未成年人“兩法”實施中的檢察監(jiān)督責任研究

課題組（貴州省安順市平壩區(qū)人民檢察院，貴州 安順 561100）

一、未成年人“兩法”檢察監(jiān)督的范疇

（一）未成年人“兩法”檢察監(jiān)督概要

2021 年新修《中華人民共和國未成年人保護法》（以下簡稱“未成年人保護法”）第100 條、第105 條、第106 條、第112 條、第114 條、第118 條，《中華人民共和國預(yù)防未成年人犯罪法》（以下簡稱“預(yù)防未成年人犯罪法”）第60 條、第61 條等相關(guān)規(guī)定中規(guī)定了檢察機關(guān)的（公益）訴訟監(jiān)督、督促和支持起訴、檢察建議、訓誡等未成年人檢察監(jiān)督方式。新修未成年人“兩法”構(gòu)建了中國特色的“家庭、學校、社會、網(wǎng)絡(luò)、政府、司法”未成年人保護體系，確立了檢察機關(guān)對涉未成年人訴訟活動、預(yù)防未成年人犯罪以及未成年人司法保護的法律監(jiān)督職責；[1]有助于保障未成年人保護工作新體制的流暢運作，破解“責任稀釋”困境，形成保護合力。[2]

未成年人檢察監(jiān)督是以未成年人為特殊對象，監(jiān)督糾正涉未成年人刑事、民事、行政和公益訴訟活動中的違法行為，保障未成年人實體和程序權(quán)利，督促與未成年人保護密切相關(guān)法律法規(guī)有效落實，維護未成年人合法權(quán)益的綜合性法律監(jiān)督工作。[3]新修未成年人“兩法”的實施，表明我國未成年人檢察監(jiān)督實現(xiàn)了從傳統(tǒng)“小兒科”單一訴訟監(jiān)督模式向綜合性多元化監(jiān)督模式的轉(zhuǎn)向和發(fā)展，彰顯了檢察機關(guān)在我國少年司法制度中的特殊地位。

（二）未成年人“兩法”的檢察監(jiān)督方式

1.未成年人“兩法”的公益訴訟監(jiān)督

我國未成年人保護法第106 條①2021 年修正《中華人民共和國未成年人保護法》第106 條規(guī)定：“未成年人合法權(quán)益受到侵犯，相關(guān)組織和個人未代為提起訴訟的，人民檢察院可以督促、支持其提起訴訟；涉及公共利益的，人民檢察院有權(quán)提起公益訴訟?！?、《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》第4 條②2021 年《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》第4 條規(guī)定：“人民檢察院通過提出檢察建議、提起訴訟和支持起訴等方式履行公益訴訟檢察職責?！币?guī)定，檢察機關(guān)可通過檢察建議、提起訴訟、督促和支持起訴等方式履行未成年人檢察公益訴訟監(jiān)督職能，正式在立法、司法層面確立未成年人檢察公益訴訟制度。我國民事公益訴訟制度很早便已建立，但將保護未成年人權(quán)益明確納入檢察公益訴訟范疇尚屬首次。在未明確未成年人公益訴訟制度之前，適用民事公益訴訟制度保護未成年人權(quán)益會受到很多限制。例如，在提起訴訟主體、權(quán)益保護范圍等方面均受到不同程度的限制。將未成年人合法權(quán)益作為保護法益明確規(guī)定在未成年人公益訴訟制度中，則其保護未成年人權(quán)益的范圍大大擴展，甚至可以說凡是侵害未成年人公益的一切情形皆可用該制度予以保護，并可超脫于一般公益訴訟仍受公益領(lǐng)域限制的情形。但在適用該制度時應(yīng)注意，在可通過督促、支持起訴、檢察建議等其他方式實現(xiàn)未成年人檢察監(jiān)督目的情況下，檢察機關(guān)無提起公益訴訟的必要，以節(jié)約司法資源。

近年全國檢察機關(guān)開展未成年人檢察公益訴訟監(jiān)督工作相關(guān)情況（見表1）。③數(shù)據(jù)來源：2020 年6 月最高人民檢察院發(fā)布《未成年人檢察工作白皮書（2014-2019）》、2021 年6 月最高人民檢察院發(fā)布《未成年人檢察工作白皮書（2020）》、2022 年6 月最高人民檢察院發(fā)布《未成年人檢察工作白皮書（2021）》、2023 年6 月最高人民檢察院發(fā)布《未成年人檢察工作白皮書（2022）》，微信公眾號“最高人民檢察院”，訪問日期：2023 年6 月10 日。

從表1 情況看，2018—2022 年全國檢察機關(guān)未成年人檢察公益訴訟工作力度不斷加大（其中2020—2022 年未成年人檢察公益訴訟案件總量增速較快），但案件類型主要限于與未成年人生活緊密相關(guān)的食藥、環(huán)保等傳統(tǒng)公益訴訟領(lǐng)域，對涉及未成年人“等”外公益訴訟新領(lǐng)域的探索力度也有加強（理論上涉及未成年人公益保護的公益訴訟案件類型是不受限制的）。2018—2022 年，未成年人檢察公益訴訟案件總量與公益訴訟訴前檢察建議數(shù)增長變化情況緊密相關(guān)，大多數(shù)未成年人檢察公益訴訟案件均發(fā)出了訴前檢察建議；而5 年中檢察機關(guān)最終提起公益訴訟案件量在未成年人檢察公益訴訟案件總量中所占比例維持在年均8‰左右，絕大多數(shù)案件均通過訴前檢察建議解決了問題，節(jié)約了司法資源。

