城鄉(xiāng)規(guī)劃項(xiàng)目電子文件實(shí)施在線管理的要素分析

王佩 邢曉宇

摘? 要：在自然與社會發(fā)展環(huán)境不斷變化的情況下，城鄉(xiāng)規(guī)劃過程關(guān)聯(lián)的各種因素不斷增加，相關(guān)文件的形成、運(yùn)行及管理必然面臨運(yùn)行效率及檔案完整性需求的挑戰(zhàn)，應(yīng)對挑戰(zhàn)的基本策略就是實(shí)現(xiàn)電子文件文檔一體化在線管理，為不斷的智能化改進(jìn)奠定基礎(chǔ)。本文深入分析了城鄉(xiāng)規(guī)劃相關(guān)文件在宏觀管理層面特性，探討了實(shí)施電子文件在線管理的技術(shù)環(huán)境，提出了實(shí)施在線管理的基本要素需求與對應(yīng)的實(shí)施策略。

關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)規(guī)劃;電子文件;文件連續(xù)體;在線管理

Abstract： With the changing environment of natural and social development， factors related to the process of urban and rural planning are increasing. Management of relevant documents must face the challenges. The basic strategy to deal with the challenges is to realize the integrated online management of electronic documents， so as to lay the foundation for continuous intelligent improvement. This paper deeply analyzes the characteristics of urban and rural planning related documents at the macro management level， discusses the technical environment for the implementation of electronic document online management， and puts forward the basic element requirements and corresponding implementation strategies for the implementation of online management.

Keywords：? Urban and rural planning; Electronic documents; Document continuum; Online management

隨著以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為主導(dǎo)的城鄉(xiāng)規(guī)劃不斷向以社會發(fā)展、環(huán)境安全為主導(dǎo)的方向拓展，城鄉(xiāng)規(guī)劃關(guān)聯(lián)的事物必然不斷增長，當(dāng)前的疫情也給未來城鄉(xiāng)規(guī)劃帶來一定程度的影響，城鄉(xiāng)規(guī)劃過程涉及的因素將更加復(fù)雜化。規(guī)劃過程產(chǎn)生的文件無論在內(nèi)容上，還是在表現(xiàn)形式上，都趨向于復(fù)雜與多元。在信息化技術(shù)背景下，源生于計(jì)算機(jī)環(huán)境的電子文件的內(nèi)容及其關(guān)聯(lián)性與相關(guān)的數(shù)據(jù)類型、格式日趨多元與復(fù)雜。傳統(tǒng)電子文件管理與利用模式已經(jīng)不能適應(yīng)當(dāng)前的復(fù)雜環(huán)境。解決問題的根本方法就是通過管理與技術(shù)的協(xié)同，最大限度利用信息技術(shù)實(shí)現(xiàn)電子文件全過程在線管理。

1 城鄉(xiāng)規(guī)劃管理文件的特征

1.1 規(guī)范性。在我國，城鄉(xiāng)規(guī)劃是在行政體制框架下運(yùn)行的，由政府規(guī)劃部門主導(dǎo)，依據(jù)《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》及相關(guān)地方法規(guī)進(jìn)行的行政管理工作，除了內(nèi)容上受到相關(guān)法律、制度、規(guī)范及各種條例約束外，文件的運(yùn)行管理則受到《國家行政機(jī)關(guān)公文處理辦法》《中華人民共和國檔案法》《城市建設(shè)檔案管理規(guī)定》《重大建設(shè)項(xiàng)目檔案驗(yàn)收辦法》及電子文件管理的相關(guān)法律法規(guī)約束。產(chǎn)生的各類文件及相應(yīng)的電子文件在內(nèi)容結(jié)構(gòu)、文種、格式等方面具有較完善的指導(dǎo)性、規(guī)范性要求。

