住房保障領(lǐng)域相關(guān)實(shí)務(wù)問題分析

王海

摘要：2019年住建部出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范發(fā)展公租房的意見》，在分類保障方式上明確指出“對低保、低收入住房困難家庭和分散供養(yǎng)特困人員，可以實(shí)物配租為主、租賃補(bǔ)貼為輔;對中等偏下收入住房困難家庭，可以租賃補(bǔ)貼為主、實(shí)物配租為輔”。一系列通知意見的出臺(tái)，在不斷完善住房保障體系的同時(shí)，執(zhí)行過程中也出現(xiàn)了一些值得分析探討的問題。

關(guān)鍵詞：住房保障;準(zhǔn)入;年審

中圖分類號(hào)：F293 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1001-9138-（2022）06-0051-04 收稿日期：2022-05-01

住房保障制度的發(fā)展使得公（廉）租房的管理體系逐步建立完善，在社會(huì)穩(wěn)定、安居樂業(yè)、新型城鎮(zhèn)化等方面發(fā)揮著重要的作用。習(xí)總書記明確要求，要完善住房市場體系和住房保障體系，解決城鎮(zhèn)中低收入居民和新市民住房問題。

國務(wù)院1998年發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》（國發(fā)〔1998〕

23號(hào)），對建立和完善住房供應(yīng)體系作出具體要求，明確提出“對不同收入家庭實(shí)行不同的住房供應(yīng)政策。最低收入家庭租賃由政府或單位提供的廉租住房;中低收入家庭購買經(jīng)濟(jì)適用住房”。文件雖然沒有明確出現(xiàn)“住房保障”一詞，但首次提出了“廉租住房”的概念和分類保障機(jī)制。隨著住房制度改革的深入，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于促進(jìn)房地產(chǎn)市場持續(xù)健康發(fā)展的通知》（國發(fā)

〔2003〕18號(hào)）首次以文件形式提出“加快建立和完善適合我國國情的住房保障制度”“根據(jù)當(dāng)?shù)厍闆r，合理確定經(jīng)濟(jì)適用住房和廉租住房供應(yīng)對象的具體收入線標(biāo)準(zhǔn)和范圍，并做好其住房供應(yīng)保障工作”，但同時(shí)指出“最低收入家庭住房保障原則上以發(fā)放租賃補(bǔ)貼為主，實(shí)物配租和租金核減為輔”的原則要求。之后，《廉租住房保障辦法》（建設(shè)部令第162號(hào)）、《公共租賃住房管理辦法》（住建部令2012年第11號(hào)）相繼出臺(tái)，對不同類型住房保障的準(zhǔn)入條件及審核流程進(jìn)行了原則性的約束規(guī)定，并推進(jìn)了廉租住房、公共租賃住房的實(shí)物配租工作在全國范圍內(nèi)普遍開展，形成了租賃補(bǔ)貼與實(shí)物配租模式相結(jié)合的綜合保障體系。2014年，住建部出臺(tái)公共租賃住房與廉租住房管理并軌運(yùn)行的實(shí)施通知，兩者正式統(tǒng)稱為公共租賃住房，但并未制訂統(tǒng)一的管理標(biāo)準(zhǔn)，之后為規(guī)范租賃補(bǔ)貼發(fā)放工作，住建部又出臺(tái)了《關(guān)于做好城鎮(zhèn)住房保障家庭租賃補(bǔ)貼工作的指導(dǎo)意見》（建保〔2016〕281號(hào)），明確要求各地結(jié)合租賃補(bǔ)貼申請家庭的成員數(shù)量和本地區(qū)人均住房面積等情況，合理確定租賃補(bǔ)貼面積標(biāo)準(zhǔn)。2019年住建部出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范發(fā)展公租房的意見》，在分類保障方式上明確指出“對低保、低收入住房困難家庭和分散供養(yǎng)特困人員，可以實(shí)物配租為主、租賃補(bǔ)貼為輔;對中等偏下收入住房困難家庭，可以租賃補(bǔ)貼為主、實(shí)物配租為輔”，具有較強(qiáng)的指導(dǎo)意義。同時(shí)，這一系列通知意見的出臺(tái)，在不斷完善住房保障體系的同時(shí)，執(zhí)行過程中也出現(xiàn)了一些值得分析的問題。