在未成年人檢察公益訴訟中，不宜將維護未成年人個體的、甚至人數(shù)很多，但特定的未成年人案件界定為未成年人檢察公益訴訟保護的案件范圍，只有侵犯不特定多數(shù)未成年人個體合法權(quán)益，才是對公益的減損、侵害。[4]因公共利益具有不確定性、不可分性、非排他性等特征，[5]現(xiàn)實中某些侵害了特定多個未成年人合法權(quán)益的情形無法納入公益訴訟監(jiān)督中來。對此，檢察機關(guān)可根據(jù)未成年人保護法相關(guān)規(guī)定采用督促、支持起訴等方式依法保護未成年人合法權(quán)益。此外，還可根據(jù)最高人民檢察院發(fā)布的《關(guān)于積極穩(wěn)妥拓展公益訴訟案件范圍的指導(dǎo)意見》在安全生產(chǎn)、公共衛(wèi)生、婦女兒童及殘疾人權(quán)益保護、網(wǎng)絡(luò)侵害、就業(yè)性別歧視、貶低損害婦女人格等領(lǐng)域探索拓展未成年人檢察公益訴訟監(jiān)督范圍。

2.未成年人“兩法”的督促、支持起訴

檢察機關(guān)作為國家法律監(jiān)督機關(guān)，可依自身職權(quán)或法律規(guī)定采取支持起訴或督促起訴的方式，達到啟動民事訴訟程序維護國家和社會公共利益的目的。[6]未成年人保護法第106 條①2021 年修正《中華人民共和國未成年人保護法》第106 條規(guī)定：“未成年人合法權(quán)益受到侵犯，相關(guān)組織和個人未代為提起訴訟的，人民檢察院可以督促、支持其提起訴訟；涉及公共利益的，人民檢察院有權(quán)提起公益訴訟”。規(guī)定了檢察機關(guān)督促、支持起訴制度。該條前半句“未成年人合法權(quán)益受到侵犯”的規(guī)定中應(yīng)包含但不限于未成年人公益受到侵犯的情形；故檢察機關(guān)根據(jù)該條規(guī)定采用督促、支持起訴方式進行監(jiān)督時可不受（公益）訴訟監(jiān)督模式的限制。

近年全國檢察機關(guān)開展未成年人檢察監(jiān)督及司法保護工作中，關(guān)于督促、支持起訴監(jiān)督措施的適用情況（見表2）。②數(shù)據(jù)來源：2020 年6 月最高人民檢察院發(fā)布《未成年人檢察工作白皮書（2014-2019）》、2021 年6 月最高人民檢察院發(fā)布《未成年人檢察工作白皮書（2020）》、2022 年6 月最高人民檢察院發(fā)布《未成年人檢察工作白皮書（2021）》、2023 年6 月最高人民檢察院發(fā)布《未成年人檢察工作白皮書（2022）》，微信公眾號“最高人民檢察院”，訪問日期：2023 年6 月10 日。

表2

由表2 可見，2018—2020 年全國檢察機關(guān)每年支持起訴保護未成年人權(quán)益案件數(shù)量較少。2020 年雖然年均增長幅度約40%，但因支持起訴的案件基數(shù)少，故總體案件量并不多，表明在此階段適用支持起訴保護未成年人權(quán)益的工作力度欠缺。及至2021 年全國檢察機關(guān)支持起訴保護未成年人權(quán)益案件數(shù)量達2256 件，相較2020 年度的311 件支持起訴案件量而言增長比例達625%，增長幅度很大，表明了工作力度的加強。但在2022 年的同比增長有所回落，也許是支持起訴工作正向平穩(wěn)期過渡。此外，表2中也顯示支持起訴案件類型主要為未成年人監(jiān)護保護、撫養(yǎng)費追索、控輟保學等幾類，類型較為單一，需加大檢察監(jiān)督和司法保護工作力度，填補案件類型空白。

督促、支持起訴制度的適用具有很大能動性，檢察機關(guān)可探索擴展該制度在未成年人檢察監(jiān)督中的作用。例如，從我國《民事訴訟法》第58 條①2021 年修正《中華人民共和國民事訴訟法》第58 條規(guī)定：“對污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟。人民檢察院在履行職責中發(fā)現(xiàn)破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全領(lǐng)域侵害眾多消費者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，在沒有前款規(guī)定的機關(guān)和組織或者前款規(guī)定的機關(guān)和組織不提起訴訟的情況下，可以向人民法院提起訴訟。前款規(guī)定的機關(guān)或者組織提起訴訟的，人民檢察院可以支持起訴。”規(guī)定的民事公益訴訟范圍、最高人民檢察院《關(guān)于積極穩(wěn)妥拓展公益訴訟案件范圍的指導(dǎo)意見》等相關(guān)規(guī)定出發(fā)來探索督促、支持起訴制度對未成年人合法權(quán)益的保護范圍，還可加大對未成年人檢察民事支持起訴工作力度，平衡未成年人一方訴訟能力不足的問題，保護未成年人合法權(quán)益。

