《監(jiān)察法》應引入追訴時效制度

摘 要：自《監(jiān)察法》實施以來，我國反腐敗斗爭和“紀法融合”工作取得了矚目的成就，職務犯罪與違法行為得到了有力懲治。但關于職務犯罪與職務違法案件追訴時效制度的建設卻仍有闕如。具體表現(xiàn)在《監(jiān)察法》尚未規(guī)定時效，造成“調查—移送起訴—審判”環(huán)節(jié)銜接不暢。故唯有在監(jiān)察機關調查處理職務犯罪與違法案件時引入刑事法的“追訴時效”制度，承認追訴時效對職務犯罪與違法案件的“雙重適用性”，破解《監(jiān)察法》適用時效制度在學理與實踐中的障礙，方能促進《監(jiān)察法》的程序更加細化，推動“法法銜接”的順暢。

關鍵詞：監(jiān)察法;刑法;職務犯罪;職務違法;追訴時效

中圖分類號：D922.11 ? 文獻標志碼：A ? 文章編號：1002-2589（2022）09-0079-03

2021年8月，第十三屆全國人民代表大會常務委員會第三十次會議通過了《中華人民共和國監(jiān)察官法》，標志著我國《監(jiān)察法》正朝著更加細致的方向邁進。在未來，可能會有更加全面的“監(jiān)察法”系列產(chǎn)生。然而，現(xiàn)階段的《監(jiān)察法》仍有闕如。最典型的癥結是，首先，監(jiān)察調查領域未設定時效制度;其次，對追訴時效的定性不明，以至于追訴時效在監(jiān)察調查中究竟是與職務犯罪還是違法案件對接，并不明晰;最后，如何確定職務犯罪與違法案件各自的時效機制，值得思考。

一、“追訴時效”的概念和價值

時效制度“源遠流長”。在古羅馬的《十二銅表法》中即有相關記載，且最早的時效制度規(guī)定于民法領域，包含“消滅時效”和“取得時效”。民法的“時效”規(guī)定后為刑事法所借鑒，逐步形成“追訴時效”這一概念。而在行政法領域，“時效”也約束著公權力機關行使權力的期限。

“追訴”一詞，通過文義解釋可知，“追”有追究、追查之意，具備主動性;而“訴”則是指起訴，是對過去的犯罪行為，在法定期限內(nèi)起訴和追究刑事責任[1]。由此可見，在狹義的范疇內(nèi)，追訴是刑事法領域的專業(yè)術語，體現(xiàn)了以檢察機關為代表的公權力機關打擊犯罪、提起公訴的主動性，同時也與監(jiān)察機關調查職務犯罪案件相關聯(lián)。此外，時效制度通常被認為兼具實體法和程序法的“雙重性質”。但在我國刑法學領域，時效問題主要是由刑事實體法所討論。在民法、行政法等領域一般不存在“追訴”這一概念，而是以“訴訟時效”命名。故“追訴時效”可定義為，由刑事法所規(guī)定的，對犯罪人進行刑事追訴的有效期限。在更廣泛的領域，行政法和民法均與刑事領域的追訴制度有相互借鑒的痕跡，例如“處罰時效制度”等。因此將“追訴時效”制度運用到職務犯罪和違法案件中有一定基礎。

二、《監(jiān)察法》引入追訴時效制度的論證

（一）必要性論證

監(jiān)察機關在針對職務犯罪展開調查時，同樣會行使“訊問、詢問、留置、搜查、調取、查封、扣押、勘驗檢查”等調查措施;在采集證據(jù)層面，需要“形成相互印證、完整穩(wěn)定的證據(jù)鏈”，工作人員在調查取證時要出示相關證件;在案件保密方面，調查人員不得“違規(guī)會見、打聽案情、過問案件、說情干預”，等等。由此可見，監(jiān)察人員針對職務犯罪所行使的調查權與刑事偵查權并無太大差異，因為檢察機關在偵辦職務犯罪案件時，需要采取上述手段。更何況，由監(jiān)察委所管轄的涉及88個職務犯罪的案件[2]，本身也是從檢察院的管轄權中分離過來的，監(jiān)察機關針對職務犯罪行使的監(jiān)察調查權與“刑事偵查權”具有一定的同質性。這就為監(jiān)察法引入刑事程序法的相關規(guī)定提供了合理的空間。