1 進(jìn)保申請階段問題分析

實(shí)務(wù)工作中申請進(jìn)保時(shí)的“解釋難”是住房保障工作中經(jīng)常遇到的首要問題。這一難度體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是對國家政策的宣傳貫徹（主要是住建部第162號(hào)令和2012年第11號(hào)令的部門規(guī)章層面）;二是對當(dāng)?shù)馗鶕?jù)上位法因地宜增加的準(zhǔn)入限制條件及幫扶政策的解釋說明。申請住房保障的群體經(jīng)常存在著老弱病殘及文化程度不高的情況，此類困難迫切需要政策扶助但卻對政策理解有著一定的認(rèn)知難度。推進(jìn)問題解決的思路在于，首先客觀認(rèn)識(shí)不同群體對文件制度的理解程度存在著差異，一方面需要加強(qiáng)街道社區(qū)一線接待人員的職業(yè)道德教育，使之更加耐心謹(jǐn)慎;另一方面不應(yīng)局限于對工作人員的教育提醒及問責(zé)上。在具備一定工作責(zé)任心的前提下，長時(shí)間面對同一申請保障人員或不同申請人員類似的共性問題反復(fù)按規(guī)章文件進(jìn)行解釋卻不被理解時(shí)，產(chǎn)生一定的煩燥情緒甚至言語生硬進(jìn)而引發(fā)沖突可能是易發(fā)的大概率事件。需要區(qū)分工作人員素質(zhì)上的主觀故意還是客觀上受到對方言語的激發(fā)，對于前者可以正常問責(zé)，只有適當(dāng)?shù)膽徒洳趴赡芗m正源于工作態(tài)度及責(zé)任心的不當(dāng)行為，但對于后者應(yīng)該給予一定的理解，并從制度采取一定舉措減少?zèng)_突的發(fā)生并保持一定的工作積極性，本文重點(diǎn)分析后者的問題處理。

對住房保障申請的前置條件進(jìn)行梳理分類，并形成規(guī)范流程印發(fā)給窗口一線及后臺(tái)審核人員是一項(xiàng)關(guān)鍵工作。理論上說，部頒規(guī)章和地方規(guī)范性文件是住房保障準(zhǔn)入機(jī)制的根本遵循，但實(shí)踐細(xì)節(jié)方面的問題通常不會(huì)在上述文件（包括一些實(shí)施細(xì)則的補(bǔ)充規(guī)定）中體現(xiàn)。例如常見的戶籍、收入、住房三個(gè)基本準(zhǔn)入要素情況，規(guī)范性文件中通常重點(diǎn)在明確剛性的要求，但隨之而來的“戶籍制度改革后原址農(nóng)村的戶口簿上未注明城鎮(zhèn)或非農(nóng)業(yè)字樣且公安部門不同意單獨(dú)出具此項(xiàng)證明如何處理”“銀行存款列入收入核定還是作為存量金融資產(chǎn)”“無住宅產(chǎn)權(quán)房但有營業(yè)用房產(chǎn)權(quán)時(shí)考慮公平原則能否視為住房予以認(rèn)定”等問題均很少體現(xiàn)在上述規(guī)章文件中，但這樣的實(shí)際問題通常是申請者與工作人員產(chǎn)生解釋難、不同人解釋不一致的根源所在。此外，在住房保障部門審核材料過程中會(huì)涉及到民政、不動(dòng)產(chǎn)等部門的配合調(diào)查，相關(guān)部門也會(huì)要求申請人出具相關(guān)材料（性質(zhì)上屬于代收，例如民政要確認(rèn)收入時(shí)可能會(huì)要求提供近半年銀行流水證明），導(dǎo)致住房保障申請材料的收取范圍可能會(huì)超出規(guī)章文件的要求，從而引發(fā)相關(guān)“擅自增加申報(bào)負(fù)擔(dān)”等類似投訴。此外，申請人通常首次會(huì)帶著并不齊全的材料到窗口要求辦理進(jìn)保業(yè)務(wù)，工作人員常會(huì)很自然地指出材料不全要求補(bǔ)充，但實(shí)務(wù)工作中卻常會(huì)發(fā)生申請人歷經(jīng)重重困難按要求補(bǔ)出材料后，初審發(fā)現(xiàn)新補(bǔ)的材料本身卻證明了其不具備進(jìn)保條件，在依法告知不予受理時(shí)申請人的情緒可能立即激化而產(chǎn)生沖突。