3.未成年人“兩法”的檢察建議

未成年人保護法第114 條②2021 年修正《中華人民共和國未成年人保護法》第114 條規(guī)定：“公安機關(guān)、人民檢察院、人民法院和司法行政部門發(fā)現(xiàn)有關(guān)單位未盡到未成年人教育、管理、救助、看護等保護職責的，應(yīng)當向該單位提出建議。被建議單位應(yīng)當在1 個月內(nèi)作出書面回復(fù)?！薄㈩A(yù)防未成年人犯罪法第60 條③2021 年修正《中華人民共和國預(yù)防未成年人犯罪法》第60 條規(guī)定：“人民檢察院通過行使檢察權(quán)，對未成年人重新犯罪預(yù)防工作等進行監(jiān)督?！币?guī)定了檢察機關(guān)的檢察建議權(quán)。近年全國檢察機關(guān)開展未成年人檢察監(jiān)督工作中，檢察建議監(jiān)督適用情況（見表3）。④數(shù)據(jù)來源：2020 年6 月最高人民檢察院發(fā)布《未成年人檢察工作白皮書（2014—2019）》、2021 年6 月最高人民檢察院發(fā)布《未成年人檢察工作白皮書（2020）》、2022 年6 月最高人民檢察院發(fā)布《未成年人檢察工作白皮書（2021）》、2023 年6 月最高人民檢察院發(fā)布《未成年人檢察工作白皮書（2022）》，微信公眾號“最高人民檢察院”，訪問日期：2023 年6 月10 日。

從表3 可見，2018—2020 年未成年人檢察公益訴訟發(fā)出的檢察建議年均1300 件左右。而2021 年猛增至5800 余件，增長幅度達4 倍左右；同時，在增長幅度上保持同步的還有未成年人司法保護類檢察建議數(shù)（檢察建議類型主要為監(jiān)護侵害、監(jiān)護缺失等）。表3 中2018—2022 年，每年未成年人非公益訴訟類檢察建議數(shù)與未成年人檢察公益訴訟檢察建議數(shù)懸殊較大，且在2022年未成年人非公益訴訟類檢察建議數(shù)還有減少的跡象，某種程度上表明檢察機關(guān)需進一步加大對未成年人非公益訴訟司法保護工作的力度。

我國對于企業(yè)財務(wù)風險管理的研究起步較晚，最早開始于19世紀八十年代左右。最早開始研究財務(wù)風險的學者是劉恩祿，初版的刊物《論財務(wù)風險管理》首次闡明財務(wù)風險存在的特性和管理上的重難點，以及管控財務(wù)風險對于企業(yè)經(jīng)營的重要意義。之后，許多學者開始重視企業(yè)的財務(wù)風險管理，先后出版了許多關(guān)于財務(wù)管理的論著。1998年開始，隨著中國保險行業(yè)的興起，學者的注意力開始轉(zhuǎn)向保險企業(yè)，主流觀點包括：我國保險行業(yè)處于逐步成長過程中，相關(guān)的風險管理體制還尚未完全同步；中國保險企存在償付能力不足的問題，并且保險行業(yè)缺乏一定的市場競爭力，等等。

實踐中，關(guān)于檢察機關(guān)的檢察建議權(quán)是否可以直接對行政機關(guān)的行政執(zhí)法、公安機關(guān)的社會治安處罰等具體行政行為進行監(jiān)督有爭議。檢察建議權(quán)本身并不具有實體性處分后果，而是一種提示和建議，故無需擔心對行政權(quán)的過度介入問題。從未成年人“兩法”相關(guān)規(guī)定及最有利于未成年人原則出發(fā)，探索檢察建議權(quán)對涉未成年人權(quán)益保護的具體行政行為進行監(jiān)督并不存在多大障礙。實際上，相關(guān)部分法律法規(guī)①例如：(1)1990 年《中華人民共和國看守所條例》（現(xiàn)行有效）第8 條規(guī)定：“看守所的監(jiān)管活動受人民檢察院的法律監(jiān)督”。(2)2012 年修正《中華人民共和國治安管理處罰法》第114 條第2 款規(guī)定：“公安機關(guān)及其人民警察辦理治安案件，不嚴格執(zhí)法或者有違法違紀行為的，任何單位和個人都有權(quán)向公安機關(guān)或人民檢察院、行政監(jiān)察機關(guān)檢舉、控告；收到檢舉、控告的機關(guān)，應(yīng)當依據(jù)職責及時處理”。(3)2012 年修正《中華人民共和國監(jiān)獄法》第6 條規(guī)定：“人民檢察院對監(jiān)獄執(zhí)行刑罰的活動是否合法，依法實行監(jiān)督”。(4)2020 年修正《行政執(zhí)法機關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》第14 條規(guī)定：“行政執(zhí)法機關(guān)移送涉嫌犯罪案件，應(yīng)當接受人民檢察院和監(jiān)察機關(guān)依法實施的監(jiān)督”。(5)2021 年修正《中華人民共和國未成年人保護法》第114 條規(guī)定：“公安機關(guān)、人民檢察院、人民法院和司法行政部門發(fā)現(xiàn)有關(guān)單位未盡到未成年人教育、管理、救助、看護等保護職責的，應(yīng)當向該單位提出建議。被建議單位應(yīng)當在1 個月內(nèi)作出書面回復(fù)”。(6)2021 年施行的《貴州省未成年人保護條例》第68 條規(guī)定：“公安機關(guān)、人民檢察院、人民法院和司法行政部門發(fā)現(xiàn)有關(guān)單位未盡到未成年人教育、管理、救助、看護等保護職責的，應(yīng)當向該單位提出建議。被建議單位應(yīng)當在收到建議后1 個月內(nèi)作出書面回復(fù)。被建議單位在規(guī)定期限內(nèi)無正當理由不整改或者整改不到位的，公安機關(guān)、人民檢察院、人民法院和司法行政部門可以通報被建議單位的上級機關(guān)、行政主管部門或者行業(yè)自律組織等，并報告同級未成年人保護委員會。”已明確了檢察機關(guān)可對部分行政機關(guān)（不涉及公共利益）的具體行政行為進行監(jiān)督，只是在具體檢察監(jiān)督處理方式上欠缺相應(yīng)較為明確規(guī)定，而檢察建議或可填補該缺漏。但在監(jiān)督具體行政行為的范圍上不能任意將沒有相關(guān)法律法規(guī)（含地方性法規(guī)）規(guī)定指涉的具體行政行為納入檢察建議權(quán)監(jiān)督的對象，避免限于一般監(jiān)督中檢察監(jiān)督權(quán)過于擴張而監(jiān)督不力的境況。