目前，立法沒有規(guī)定監(jiān)察調查等行為的“時限”，其根本原因在于，單純設定“監(jiān)察時效”，而不將“監(jiān)察立案”囊括在追訴時效的范疇內(nèi)，就會嚴重擠壓監(jiān)察調查的時間。因為單純設立“監(jiān)察時效”而不與刑事法的追訴時效做“一體化”的對接，不僅不利于提高監(jiān)察調查的效率，反而會導致監(jiān)察人員趕在追訴時效期滿前將案件移送到檢察機關;或者通過多次退回案件、補充調查的形式來延長調查期限。而解決這一問題最有效的方式是將監(jiān)察立案納入追訴時效中，這就需要《監(jiān)察法》和《刑法》有效銜接起來。那么，監(jiān)察機關行使監(jiān)察調查權是否需要時效來約束？對此可從反面論證。若監(jiān)察機關調查人員可以不受時效約束，案件調查會無止境地拖沓下去。同時，還極容易導致后續(xù)的移送起訴、訴訟判決無法正常開展，因為前期的監(jiān)察調查已經(jīng)消耗掉了追訴時效，等到該程序正式啟動時，追訴時效期限已過，犯罪人可逃脫處罰?？梢?，時效制度對于監(jiān)察調查具有重要意義。盡管目前《監(jiān)察法》已經(jīng)對“留置”制定了類似于時效的規(guī)定，但對于整個監(jiān)察調查程序而言，仍是冰山一角。從追訴時效的制度設計來看，刑事程序法已經(jīng)對時效進行了高度的細化，相關規(guī)定無論是在學理還是實踐中均已成熟，例如我國《刑法》的第87、88和89條都是對時效做出具體規(guī)定?！侗O(jiān)察法》若直接適用追訴時效制度，可節(jié)省立法成本。

（二）特例：職務違法案件適用時效制度的探討

針對職務違法是否應適用時效制度的問題，理論界有不同觀點。有學者認為，對于職務違法的監(jiān)察根本不需要運用時效制度來進行篩選，因為紀檢監(jiān)察機關對監(jiān)察對象的違法違紀處分可直接做出，這是根據(jù)黨紀處分條例和政紀處分法所得出的結論[3];此外，還有觀點認為，《政務處分法》和《行政處罰法》均未設置時效制度，因此監(jiān)察法對于職務違法的案件同樣也不需要規(guī)定時效制度。

對此，筆者持不同觀點。首先，政務處分是紀委或監(jiān)察機關給出的“內(nèi)部性”的處分，這類似于行政機關對公務人員做出的“體制內(nèi)”的處分，但二者的嚴厲性并不相同。如果針對職務犯罪都需設定追訴時效，那么，比職務犯罪危害性小的職務違法，則更需要時效制度來約束。因為職務違法在經(jīng)過一定的時間后更有可能喪失處罰的必要性，同時，設定時效也能夠提高職務違法案件處理的效率，給違法人員改過自新的空間。其次，雖然職務違法與犯罪案件具有一定的相似性，其基本特征在于案情的復雜性和證據(jù)的隱蔽性，同樣需要歷經(jīng)較長時間來完成調查、取證等等，但這并不意味著職務案件的處理時限就一定短于職務犯罪案件。復次，職務違法案件同樣存在時效中斷的可能，即職務違法者在實施了第一個違法行為后，又實施了一個新的違法行為，這不僅說明職務違法行為從做出到被發(fā)現(xiàn)、處理存在時間上的空隙，更說明“時效中斷”在職務違法案件中的運用價值，它不僅使得前一個違法行為的時效中斷，還能以最后一個違法行為做出的時間作為重新計算時效的始點。最后，由于監(jiān)察處罰不同于行政處分，前者所處分的對象范圍要大于行政處分的對象。故不能因為《政務處分法》和《行政處罰法》未設置時效制度而否定其設置時效的必要性。

同時，將職務違法案件與職務犯罪案件“一體化”審查，有利于節(jié)約監(jiān)察調查的成本，促進監(jiān)察調查與刑事訴訟的順利銜接，提升監(jiān)察效率;在職務違法案件領域，借鑒追訴時效的“階梯式”的時長規(guī)定，有利于規(guī)范職務違法案件的辦理流程，形成監(jiān)察程序的特色。

三、《監(jiān)察法》引入追訴時效制度的實務探討

（一）監(jiān)察追訴時效的起止點

有關追訴時效起點設置的問題，若將起點設定在監(jiān)察機關“立案之日”，雖有合理之處，但是在犯罪人的罪行未被監(jiān)察機關發(fā)現(xiàn)時，其罪行無論經(jīng)過多長時間都會被永久追訴，這無異于拋棄了追訴時效制度。因此，理應根據(jù)《刑法》第87條的規(guī)定，將犯罪之日作為監(jiān)察追訴時效的起點;而針對職務違法的“監(jiān)察處分時效”，則相應地以行為人的“違法之日”作為時效起點。