1.2 動態(tài)性。由于城鄉(xiāng)規(guī)劃是面對未來且時(shí)間周期較長的規(guī)劃，其間的自然與社會環(huán)境、生態(tài)環(huán)境、技術(shù)環(huán)境有可能發(fā)生改變，由此會導(dǎo)致原有規(guī)劃方案需要變化，這些變化客觀上要求城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門變更原有規(guī)劃的審批文件及審批結(jié)果。因此，在文件的運(yùn)動周期內(nèi)，相關(guān)文件可能被修改、更新或撤銷，且形成的檔案實(shí)體也伴隨有頻繁的“撤”“并”卷操作，原有案卷內(nèi)容改變后，與之相關(guān)的各種登記、目錄、備考等信息都要做出相應(yīng)調(diào)整。[1]

1.3 高度綜合性。城鄉(xiāng)規(guī)劃的相關(guān)行政、技術(shù)及審批文件是實(shí)施規(guī)劃的準(zhǔn)則與依據(jù)，對規(guī)劃項(xiàng)目的最終的質(zhì)量起著決定性的作用。而文件一般是基于多維度事實(shí)（如，城市基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)環(huán)境、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、環(huán)境保護(hù)、容災(zāi)、歷史文物保護(hù)）并通過科學(xué)論證形成。此外，規(guī)劃存在較高的縱向?qū)哟?，從總?guī)到詳規(guī)存在五個(gè)層次，分別是：總體規(guī)劃、近期建設(shè)規(guī)劃、分區(qū)規(guī)劃、控制性詳細(xì)規(guī)劃、修建性詳細(xì)規(guī)劃，這些步驟之間需要在內(nèi)容上保持高度的一致性與承接性。因此，相關(guān)的文件在其整個(gè)生命周期過程中具有多元管理的綜合性特征。

1.4 歸檔的集中模式。在實(shí)踐中管理審批類與相關(guān)的工程類基于不同的歸檔機(jī)制，雖然都是集中歸檔模式，但在時(shí)間上并不同步。對于規(guī)劃與審批的相關(guān)文件（如規(guī)劃的請示、審批、計(jì)劃、論證的相關(guān)文件及選址意見書、建設(shè)用地規(guī)劃許可證、建設(shè)工程規(guī)劃許可證等支撐文件），一般按照年度對資料進(jìn)行集中整理、歸檔;而相關(guān)建設(shè)單位的工程檔案按照規(guī)劃部門及檔案管理部門的要求進(jìn)行集中整理，通過驗(yàn)收后進(jìn)行歸檔并向城建檔案館移交。

2 規(guī)劃項(xiàng)目文件管理存在的問題

2.1 多元環(huán)境下的質(zhì)量與效率問題。城鄉(xiāng)建設(shè)項(xiàng)目是一個(gè)涉及眾多因素的系統(tǒng)工程，審批管理過程既具有縱向的逐級審核與批復(fù)過程，又具有橫向的協(xié)同管理過程，不僅涉及到規(guī)劃與設(shè)計(jì)單位，還涉及文物、環(huán)保、交通、檔案等多個(gè)部門。由于缺乏協(xié)同，文件形成、審批在不同部門及不同需求之間存在差異性，同時(shí)在業(yè)務(wù)流程方面也一定程度存在時(shí)空差異性，影響到文件形成與審批效率。文件管理存在事權(quán)不清、審批重點(diǎn)不突出、編審周期長等問題。也缺乏有效的審查手段對審批內(nèi)容進(jìn)行監(jiān)管，無法保障審批的效率和準(zhǔn)確性。[2]這就需要能夠?qū)崿F(xiàn)并行與串行協(xié)同的全過程管理環(huán)境。而其基礎(chǔ)就是使得文件在運(yùn)行的整個(gè)周期內(nèi)維持在線狀態(tài)。

2.2 文件運(yùn)動環(huán)境不連續(xù)問題。雖然目前大部分規(guī)劃文件都源生于計(jì)算機(jī)環(huán)境，但整個(gè)審批、修改及流轉(zhuǎn)過程大都通過人工手段來控制完成。歸檔則采取“雙套制”的集中模式，檔案資料以紙質(zhì)檔案與數(shù)字檔案兩種形態(tài)存在。