4.未成年人“兩法”的訓誡

未成年人保護法第118 條②2021 年修正《中華人民共和國未成年人保護法》第118 條規(guī)定：“未成年人的父母或者其他監(jiān)護人不依法履行監(jiān)護職責或者侵犯未成年人合法權(quán)益的，由其居住地的居民委員會、村民委員會予以勸誡、制止；情節(jié)嚴重的，居民委員會、村民委員會應(yīng)當及時向公安機關(guān)報告。公安機關(guān)接到報告或者公安機關(guān)、人民檢察院、人民法院在辦理案件過程中發(fā)現(xiàn)未成年人的父母或者其他監(jiān)護人存在上述情形的，應(yīng)當予以訓誡，并可以責令其接受家庭教育指導(dǎo)。”、預(yù)防未成年人犯罪法第61 條③2021 年修正《中華人民共和國預(yù)防未成年人犯罪法》第61 條規(guī)定：“公安機關(guān)、人民檢察院、人民法院在辦理案件過程中發(fā)現(xiàn)實施嚴重不良行為的未成年人的父母或者其他監(jiān)護人不依法履行監(jiān)護職責的，應(yīng)當予以訓誡，并可以責令其接受家庭教育指導(dǎo)?！币?guī)定了未成年人檢察監(jiān)督的訓誡制度（含告誡書、督促監(jiān)護令、家庭教育指導(dǎo)令等）。實務(wù)中，告誡書、督促監(jiān)護令、家庭教育指導(dǎo)令等訓誡后的進一步監(jiān)督措施通常作為訓誡制度的一種補充予以適用（類似可附加適用），可視為訓誡制度的配套措施。如果訓誡制度僅僅停留在訓誡本身，希望靠一次性的訓誡來實現(xiàn)保護未成年人合法權(quán)益或?qū)崿F(xiàn)預(yù)防未成年人犯罪的目的自然不切實際。也正因如此，為賦予訓誡措施以一定持久影響力，需要以某種形式化方式加強訓誡對象的感受力和規(guī)訓度。

對此，我國部分地方性法規(guī)對訓誡制度的相關(guān)規(guī)定（見表4）可予印證。

表4

從表4 看，訓誡制度通常與告誡書、督促監(jiān)護令、家庭教育指導(dǎo)令等形式共同發(fā)揮作用。我國部分地方性法規(guī)實際上將告誡書、督促監(jiān)護令、家庭教育指導(dǎo)令作為可以在訓誡的同時或之后適用的措施，應(yīng)視為訓誡制度的范圍。故實踐中訓誡制度因缺乏進一步有效監(jiān)督措施而存在“一訓了之”的問題，并未因告誡書、督促監(jiān)護令、家庭教育指導(dǎo)令的發(fā)出而解決，以致訓誡效果不明顯。對此，可探索通過會簽機制等形式將未成年人生活的基層組織或相關(guān)（近）親屬作為對訓誡制度（含告誡書、督促監(jiān)護令、家庭教育指導(dǎo)令等）落實情況的監(jiān)督主體；一旦其發(fā)現(xiàn)被訓誡人未履行相應(yīng)監(jiān)護責任，應(yīng)及時將這一情況告知訓誡機關(guān)，便于訓誡機關(guān)及時介入并持續(xù)跟進監(jiān)督。

