“一村一輔警”機制的執(zhí)行困境與路徑優(yōu)化

摘要：鄉(xiāng)村是國家最基本的治理單元，創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理模式是實現國家治理體系和治理能力現代化的重要內容?！耙淮逡惠o警”機制作為近年來鄉(xiāng)村治理模式創(chuàng)新的突出舉措，在提升基層治理效能方面取得了一定成效。但是，其實際執(zhí)行過程中仍存在多方面的困難和阻力，如缺乏實際評估、治理資源有限、缺乏激勵機制、選拔問題凸顯、主管民警松懈、工作缺乏彈性、監(jiān)督落實不到位等。對此，應從靈活推動政策落地、強化駐村輔警隊伍建設、以“中堅農民”為輔警主體、完善責任民警考評機制、落實常態(tài)化監(jiān)督、發(fā)揮自治共治優(yōu)勢等方面加以改進，以增強“一村一輔警”機制的適應性和有效性，為建設平安鄉(xiāng)村和平安中國添磚加瓦。

關鍵詞：“一村一輔警”；鄉(xiāng)村治理；執(zhí)行困境

作者簡介：于晨曦，中國人民公安大學公安管理學院（北京100038）。

中圖分類號：D631文獻標識碼：A文章編號：2095-5103（2022）07-0082-05

基層治理是國家治理的基石。習近平總書記強調，基層強則國家強，基層安則天下安，必須抓好基層治理現代化這項基礎性工作[1]?！吨泄仓醒雵鴦赵宏P于加強基層治理體系和治理能力現代化建設的意見》指出，“推動政府治理同社會調節(jié)、居民自治良性互動，提高基層治理社會化、法治化、智能化、專業(yè)化水平”。鄉(xiāng)村有效治理是實現鄉(xiāng)村振興的題中應有之義，加強平安鄉(xiāng)村建設則是提升平安中國建設水平的必由之路。公安機關作為政府的重要職能部門，社會接觸面廣且直接面對百姓，無疑是上述良性互動中的關鍵一環(huán)。2019年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的《關于加強和改進鄉(xiāng)村治理的指導意見》提出：“加強農村警務工作，大力推行‘一村一輔警機制?！贝撕?，“一村一輔警”機制在全國范圍內推廣展開。

一、“一村一輔警”機制的概念及時代意義

“一村一輔警”機制是指在每個行政村設立警務工作站（輔警工作站、警民聯系點），由輔警分包。每幾個行政村設立警務室（中心警務站），由民警負責，輔警承擔“十員”或“八員”職責。如湖北通山規(guī)定駐村輔警承擔“十員”職責，即巡邏防控治安員、矛盾糾紛調解員、打擊犯罪情報員、防災搶險安全員、社情動態(tài)信息員、交通安全協(xié)管員、案發(fā)現場保護員、服務群眾辦事員、基礎信息采集員、公共安全宣傳員[2]。湖南邵陽規(guī)定輔警身兼治安防范組織員、矛盾糾紛調解員、情報信息采集員、法律政策宣傳員、便民利民服務員、警務下沉聯絡員、交通安全協(xié)管員、鄉(xiāng)村義務消防員八大職能[3]。吉林規(guī)定駐村輔警承擔“八大員”職責，即情報信息員、糾紛調解員、法制宣傳員、重點管控員、治安巡防員、交通疏導員、現場保護員、便民服務員[4]。

多省出臺的指導意見指出，“一村一輔警”機制中的輔警職責不同于一般輔警：常規(guī)意義上的輔警主要是協(xié)助民警開展執(zhí)法工作；“一村一輔警”機制中的輔警主要在村內開展治安防范、信息采集、矛盾化解、法制宣傳、服務群眾、防火巡查等非執(zhí)法性工作，并定期向主管民警匯報相關情況。此外，輔警一般兼任村委員會主任助理、綜治協(xié)管員或村治保會（副）主任，民警兼任村黨支部副書記或“中心村”支部副書記。