綜上，形成明確的細(xì)化工作流程提供給業(yè)務(wù)人員參考是應(yīng)對解釋難的關(guān)鍵工作，工作流程的內(nèi)容建議主要分為三個(gè)方面，并可將特別需要注意的事項(xiàng)分別貫穿列入這幾個(gè)方面中以便參照。

一是咨詢解答的常規(guī)步驟。工作人員在受理書面材料前的當(dāng)場解釋說明能否針對性了解申請人基本情況，并初步判斷是否具備準(zhǔn)入條件在實(shí)踐過程中顯得尤為重要。申請人通常會(huì)迫不及待將已帶來但常常并不齊全的材料提代出來以作佐證希望盡快受理，此時(shí)先與申請人口頭詢問溝通后再看材料可能效率更高。

實(shí)踐中力求簡潔高效，可通過三個(gè)基本準(zhǔn)入條件作為切入點(diǎn)主動(dòng)問詢，提醒其作出誠信答復(fù)。首先詢問當(dāng)事人戶籍情況是否符合準(zhǔn)入條件，再詢問自有產(chǎn)權(quán)房屋情況（含已租賃的直管公房），最后再請當(dāng)事人簡要陳述家庭收入與人口情況。工作人員根據(jù)政策依據(jù)作出初步判斷，可能符合申請條件的，盡量一次性列明需提交材料讓當(dāng)事人回去準(zhǔn)備;不符合準(zhǔn)入條件的，予以政策解釋說明，提醒當(dāng)事人回去自行初步核實(shí)一下所陳述的情況是否與準(zhǔn)入條件相符，如有疑問可攜帶相關(guān)材料原件進(jìn)行咨詢。

原則上不完整的材料不建議臨時(shí)收取保管，一方面未齊材料不能上報(bào)而需要等待當(dāng)事人補(bǔ)全，但補(bǔ)充材料的周期并不可控，期間易產(chǎn)生遺失誤放、受潮損毀等現(xiàn)象;另一方面當(dāng)事人如果忘記補(bǔ)全之事且時(shí)間一長甚至誤以為街道窗口早已收件受理卻故意延誤反而會(huì)引發(fā)投訴。對于情況特殊需要先留下個(gè)別證明材料作為向上匯報(bào)之用的，應(yīng)采取復(fù)印或高拍儀拍攝的方式，原件仍退還當(dāng)事人。如果當(dāng)事人執(zhí)意要求工作人員留下不齊全的材料，可采用列明材料名稱、件數(shù)（頁數(shù)）由當(dāng)事人簽字證實(shí)材料尚不齊全的方式，連簽字表一并裝袋妥善保管，同時(shí)采用高拍儀等設(shè)備保留電子影像文件（此文件的創(chuàng)建修改日期即記載了事發(fā)時(shí)間）。經(jīng)初步判斷基本符合條件的當(dāng)事人在正式提交相關(guān)材料時(shí)，通常會(huì)繼續(xù)咨詢辦理周期及家庭能獲得的租賃補(bǔ)貼金額或分房配租時(shí)間，建議窗口工作人員首先明確告知當(dāng)事人材料需要經(jīng)過送審、核查、公示等規(guī)定環(huán)節(jié)，是否能進(jìn)保在窗口層面無法確定，但會(huì)在規(guī)定時(shí)間內(nèi)完成街道層面的工作。此時(shí)可以簡要說明街道的辦理流程及周期，并將流程中涉及到相關(guān)部門的政策規(guī)定周期時(shí)間予以告知，建議提前準(zhǔn)備相應(yīng)內(nèi)容的宣傳單或手冊，減少解釋負(fù)擔(dān)也方便當(dāng)事人隨時(shí)查閱。