二、未成年人“兩法”檢察監(jiān)督存在的問題

（一）檢察監(jiān)督線索來源不暢

未成年人檢察監(jiān)督線索來源問題一直是未成年人檢察實務(wù)中的難題。雖然我國未成年人檢察已形成“捕訴監(jiān)防教”一體化檢察監(jiān)督模式；但該模式的重點是訴訟監(jiān)督，以致于在監(jiān)督線索來源上多具被動性。具體表現(xiàn)在，檢察監(jiān)督線索來源上多限于訴訟監(jiān)督中辦案發(fā)現(xiàn)、相關(guān)利害關(guān)系人的申訴、控告、民事、行政檢察監(jiān)督部門辦案中發(fā)現(xiàn)而移送等，線索來源渠道較窄。此種類型線索來源具有被動性的原因?qū)嶋H卻是檢察監(jiān)督限于訴訟監(jiān)督模式所導(dǎo)致的。實務(wù)中，許多未成年人公益訴訟、督促、支持起訴保護未成年人權(quán)益等類案件線索的來源便是檢察機關(guān)在訴訟活動過程中發(fā)現(xiàn)或控告、申訴部門移送的線索。

（二）部分檢察監(jiān)督方式剛性不足

未成年人“兩法”實施中的檢察監(jiān)督方式中，除對涉未成年人訴訟活動監(jiān)督（含公益訴訟監(jiān)督）外，余下的檢察監(jiān)督方式均屬柔性監(jiān)督，其監(jiān)督方式本身不具剛性。對此，若要對督促、支持起訴、檢察建議、訓誡等檢察監(jiān)督手段賦予剛性，靠調(diào)查研究、收集證據(jù)，并未能改變?nèi)嵝员O(jiān)督手段的特性。調(diào)查研究和證據(jù)的收集只能證明檢察機關(guān)采用的柔性監(jiān)督手段本身的合法性和合理性。由于柔性的檢察監(jiān)督手段不能對被監(jiān)督對象施加強制性，僅僅圍繞柔性檢察監(jiān)督手段本身，難以解決如何賦予該類監(jiān)督以剛性的問題。對此，要跳出該柔性檢察監(jiān)督手段，借助其他合法力量來解決監(jiān)督剛性問題，以避免部分檢察監(jiān)督方式流于形式。

實務(wù)中，在辦理未成年人行政公益訴訟案件過程中，部分行政機關(guān)對檢察機關(guān)的監(jiān)督存在一定抵觸心理。有的行政機關(guān)工作人員認為，檢察機關(guān)的公益訴訟調(diào)查核實取證權(quán)并不具備強制性，是否提供相關(guān)證據(jù)予以配合，其有權(quán)決定；有的甚至直接推諉不予配合提供。檢察機關(guān)公益訴訟調(diào)查核實權(quán)是檢察監(jiān)督權(quán)的內(nèi)生權(quán)力，其雖然介入了公益訴訟的民事私法領(lǐng)域，但其行使權(quán)力的主體并不是純粹意義上的“私法主體”。檢察調(diào)查權(quán)兼具權(quán)力型調(diào)查和權(quán)利型調(diào)查的雙重屬性。[7]從法理上，行政機關(guān)不能將之視為一般民事私法主體的調(diào)查核實來對待。但卻因缺乏相應(yīng)的制約措施，導(dǎo)致檢察公益訴訟監(jiān)督這一被認為最具剛性的監(jiān)督方式，也因調(diào)查核實的監(jiān)督缺乏剛性，制約了公益訴訟檢察監(jiān)督的效能。

（三）訴訟監(jiān)督限制了檢察監(jiān)督的能動性

未成年人保護法第105 條“人民檢察院通過行使檢察權(quán)，對涉及未成年人的訴訟活動等依法進行監(jiān)督”的規(guī)定明確的是訴訟監(jiān)督，該條中的“等”字為探索未成年人檢察監(jiān)督新模式留下了空間。有觀點認為此中的“等”字從最有利于未成年人原則出發(fā)應(yīng)理解為“等外”的“等”。[8]此外，《人民檢察院組織法》第20條①2018 年修正《人民檢察院組織法》第20 條規(guī)定：“人民檢察院行使下列職權(quán)：（一）依照法律規(guī)定對有關(guān)刑事案件行使偵查權(quán)；（二）對刑事案件進行審查，批準或者決定是否逮捕犯罪嫌疑人；（三）對刑事案件進行審查，決定是否提起公訴，對決定提起公訴的案件支持公訴；（四）依照法律規(guī)定提起公益訴訟；（五）對訴訟活動實行法律監(jiān)督；（六）對判決、裁定等生效法律文書的執(zhí)行工作實行法律監(jiān)督；（七）對監(jiān)獄、看守所的執(zhí)法活動實行法律監(jiān)督；（八）法律規(guī)定的其他職權(quán)?！痹诿鞔_賦予檢察機關(guān)以訴訟監(jiān)督權(quán)的同時，并未限定檢察監(jiān)督只為訴訟監(jiān)督（如對監(jiān)獄、看守所執(zhí)法活動的法律監(jiān)督）。囿于歷史上一般檢察監(jiān)督存在的詬病，實務(wù)中常將檢察監(jiān)督限定為訴訟監(jiān)督。

