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    區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控的生態(tài)補(bǔ)償法律制度

    2022-05-30 10:31:05劉皓月
    客聯(lián) 2022年8期
    關(guān)鍵詞:生態(tài)補(bǔ)償

    劉皓月

    摘 要:大氣具有流動(dòng)性等特點(diǎn),單獨(dú)一個(gè)行政省份很難有效防治大氣污染,近年來(lái)很多省份開展大氣污染聯(lián)防聯(lián)控制度。在聯(lián)合防治的過(guò)程中會(huì)出現(xiàn)“搭便車”的行為,為防止“公地悲劇”的出現(xiàn),需要引入生態(tài)補(bǔ)償制度。本文立足于大氣污染聯(lián)防聯(lián)控過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題來(lái)反思大氣生態(tài)補(bǔ)償制度,著重從補(bǔ)償主體、受償主體、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償方式等方面來(lái)構(gòu)建區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控的生態(tài)補(bǔ)償制度。

    關(guān)鍵詞:區(qū)域大氣污染防治;聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制;生態(tài)補(bǔ)償

    我國(guó)2018年修訂的《大氣污染防治法》第86條、92條規(guī)定了重點(diǎn)區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控制度。1雖然在國(guó)家立法層面對(duì)重點(diǎn)區(qū)域大氣污染防治有明確規(guī)定,但是現(xiàn)實(shí)中大氣污染防治效果仍然不佳。由于大氣的流動(dòng)性特點(diǎn),單一的行政省份很難控制好大氣污染,實(shí)踐中有關(guān)省份聯(lián)合其他省份開展大氣污染聯(lián)合防治。在聯(lián)合防治的過(guò)程中各個(gè)省份所承擔(dān)的責(zé)任責(zé)任不是一刀切的,無(wú)法實(shí)現(xiàn)絕對(duì)意義上的責(zé)任均衡。當(dāng)大氣污染防治的重點(diǎn)區(qū)域被上級(jí)下達(dá)的某一指標(biāo)所約束時(shí),這個(gè)區(qū)域內(nèi)的幾個(gè)省份一起努力便可以完成這個(gè)指標(biāo)。假設(shè)A、B、C、D四個(gè)省份是大氣污染防治的重點(diǎn)區(qū)域,這四個(gè)省份在一起完成某一指標(biāo)時(shí),不可避免的會(huì)存在A省份為大氣污染防治做出的犧牲大,D省份為大氣污染防治做出的犧牲會(huì)最少的現(xiàn)象。長(zhǎng)期下去,每個(gè)省份都想自己承擔(dān)的責(zé)任最小,這樣就會(huì)產(chǎn)生“公地悲劇”。為減少“搭便車”的行為,防止“公地悲劇”的發(fā)生,讓承擔(dān)責(zé)任多的省份得到相應(yīng)的補(bǔ)償,讓承擔(dān)責(zé)任少的省份提供相應(yīng)補(bǔ)償,我們需要引入生態(tài)補(bǔ)償制度。但是,從我國(guó)目前的立法實(shí)踐來(lái)看,2020年11月27日發(fā)布的《生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償條例(公開意見(jiàn)稿)》把生態(tài)補(bǔ)償制度的適用集中在森林、草原、濕地、水流、荒漠、禁漁、耕地、重點(diǎn)功能區(qū)、自然保護(hù)地等領(lǐng)域,沒(méi)有包括大氣領(lǐng)域。但是《生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償條例(公開意見(jiàn)稿)》第二十二條規(guī)定了排污權(quán)交易。2實(shí)際上,排污權(quán)交易是利用從別人那購(gòu)買的“排污權(quán)”來(lái)實(shí)現(xiàn)自己超額排放的目的,即把污染物質(zhì)的排放地點(diǎn)從一個(gè)地方轉(zhuǎn)移到另一個(gè)地方,從而增加被轉(zhuǎn)移地點(diǎn)的環(huán)境負(fù)荷,導(dǎo)致被轉(zhuǎn)移地點(diǎn)的環(huán)境惡化。3如果大氣污染防治的重點(diǎn)區(qū)域內(nèi)通過(guò)排污權(quán)交易來(lái)實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)排放污染物達(dá)到平衡的話,起到的效果只能是從A省份排到B省份或者C、D省份,整個(gè)區(qū)域內(nèi)的排放總量并不會(huì)減少,所以整體的大氣環(huán)境也得不到很好的改善。本文試圖運(yùn)用生態(tài)補(bǔ)償這一制度來(lái)減少重點(diǎn)區(qū)域內(nèi)大氣污染物排放總量,從而使重點(diǎn)區(qū)域內(nèi)大氣污染的嚴(yán)重形勢(shì)得到緩解。