二是業(yè)務(wù)工作的前后銜接。工作流程中應(yīng)含有業(yè)務(wù)銜接的具體對接方式與職責(zé)內(nèi)容。每個(gè)環(huán)節(jié)的法定周期根據(jù)上位法確定，例如第162號(hào)部令第17條中就包含明確的街道、區(qū)、市三級審核、兩級公示的具體時(shí)間要求，也包括民政等相關(guān)必要部門配合所需的時(shí)間周期。各地在制定細(xì)則時(shí)也會(huì)對相關(guān)環(huán)節(jié)的完成工作日進(jìn)行細(xì)化明確，建議將其列入宣傳材料以便于申請人閱讀了解，遇到當(dāng)事人頻繁以上門或電話方式進(jìn)行催辦的情況，首先問清當(dāng)事人當(dāng)初正式受理時(shí)間，根據(jù)政策規(guī)定時(shí)間進(jìn)行推算或登錄管理系統(tǒng)進(jìn)行查詢，如離政策規(guī)定時(shí)間還有較長時(shí)間，則請當(dāng)事人耐心等待業(yè)務(wù)審核，如即將到達(dá)政策規(guī)定時(shí)間，屬于本環(huán)節(jié)職責(zé)范圍內(nèi)的即使工作量大也應(yīng)加緊完成，不屬于本環(huán)節(jié)的則提醒后續(xù)環(huán)節(jié)及時(shí)處理或告知當(dāng)事人目前所處流程。材料在各環(huán)節(jié)中存在的交接工作也是值得重視的問題，檔案袋上書寫的信息應(yīng)方便查找辨識(shí)，交接過程盡量采用移交清單配合清點(diǎn)簽收方式并注明日期，這樣可以在超過時(shí)效受到投訴或材料中途遺失時(shí)區(qū)分責(zé)任，也可提高履職責(zé)任心。

三是收件材料的細(xì)化明確并形成一次性告知受理材料的表格。上位法通常不直接細(xì)化到具體收取材料的細(xì)節(jié)，例如第162號(hào)部令第16條中規(guī)定，“申請廉租住房保障，應(yīng)當(dāng)提供下列材料：（一）家庭收入情況的證明材料;（二）家庭住房狀況的證明材料;（三）家庭成員身份證和戶口簿;（四）市、縣人民政府規(guī)定的其他證明材料”。住房保障部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)文件要求將其細(xì)化，以“家庭住房狀況的證明材料”，首先需要對家庭的概念進(jìn)行明確（各地政策可能有所不同），當(dāng)婚姻存續(xù)期間的夫妻兩人申請住房保障但申請人配偶戶籍不在本地時(shí)，是否需要向不動(dòng)產(chǎn)部門查詢配偶住房狀況并出具證明，需要向街道窗口受理人員予以明確，對照文件統(tǒng)一尺度，避免各行其事。此外，也常會(huì)出現(xiàn)戶口簿遺失是否可以用公安部門出具的證明來代替受理材料等類似問題，包括哪些材料應(yīng)收取原件、哪些材料只需查看原件收取復(fù)印件等，建議均在工作流程中予以明確。

以上三方面文中表述雖然復(fù)雜，但形成規(guī)范后操作遠(yuǎn)比依靠工作經(jīng)驗(yàn)隨機(jī)解答申請人不同問題簡潔方便，工作流程中建議附上所依據(jù)的部門規(guī)章和地方規(guī)范性文件摘錄，可以最大限度地減少糾紛爭執(zhí)的發(fā)生，對工作人員其實(shí)是一種愛護(hù)。

