農(nóng)村房地一體確權(quán)登記需“對癥下藥”

摘要：農(nóng)村房地一體確權(quán)登記是自然資源管理的一項基礎(chǔ)性工作，也是深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革以及助力鄉(xiāng)村振興的重要支撐。長期以來，由于農(nóng)村建房缺乏有效的法律約束，登記發(fā)證制度不健全，造成農(nóng)村房屋登記發(fā)證工作滯后。近幾年，在國家、自治區(qū)的部署下，廣西全區(qū)穩(wěn)步開展確權(quán)登記，取得了積極效果，但也存在一些“卡脖子”的難點堵點。對亂占耕地建房等當前農(nóng)村房地一體確權(quán)登記工作中亟需解決的問題做了進一步探索和研究。

關(guān)鍵詞：房地一體;不動產(chǎn)登記;宅基地;亂占耕地建房

中圖分類號：F293 文獻標識碼：A

文章編號：1001-9138-（2022）07-0026-05 收稿日期：2022-06-15

作者簡介：吳昊，南寧市不動產(chǎn)登記中心。

1 農(nóng)村房地一體確權(quán)登記工作概述

農(nóng)村房地一體確權(quán)登記，是指農(nóng)村宅基地和集體建設(shè)用地使用權(quán)及地上房屋的所有權(quán)實行統(tǒng)一權(quán)籍調(diào)查、統(tǒng)一確權(quán)登記、統(tǒng)一頒發(fā)證書。

近年來，自然資源部發(fā)布一系列文件，就推進農(nóng)村宅基地和集體建設(shè)用地使用權(quán)確權(quán)登記進行了部署，同時要求對已完成房地一體權(quán)籍調(diào)查且具備登記條件的，要盡快完成房地一體的不動產(chǎn)登記。為了進一步提升農(nóng)民群眾的獲得感，2021年廣西壯族自治區(qū)人民政府將農(nóng)村房地一體確權(quán)登記納入了“我為群眾辦實事”重點項目。廣西壯族自治區(qū)自然資源廳也采取多種措施，充分發(fā)揮地方基層力量，讓村委干部積極參與到調(diào)查工作中，并通過無人機傾斜攝影，全面推進農(nóng)村房地一體確權(quán)登記發(fā)證工作，取得了積極進展。

2 當前農(nóng)村房地一體確權(quán)登記過程中存在的問題

2.1 政策宣傳待加強

想要做好農(nóng)村房地一體確權(quán)登記發(fā)證工作，政策宣傳就要走在前面。但經(jīng)過實際工作發(fā)現(xiàn)，政策宣傳還有待加強。主要體現(xiàn)在兩方面：一是基層干部對政策吃不透。本著“農(nóng)事村辦”原則，廣西各地將不動產(chǎn)登記收件網(wǎng)點延伸到鄉(xiāng)鎮(zhèn)、到村委，并鼓勵各地組織權(quán)利人以村組為單位集中申請，批量受理、審核、登簿、發(fā)證。但由于村委、鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員更換頻繁且大多對土地政策不熟悉、理解不到位，無法及時解答農(nóng)民群眾咨詢的相關(guān)業(yè)務(wù)問題，或是對政策把握不準，對本應(yīng)符合登記條件的農(nóng)民群眾一拒了之，一定程度影響了確權(quán)登記工作，無法做到“應(yīng)發(fā)盡發(fā)”。二是政策的普及力度不夠。長期以來，由于相關(guān)法律法規(guī)、政策宣傳不到位，導致農(nóng)民群眾對宅基地的認識有偏差，有的甚至是與登記政策相違背的。比較有代表性的是個別城鎮(zhèn)居民對宅基地產(chǎn)生了私有觀念，認為宅基地是祖上留下來的，屬于私有財產(chǎn)，如今自己花錢建起了房屋，就應(yīng)當?shù)怯洶l(fā)證。綜上，一方面基層干部對政策把握不準，另一方面申請人對政策認識有偏差，兩方面的因素交織在一起，使得基層干部不得不花費大量的精力放在咨詢和解答上，基層工作人員本就偏少，導致登記發(fā)證的工作效率大打折扣。