“一村一輔警”機制是提高鄉(xiāng)村治理效能、加強平安鄉(xiāng)村建設過程中應運而生的產物。當前，基層治理普遍面臨農村警力不足、基礎工作薄弱的現狀，“一村一輔警”機制完善了鄉(xiāng)村信息的收集與互通，是資源下傾、管理型政府向服務型政府轉型的實踐路徑，在鞏固基層政權、夯實公安基層基礎、促進鄉(xiāng)村振興、建設平安鄉(xiāng)村等方面發(fā)揮了重要作用。

二、“一村一輔警”機制的典型模式及成效

早在2014年，“一村一警”“一村一警務助理”等工作模式就在河南、貴州等地推行。經過不斷的實踐探索，如今，全國多地初步形成了因地制宜、特色鮮明的“一村一輔警”機制。

河南新密以社區(qū)民警為主體、以包村輔警為補充的“一村一警”警務模式，在2014年就已在全省范圍內作為試點推廣。在“一村一警‘1+1+5”機制，即由1個派出所負責創(chuàng)建1個警務室和5個警務工作站的模式下，每個警務室由專職社區(qū)民警分包，每個警務工作站由包村輔警分包，除參加培訓與值班外，必須前往對應站室開展警務工作[5]，力圖徹底解決基層警力下沉難的問題。

湖北通山地處山區(qū)，由縣政府出資為全縣近200個行政村各配備一名專職駐村輔警。公安機關對駐村輔警實行“1+4+2+N”的管理模式，即輔警一周內1天在派出所學習、4天在村內工作，至少開展2次夜間巡邏、N次參加行動[2]。此外，湖北省公安廳根據各市縣具體情況推廣三種模式：一是通山縣的招錄專職駐村輔警模式；二是枝江市的設立農村中心警務站模式；三是十堰市的由村治調主任兼任輔警模式。以上模式有效緩解了因地形地勢造成的出警時間長、矛盾解決不及時等問題。

湖南邵陽在全市范圍內共3299個行政村均建立了輔警工作站，每村配備一名輔警，采取“民警包片、輔警包村、聯防聯治”[3]的轄區(qū)警務模式，即積極動員村兩委干部、村民黨員、村積極分子協(xié)助駐村輔警開展治安防范、矛盾調解等工作，努力把“一村一輔警”工作站打造成安全防范的哨所、群眾辦事的驛站、信息采集的平臺、和諧警民關系的“港灣”，取得了較好的社會共治效果。

浙江省寧波市公安局鄞州分局在全區(qū)201個建制村的警務室或村級活動中心設立“一村一輔警”工作站，將基層基礎工作延伸至村一級[6]。派出所民警負責對工作站的管理，實行“一月一考核、一周一集中、一天一報告”制度，將工作站考核結果與輔警評先評優(yōu)掛鉤，與責任民警績效考核掛鉤，推進“一村一輔警”機制走向實處。不僅如此，浙江省還全面部署推進“公安大腦”建設，并下發(fā)建設指導意見以及項目責任分工表，體系化、規(guī)范化推動公安系統(tǒng)數字化改革。在此背景下，浙江公安以樣板警務站為示范圓心，打造智能服務輻射圈，為駐村輔警常態(tài)化巡邏走訪、動態(tài)化信息采集、精準化治安宣防、便捷化矛盾調解、高效化隱患排查持續(xù)賦能，實現多維度、點對點精準服務。此外，通過指揮平臺，浙江省對駐村輔警上報的風險隱患進行動態(tài)監(jiān)控、即時研判，大幅提高風險隱患排查處置效率。

三、“一村一輔警”機制的執(zhí)行困境

2014年以來，“一村一輔警”機制在實際運行過程中也面臨多方面的阻力和瓶頸，不僅包括執(zhí)行人員的素質、能力和態(tài)度，還有制度設計中決策、執(zhí)行、激勵、監(jiān)督等過程分離所導致的非預期結果[7]。自2019年國家明確提出大力推行“一村一輔警”機制，一些地方在貫徹落實時對當地實際狀況缺少評估、執(zhí)行缺少變通，以手段代替目標、以形式代替內容，耗費鄉(xiāng)村本來就少的時間、精力、資源，造成治理“空轉”。

