城鎮(zhèn)化進程中的土地利用管理問題及其對策

徐 海.城鎮(zhèn)化進程中的土地利用管理問題及其對策[J].南方農(nóng)業(yè)，2022，16（14）：-138.

摘 要 隨著城鎮(zhèn)化進程的不斷推進，我國土地資源利用和管理方面的問題愈發(fā)突出，導致土地資源浪費情況逐漸嚴重，部分城鎮(zhèn)地區(qū)現(xiàn)有土地資源管理模式已經(jīng)嚴重影響到產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。結合我國城鎮(zhèn)化進程中土地利用現(xiàn)狀，分析城鎮(zhèn)化進程中土地利用管理存在的問題及原因，并針對性地提出規(guī)范土地利用規(guī)劃制度、完善土地利用管理制度、注重保障農(nóng)民切身利益、加大對土地資源的監(jiān)督力度、實施主體功能區(qū)劃及注重土地生態(tài)效益等對策。

關鍵詞 土地利用管理;城鎮(zhèn)化;土地資源

中圖分類號：F299.21 文獻標志碼：C DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2022.14.044

土地是人類賴以生存的重要載體，不斷優(yōu)化土地資源和空間，可進一步協(xié)調人與自然的關系，提高對土地資源和空間的利用率，促進我國社會經(jīng)濟穩(wěn)定發(fā)展。

在我國經(jīng)濟持續(xù)增長、綜合國力大幅度提升的背景下，城鎮(zhèn)化進程不斷加速。城鎮(zhèn)化建設中，各地在土地管理方面遵循可持續(xù)發(fā)展原則，不僅能夠緩解土地缺少面臨的發(fā)展壓力，而且能夠更好建設地方，提升居民生產(chǎn)生活水平[1-2]。但在部分城鎮(zhèn)化發(fā)展較快的地區(qū)，存在著布局過于分散、土地利用粗放、城鎮(zhèn)化建設與耕地保護相互矛盾等問題，耕地保護形勢依然嚴峻，因此應深入分析問題出現(xiàn)的原因，并在此基礎上采取積極有效的解決對策，確保后續(xù)相關工作有序進行。

1 城鎮(zhèn)化進程中土地利用現(xiàn)狀

在城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中，對土地資源進行合理利用十分重要。當前我國面臨著土地資源人均占有量低的問題，再加上城市規(guī)模逐年擴大，給土地資源帶來了更大的負擔。另外，實際城鎮(zhèn)化建設中對土地使用結構設計不夠合理，同時有些企業(yè)為了降低成本，會在建設過程中忽視環(huán)保問題，導致我國面臨嚴重的環(huán)境問題，如水土流失、環(huán)境污染等。土地資源作為不可再生的重要資源，在使用方面面臨嚴峻問題，需要有關部門切實做好管理工作。

2 存在的問題及產(chǎn)生原因

2.1 存在的問題

城鎮(zhèn)化進程中土地利用管理存在的問題，主要有城鎮(zhèn)化建設與耕地保護相互矛盾、占地用地不夠合理、相應單位越權行為與農(nóng)民利益受損等。針對這些問題，相關部門應給予重視，深入分析問題原因，并落實合理的對策，以此保證城鎮(zhèn)化進一步發(fā)展，滿足現(xiàn)代社會經(jīng)濟發(fā)展需求。

2.1.1 城鎮(zhèn)化建設與耕地保護相互矛盾

近年來，城市人口數(shù)量不斷增加，建設規(guī)模逐漸擴大，對土地需求越來越大，導致人與地之間的矛盾越發(fā)突出。一些城鎮(zhèn)在發(fā)展期間，因成本問題會占據(jù)大量耕地，導致大量耕地被用作工業(yè)用地、住房用地等[3]。城市建設與耕地保護之間的矛盾，主要表現(xiàn)在兩個方面：1）土地在不斷被占用期間，不少土地的灌溉設施受到一定的損害，這不僅影響耕地質量，還對后續(xù)發(fā)展造成極大影響;2）城市建設和工業(yè)建設的推進，給耕地帶來較大的威脅，特別是污染問題嚴重影響耕地安全。