2 準(zhǔn)入保障標(biāo)準(zhǔn)的適時(shí)調(diào)整與審核工作的政策過渡問題分析

根據(jù)上位法相關(guān)要求，各地應(yīng)結(jié)合地區(qū)經(jīng)濟(jì)、財(cái)政支出等實(shí)際情況適時(shí)調(diào)整相應(yīng)保障標(biāo)準(zhǔn)，其中最常見的一項(xiàng)就是收入界定的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)會(huì)隨著平均工資水平的變化而逐年調(diào)整，雖然幅度各有差異。同時(shí)，每隔一定周期，也會(huì)發(fā)生未進(jìn)行實(shí)物配租而處于輪侯期的保障家庭所獲得的租賃補(bǔ)貼保障標(biāo)準(zhǔn)隨著租賃市場行情波動(dòng)而產(chǎn)生的調(diào)整。隨著區(qū)域平均工資水平的不斷增長，收入的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)相對會(huì)不斷降低（即收入金額達(dá)標(biāo)線持續(xù)上升），反之亦然。收入準(zhǔn)入線調(diào)整文件出臺(tái)后，正處于審核期的申請家將處于不確定狀態(tài)，如果準(zhǔn)入線上調(diào)，則對審核不構(gòu)成影響，但如果準(zhǔn)入線下調(diào)，則存在原先受理的材料可能不再符合準(zhǔn)入條件。除收入準(zhǔn)入線外，金融資產(chǎn)、公司持股、車輛擁有等情況的準(zhǔn)入要求也可能調(diào)整，此時(shí)，過渡期的設(shè)立也即文件出臺(tái)后的執(zhí)行時(shí)間適當(dāng)后延可以緩解矛盾，否則很容易形成矛盾沖突，極端情況下還可能發(fā)生文件發(fā)布時(shí)間晚于要求執(zhí)行的起始時(shí)間的現(xiàn)象（通常出現(xiàn)在擬好的文件未及時(shí)獲準(zhǔn)發(fā)布，待發(fā)布時(shí)又未對文件規(guī)定的時(shí)間節(jié)點(diǎn)進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整的情況下），導(dǎo)致審核難以正常進(jìn)行，而設(shè)置適當(dāng)?shù)倪^渡期會(huì)避免出現(xiàn)這樣的問題。租賃補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)的變化是問題的另一方面，由于住房保障的補(bǔ)貼資金通常采用預(yù)算申報(bào)制，可能會(huì)提前一個(gè)季度或更長時(shí)間提前預(yù)測需要發(fā)放的資金額報(bào)給財(cái)政審核，如果補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)降低，一般不會(huì)對資金發(fā)放構(gòu)成影響，但如果是標(biāo)準(zhǔn)提升，則預(yù)算金額可能不足以支付當(dāng)期住房保障補(bǔ)貼資金，反而造成社會(huì)面上的負(fù)面影響。因此，無論是準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)還是補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，設(shè)置適當(dāng)?shù)倪^渡期有利于工作的平穩(wěn)開展。

3 實(shí)物配租保障家庭的年審特殊性分析

住房保障工作中重要的一項(xiàng)就是年度審核，簡稱“年審”或“年檢”，這是從制度上保證住房保障政策切實(shí)用于符合條件的住房困難家庭的舉措。相對于實(shí)物配租家庭，在年審中（包括日常動(dòng)態(tài)管理）發(fā)現(xiàn)相關(guān)進(jìn)保家庭已不再符合保障條件時(shí)，可以直接對租賃補(bǔ)貼家庭采用停發(fā)補(bǔ)貼的措施，實(shí)施退保流程，而實(shí)物配租家庭的操作難度則明顯增加。由于不少省份尚未形成公共租賃住房租賃合同示范文本，部分早期進(jìn)入保障并配租到公租房的保障家庭所簽訂的租賃合同可能尚未更新，公租房管理方在依法實(shí)施退保工作時(shí)常會(huì)遇到很難依據(jù)原合同進(jìn)行維權(quán)的問題，在2021年《民法典》公布出臺(tái)的大背景下，制訂合理有效的新版公租房租賃合同極其重要。相關(guān)問題可參見筆者相關(guān)論文分析，此處不作詳述。