（一）執(zhí)行缺少變通

把握鄉(xiāng)村自身的特殊性是進行鄉(xiāng)村治理的前提。在時間層面，如春節(jié)、國慶節(jié)等節(jié)假日和春耕、秋收等農業(yè)生產時段等節(jié)點，外出務工人員反流會導致治安管理難度驟升，需要投入更多的治理資源；在空間層面，中國不同地區(qū)的鄉(xiāng)村情況不盡相同，例如東部沿海發(fā)達地區(qū)的村莊，經濟條件較為優(yōu)越，大量外來務工人員對當地治理增加了難度。因此，不同時間節(jié)點、不同地理位置導致“一村一輔警”機制的具體實施環(huán)境、目標、方式也應是不同的，甚至是否實施都需要辯證看待。如湖北通山、湖南邵陽因地處山區(qū)，出警不便，“一村一輔警”機制緩解了警力覆蓋不到位、出警時間長的問題。但有的地區(qū)地勢平坦，各行政村位置較為緊密、治安秩序較為良好，“一村一輔警”的設置就顯得有些強硬，實際效用不明顯。此外，在當前鄉(xiāng)村治理中，人、財、物等資源普遍薄弱甚至欠缺，多地要求各村有條件的可以成立單獨的警務室或聯系點，這便給有些鄉(xiāng)村增加了財政壓力。實際上多數農村地區(qū)，輔警在其駐村的辦公大樓合署辦公完全可以滿足工作需求。

（二）缺乏激勵機制

一般來說，薪酬方面，駐村輔警補貼通常是專款專用，由各市縣級財政部門予以保障，金額遠低于普通輔警工資。工作壓力方面，多地規(guī)定輔警除了日常在村內工作，還要參加相關培訓、學習、巡邏以及配合行動。此外，在規(guī)范化、制度化背景下，匯報自身工作情況也無疑成為一項工作，由此可見駐村輔警的工作壓力并不小。職業(yè)前景方面，如內蒙古實施評選年度“十佳駐村輔警”的措施，對于表現優(yōu)異的輔警，可轉為區(qū)聘合同制待遇[8]?？梢?，駐村輔警雖然具有一定的上升空間，但資源相當有限。在現有條件下很難阻止駐村輔警的人員流失，更難期待其能在工作中發(fā)揮積極性、主動性。

（三）選拔問題凸顯

多地規(guī)定了駐村輔警必須為本村村民，這不僅是基層群眾自治的集中體現，也是新時代“楓橋經驗”的縮影。但具體到個人，什么樣的村民適合做駐村輔警是需要再三斟酌的，因為駐村輔警作為政策的直接執(zhí)行者，其個人能力、素質以及品性無疑會直接影響政策實施效果。而在實際運行過程中，一些村莊的無業(yè)人員、經濟困難人員、“關系戶”成為駐村輔警的首要人選。他們以領取補貼為首要目的，認為駐村輔警不過是“花架子”“搞形式”，甚至借機謀取私利。相應主管部門沒有真正領悟政策精神，在招錄、選聘、管理和考核工作方面也不夠負責，應付了事，甚至以此“賣人情、拉關系”，搞權力尋租。

（四）村民主體地位未顯現

“一村一輔警”在實際運行過程中，多數駐村輔警的工作積極性、主動性以及發(fā)現問題和組織群眾的能力仍是較為缺乏的，多局限于被動地進行匯報，機械地上傳下達。某些地方過度追求“工作留痕”，將駐村輔警工作過度標準化、精準化，導致工作脫離實際，使其應付式地完成指標和任務，“熱熱鬧鬧走過場、認認真真搞形式”的現象仍然存在。“一村一輔警”仍是一種向上負責制，即由上級設置目標、安排任務、實施檢查，下級完成并匯報。這種方式與原來“統(tǒng)管式”的警務模式本質上區(qū)別不大，優(yōu)勢在于治理位置前移，治理效率提升，但與此同時治理成本也較高。雖然在政策設計過程中想從輔警人選等角度體現自治屬性，但村民在這一過程中參與度仍不高，鄉(xiāng)村自治的內生動力依然不強，村民的主體性未得到充分體現。