2.2 歷史遺留問題發(fā)證難

為了加快登記發(fā)證，自然資源部有關(guān)政策文件對一戶多宅、宅基地超占面積、缺少權(quán)屬來源材料、權(quán)利主體認定等問題提出了處理意見，但仍有部分歷史遺留問題因為缺少政策支撐未能得到妥善解決。比如，在工作推進中，城鎮(zhèn)戶口居民如何繼承農(nóng)村房屋屬于一個較為普遍的問題。大多數(shù)申請人認為，房屋屬于祖輩留下來的遺產(chǎn)，繼承天經(jīng)地義，理應(yīng)辦理不動產(chǎn)權(quán)證。但由于農(nóng)村房屋大多屬于未批先建，缺少合法審批手續(xù)，尚未取得房產(chǎn)證。故根據(jù)《不動產(chǎn)登記暫行條例》有關(guān)“未辦理首次登記的不得辦理其他登記業(yè)務(wù)”的規(guī)定，許多城鎮(zhèn)戶口居民無法辦理繼承房屋的轉(zhuǎn)移登記。諸如此類的問題還很多，由于過去農(nóng)村土地管理水平不嚴、土地政策頻繁調(diào)整等原因，造成廣西農(nóng)村土地歷史遺留問題多且復雜，但礙于缺少政策支撐，登記機構(gòu)也是巧婦難為無米之炊。

2.3 住房認定成堵點

根據(jù)有關(guān)規(guī)定，不動產(chǎn)登記機構(gòu)依法向申請人提供名下不動產(chǎn)登記查詢服務(wù)，并出具不動產(chǎn)查詢結(jié)果證明，是否屬于第二套住房由不同的部門根據(jù)其業(yè)務(wù)需要做出認定。農(nóng)村房屋確權(quán)登記以后，該套房屋便在不動產(chǎn)查詢結(jié)果證明中予以記載，有關(guān)部門在以該證明辦理其業(yè)務(wù)的時候，就認為申請人已有住房。例如農(nóng)民群眾進城購買商品房需繳納契稅，稅務(wù)部門通過該證明認定申請人已有住房，購買的商品房須按照第二套住房的標準核算，故申請人要繳納相較第一套住房更高的稅費;或是在申請公租房等保障性住房時，住建部門認定申請人已有住房，不符合申請條件，故退回公租房的申請。由于在其他部門辦理業(yè)務(wù)受阻，除了影響到農(nóng)民群眾辦理登記的積極性以外，甚至還出現(xiàn)了辦理登記后農(nóng)民群眾要求注銷登記的情形。農(nóng)村房地一體確權(quán)登記本應(yīng)成為農(nóng)村宅基地改革“紅利”，這樣的情形顯然與初衷相違背。

2.4 土地權(quán)屬存爭議

隨著土地經(jīng)濟利益的凸顯，農(nóng)民群眾樹立了產(chǎn)權(quán)意識，在確權(quán)登記工作開展后，也暴露了宅基地的權(quán)屬爭議問題。其中既有家庭內(nèi)部房產(chǎn)繼承、分戶、分割，宅基地界址、相鄰權(quán)糾紛等爭議，也有基于長期耕種與周邊國有農(nóng)場之間的爭議。由于農(nóng)村建房大多缺少用地審批手續(xù)，缺少權(quán)屬來源材料，又或是年代跨越久遠、檔案資料不全，造成調(diào)查取證難度大，權(quán)屬爭議難解決。

