(xiàng)目發(fā)包形式進(jìn)行資源利益配置分配。顯而易見(jiàn)，在對(duì)跨域治理的過(guò)程中。地方政府對(duì)基層的各種財(cái)政資源配置是一種發(fā)包過(guò)程，在這一發(fā)包過(guò)程中，就需要?jiǎng)訂T各基層單元和社會(huì)資本積極跨域合作實(shí)施水環(huán)境治理的基層服務(wù)，以此來(lái)加強(qiáng)以項(xiàng)目為依托的跨域資源分配方式。

而在聯(lián)合河長(zhǎng)制模式中，需引導(dǎo)各個(gè)協(xié)調(diào)主體參與到跨域水環(huán)境的綜合治理服務(wù)項(xiàng)目中。在這個(gè)過(guò)程中不再是單一的地方財(cái)政部門進(jìn)行資源配置，而是涉及跨域流域、跨不同行政部門、不同層級(jí)河長(zhǎng)，在聯(lián)合河長(zhǎng)制中基于整體性對(duì)跨域河流進(jìn)行治理，其中需要不同主體之間溝通協(xié)作，因此在溝通中也就減少了不必要的不同市區(qū)的政策沖突抑或治理風(fēng)險(xiǎn)。例如無(wú)錫、蘇州兩地河長(zhǎng)辦多次會(huì)商對(duì)接，降低了溝通成本，在跨域協(xié)作中各部門為跨域水環(huán)境治理提供了無(wú)縫隙服務(wù)以將整體性治理成效最大化。

（四）職責(zé)再明確

“河長(zhǎng)制”對(duì)黨政領(lǐng)導(dǎo)在水資源等生態(tài)治理中的責(zé)任進(jìn)行了強(qiáng)化，明確其責(zé)任，有效推動(dòng)了河湖生態(tài)治理。但是河湖生態(tài)治理的系統(tǒng)性、碎片化使得行政領(lǐng)導(dǎo)能力與其所需承擔(dān)的責(zé)任并不匹配，能力與責(zé)任人之間存在著差異。在實(shí)施過(guò)程中通過(guò)“責(zé)任發(fā)包”的形式將河湖治理責(zé)任“發(fā)包”給地區(qū)行政領(lǐng)導(dǎo)，而這樣的職責(zé)分配是否有效地促進(jìn)取得良好的生態(tài)治理仍有待檢驗(yàn)。

事實(shí)上，河長(zhǎng)制實(shí)施好壞都不能改變我國(guó)多跨域部門治水的現(xiàn)實(shí)困境，最重要的是責(zé)任的落實(shí)，“責(zé)任發(fā)包”的河長(zhǎng)制體系對(duì)于打破各地行政壁壘影響甚微。在具體的實(shí)施過(guò)程中，責(zé)任發(fā)包的“治水責(zé)任”存在轉(zhuǎn)移到其他旁系部門的危險(xiǎn)對(duì)其他的相關(guān)治水部門約束不夠。因?yàn)楹娱L(zhǎng)制的“河長(zhǎng)”責(zé)任與能力不夠匹配，所以河長(zhǎng)制的落實(shí)只是第一步，責(zé)任落實(shí)細(xì)化才是至關(guān)重要的。

五、結(jié)論與討論

（一）結(jié)論

本文以江蘇省無(wú)錫市為案例，分析無(wú)錫與蘇州、無(wú)錫與常州地區(qū)“聯(lián)合河長(zhǎng)制”創(chuàng)新開(kāi)展協(xié)同治水的情況，探究聯(lián)合河長(zhǎng)制內(nèi)在運(yùn)作機(jī)理。首先，主體再整合，使得上下層級(jí)的府際間以及部門間在跨域治理過(guò)程中形成了橫向與縱向的聯(lián)動(dòng)；其次，進(jìn)一步制度優(yōu)化了，目前無(wú)錫聯(lián)合河長(zhǎng)制實(shí)行的是五項(xiàng)工作機(jī)制，并進(jìn)一步推深做實(shí)，部分縣級(jí)以上跨界河湖聯(lián)合河長(zhǎng)制得到全部建立。

（二）相關(guān)討論

基于無(wú)錫與蘇州、無(wú)錫與常州地區(qū)“聯(lián)合河長(zhǎng)制”創(chuàng)新開(kāi)展協(xié)同治水經(jīng)驗(yàn)，對(duì)其他地區(qū)河長(zhǎng)制水治理提出以下建議。

1.搭建各主體協(xié)調(diào)框架。聯(lián)合河長(zhǎng)制治理的核心機(jī)制是各主體協(xié)力治理，并且是保障跨域水環(huán)境治理的關(guān)鍵，主體協(xié)調(diào)機(jī)制是為了減少多方主體溝通成本，聯(lián)合河長(zhǎng)制涉及不同省級(jí)、市級(jí)、河長(zhǎng)級(jí)多方主體，且多方主體共存于整體性治理網(wǎng)絡(luò)空間之中，這就需要通過(guò)主體間的協(xié)商機(jī)制降低因“本本主義”所積增的交易成本，凸顯部門利益的整體性與共容性。首先，搭建橫縱交錯(cuò)的多中心交織的行動(dòng)主體網(wǎng)絡(luò)，化解各行政部門間的行政壁壘，在法制規(guī)范下讓權(quán)責(zé)和能力匹配，加強(qiáng)組織扁平化組織建設(shè)，減少信息溝通交流成本。

