對(duì)社會(huì)資本參與城市更新項(xiàng)目的思考

孫志悟 田薇 孫馳

摘要：為更好的推動(dòng)城市更新發(fā)展，本文通過對(duì)城市更新項(xiàng)目開發(fā)過程進(jìn)行研究，重點(diǎn)分析新政策條件下的社會(huì)資本參與城市更新項(xiàng)目面臨的挑戰(zhàn)，并給出應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)的措施，為社會(huì)資本參與城市更新項(xiàng)目規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)提供思路，更好助力國(guó)家新型城鎮(zhèn)化建設(shè)。

關(guān)鍵詞：城市更新;新型城鎮(zhèn)化;社會(huì)資本;“十四五”規(guī)劃;應(yīng)對(duì)措施

中圖分類號(hào)：F293 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1001-9138-（2022）07-0072-05 收稿日期：2022-06-06

作者簡(jiǎn)介：孫志悟，中能建城市投資發(fā)展有限公司投資拓展部副總經(jīng)理。

田薇，葛洲壩（北京）投資有限公司財(cái)務(wù)管理部，中級(jí)經(jīng)濟(jì)師。

孫馳，中國(guó)地質(zhì)大學(xué)（北京）土地科學(xué)技術(shù)學(xué)院。

2020年10月，黨的十九屆五中全會(huì)審議通過了《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》，城市更新首次出現(xiàn)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展五年規(guī)劃中。2021年3月，李克強(qiáng)總理的政府工作報(bào)告提出“十四五”時(shí)期要“實(shí)施城市更新行動(dòng)，完善住房市場(chǎng)體系和住房保障體系，提升城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量”，未來五年城市更新的力度將進(jìn)一步加大，進(jìn)一步體現(xiàn)了城市更新在未來發(fā)展中的重要地位。2022年3月，李克強(qiáng)總理的政府工作報(bào)告提出要提升新型城鎮(zhèn)化質(zhì)量，有序推進(jìn)城市更新。

政策的利好疊加市場(chǎng)的客觀需求，社會(huì)資本紛紛布局城市更新業(yè)務(wù)。但是，由于城市更新項(xiàng)目普遍存在的前期工作繁雜、開發(fā)周期長(zhǎng)、投入資金大、更新難度高、不確定因素多等一系列開發(fā)困難與挑戰(zhàn)，社會(huì)資本在參與城市更新業(yè)務(wù)前如何制定出有效的解決措施和應(yīng)對(duì)方案，最終使得自身的城市更新業(yè)務(wù)能夠順利開展，是必須予以解決的系統(tǒng)性難題。

1 城市更新業(yè)務(wù)的市場(chǎng)前景分析

1.1 各級(jí)政府支持

國(guó)家“十四五”規(guī)劃綱要明確提出要加快推進(jìn)城市更新。2021年，城市更新首次被寫入政府工作報(bào)告。中央對(duì)未來五年城市更新業(yè)務(wù)的高度重視，促使各地政府陸續(xù)出臺(tái)本地的城市更新政策，支持地區(qū)城市更新業(yè)務(wù)的推進(jìn)。

1.2 未來發(fā)展前景廣闊

2021年4月13日，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)發(fā)布《2021年新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)融合發(fā)展重點(diǎn)任務(wù)》，明確提出要實(shí)施城市更新行動(dòng)。住建部計(jì)劃在“十四五”期間力爭(zhēng)完成2000年底前建成的城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造，各地方也從政策和操作兩個(gè)方面積極推動(dòng)城市更新。截止到2020年上半年，全國(guó)共有老舊小區(qū)約17萬個(gè)，涉及居民超過4200萬戶，建筑面積約為40億平方米，估算投資額將高達(dá)4萬億元，集中分布于上海、北京、廣州、深圳四個(gè)一線城市和西安、武漢、天津、重慶等二線城市。2021年4月，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議確定加大城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造力度，其中，各地計(jì)劃改造城鎮(zhèn)老舊小區(qū)3.9萬個(gè)，涉及居民近700萬戶。

未來5年，全國(guó)新增土地供應(yīng)總量折算到建面約65億平方米，而新增城鎮(zhèn)人口住房需求、改善型住房需求以及動(dòng)拆遷帶來的住房需求累加在一起的需求總和為89億平方米，供求差值接近25億平方米，按照年均5億平方米，每平方米1萬元靜態(tài)測(cè)算，城市更新市場(chǎng)規(guī)模年均約5萬億元。