    一、從大氣污染防治聯(lián)防聯(lián)控存在的不足來(lái)看實(shí)行生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償?shù)谋匾?/p>

    2010年5月發(fā)布的《關(guān)于推進(jìn)大氣污染聯(lián)防聯(lián)控工作改善區(qū)域空氣質(zhì)量指導(dǎo)意見(jiàn)(國(guó)辦發(fā)〔2010〕33號(hào))》,標(biāo)志著我國(guó)大氣污染聯(lián)防聯(lián)控展開了新的篇章。于2012年9月發(fā)布的《關(guān)于重點(diǎn)區(qū)域大氣污染防治“十二五”規(guī)劃(環(huán)發(fā)〔2012〕146號(hào))》、2013年9月發(fā)布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃的通知(國(guó)發(fā)〔2013〕37號(hào))》以及《大氣污染防治法》的頒布和修訂,不斷推動(dòng)著大氣污染聯(lián)防聯(lián)控的發(fā)展。聯(lián)防聯(lián)控在大氣污染防治中起到重要作用的同時(shí),也存在著很多的不足。

    很多學(xué)者指出了大氣污染聯(lián)防聯(lián)控存在的不足并且進(jìn)行反思。有的學(xué)者指出區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控制度實(shí)施的障礙包括:區(qū)域大氣污染防治管理主體;區(qū)域間經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不平衡;大氣污染污染治理成本。4有的學(xué)者認(rèn)為大氣污染聯(lián)防聯(lián)控存在的主要問(wèn)題包括:區(qū)域內(nèi)部門權(quán)責(zé)利不清;大氣污染聯(lián)合防治創(chuàng)新不足。5有的學(xué)者指出我國(guó)區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控存在的不足包括以下幾點(diǎn):區(qū)域協(xié)作的法治保障不足;區(qū)域利益平衡機(jī)制缺位;信息共享和信息通報(bào)機(jī)制不健全;區(qū)域執(zhí)法監(jiān)督薄弱。6有學(xué)者指出我國(guó)區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控法律制度存在問(wèn)題:指導(dǎo)原則不合理;法律制度中主體單一;相關(guān)措施不完善。7有的學(xué)者指出大氣污染聯(lián)防聯(lián)控法律責(zé)任制度的現(xiàn)實(shí)困境包括:生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的缺失;中央立法難以調(diào)整特定區(qū)域的實(shí)際立法情況、區(qū)域內(nèi)地方間立法協(xié)調(diào)的經(jīng)驗(yàn)匱乏。8有的學(xué)者指出聯(lián)防聯(lián)控存在的不足包括:缺乏全面和有針對(duì)性的目標(biāo);利益平衡機(jī)制尚不成熟;聯(lián)合管理與執(zhí)法機(jī)構(gòu)混亂且職權(quán)不明;環(huán)境檢測(cè)與科研機(jī)制支撐不足。9有的學(xué)者總結(jié)現(xiàn)有重點(diǎn)區(qū)域協(xié)作機(jī)制存在的問(wèn)題包括缺乏頂層設(shè)計(jì);主體責(zé)任不清,難以形成合力;區(qū)域大氣污染防治的政策體系有待完善;控制措施尚未制度化;基礎(chǔ)研究薄弱,科技支撐不足。10