2.1.2 占地用地不夠合理

無論是在農(nóng)業(yè)耕種，還是在城鎮(zhèn)商業(yè)方面，土地資源均具有極大的價值，在具體應用中需要做好科學合理的規(guī)劃。但結合實際土地資源應用情況看，不少農(nóng)村用地被城市建設占用，這不僅影響農(nóng)村土地流轉的合理性，還極大地損害了農(nóng)民利益。農(nóng)村大量耕地被占用后出現(xiàn)閑置情況，使得土地資源嚴重浪費，這也增加了城鄉(xiāng)之間的矛盾[4]。

2.1.3 相應單位越權行為與農(nóng)民利益受損

城鎮(zhèn)化發(fā)展期間，部分單位為保證自身政績，獲取最大利益，會在土地流轉中發(fā)生越權行為，對農(nóng)民利益造成嚴重影響，具體表現(xiàn)在3個方面。1）非法征用農(nóng)民土地。部分單位為了實現(xiàn)城鎮(zhèn)發(fā)展目標，會以公共利益作為借口，強行征用農(nóng)民土地，且對其賠償標準較低，進而使得農(nóng)民權益受到嚴重損害。2）未對征用土地的農(nóng)民進行合理安置。土地是大多數(shù)農(nóng)民的固定經(jīng)濟來源，一旦失去土地的使用權，勢必會對農(nóng)民生活產(chǎn)生影響，因此做好這些農(nóng)民的保障工作十分有必要。但是有關單位在具體實施這項工作中，經(jīng)常以各種理由，不及時解決農(nóng)民的就業(yè)安置問題。3）相關管理工作不嚴格，缺少相關單位和部門對各項工作開展進行監(jiān)督和制約，使得農(nóng)民權益得不到長期有效的保障。

2.2 產(chǎn)生原因

2.2.1 農(nóng)村集體土地的權屬不夠明確

農(nóng)村集體土地權屬不明確主要表現(xiàn)在2個方面：1）農(nóng)村集體土地的產(chǎn)權不夠健全，缺少相應的處置權;2）當前農(nóng)村集體土地所有權的主體界定不清晰，導致土地產(chǎn)權歸屬不明確。

2.2.2 土地征收和補償制度存在弊端

1）土地征收范圍規(guī)定不明確。從國家法律層面分析，土地征收制度是國家為了滿足公共利益的需要，將農(nóng)民集體土地變?yōu)閲型恋氐男袨?。但在實際征收過程中，法律所規(guī)定的是公共利益需要，而未明確公共利益的界定范圍。因此，現(xiàn)行征地會由于用途界定不明確，造成征地混亂，過于隨意。

2）公共利益的內涵規(guī)定不清晰。土地征收必須要符合公共利益這一目的，這也是各國立法公認的規(guī)范。但是，幾乎所有法律法規(guī)中的公共利益都是抽象性的概念，對公共利益所包括的類別、如何實現(xiàn)等，憲法和現(xiàn)行法律并未作出明確規(guī)定或詳細列舉，這在一定程度上影響公共利益規(guī)范性作用的發(fā)揮。另外，公共利益作為重要的法律概念，若缺少精確的定義和明確范圍，則在實踐中容易被濫用。

2.2.3 農(nóng)村的土地流轉制度不夠完善

1）結合土地流轉程序看，一些地方借土地流轉之名，對土地用途進行隨意變更;有的則是通過行政手段強行流轉農(nóng)民的土地，將較大面積土地轉給企業(yè)經(jīng)營，這對農(nóng)民正常生活和生產(chǎn)造成極大的影響。2）結合土地流轉手續(xù)看，口頭合同較多，存在較大的隨意性。雖然有部分農(nóng)戶簽署書面合同，但是大部分合同并不規(guī)范，其中涉及的各項條款不齊全，未嚴格遵照相關程序約定雙方的權利及義務關系，這在一定程度上增加了土地流轉糾紛的隱患。3）結合土地流轉運作看，基層政府缺少對土地流轉的引導和服務，使得大多數(shù)地方的土地流轉都是盲目進行，未根據(jù)有關規(guī)定履行必要的手續(xù)，當土地流轉發(fā)生糾紛時，無法有效保障農(nóng)戶的合法權益。