檢察機關(guān)的法律監(jiān)督機關(guān)定位與訴訟監(jiān)督機關(guān)定位之間的差異是巨大的。未成年人“兩法”中的檢察監(jiān)督內(nèi)容和形式主要是在訴訟監(jiān)督模式下，配以督促、支持起訴、檢察建議、訓誡等方式組合成的監(jiān)督體系。在適用該監(jiān)督體系時，當行政執(zhí)法活動存在侵害特定未成年人權(quán)益的問題便難以發(fā)揮監(jiān)督作用。因此，如果不突破檢察訴訟監(jiān)督模式，無法對行政執(zhí)法活動進行監(jiān)督以切實保護未成年人合法權(quán)益；若突破現(xiàn)行訴訟監(jiān)督模式，又面臨一般檢察監(jiān)督理論和主流立法中“訴訟監(jiān)督”的限制而陷入兩難之境。但從黨的十八屆四中全會《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中關(guān)于加強檢察機關(guān)對行政執(zhí)法活動監(jiān)督工作的精神和最有利于未成年人原則出發(fā)，應(yīng)加強對檢察監(jiān)督新模式的探索，全面保護未成年人合法權(quán)益。

（四）未成年人“兩法”檢察監(jiān)督方式不足

隨著未成年人檢察的不斷發(fā)展，檢察機關(guān)已確立了其在我國少年司法制度中的主導(dǎo)性地位。經(jīng)多年對檢察公益訴訟制度的探索及實施，檢察機關(guān)在公益訴訟制度中的主導(dǎo)地位也已確立；其中，未成年人檢察公益訴訟得到了很好的發(fā)展。但作為保護未成年人權(quán)益和預(yù)防未成年人犯罪最重要的未成年人“兩法”卻只規(guī)定了未成年人公益訴訟、督促、支持起訴、檢察建議、訓誡等幾種有限監(jiān)督措施，與檢察機關(guān)的主導(dǎo)性地位不協(xié)調(diào)。伴隨社會的發(fā)展，侵害未成年人權(quán)益的類型將更多樣、更具隱秘性（例如，利用網(wǎng)絡(luò)侵害未成年人信息權(quán)益及性侵未成年人犯罪等問題）；而風險型社會在增加未成年人被侵害風險的同時也增加了未成年人違法犯罪的風險（例如，未成年人過早接觸網(wǎng)絡(luò)不良信息、模仿不良行為走上違法犯罪道路的風險增加）。在未成年人“兩法”有限的檢察監(jiān)督措施之下，要實現(xiàn)對未成年人全面保護的監(jiān)督目標需要更多監(jiān)督方式共同發(fā)力。例如，某具體行政執(zhí)法活動侵害或怠于保護某具體未成年人合法權(quán)益的情形，未成年人公益訴訟、檢察建議等監(jiān)督措施均難適用，而可能適用的支持起訴也因受制于未成年人一方的意愿而難以啟動（實務(wù)中檢察機關(guān)支持未成年人一方提起行政訴訟的案件極少）。

因此，在未成年人“兩法”中檢察監(jiān)督方式尚有不足的情形下，可進一步以檢察訴訟監(jiān)督為基礎(chǔ)，加強在未成年人公益保護和預(yù)防未成年人犯罪領(lǐng)域中的能動適用，探索和發(fā)展檢察監(jiān)督方式，以實現(xiàn)對未成年人的全面保護。例如，檢察官擔任法治副校長制度在保護未成年人權(quán)益和預(yù)防犯罪方面取得了顯著成效，但該制度的貫徹落實仍不同程度存在流于表面的問題。部分檢察官擔任法治副校長，在履職過程中缺乏將之與校園管理職能融入未成年人公益訴訟監(jiān)督的意識，導(dǎo)致部分法治副校長只是法治宣傳校長，減損了該制度在未成年人權(quán)益保護和犯罪預(yù)防中的作用。從全國未成年人群體現(xiàn)狀及未成年人檢察公益訴訟案件辦理情況出發(fā)，許多侵害未成年人權(quán)益的案件和問題尚未被發(fā)現(xiàn)和處理。若僅以未成年人“兩法”中明確的公益訴訟、督促、支持起訴、檢察建議、訓誡等檢察監(jiān)督措施開展常規(guī)工作,難以實現(xiàn)未成年人“兩法”檢察監(jiān)督的職能延伸，從長遠來看，不利于未成年人檢察的進一步發(fā)展。

三、未成年人“兩法”實施中提升檢察監(jiān)督質(zhì)效的建議

（一）拓寬檢察監(jiān)督線索來源

針對未成年人檢察監(jiān)督線索來源不暢問題，可充分發(fā)揮政法委或相關(guān)行政機關(guān)的協(xié)調(diào)作用，通過多機關(guān)會簽機制等形式暢通監(jiān)督線索來源渠道，以解決未成年人檢察監(jiān)督因限于訴訟監(jiān)督導(dǎo)致的事后性問題，從而將未成年人檢察監(jiān)督前端化。此外，還可以利用網(wǎng)絡(luò)平臺，“12309”熱線，舉報信箱，主動向民政、婦聯(lián)等主體了解困境未成年人問題信息等方式發(fā)現(xiàn)線索。在拓展線索來源渠道工作中，要注重加強未成年人檢察宣傳工作，以讓更多的社會主體加入到保護未成年人合法權(quán)益活動中來，拓寬保護未成年人合法權(quán)益檢察監(jiān)督線索的來源，尤其注重加強未成年人檢察公益訴訟工作的宣傳。