1.3 區(qū)域特點(diǎn)明顯

城市更新業(yè)務(wù)呈現(xiàn)出比較明顯的區(qū)域特征。各地政府根據(jù)區(qū)域發(fā)展實(shí)際，參考成熟地區(qū)城市更新政策，陸續(xù)出臺(tái)城市更新政策，制定城市更新規(guī)劃，建立和完善城市更新體系，設(shè)置城市更新業(yè)務(wù)對(duì)接、推進(jìn)機(jī)構(gòu)，區(qū)域特點(diǎn)明顯：華東區(qū)域，由于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，城市更新業(yè)務(wù)更注重對(duì)自身文化的傳承、延伸和內(nèi)涵的挖掘;華南區(qū)域，作為當(dāng)前國(guó)內(nèi)城市更新業(yè)務(wù)開展最早、更新模式最多、成功案例最多的城市更新業(yè)務(wù)成熟區(qū)域，從市場(chǎng)到政府，都有一整套完整的業(yè)務(wù)流程和配套服務(wù)機(jī)構(gòu)。

1.4 社會(huì)資本綜合開發(fā)能力要求高

根據(jù)住建部最新公布的《關(guān)于在實(shí)施城市更新行動(dòng)中防止大拆大建問題的通知》，未來國(guó)家提倡綜合整治類城市更新模式，限制大拆大建的城市更新模式，這在客觀上要求參與城市更新業(yè)務(wù)的社會(huì)資本必須具備強(qiáng)大的綜合運(yùn)營(yíng)能力。城市更新項(xiàng)目的前期基礎(chǔ)工作繁雜、開發(fā)周期長(zhǎng)、投入資金大、融資困難和不確定性因素多也要求社會(huì)資本必須通過提高運(yùn)營(yíng)能力來增加項(xiàng)目整體收益，保障項(xiàng)目盈虧平衡，降低項(xiàng)目開發(fā)風(fēng)險(xiǎn)。

2 社會(huì)資本參與城市更新業(yè)務(wù)的挑戰(zhàn)分析

2.1 政策調(diào)控趨緊

自2021年以來，中央和地方都出臺(tái)了大量的城市更新政策來積極推進(jìn)城市更新業(yè)務(wù)發(fā)展，但是在“房住不炒”和房地產(chǎn)行業(yè)持續(xù)嚴(yán)格的宏觀調(diào)控政策基調(diào)下，住建部2021年9月2日發(fā)布《關(guān)于在實(shí)施城市更新行動(dòng)中防止大拆大建問題的通知》（建科〔2021〕63號(hào)），明確收緊城市更新項(xiàng)目。要求各地要嚴(yán)格控制原有的拆建模式，限制城市更新項(xiàng)目新增建筑面積的比例，控制成片區(qū)大規(guī)模拆遷，明確對(duì)租賃住房、既有建筑、老城市格局和城市特色風(fēng)貌的保障。各地的城市更新業(yè)務(wù)不要片面追求規(guī)模擴(kuò)張帶來的短期效益和經(jīng)濟(jì)利益，積極探索政府引導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作、公眾參與的城市更新可持續(xù)模式。住建部新規(guī)對(duì)以往以拆建類為主的城市更新模式產(chǎn)生巨大影響，各級(jí)地方政府未來出臺(tái)限制城市更新項(xiàng)目房地產(chǎn)開發(fā)屬性政策的概率增大。

2.2 開發(fā)周期長(zhǎng)

當(dāng)前市場(chǎng)上，大部分城市更新項(xiàng)目的開發(fā)周期為5-10年，超過10年以上的城市更新項(xiàng)目也比較常見，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過一般的項(xiàng)目開發(fā)周期。自2016年以來，國(guó)家從銷售、融資和土地供應(yīng)等角度加大對(duì)房地產(chǎn)行業(yè)的宏觀調(diào)控，從事房地產(chǎn)開發(fā)的社會(huì)資本背負(fù)了較大的開發(fā)壓力，尤其是與開發(fā)周期緊密相關(guān)的融資。在行業(yè)普遍追求“快周轉(zhuǎn)”的整體背景下，社會(huì)資本花費(fèi)大量的時(shí)間、精力和資金去推進(jìn)城市更新項(xiàng)目，對(duì)其開發(fā)戰(zhàn)略、社會(huì)資源整合、開發(fā)模式都是一個(gè)考驗(yàn)。2020年年底，中部地區(qū)的一家房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)，投入巨大資源參與深圳市城市更新項(xiàng)目開發(fā)，因項(xiàng)目前期面臨的困難遠(yuǎn)超預(yù)期，項(xiàng)目推進(jìn)速度緩慢，沉淀大量資金，最終引發(fā)企業(yè)現(xiàn)金流緊張，導(dǎo)致企業(yè)運(yùn)營(yíng)出現(xiàn)較大困難。