針對終點設置的問題，學者趙祖斌在《監(jiān)察追訴時效新論》一文中贊成將監(jiān)察追訴時效的終點設定在提起公訴時[4]。學界還有其他兩種觀點，即將追訴時效的終點設置在監(jiān)察立案時或者審判時。筆者更贊同將監(jiān)察時效的終點設置在審判之時。因為無論終點是在“監(jiān)察立案”還是“提起公訴”之時，都會使得追訴時效被嚴重壓縮。其原因在于，將監(jiān)察調查納入追訴時效的范疇，相較于傳統(tǒng)的“偵查—起訴”模式，“調查—移送—起訴”模式無疑在流程上多了一個環(huán)節(jié)，因此需要相對應地延長追訴時效的終點予以配合;目前追訴時效尚未設定“中止制度”，同時“追訴時效延長制度”存在期限不明的闕如，如果僅僅將追訴時效的終點提前，而又不設立追訴時效中止制度，不利于監(jiān)察調查與刑事訴訟的銜接。而針對職務違法案件“追訴時效”終點的認定，由于監(jiān)察處分具有內(nèi)部性，其調查流程相對簡單，且一般不會進入審判程序。因此其追訴時效的終點可有所提前，如：將終點設定在監(jiān)察機關對案件的處理階段。

此外，對于監(jiān)察追訴時效是否應當固定期限，應參考刑事法規(guī)定的追訴時效，設置“階梯式”的時長，這有利于對職務犯罪案件輕重不一的情節(jié)做出區(qū)分。同樣，“監(jiān)察處分時效”也應如此，這是因為政務處分雖不如刑事處罰嚴厲，但同樣存在“階梯式”的處分類型，例如警告、記過、記大過、降級撤職等處分類型，處罰的力度是逐漸上升。在《公務員法》中，不同處分類型的時長以及與晉升、績效、行使職權等是否掛鉤有著莫大的關聯(lián)，所以為職務違法的“監(jiān)察處分時效”設置“階梯式”的時長十分必要。

（二）職務犯罪與違法案件時效制度的銜接

1.包含職務犯罪及違法案件的時效處理

在職務犯罪中常常存在這樣一些案情，即職務犯罪人較長期限內(nèi)前后實施了一系列有關職務違法或者犯罪的行為，但經(jīng)過一段時間后，其中的犯罪行為已過追訴時效，但其中部分職務違法的行為實施較晚，尚未過追訴時效（即職務違法的“監(jiān)察處分時效”），那么，是否因刑事部分已過追訴期限，而放棄對違法行為的追訴呢？答案是否定的。正如前文所述，涉及職務犯罪和違法的案件，可能因案件性質不清晰而出現(xiàn)合并立案的情況，即以職務犯罪優(yōu)先立案，在調查犯罪的同時收集與職務違法相關的證據(jù)。在案件調查中，如果出現(xiàn)涉及職務犯罪案件已過追訴時效，而職務違法案件未過追訴時效時，理應繼續(xù)處理職務違法案件，這表明職務犯罪和違法雖合并立案，但事實上仍然遵循著各自的追訴時效分別處理。

2.立案錯誤的處理

在初期對案件的判斷不清晰時，往往會出現(xiàn)監(jiān)察機關立案錯誤的情況。但值得強調的是，監(jiān)察機關的立案性質并不能決定案件最終的性質，因為一切均需遵循“以審判為中心”的原則，交由法院審判才能最終定性。所以，監(jiān)察機關的最初立案就可能出現(xiàn)錯誤，但由于尚未進入審判階段，故監(jiān)察機關完全可以及時適用正確的追訴時效來糾正錯誤。若以職務犯罪立案調查，但在調查中發(fā)現(xiàn)事實不清、證據(jù)不足，難以追究刑責，那么此時應當怎樣轉換調查程序、適用職務違法的“監(jiān)察處分時效”呢？

首先，應當及時終止職務犯罪的調查程序，避免犯罪調查對當事人產(chǎn)生的不良影響擴大化;其次，應當及時啟動職務違法的處理程序，并以職務犯罪案件的立案之日作為職務違法案件的立案時間，避免追訴時效的延長導致當事人的痛苦加劇;再次，將所有調查職務犯罪所獲證據(jù)全部轉化為職務違法案件的證據(jù)使用，避免重新取證給辦案人員帶來額外的壓力。在職務違法的處理啟動后，可以更換為另一批監(jiān)察人員對職務違法案件進行處理。這是為了避免調查人員基于刻板印象辦案，同時也避免當事人出現(xiàn)類似于刑事訴訟過程中的重復供述的現(xiàn)象。