檢察機關(guān)未成年人檢察部門不能將線索來源僅寄托在公安機關(guān)和檢察機關(guān)的日常辦案之中，應(yīng)主動擴寬線索來源；不能一味“等、靠、要”式地被動發(fā)現(xiàn)線索，而要主動與教育部門、鄉(xiāng)村振興部門、民政部門、婦聯(lián)、村委會、居委會等主體進行溝通，構(gòu)建長期的線索來源渠道。例如，民政部門可以提供相關(guān)特殊困難家庭留守兒童等信息，通過溝通、了解、核實等方式，常常可以發(fā)現(xiàn)一些侵害兒童權(quán)益的案件線索；通過與教育部門的溝通，可以了解到相關(guān)教師品德不良、侮辱學生、體罰或變相體罰學生等問題線索，并可從中通過調(diào)查核實發(fā)現(xiàn)一些侵害未成年學生的案件線索；通過與婦聯(lián)的溝通，也可從中了解到一些被家暴家庭婦女提供的其未成年子女權(quán)益被侵害情況。在開展未成年人“兩法”檢察監(jiān)督工作中，案件線索是程序啟動的關(guān)鍵，沒有線索就沒有案件，沒有案件不代表未成年人權(quán)益就完全不受侵害，而要將侵害未成年人合法權(quán)益的案件線索來源作為一項重點工作來抓。

（二）借助外力賦予柔性檢察監(jiān)督方式以剛性

針對未成年人“兩法”實施中督促、支持起訴、檢察建議、訓誡等柔性檢察監(jiān)督方式剛性不足問題，檢察機關(guān)可借助對被監(jiān)督對象具有實體監(jiān)督、程序監(jiān)督權(quán)的主體力量對之施加監(jiān)督壓力，從而賦予柔性檢察監(jiān)督以剛性。具體的方式上，可探索將柔性檢察監(jiān)督措施決定與被監(jiān)督對象的回復(fù)、整改情況移送相關(guān)機關(guān)，探索與相關(guān)行政機關(guān)召開聯(lián)席會等方式形成信息互通的監(jiān)督機制，也可以采用向被監(jiān)督主體上級主管部門通報等方式進行監(jiān)督。

例如，根據(jù)《中國共產(chǎn)黨政法工作條例》第12 條第1 款第6 項①2019 年《中國共產(chǎn)黨政法工作條例》第12 條第1 款第6 項規(guī)定：“政法委要支持和監(jiān)督政法單位依法行使職權(quán)，檢查政法單位執(zhí)行黨的路線方針政策、黨中央重大決策部署和國家法律法規(guī)的情況，指導(dǎo)和協(xié)調(diào)政法單位密切配合，完善與紀檢監(jiān)察機關(guān)工作銜接和協(xié)作配合機制，推進嚴格執(zhí)法、公正司法?！钡囊?guī)定，當檢察監(jiān)督柔性監(jiān)督方式遭到被監(jiān)督政法單位的不配合、不積極履職的應(yīng)對情形時，檢察機關(guān)可以采取相應(yīng)方式讓政法委介入對之進行監(jiān)督，以解決監(jiān)督方式剛性不足的問題。又如，根據(jù)《貴州省未成年人保護條例》第68 條②2021 年《貴州省未成年人保護條例》第68 條規(guī)定：“公安機關(guān)、人民檢察院、人民法院和司法行政部門發(fā)現(xiàn)有關(guān)單位未盡到未成年人教育、管理、救助、看護等保護職責的，應(yīng)當向該單位提出建議。被建議單位應(yīng)當在收到建議后1 個月內(nèi)作出書面回復(fù)。被建議單位在規(guī)定期限內(nèi)無正當理由不整改或者整改不到位的，公安機關(guān)、人民檢察院、人民法院和司法行政部門可以通報被建議單位的上級機關(guān)、行政主管部門或者行業(yè)自律組織等，并報告同級未成年人保護委員會。”的規(guī)定，相關(guān)單位對于檢察機關(guān)提出的建議在規(guī)定期限內(nèi)無正當理由不整改或者整改不到位的，檢察機關(guān)還可以通報被建議單位的上級、行政主管部門或者行業(yè)自律組織，并報告同級未成年人保護委員會等方式對之施加影響，以保障檢察建議監(jiān)督的剛性，確保監(jiān)督實效。此外，在開展未成年人“兩法”檢察監(jiān)督工作中，要將督促、支持起訴、檢察建議等監(jiān)督方式與未成年人公益訴訟監(jiān)督的剛性監(jiān)督連接起來，形成體系性監(jiān)督思維；當督促、支持起訴、檢察建議等監(jiān)督方式仍未能實現(xiàn)未成年人權(quán)益（公益）保護目的，導(dǎo)致未成年人合法權(quán)益仍處于受侵害狀態(tài)的，可及時啟動未成年人公益訴訟程序，借助公益訴訟制度“外力”賦予其監(jiān)督剛性。