（五）監(jiān)督落實不到位

隨著國家資源越來越多地向下傾斜，監(jiān)督問題也隨之而來?！耙淮逡惠o警”的核心內容是駐村輔警完成一些非執(zhí)法性工作，以駐村輔警駐守村莊，及時了解情況信息、處理鄰里糾紛、進行法制宣傳、協(xié)助開展工作等方式為手段，其目的是破解警力沉不下去的困境，打通農村基層警務“最后一公里”。如果駐村輔警應付式地完成工作，那么該村將會成為公安治理的“真空地帶”，其矛盾糾紛長期得不到了解和處理，后果將不堪設想。因此，必須落實常態(tài)化監(jiān)督。但令人遺憾的是，有相當一部分農村警務站、警民聯系點早已閑置，只在相關公示牌上留下民警或駐村輔警的聯系方式。“一村一輔警”作為一種公共性服務產品，誰來監(jiān)督、怎么監(jiān)督、監(jiān)督力度如何把握等一系列問題亟須解決。

四、“一村一輔警”機制的優(yōu)化路徑

面對以上執(zhí)行困境，各地可從靈活推動政策落地、強化駐村輔警隊伍建設、破解駐村輔警選拔難題、完善責任民警考評機制、落實常態(tài)化監(jiān)督、發(fā)揮自治共治優(yōu)勢等方面加以改進，以增強“一村一輔警”機制的適應性和有效性。

（一）立足實際，靈活推動政策落地

要將運動式治理和常規(guī)治理做好結合和平衡。如在春節(jié)、國慶、春耕、秋收等特殊節(jié)點，駐村輔警、分管民警及派出所要細化工作、加大管理力度，區(qū)別于日常管理。全國各地村情不同導致“一村一輔警”必然需要因地制宜，故“一村一輔警”機制在部分地區(qū)彰顯出的適用性和優(yōu)越性并不意味著其能夠在全國范圍內進行“漫灌式”推廣[9]?；貧w其概念，“一村一輔警”機制并不應該是簡單的一個行政村配置一名輔警，而應該是結合本村的治安狀況、經濟狀況、地形地勢、警力資源作出的符合實際、具有執(zhí)行性的政策設定。

（二）優(yōu)化管理，強化駐村輔警隊伍建設

首先，完善駐村輔警物質保障。要積極爭取當地黨委和政府的支持，確保農村警務的經費支持。有條件的村可以鼓勵由村兩委通過規(guī)范程序從村集體經濟中拿出一定金額進行補貼。合理的薪酬結構有利于發(fā)揮工作積極性，要健全駐村輔警獎金制度與加班費制度，對工作表現突出、工作強度大的輔警進行獎勵和補助，通過薪酬激勵機制實現內部的良性競爭。對于上崗初期或工作年限較短的人員，做到保障其基礎工資需求；對于工作年限較長的駐村輔警人員，可以適當提高其薪資水平。其次，優(yōu)化駐村輔警工作結構。駐村輔警的根本任務是深入群眾、了解群眾，及時解決并反映問題，由于鄉(xiāng)村事務的偶發(fā)性、不規(guī)則性等特征，應當適當簡化工作流程、靈活匯報周期，給予一定的主動權。再次，強化駐村輔警職業(yè)認同。對于表現突出的輔警，可以由村集體出資給予一定的物質獎勵，公安機關給予精神獎勵，將其樹立為典型并宣傳其事跡，培養(yǎng)駐村輔警的職業(yè)認同感和自豪感。