2.5 亂占耕地建房歷史欠賬多

長期以來，農(nóng)村建房多處于混亂無序的狀態(tài)，亂占耕地建房比比皆是。一方面，早期農(nóng)村建設(shè)長期缺乏規(guī)劃的引導和管控，村莊無預留建設(shè)發(fā)展空間，農(nóng)民群眾合理的建房需求和發(fā)展需要得不到保障，造成一部分被動違法;另一方面，上級部門對宅基地使用的監(jiān)管不到位，導致農(nóng)民群眾違法建房基本處于失控狀態(tài)。根據(jù)廣西壯族自治區(qū)第三次全國農(nóng)業(yè)普查主要數(shù)據(jù)公報，廣西全區(qū)自然村數(shù)量多達16.50萬個，牽涉面廣，而對歷史上占用耕地建設(shè)的房屋，因缺少明確的不動產(chǎn)登記政策而暫且擱置。

3 農(nóng)村房地一體確權(quán)登記的對策與建議

3.1 加大政策宣傳，提高人員素質(zhì)

通過農(nóng)民喜聞樂見的方式，加大政策的宣傳廣度和深度，提升農(nóng)民群眾法律意識，讓廣大農(nóng)民群眾深刻認識到合法用地建房的意義和必要性，爭取他們的支持和理解。同時，要堅持登記原則，對違反生態(tài)保護紅線管控要求建房、城鎮(zhèn)居民非法購買宅基地、小產(chǎn)權(quán)房等，一律不予確權(quán)登記。另外，為加快推進確權(quán)登記工作，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村委作為農(nóng)房登記的前沿戰(zhàn)線，主管部門應(yīng)定期組織開展培訓，建立點對點常態(tài)化的工作聯(lián)絡(luò)機制，在政策和業(yè)務(wù)上及時予以指導。有條件的地區(qū)還可以建立獎勵制度，激勵工作人員擔當作為，為農(nóng)村房地一體不動產(chǎn)登記工作的推進注入強大原動力。

3.2 因地制宜，精準施策

鼓勵各地結(jié)合當?shù)貙嶋H情況，積極探索，勇于突破，制定出臺農(nóng)村集體土地不動產(chǎn)登記歷史遺留問題的解決辦法，為推進登記發(fā)證工作提供政策支撐，并及時總結(jié)典型案例，形成可借鑒的經(jīng)驗。對于城鎮(zhèn)戶口居民繼承農(nóng)村房屋的問題，可由所在村民小組和村委出具的地上建筑物屬于被繼承人所有的證明材料，經(jīng)公示無異議后，再按繼承登記程序辦理。各地可采取此類超常舉措解決重點難點問題，在破解歷史遺留問題上進一步創(chuàng)新思路，讓農(nóng)民群眾早日拿到“大紅本”，吃上“定心丸”。

3.3 強化惠農(nóng)政策力度，增強群眾幸福感

宅基地具有其特殊性，具體表現(xiàn)在：第一，只有集體經(jīng)濟組織成員才能享有宅基地使用權(quán);第二，宅基地使用權(quán)是無償取得;第三，宅基地是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織依法分配給其成員用作住宅建設(shè)，帶有福利保障性質(zhì)。因此，農(nóng)村房屋與國有土地上的私人自建房不同，更有別于一般商品房，無法進入市場交易。為了給鄉(xiāng)村振興注入強心劑，建議有關(guān)部門，根據(jù)農(nóng)村形勢的發(fā)展需要，研究配套相關(guān)切實可行的政策，或是在現(xiàn)有政策上進一步細化，適當向農(nóng)民群眾傾斜，保障農(nóng)民群眾的合理需求。不動產(chǎn)登記機構(gòu)要加強與相關(guān)部門的溝通對接，明確相關(guān)規(guī)則，打消農(nóng)民群眾的顧慮，及時辦理不動產(chǎn)登記。