2.積極推進(jìn)聯(lián)合河長(zhǎng)機(jī)制成文。五大機(jī)制已經(jīng)成為聯(lián)合河長(zhǎng)制實(shí)施的制度的共識(shí)，但除了“聯(lián)合巡河”機(jī)制已正式發(fā)文外，另外“四大機(jī)制”——聯(lián)合保潔、聯(lián)合監(jiān)測(cè)、聯(lián)合執(zhí)法、信息共享機(jī)制并沒(méi)有發(fā)布正式的文件。顯然，這對(duì)跨域河流協(xié)作治理是不利的。既然五大機(jī)制已共識(shí)，相關(guān)部門就需要積極推進(jìn)“聯(lián)合河長(zhǎng)五大機(jī)制”成文，盡快對(duì)聯(lián)合保潔、聯(lián)合監(jiān)測(cè)、聯(lián)合執(zhí)法等工作進(jìn)行規(guī)范，對(duì)工作要求和標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行定量和統(tǒng)一，保障聯(lián)合治水工作的順利開(kāi)展。其次，推進(jìn)“聯(lián)合河長(zhǎng)制”在鎮(zhèn)、村的建設(shè)，在建立跨省跨市“聯(lián)合河長(zhǎng)制”的基礎(chǔ)上，推動(dòng)鎮(zhèn)、村級(jí)交界河湖“聯(lián)合河長(zhǎng)制”的建立，加強(qiáng)鎮(zhèn)與鎮(zhèn)、村與村之間河湖聯(lián)防聯(lián)治、共管共護(hù)工作，切實(shí)將水治理落到實(shí)處。最后，建立跨域河流治理的統(tǒng)一水政執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)。建議強(qiáng)化跨域相關(guān)部門的溝通聯(lián)系，加強(qiáng)研究建立與國(guó)家法律體系相配套。

3.建立跨境河湖數(shù)據(jù)信息共享系統(tǒng)。加強(qiáng)“聯(lián)合河長(zhǎng)制”信息化系統(tǒng)建設(shè)，提高數(shù)據(jù)共享能力，實(shí)現(xiàn)跨域治理各地聯(lián)動(dòng)、強(qiáng)效溝通、實(shí)時(shí)感知，加快形成多地跨域湖河治水一體化格局。積極加強(qiáng)各地河長(zhǎng)制信息化平臺(tái)搭建，以協(xié)同治理為重要理論依據(jù)，完善科學(xué)監(jiān)測(cè)、全面協(xié)同、信息共享的智慧河長(zhǎng)管理信息化數(shù)字平臺(tái)，提高多方參與能力，加強(qiáng)信息互流互通，運(yùn)行公開(kāi)透明的互評(píng)機(jī)制，徹底杜絕在河長(zhǎng)制工作中遇到的責(zé)權(quán)劃分難、協(xié)調(diào)溝通不順、制度落實(shí)與管理不到位等眾多問(wèn)題。

4.深入基層進(jìn)行治理考核?？己耸欠衤涞綄?shí)處，關(guān)系到明確治理責(zé)任的結(jié)構(gòu)，因此需要走向基層進(jìn)行治理考核。首先，開(kāi)展考核專項(xiàng)行動(dòng)。諸如，可以通過(guò)開(kāi)展深入基層的多種手段方式，例如調(diào)查問(wèn)卷、入戶走訪、組織座談會(huì)等形式探訪民意，深入了解當(dāng)?shù)厝罕妼?duì)基層治水部門的意見(jiàn)。其次，建立權(quán)責(zé)分明獎(jiǎng)罰機(jī)制，利用各種信訪制度，勘察基層官員作風(fēng)，各種匿名舉報(bào)制度等。落實(shí)責(zé)任制度，強(qiáng)化責(zé)任落實(shí)，提高跨域協(xié)調(diào)能力。

5.引導(dǎo)全民共治。生態(tài)治理需要社會(huì)公眾力量的參與。首先，向社會(huì)宣傳生態(tài)治理，加大宣傳力度，提高社會(huì)公眾吸引力，吸納社會(huì)資本，成立志愿者服務(wù)，發(fā)展熱心社會(huì)團(tuán)體和公益組織的“進(jìn)社區(qū)”服務(wù)，組成“走河”民間河長(zhǎng)公益團(tuán)體；其次，邀請(qǐng)水環(huán)境領(lǐng)域方面的專家學(xué)者顧問(wèn)、公共管理流域治理方向的專家學(xué)者、高校教授、機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部組成“相應(yīng)的顧問(wèn)委員會(huì)”，定期組織召開(kāi)研討會(huì)，立足當(dāng)前聯(lián)合河長(zhǎng)制工作中存在的難點(diǎn)、重點(diǎn)，提出相應(yīng)的可行性建議。

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