2.2.4 土地規(guī)劃較為落后

城鎮(zhèn)化建設中，土地利用和管理是必不可少的環(huán)節(jié)，相關部門必須對此給予重視，做好城市規(guī)劃和引導工作。但從具體執(zhí)行情況看，城鎮(zhèn)化建設期間存在一定的問題，主要是土地利用與管理未滿足城市發(fā)展需求。在城市整體規(guī)劃中，缺少對土地科學利用管理的正確認知，未根據(jù)要求邀請專家開展相關規(guī)劃工作，最終使得土地資源存在利用不夠合理、過度占用耕地等問題。

3 解決對策

為了推動城鎮(zhèn)化發(fā)展，相關部門必須針對當前土地利用管理中存在的問題制訂具體的對策，確保相關工作有序進行，如規(guī)范土地利用規(guī)劃制度、完善土地利用管理制度、注重保障農(nóng)民切身利益等。

3.1 規(guī)范土地利用規(guī)劃制度

現(xiàn)階段的城鎮(zhèn)化發(fā)展對土地規(guī)劃越發(fā)重視，只有做好現(xiàn)有土地的規(guī)劃工作，才能有效提高資源利用效率。針對土地在使用中存在的浪費等問題，需要有關部門予以重視，切實做好相關工作。根據(jù)實際情況和需求制訂出明確的城鎮(zhèn)建設土地利用總體規(guī)劃。在土地利用規(guī)劃要求方面，需遵循以下4點要求。1）突出節(jié)約、集約用地的原則。2）合理規(guī)劃用地結構和布局，以循環(huán)經(jīng)濟理論作為指導進行相關規(guī)劃工作。3）合理安排農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展和城鎮(zhèn)建設用地，嚴格把控用地總量，尤其是非農(nóng)建設占用耕地，統(tǒng)籌安排各類建設用地。4）根據(jù)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展要求，確定土地利用總體規(guī)劃布局，即擴展邊界內城郊、近郊農(nóng)村居民點用地布局。

3.2 完善土地利用管理制度

在城鎮(zhèn)化發(fā)展期間，相關部門要注重對土地利用管理制度進行完善，不斷強化土地利用管理工作。1）根據(jù)相關標準制定出嚴格的土地利用管理機制，以此強化現(xiàn)有的土地資源控制和管理?？茖W安排農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展與城鎮(zhèn)化建設用地，對用地總量進行嚴格把控;同時注重對用地結構的管理，防止非法占地、土地閑置浪費等情況的出現(xiàn)。2）不斷強化土地利用規(guī)劃的約束作用，注重規(guī)劃執(zhí)行的嚴肅性，嚴格執(zhí)行城鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃和土地年度計劃。3）建立科學合理的制約和監(jiān)督機制，主要對土地利用管理工作進行有效制約和監(jiān)督，杜絕不良現(xiàn)象的發(fā)生。

3.3 注重保障農(nóng)民切身利益

保障農(nóng)民切身利益是城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中的重要任務，相關部門必須予以重視，以此更好地強化土地利用管理。要有效保障農(nóng)民權益，相關部門需做好以下兩方面工作。1）對土地征收征用進行嚴格控制，杜絕非法征收征用土地現(xiàn)象。在土地管理工作期間，需根據(jù)實際情況和需求，制定出完善的土地征收管理細則，同時要提高征收透明度，切實保障土地征收征用的合法性。2）合理完善土地征收補償制度。政府部門要明確農(nóng)村土地征收、補償標準和原則，以便為后續(xù)土地征收和補充提供法律依據(jù);科學界定公共利益內涵，避免有關部門出現(xiàn)越權的不當行為，如強行征地;保證農(nóng)民享有充分的知情權與參與權，并做好市場調查，結合各方面因素，加強與市場機制的聯(lián)系與掛鉤，有效保證政府征地款與市場機制之間的有效協(xié)調;結合新時代發(fā)展趨勢，深入探索科學合理的征地安置方法，確保土地資源得到有效利用和管理，規(guī)范用地管理，將留用地納入規(guī)范化管理中;做好被征地農(nóng)民的社會保障，為其免費提供職業(yè)技能培訓，從而為其生活提供保障。