3.4 有效化解矛盾，保障合法權(quán)益

土地權(quán)屬爭議的歷史原因復雜，必須抓住矛盾關(guān)鍵點，以群眾利益為根本，才能妥善解決問題。在權(quán)屬調(diào)查和糾紛處理工作中，要充分發(fā)揮基層群眾自治組織和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的作用，建立上下聯(lián)動的調(diào)處工作機制，形成合力化解矛盾。根據(jù)權(quán)屬爭議的不同成因分類處置，對于家庭內(nèi)部因繼承、分戶等原因引起的權(quán)屬爭議，發(fā)揮村民主體和調(diào)解委員會作用，引導利害關(guān)系人通過調(diào)解達成協(xié)議，調(diào)解不成的通過民事訴訟途徑解決;對于因宅基地界址、界線、相鄰權(quán)形成的權(quán)屬爭議，通過調(diào)解委員會調(diào)解，調(diào)解不成的界址界線爭議由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府作出處理決定，相鄰權(quán)爭議通過民事訴訟途徑解決。另外，針對村集體與國有農(nóng)場之間的權(quán)屬爭議，應(yīng)按照相關(guān)程序進行調(diào)處化解。屬于侵權(quán)的，可通過司法等手段加大侵權(quán)處理力度，既要保證國有資產(chǎn)不流失，也要保障農(nóng)民群眾的合法權(quán)益。

3.5 探索農(nóng)村亂占耕地建房確權(quán)登記

2020年7月3日，國務(wù)院召開電視電話會議，對全國農(nóng)村亂占耕地建房問題整治工作進行動員部署，要求以“零容忍”的態(tài)度堅決遏制新增亂占耕地建房行為。同年9月份，農(nóng)村亂占耕地建房專項整治行動部際協(xié)調(diào)機制辦公室印發(fā)《農(nóng)村亂占耕地建房問題摸排工作方案》，在全國范圍內(nèi)摸排2013年以來各類占用耕地建設(shè)的沒有合法合規(guī)用地手續(xù)的房屋，摸排類型主要分為住宅類、公共管理服務(wù)類、產(chǎn)業(yè)類。因此，結(jié)合上級有關(guān)精神，要堅持“以人為本”，結(jié)合區(qū)域?qū)嶋H，區(qū)分不同用途、不同時段、不同主體，分類辦理確權(quán)登記，充分保障農(nóng)民的合法權(quán)益。

3.5.1 針對2013年以前存量住宅

（1）對于集體經(jīng)濟組織成員違法占用耕地建設(shè)的房屋，符合“一戶一宅”且未超占標準面積的，經(jīng)本農(nóng)民集體同意并公告無異議，報當?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)人民政府同意后，予以確權(quán)登記。超占面積的，在登記簿和權(quán)屬證書附記欄中予以注明。

（2）對于集體經(jīng)濟組織成員違法占用耕地建設(shè)的房屋，屬于“一戶多宅”的，農(nóng)民可任選一宅，經(jīng)本農(nóng)民集體同意并公告無異議，報當?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)人民政府同意后，對標準面積予以確權(quán)登記，對超占面積在登記簿和權(quán)屬證書附記欄中予以注明。該戶占用耕地建設(shè)的其他房屋，不予確權(quán)登記，由當?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)人民政府組織拆除復墾。

（3）對于非集體經(jīng)濟組織成員違法占用耕地建設(shè)的房屋，由當?shù)厥锌h人民政府制定具體的有償使用規(guī)定，補辦用地手續(xù)并征收高額土地使用補償款后，對標準面積予以確權(quán)登記，對超占面積在登記簿和權(quán)屬證書附記欄中予以注明。違規(guī)建房人3年內(nèi)（鑒于房屋建成時間較長，故給予相對短的寬限期）未補辦用地手續(xù)并繳納土地使用補償款的，由當?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)人民政府組織拆除復墾。

3.5.2 針對2013年至2020年7月3日間存量住宅

（1）對于集體經(jīng)濟組織成員違法占用耕地建設(shè)的房屋，符合“一戶一宅”且未超占標準面積的，經(jīng)本農(nóng)民集體同意并公告無異議，報當?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)人民政府同意后，予以確權(quán)登記。超占標準面積的，由農(nóng)民限期對超占面積部分繳納土地使用補償款后，對標準面積予以確權(quán)登記，對超占面積在登記簿和權(quán)屬證書附記欄中予以注明。