文件連續(xù)體理論的核心在于時(shí)空整體性和非間斷性。[3]在缺乏有效技術(shù)協(xié)同的情況下，其綜合性與動態(tài)性使得相關(guān)文件的整個(gè)生命周期難以形成完整一致的時(shí)空連續(xù)環(huán)境。即使在邏輯上能夠?qū)⑽募男纬芍敝翚w檔形成一個(gè)完整的流程，但是在物理環(huán)境中也難以形成一個(gè)連續(xù)的過程。其形態(tài)在電子與傳統(tǒng)紙質(zhì)載體之間不斷轉(zhuǎn)換，這些轉(zhuǎn)換不僅包括了文件不同階段的角色轉(zhuǎn)換，還包括不同物理形態(tài)的轉(zhuǎn)換，這些轉(zhuǎn)換過程由于不能連續(xù)實(shí)施，由此導(dǎo)致不斷增大管理負(fù)擔(dān)與成本，及雙套制存在導(dǎo)致的文件一致性保障問題。保持文件運(yùn)動與管理物理環(huán)境的連續(xù)性是保證文件生命周期運(yùn)行與管理連續(xù)性的基本條件。

3 電子文件在線管理的基本策略

3.1 電子文件管理環(huán)境的系統(tǒng)化。電子文件管理最大的特點(diǎn)就是化載體控制為系統(tǒng)控制。[4]

首先，要有針對文件內(nèi)容的系統(tǒng)完整性，也就是在文件不同的生命周期內(nèi)，相關(guān)的部門與人員均能夠按照各自權(quán)限實(shí)現(xiàn)文件內(nèi)容信息的共享;從管理與技術(shù)的雙重角度消除文件數(shù)據(jù)孤島，為電子文件形成的不同領(lǐng)域要求與不同階段形成統(tǒng)一的協(xié)作平臺。

其次，要有針對文件運(yùn)動環(huán)境的系統(tǒng)完整性，電子文件的產(chǎn)生與流轉(zhuǎn)過程應(yīng)該始終處在相對連續(xù)的計(jì)算機(jī)及網(wǎng)絡(luò)環(huán)境中，運(yùn)動軌跡盡量能夠處在相對一致的軟硬件環(huán)境中，由此來保障在生命周期過程中能夠連續(xù)運(yùn)行于計(jì)算機(jī)與網(wǎng)絡(luò)環(huán)境中。形成內(nèi)容完整并與業(yè)務(wù)活動基本一致的可回溯的相對集中的數(shù)據(jù)鏈，保證文件的安全性、完整性與一致性;同時(shí)在系統(tǒng)可回溯性的支持下，能夠有效解決其動態(tài)性帶來的文件被修改及檔案的撤并卷問題。

3.2 基于規(guī)范性及歸檔要求的前端控制。前端控制思想是電子文件管理的重要管理理念。[5]前端控制的意義在于其內(nèi)容、結(jié)構(gòu)及背景與檔案管理控制形成基本一致的控制管理模式。

城鄉(xiāng)規(guī)劃作為一種影響較大的政務(wù)管理行為，受制于多種法律、制度、行政條例等基本約束。前端控制除了能夠不斷捕獲、封裝各種必要的信息外，也能夠建立標(biāo)準(zhǔn)化引用機(jī)制，將相關(guān)的法規(guī)、條例形成完善的、標(biāo)準(zhǔn)化的元數(shù)據(jù)體系，保障電子文件從形成開始就受到標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的約束，實(shí)現(xiàn)文件整個(gè)生命周期的全過程控制。

3.3 基于高度綜合性要求的信息共享與知識服務(wù)管理平臺。當(dāng)事物按照某種方式相互聯(lián)系形成系統(tǒng)，就會產(chǎn)生它的組分及組分總和所沒有的新性質(zhì)，這種組分及其總和沒有而系統(tǒng)整體具有的性質(zhì)，稱為整體涌現(xiàn)性。[6]電子文件管理作為一個(gè)系統(tǒng)，其涌現(xiàn)性取決于構(gòu)成系統(tǒng)的元素、結(jié)構(gòu)及環(huán)境的有效協(xié)同。