3.4 加大對土地資源的監(jiān)督力度

在推動城鎮(zhèn)化進程中，不僅要注重對土地利用的整體規(guī)劃，而且要做好相關的管理，以此有效緩解當前面臨的經(jīng)濟發(fā)展與土地規(guī)劃之間的矛盾。另外，地方政府部門應積極成立土地資源管理部門，對涉及的具體工作內容和職責要明確，并加強對土地資源的監(jiān)管。在具體管理中，有關部門應對城鄉(xiāng)用地情況進行嚴格審查，以此提高土地使用效率。作為土地管理部門，要嚴格按照流程對土地進行嚴格審批，對與國家政策不相符、預審未通過的項目不可審批，以此來保證土地資源的合理利用[5]。

3.5 實施主體功能區(qū)劃

城鎮(zhèn)空間布局應遵循主體功能區(qū)規(guī)劃，根據(jù)區(qū)域水資源分布和地形地貌特點，同時需綜合考慮水資源實際承載能力和生態(tài)環(huán)境適應能力，不斷完善相關保障體系。另外，在新型城鎮(zhèn)建設中，應立足實際需求，科學調整城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，滿足當前產(chǎn)業(yè)規(guī)模化和生態(tài)承載能力的要求。

3.6 注重土地生態(tài)效益

目前，城鎮(zhèn)土地生態(tài)環(huán)境問題越發(fā)突出，因此政府部門需加強科學規(guī)劃，合理布局布局各類用地并采取各種措施綜合整治土地資源。1）通過有關部門對區(qū)域生態(tài)環(huán)境建設規(guī)劃的合理實施，在城鎮(zhèn)所在區(qū)域范圍內因地制宜調整用地布局，科學配置居民點、林地、農(nóng)場等用地，并逐漸形成結構合理且功能互補的土地生態(tài)空間格局。2）地方政府需結合城鎮(zhèn)各類經(jīng)濟社會活動，以及活動對生態(tài)環(huán)境要求和影響程度，做好空間不同功能區(qū)范圍的規(guī)劃，同時要科學劃定生態(tài)保護區(qū)，最大限度地保護和合理配置各類重要生態(tài)用地。3）政府部門需要從加強生態(tài)環(huán)境基礎建設、開展生態(tài)環(huán)境影響評價和開展生態(tài)環(huán)境問題治理等方面進行綜合整治，以期從整體上有效提升土地生態(tài)效益，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標，從而順應現(xiàn)代社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展趨勢。

4 結語

在現(xiàn)階段社會經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境下，對土地資源利用和管理越發(fā)重視，只有做好這方面的管理，才能夠有效推動城鎮(zhèn)化發(fā)展。因此，相關部門應給予重視，特別是要高度關注目前城鎮(zhèn)化進程中土地利用和管理所面臨的問題，通過對問題出現(xiàn)原因深入分析后，制訂出科學合理的對策，以此有效提高經(jīng)濟社會發(fā)展水平，實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。

參考文獻：

[1] 姬志恒，張鵬.環(huán)境約束下中國城市土地利用效率空間差異及驅動機制：基于285個地級及以上城市的研究[J].中國土地科學，2020，34（8）：72-79.

[2] 符海月，王昭雅.區(qū)域產(chǎn)業(yè)結構調整與土地利用效率關系：基于城鎮(zhèn)化水平視域的考察[J].中國土地科學，2020，34（10）：69-78.

[3] 陳學兄，張小軍，韓偉宏.快速城鎮(zhèn)化地區(qū)土地利用變化的地形梯度特征分析：以榆次區(qū)為例[J].中國生態(tài)農(nóng)業(yè)學報（中英文），2020，28（10）：1637-1648.

[4] 蒙子鈺.基于高分辨率遙感影像的土地利用對洪澇災害易損性影響的分析評價：以南寧市邕寧區(qū)為例[J].中國資源綜合利用，2020，38（12）：30-33.

[5] 汪皓明，王思，夏世茂.土地利用管理數(shù)據(jù)庫系統(tǒng)關鍵技術設計思路研究：以中山火炬高技術產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)為例[J].建筑工程技術與設計，2021（7）：2314.

收稿日期：2022-06-10

作者簡介：徐海（1971—），男，山東萊州人，大專，工程師，主要從事土地利用與管理。E-mail：3501631441@qq.com。