2.3 統(tǒng)籌難度大

由于城市更新項(xiàng)目參與方眾多，城市更新項(xiàng)目開發(fā)不僅從規(guī)劃、前期、拆遷、工程建設(shè)、融資、產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入和運(yùn)營(yíng)等各個(gè)階段對(duì)實(shí)施主體提出了高要求，還從政府、社會(huì)資本、居民、租戶工廠、原有企業(yè)和社會(huì)公眾各方的利益訴求上考驗(yàn)著參與城市更新社會(huì)資本的綜合溝通、協(xié)調(diào)等能力。如何在照顧好各方利益的前提下，最大限度地提高項(xiàng)目開發(fā)收益，對(duì)社會(huì)資本的綜合統(tǒng)籌能力提出極高要求。

2.4 推進(jìn)過程不可控

城市更新項(xiàng)目在推進(jìn)過程中往往很難按照項(xiàng)目最初的工作計(jì)劃順利推進(jìn)項(xiàng)目。其主要原因：一是項(xiàng)目更新范圍劃定不確定性大，比如深圳實(shí)施“全市城市更新專項(xiàng)規(guī)劃+片區(qū)城市更新統(tǒng)籌規(guī)劃+城市更新單元規(guī)劃”三級(jí)管控體系，往往在項(xiàng)目推進(jìn)中，配套內(nèi)容會(huì)發(fā)生較大變化。二是項(xiàng)目用地比例存在不利于企業(yè)開發(fā)的調(diào)整的可能。三是拆遷重建和綜合整治過程中的阻力較大進(jìn)而影響項(xiàng)目工期的推動(dòng)。四是項(xiàng)目用地性質(zhì)、容積率限定等規(guī)劃條件調(diào)整導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)指標(biāo)不理想。五是項(xiàng)目二級(jí)開發(fā)權(quán)存在不確定性，導(dǎo)致項(xiàng)目收益降低。

2.5 融資成本高、路徑困難、對(duì)融資主體要求高

當(dāng)前，金融機(jī)構(gòu)以向社會(huì)資本提供開發(fā)資金的方式間接參與城市更新項(xiàng)目開發(fā)，房地產(chǎn)企業(yè)還是以傳統(tǒng)項(xiàng)目開發(fā)貸款模式為主。而城市更新業(yè)務(wù)大量的資金投入都在前期階段，必須以創(chuàng)新融資方式籌集資金，在國(guó)家監(jiān)管層嚴(yán)查嚴(yán)控資金違規(guī)流入房地產(chǎn)開發(fā)領(lǐng)域的背景下，資金的路徑選擇十分困難。同時(shí)，金融機(jī)構(gòu)對(duì)城市更新項(xiàng)目提供資金，更加看重項(xiàng)目本體質(zhì)量和融資主體的實(shí)力，往往順帶承擔(dān)項(xiàng)目開發(fā)的各項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)，客觀上造成融資成本較正常融資成本高。

3 社會(huì)資本參與城市更新業(yè)務(wù)的應(yīng)對(duì)措施分析

3.1 按城市分類，加強(qiáng)城市更新業(yè)務(wù)研究

對(duì)于城市更新業(yè)務(wù)政策較為全面并展開豐富實(shí)踐的城市，如深圳、上海、廣州、佛山、重慶等地，加強(qiáng)城市政策研究和模式研究，結(jié)合社會(huì)資本自身的特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)，探索多元力量參與城市更新綜合開發(fā)工作規(guī)程，相對(duì)固化城市更新商業(yè)模式，迅速促進(jìn)城市更新模式在全國(guó)范圍內(nèi)推廣、落地，抓住城市更新大市場(chǎng)的機(jī)會(huì)。

3.2 積極布局城市更新業(yè)務(wù)成熟區(qū)域

以廣州、深圳為代表的華南區(qū)域，是城市更新業(yè)務(wù)高度成熟區(qū)域。社會(huì)資本應(yīng)對(duì)該區(qū)域內(nèi)城市更新業(yè)務(wù)的操作模式、標(biāo)桿企業(yè)、業(yè)務(wù)流程、區(qū)域習(xí)慣和資金籌措等相對(duì)熟悉，與擬參與城市更新項(xiàng)目所在地的各級(jí)政府建立良好的政企關(guān)系，加強(qiáng)與區(qū)域城市更新業(yè)務(wù)標(biāo)桿房企的交流與合作，加大對(duì)華南區(qū)域城市更新業(yè)務(wù)的資源投入，最終實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目落地。