（三）“超過追訴時效”“時效延長”與“核準追訴”

1.“超時”的認定

《刑法》對于超過追訴時效的犯罪行為，不再追訴[5]。對于有必要繼續(xù)追訴、法定最高刑為“無期或死刑”的案件，報最高檢察院核準。這意味著在不適用“核準追訴制度”的情況下，超過追訴時效的犯罪無論是在實體還是程序上，其法律責任均已消滅。在監(jiān)察程序與刑事訴訟程序追訴時效“一體化”的語境下，上述規(guī)定及法律后果同樣適用于監(jiān)察調查的職務犯罪案件，即在犯罪之日起，若該職務犯罪超過法定追訴期限，監(jiān)察機關不再對此立案，已立案的應當撤銷立案。針對超過追訴時效的情形，職務違法案件應參照職務犯罪案件的處理方式，對于已經(jīng)超過追訴時效的案件，不再追究其責任，已經(jīng)立案的，還應當撤銷立案。但如果違法行為具有連續(xù)性，對部分已過時效的案件，則不應在追訴上有所遺漏，仍應當繼續(xù)追訴。同時，對于貪污、受賄等一些職務犯罪，存在當事人利用每次的數(shù)額都達不到犯罪的標準來逃避制裁的情形，這類行為就單個而言屬于職務違法，但將數(shù)額累計起來卻屬于職務犯罪。對于此類特殊案件應注意選擇正確的追訴時效。

2.“時效延長”的認定

刑事法規(guī)定的追訴時效的延長分為兩種情況，第一種是偵查機關已經(jīng)立案的前提下，犯罪人逃避追訴和偵查的;第二種是被害人在追訴期內(nèi)提出控告，而公檢法機關應當立案而不立案的。與追訴時效延長制度相類似的，還有“核準追訴制度”。二者的適用存在一定的沖突，即將本應該適用追訴時效延長、中止等制度的案件，卻越過上述兩類制度而直接以“核準追訴制度”替代，這實際上“架空”了追訴時效延長、中止等制度。因此，厘清上述制度適用的界限具有十分重要的意義。由于職務犯罪和違法案件很少存在“被害人”，尤其是職務違法案件，往往是“舉報人”引起案件調查程序的開展。所以職務犯罪、違法案件出現(xiàn)被害人在追訴期內(nèi)控告的情形很少，完全可以賦予舉報人一定的權利，即舉報人在追訴期內(nèi)提出控告，而監(jiān)察機關應當立案而不立案的，追訴時效應當延長。

3.“核準追訴制度”的運用

在我國《刑法》第87條第四項中，還存在“核準追訴”這一制度設計。它包含于追訴時效延長制度之中，針對的是法定最高刑為無期、死刑的罪名，即在超過一定追訴期限后（一般為20年），還認為有追訴必要的，應當報請最高檢批準。顯然，這是一項專門針對犯罪的制度設計，對于職務違法的案件則難以適用。之所以引出這一概念，原因在于考慮目前有關監(jiān)察追訴時效制度的設計尚不成熟，在追訴時效的延長和中止及終止等規(guī)定不明晰的背景下，將該制度引入《監(jiān)察法》中，不失為應急之策。但目前仍缺乏法理的依據(jù)，相關概念的“移植”仍需要嚴謹?shù)奶接憽?/p>

四、結語

時效制度具有獨到的價值，監(jiān)察法中規(guī)定的職務犯罪與職務違法案件同樣需要時效制度加以規(guī)范。全盤吸收刑事法中的“追訴時效”制度，不僅有利于職務犯罪調查程序與刑事訴訟程序銜接的融洽[6]，更有利于職務違法案件處理程序的規(guī)范。合理運用追訴時效制度，能夠促進《監(jiān)察法》朝著更加“細致化”和“規(guī)范化”的方向不斷邁進。

參考文獻：

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[3]陳偉.職務犯罪調查的時效適用困惑及其澄清[J].法學，2021（9）：85-103.

[4]趙祖斌.監(jiān)察追訴時效新論[J].法治社會，2021（5）：77-89.

[5]李瑞.論《監(jiān)察法》與《刑法》適用的銜接困境及解決路徑——以職務犯罪為視角[D].合肥：安徽大學，2020.

[6]陳結淼，朱智帥.論監(jiān)察人員職務犯罪的刑責追究障礙及對策[J].淮陰工學院學報，2021（4）：25-31.