（三）探索對行政執(zhí)法活動的非訴訟檢察監(jiān)督模式

檢察機關(guān)的法律監(jiān)督曾被定位于一般監(jiān)督和司法監(jiān)督，因一般監(jiān)督渠道不暢、效果不好，以致法律監(jiān)督職能僅定位于訴訟監(jiān)督；[9]以致檢察機關(guān)對行政違法或行政不作為等具體行政行為難以進行監(jiān)督。隨著法治的發(fā)展，行政公益訴訟訴前程序已正式將行政行為納入（檢察）法律監(jiān)督之中；[10]部分相關(guān)法律法規(guī)中也規(guī)定了檢察機關(guān)對行政執(zhí)法活動的監(jiān)督。例如，我國《治安管理處罰法》第114 條第2 款③2012 年修正《中華人民共和國治安管理處罰法》第114 條第2 款規(guī)定：“公安機關(guān)及其人民警察辦理治安案件，不嚴格執(zhí)法或者有違法違紀行為的，任何單位和個人都有權(quán)向公安機關(guān)或人民檢察院、行政監(jiān)察機關(guān)檢舉、控告；收到檢舉、控告的機關(guān)，應(yīng)當依據(jù)職責及時處理?！敝斜阋?guī)定了檢察機關(guān)對公安機關(guān)辦理治安案件的監(jiān)督權(quán)。因此，檢察機關(guān)可對部分行政機關(guān)的執(zhí)法活動進行檢察監(jiān)督并非毫無依據(jù)。

在未成年人“兩法”實施中，若檢察機關(guān)只能進行訴訟監(jiān)督（含公益訴訟監(jiān)督），則其他的檢察監(jiān)督措施將因受限于訴訟監(jiān)督而無法適用或難以發(fā)揮作用。例如，在未成年人保護法第114條④2021 年修正《中華人民共和國未成年人保護法》第114 條規(guī)定：“公安機關(guān)、人民檢察院、人民法院和司法行政部門發(fā)現(xiàn)有關(guān)單位未盡到未成年人教育、管理、救助、看護等保護職責的，應(yīng)當向該單位提出建議。被建議單位應(yīng)當在一個月內(nèi)作出書面回復(fù)?！?、預(yù)防未成年人犯罪法第60 條⑤2021 年修正《中華人民共和國預(yù)防未成年人犯罪法》第60 條規(guī)定：“人民檢察院通過行使檢察權(quán)，對未成年人重新犯罪預(yù)防工作等進行監(jiān)督?！钡囊?guī)定中，若檢察機關(guān)只能進行訴訟監(jiān)督，那么該兩條規(guī)定中檢察機關(guān)的監(jiān)督作用將因不涉及訴訟監(jiān)督而無法發(fā)揮作用，以致監(jiān)督權(quán)虛置。若檢察監(jiān)督可部分突破訴訟監(jiān)督模式，則未成年人保護法第100條、第105 條、第114 條、預(yù)防未成年人犯罪法第60 條等相關(guān)規(guī)定均為檢察機關(guān)對行政執(zhí)法活動的監(jiān)督提供了可能。因此，從檢察機關(guān)的法律監(jiān)督機關(guān)憲法定位出發(fā)，在法律適用的體系性和最有利于未成年人原則上來適用未成年人“兩法”，從而探索突破檢察訴訟監(jiān)督模式在理論和實踐中都具有可行性。對此，需在實踐中以辦理典型案例、指導(dǎo)案例形式對行政執(zhí)法活動的檢察監(jiān)督新模式進行探索，以激活和能動適用未成年人“兩法”中保護未成年人條款。

（四）加強對未成年人“兩法”檢察監(jiān)督方式的能動探索

我國未成年人“兩法”規(guī)定了未成年人公益訴訟、督促、支持起訴、檢察建議、訓誡等幾種監(jiān)督措施，但這些檢察監(jiān)督措施尚未能實現(xiàn)對未成年人權(quán)益保護的全覆蓋，某些侵害未成年人權(quán)益的情形尚無相應(yīng)的監(jiān)督措施予以應(yīng)對。同時，因檢察監(jiān)督尚未能突破訴訟監(jiān)督的限制，導(dǎo)致未成年人“兩法”中的檢察監(jiān)督措施一旦超出訴訟監(jiān)督的范疇便失去了監(jiān)督的基礎(chǔ)。即便是訓誡這樣的監(jiān)督措施，在法理上都需要與未成年人公益訴訟、督促、支持起訴存在或能夠建立某種關(guān)聯(lián)，否則便不宜適用該監(jiān)督措施。在預(yù)防未成年人犯罪法實施中，人民檢察院通過行使檢察權(quán)，對預(yù)防未成年人犯罪工作等進行監(jiān)督。但在預(yù)防未成年人犯罪法第61 條①2021 年修正《中華人民共和國預(yù)防未成年人犯罪法》第61 條規(guī)定：“公安機關(guān)、人民檢察院、人民法院在辦理案件過程中發(fā)現(xiàn)實施嚴重不良行為的未成年人的父母或者其他監(jiān)護人不依法履行監(jiān)護職責的，應(yīng)當予以訓誡，并可以責令其接受家庭教育指導(dǎo)?！敝兄灰?guī)定了檢察機關(guān)的訓誡措施，并未明確其他的檢察監(jiān)督措施。而按照檢察監(jiān)督理論來對之進行補充，則又因限于訴訟監(jiān)督理論而無法針對相關(guān)主體對具體未成年人的不良行為、嚴重不良行為的處遇進行監(jiān)督。對此，需探索新的監(jiān)督方式，使檢察監(jiān)督能夠突破訴訟監(jiān)督并實際介入前端預(yù)防犯罪工作中發(fā)揮監(jiān)督作用，將對相關(guān)主體對一般違法行為和嚴重違法行為的監(jiān)管納入具體的檢察監(jiān)督中來。