3.3 參與地方政府城市規(guī)劃，提升城市更新項(xiàng)目的價(jià)值與收益

積極與地方政府溝通，努力參與到擬參與城市更新項(xiàng)目的區(qū)域城市規(guī)劃，爭(zhēng)取從設(shè)計(jì)階段就介入相關(guān)城市更新項(xiàng)目。通過參與規(guī)劃設(shè)計(jì)，提供既有利于社會(huì)資本開發(fā)又符合地方政府未來規(guī)劃要求的城市更新項(xiàng)目設(shè)計(jì)方案，從源頭上提高項(xiàng)目開發(fā)條件，最終達(dá)到降低項(xiàng)目開發(fā)風(fēng)險(xiǎn)，提升項(xiàng)目開發(fā)收益，助力地方城市發(fā)展的綜合目的。

3.4 提升綜合統(tǒng)籌能力，提高城市更新項(xiàng)目獲取力度

參與開發(fā)的社會(huì)資本必須綜合統(tǒng)籌、提供從更新改造到運(yùn)營(yíng)、管理的全產(chǎn)業(yè)鏈服務(wù)和增值服務(wù)，積極與政府平臺(tái)公司、行業(yè)標(biāo)桿企業(yè)、咨詢機(jī)構(gòu)、運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)實(shí)體等資源方建立戰(zhàn)略合作伙伴關(guān)系。一是從宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境、產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策導(dǎo)向、地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r等維度，對(duì)產(chǎn)業(yè)類別、產(chǎn)業(yè)實(shí)體進(jìn)行分類，明確產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向、適宜導(dǎo)入的產(chǎn)業(yè)類別、可作為導(dǎo)入目標(biāo)的潛在合作方，建立產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入目標(biāo)資源庫。二是根據(jù)導(dǎo)入目標(biāo)資源庫，加大產(chǎn)業(yè)資源引入力度和整合力度，增強(qiáng)城市更新項(xiàng)目獲取的競(jìng)爭(zhēng)力。三是從服務(wù)咨詢資源角度，選擇專業(yè)實(shí)力和行業(yè)影響力強(qiáng)的城市更新業(yè)務(wù)咨詢機(jī)構(gòu)，根據(jù)其在區(qū)域市場(chǎng)的公共關(guān)系資源、產(chǎn)業(yè)類別、咨詢成功案例等方面的優(yōu)勢(shì)，開展城市更新項(xiàng)目前期工作，降低開發(fā)風(fēng)險(xiǎn)。

3.5 加強(qiáng)戰(zhàn)略合作，降低城市更新業(yè)務(wù)開發(fā)風(fēng)險(xiǎn)

社會(huì)資本要加強(qiáng)社會(huì)產(chǎn)業(yè)資源的整合力度，提升自身的城市更新業(yè)務(wù)能力，降低公司參與城市更新業(yè)務(wù)的機(jī)會(huì)成本和風(fēng)險(xiǎn)。一是積極開展政府高層公共關(guān)系對(duì)接。城市更新涉及業(yè)務(wù)范圍廣、參與政府部門多、資金量大、業(yè)務(wù)模式設(shè)計(jì)復(fù)雜，社會(huì)資本必須與各級(jí)地方政府建立良好的公共關(guān)系渠道，助力項(xiàng)目推進(jìn)進(jìn)度、保障項(xiàng)目資金回籠、全面降低項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。二是與政府平臺(tái)公司合作共同開發(fā)。政府平臺(tái)公司作為城市化進(jìn)程中城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運(yùn)營(yíng)的主要載體，是各級(jí)地方政府的重要資源集聚地，同時(shí)也是政府實(shí)施城市更新項(xiàng)目的主體單位。2020年7月13日，上海市城市更新中心在上海地產(chǎn)集團(tuán)揭牌成立，承擔(dān)加快推進(jìn)上海市中心城區(qū)舊區(qū)改造工作，長(zhǎng)遠(yuǎn)將作為政府城市更新統(tǒng)籌平臺(tái)，承擔(dān)相關(guān)規(guī)劃編制、政策制定、舊住房綜合改造、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型等職能。與政府平臺(tái)公司的合作，可以借助其優(yōu)勢(shì)，有效釋放土地資產(chǎn)，增加項(xiàng)目融資額度，降低項(xiàng)目融資成本，提高土地流轉(zhuǎn)、項(xiàng)目規(guī)劃審批和征拆協(xié)調(diào)效率，激發(fā)巨大的潛在土地價(jià)值和發(fā)展活力，最終實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、合作共贏。上海地產(chǎn)集團(tuán)建立舊區(qū)改造和城市更新資金保障機(jī)制，打通貸款審批通道，爭(zhēng)取最優(yōu)貸款條件，加強(qiáng)資金成本管控，截至2021年5月，已落實(shí)銀行貸款額度2388億元，實(shí)現(xiàn)資金回籠，有效降低了城市更新項(xiàng)目開發(fā)風(fēng)險(xiǎn)。

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