首先是相關(guān)部門之間建立特定信息的共享機(jī)制，打破部門之間的信息孤島，建立關(guān)聯(lián)機(jī)制;一方面通過共享相關(guān)領(lǐng)域的法規(guī)、制度來保障文件形成的規(guī)范性，另一方面通過信息關(guān)聯(lián)來保障文件形成的可信性。

其次是基于知識服務(wù)的需要，通過對相關(guān)領(lǐng)域與部門歷史資料與文件的收集、關(guān)聯(lián)，形成具有知識發(fā)現(xiàn)價(jià)值的大數(shù)據(jù)及其處理平臺，使其能夠針對具體的規(guī)劃方案進(jìn)行智慧化知識管理與策略指導(dǎo)。

3.4 在線歸檔?！半p套制”下的集中歸檔模式與電子文件連續(xù)體理論相違背，導(dǎo)致成本不斷攀升，文件的屬性不連續(xù)，一致性維護(hù)日益復(fù)雜。

目前實(shí)施在線歸檔的難點(diǎn)在于智能化分類，如：歸檔與不歸檔的分類、保管期限的分類、密級的分類、立卷及全宗歸屬分類等，這些活動還需要檔案管理人員按規(guī)范發(fā)揮其主觀能動性加以完成。機(jī)器學(xué)習(xí)使得計(jì)算機(jī)能夠模擬或?qū)崿F(xiàn)人類的學(xué)習(xí)行為，重新組織已有的知識結(jié)構(gòu)使之不斷改善自身的性能，系統(tǒng)通過附加一定的數(shù)據(jù)管理、數(shù)據(jù)挖掘、機(jī)器學(xué)習(xí)及知識庫子系統(tǒng)，能夠不斷滿足在線歸檔的智能化分類要求。

4 小結(jié)

以整體主義發(fā)展角度為基礎(chǔ)的城鄉(xiāng)規(guī)劃工作更為高效。[7]文件運(yùn)動的整體性、連續(xù)性能夠從根本上適應(yīng)規(guī)劃文件管理、審批的規(guī)范性、綜合性、動態(tài)性等特性。通過充分利用信息化技術(shù)，將源生于計(jì)算機(jī)環(huán)境中的電子文件進(jìn)行系統(tǒng)整合、信息共享、協(xié)同處理、在線歸檔控制，使其生命周期作為時(shí)空連續(xù)體存在，從根本上提升文件管理與利用效益。

參考文獻(xiàn)：

[1]李新民，張國強(qiáng).城鄉(xiāng)規(guī)劃管理審批檔案的日常管理[J].城建檔案，2013（07）：9-10.

[2]唐秋霞，鄒江，李媛.新時(shí)代城市總體規(guī)劃信息平臺建設(shè)探討[J].中華建設(shè)，2018（02）：116-118.

[3]肖秋會.電子文件長期保存：理論與實(shí)踐[M].北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2014：17.

[4]李文靜，蔣術(shù).《電子文件管理系統(tǒng)通用功能要求》與ISO16175-2：2011比較研究[J].蘭臺世界，2016（01）：19-22.

[5]趙屹.基于前端控制思想的電子文件形成過程研究[J].檔案學(xué)研究，2012（03）：16-23.

[6]苗東升.系統(tǒng)科學(xué)精要（第二版）[M].北京：中國人民大學(xué)出版社，2006：27.

[7]曹傳民.整體主義視野下城鄉(xiāng)規(guī)劃重構(gòu)分析[J].住宅與房地產(chǎn)，2020（30）：204-205.

（作者單位：鄭州市城鄉(xiāng)規(guī)劃編制研究中心，中國航空制造技術(shù)研究院 來稿日期：2022-02-28）