（三）重視“中堅農民”，破解駐村輔警選拔難題

學者賀雪峰認為鄉(xiāng)村治理需要尋找節(jié)點性力量，其中最為重要的是“中堅農民”，即“未離開農村又可以在農村獲得不低于外出務工收入的農村青壯年勞動力”[10]。“中堅農民”是從農民群體中分化產生的，與新型經營主體、工商資本等外部輸入主體不同，他們是鄉(xiāng)村內部發(fā)展演繹出的重要主體力量，是新時代鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略需要重點關注的核心群體[11]。從鄉(xiāng)村發(fā)展內生動力看，“中堅農民”的經濟來源、社會關系、家庭生活都在農村，認可鄉(xiāng)村發(fā)展?jié)摿?，與村莊的利益相關性最為密切，對改善村莊有較為強烈的愿望。更為重要的是，其在鄉(xiāng)村獲得了能夠實現自身和家庭向前發(fā)展的各方面條件，能夠在鄉(xiāng)村發(fā)展過程中承擔起發(fā)展責任，有精力和條件處理村里的公共事務，因此，“中堅農民”應該成為駐村輔警的首要人員。

（四）壓實責任，注意監(jiān)督方式

監(jiān)督問題一直是國家治理中的重點。政策的統(tǒng)一性與實際情況的多變性產生的分歧需要帶入具體場景中思考。任務經過層層發(fā)包之后，上級對下級的監(jiān)察管理能力十分有限，往往只能從定期檢查、結果考核入手[12]。上級部門要通過業(yè)務培訓、突擊檢查、實地指導等方式，加強對各村“一村一輔警”工作的指導和監(jiān)督管理，從嚴壓實村級紀檢監(jiān)察員責任落實，不斷提升村級監(jiān)督質效。此外，駐村輔警的工作復雜瑣碎、重復性低，但工作對象都是村民?！皹I(yè)績好不好，要看群眾實際感受，由群眾來評判?！盵13]因此，可建立回訪制度，對駐村輔警主導的糾紛解決中的相關人員進行不定期回訪，廣泛收集民意，對駐村輔警不作為、不負責、不履職行為發(fā)現一起、查處一起，并將其作為駐村輔警薪酬調整、職務晉升的重要參考。

（五）強調自治，發(fā)揮自治共治優(yōu)勢

村級治理不同于窗口服務[14]，村民的法律意識、維權意識較弱，訴求又多種多樣，不能僅僅滿足于“窗口式辦公”等待群眾前來提出訴求。駐村輔警要借助其在村“兩委”班子中的任職功能，充分發(fā)揮自身社會關系的優(yōu)勢，在不違背法律規(guī)定的前提下，一人一策、一事一議，以了解情況、化解糾紛為工作導向，積極主動地與每個村民進行溝通，進而發(fā)現問題。

同時，厘清基層政府、公安機關與鄉(xiāng)村自治的邊界，制定科學合理的權力清單是預防鄉(xiāng)村治理過熱的理性之選[15]?！耙淮逡惠o警”機制是鄉(xiāng)村自治的產物，其核心是“自治”。駐村輔警雖是由政府或公安機關進行招聘選拔，但其不同于普通輔警，應盡力避免過度行政化，而應做到對村民匯報、對村民負責。在開展工作時應唯實而不唯上，實實在在為農民提供針對性服務，確保鄉(xiāng)村自治的真實性，切勿讓基層治理陷于“空轉”。

五、結語

鄉(xiāng)村作為國家最基本的治理單元，其成效直接影響國家治理現代化的進程。在加強基層治理體系和治理能力現代化建設以及網格警務、警力下沉背景下，“一村一輔警”機制無疑正面回應了鄉(xiāng)村治理的難題。盡管在推廣落實過程中存在一些困難和挑戰(zhàn)，但決不能因此否認“一村一輔警”機制在鄉(xiāng)村治理中取得的成效。隨著“一村一輔警”機制的進一步推進，我們需要時刻以事實為導向并緊密結合鄉(xiāng)村特征，綜合情、理、法三個維度，充分發(fā)揮我國基層自治優(yōu)勢以及村民的主動性、主體性，通過不斷的實踐與反思，增強“一村一輔警”機制的適應性和有效性，為建設平安鄉(xiāng)村和平安中國添磚加瓦。

參考文獻：

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責任編輯：鐘雪