（2）對于集體經(jīng)濟組織成員違法占用耕地建設(shè)的房屋，屬于“一戶多宅”的，農(nóng)民可任選一宅，經(jīng)本集體同意并公告無異議，報當?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)人民政府同意后，對標準面積予以確權(quán)登記。超占面積的，由農(nóng)民對該宅超占面積部分在規(guī)定期限內(nèi)繳納土地使用補償款后，對標準面積予以確權(quán)登記，對超占面積在登記簿和權(quán)屬證書附記欄中予以注明。該戶占用耕地建設(shè)的其他房屋，不予確權(quán)登記，由當?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)人民政府組織拆除復墾。

（3）對于非本集體經(jīng)濟成員違法占用耕地建設(shè)的房屋，由當?shù)厥锌h人民政府制定具體的有償使用規(guī)定，補辦用地手續(xù)并征收高額土地使用補償款后，對標準面積予以確權(quán)登記，對超占面積在登記簿和權(quán)屬證書附記欄中予以注明。違規(guī)建房人5年內(nèi)（鑒于房屋建成時間較短，故給予相對長的寬限期）未補辦用地手續(xù)并繳納土地使用補償款的，由當?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)人民政府組織拆除復墾。

3.5.3 針對2020年7月3日后新增的亂占用耕地建房

應(yīng)當貫徹落實《自然資源部 農(nóng)業(yè)農(nóng)村部關(guān)于農(nóng)村亂占耕地建房“八不準”的通知》精神，堅決遏制農(nóng)村新增占耕地建房的違法行為發(fā)生。對亂占耕地建房的情形，一律不予確權(quán)登記。

3.5.4 公共管理服務(wù)類

違法占用耕地建設(shè)的非營利性和營利性公共基礎(chǔ)設(shè)施，在本集體經(jīng)濟組織內(nèi)公示無異議的，視為符合規(guī)劃。建設(shè)單位承諾在規(guī)定期限內(nèi)補齊用地手續(xù)后，予以確權(quán)登記。

3.5.5 產(chǎn)業(yè)類

基于近些年脫貧攻堅戰(zhàn)略的實施，為了鞏固脫貧成果，實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，可考慮將產(chǎn)業(yè)類分為扶貧類和非扶貧類。違法占用耕地建設(shè)的生產(chǎn)經(jīng)營性建筑，屬于扶貧類項目，在本集體經(jīng)濟組織內(nèi)公示無異議的，視為符合規(guī)劃。項目單位承諾在規(guī)定期限內(nèi)補齊用地手續(xù)后予以確權(quán)登記。屬于非扶貧類項目的，由自然資源主管部門立案查處。符合規(guī)劃的，責令退還土地、沒收建筑物，并將建筑物移交當?shù)卮寮w經(jīng)濟組織納入集體資產(chǎn)管理;不符合規(guī)劃的，由自然資源主管部門責令自行拆除，逾期不拆除的，由當?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)人民政府組織拆除。

4 結(jié)語

農(nóng)村房地一體確權(quán)登記是一項民生工程，對于促進農(nóng)村穩(wěn)定發(fā)展、推進城鄉(xiāng)一體化建設(shè)具有十分重要的意義。隨著鄉(xiāng)村振興的深入推進，農(nóng)村房地一體確權(quán)登記工作勢在必行，要結(jié)合農(nóng)村房地的特殊性、復雜性，針對確權(quán)登記存在的問題，制定切實有效的應(yīng)對措施。

參考文獻：

1.唐佳林.農(nóng)村房地一體確權(quán)登記發(fā)證難點與對策研究——以武漢市為例.中國市場.2019.02

2.張俊.農(nóng)村房地一體確權(quán)登記中存在的問題及對策研究.中國房地產(chǎn)業(yè).2021.26