    從上述學(xué)者的觀點(diǎn)來(lái)看,區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控目前還存在很多問(wèn)題。追究其最根本的原因是區(qū)域間經(jīng)濟(jì)發(fā)展不合理,但是很多學(xué)者都一帶而過(guò),沒(méi)有進(jìn)行重點(diǎn)討論,這個(gè)問(wèn)題值得我們反思。即使重點(diǎn)區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控能夠出現(xiàn)一些成果,比如說(shuō)“APEC藍(lán)”等,這種現(xiàn)象也是短暫的,是暫時(shí)性的行政命令起到的效果??梢栽谝欢螘r(shí)間內(nèi)以重點(diǎn)區(qū)域中某一地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展為代價(jià),但是良好效果時(shí)間的持續(xù)性對(duì)該地區(qū)來(lái)說(shuō)是一個(gè)很大的挑戰(zhàn)。如果想讓APEC藍(lán)長(zhǎng)期存在,重點(diǎn)區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控取得的成績(jī)長(zhǎng)期保存,那么就需要對(duì)取得良好成績(jī)做出巨大犧牲的地區(qū)作出相應(yīng)的補(bǔ)償。所以我們應(yīng)該具體地落實(shí)生態(tài)補(bǔ)償制度,使其能夠有效運(yùn)行。

    二、大氣生態(tài)補(bǔ)償制度的立法現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題

    完善區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償政策被規(guī)定在《關(guān)于推進(jìn)大氣污染聯(lián)防聯(lián)控工作改善區(qū)域空氣質(zhì)量的指導(dǎo)意見(jiàn)》的第26條規(guī)定。112013年的《大氣污染行動(dòng)計(jì)劃》確立了“誰(shuí)污染、誰(shuí)負(fù)責(zé),多排放、多負(fù)擔(dān),節(jié)能減排得收益、獲補(bǔ)償”的原則。122014年的《環(huán)境保護(hù)法》第31條明確了國(guó)家要建立、健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度。132018年的《大氣污染防治法》第21條也有相關(guān)的規(guī)定。2021年發(fā)布的《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》第十一篇第三十七章第三節(jié)明確表明了制定生態(tài)補(bǔ)償條例的愿景,首先是健全生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制,其主要形式是鼓勵(lì)受益地區(qū)與保護(hù)地區(qū)之間的資金補(bǔ)償、產(chǎn)業(yè)扶持等。14這是國(guó)家層面有關(guān)生態(tài)補(bǔ)償立法的規(guī)定。

    大氣生態(tài)補(bǔ)償在地方層面的典型立法體現(xiàn)在:2019《山東省環(huán)境空氣質(zhì)量生態(tài)補(bǔ)償暫行條例》(以下簡(jiǎn)稱《暫行條例》)共十條。15第二條界定了環(huán)境空氣質(zhì)量生態(tài)補(bǔ)償資金,第三條規(guī)定了生態(tài)補(bǔ)償考核的原則和指標(biāo),第四條規(guī)定了考核數(shù)據(jù)的來(lái)源,第五條規(guī)定了空氣質(zhì)量生態(tài)補(bǔ)償資金的計(jì)算、結(jié)算周期,第六條規(guī)定了生態(tài)補(bǔ)償資金的計(jì)算方式,第七、八條規(guī)定了獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)。16很多學(xué)者對(duì)2014年的《暫行條例》給予了高度評(píng)價(jià),比如說(shuō)有的學(xué)者認(rèn)為山東省空氣生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制在信息十分公開,從社會(huì)公平角度出發(fā)不一刀切、對(duì)不同地區(qū)區(qū)別對(duì)待,有較明確的計(jì)算考核方式,強(qiáng)化責(zé)任追究機(jī)制等方面值得學(xué)習(xí)借鑒。172019年的《暫行條例》是在2017年版和2014年版上的完善。作為改革起點(diǎn),山東的空氣質(zhì)量生態(tài)補(bǔ)償問(wèn)題還是比較明顯,其補(bǔ)償僅僅圍繞地市級(jí)政府和所屬省級(jí)政府展開,而同級(jí)行政區(qū)劃政府之間沒(méi)有實(shí)現(xiàn)。18

    從我國(guó)的立法實(shí)踐來(lái)看,我國(guó)大氣生態(tài)補(bǔ)償還存在很大的問(wèn)題。首先我國(guó)有關(guān)大氣生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的立法不完善。從我國(guó)現(xiàn)有的立法實(shí)踐來(lái)看,有關(guān)大氣生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆梢?guī)定十分零散,沒(méi)有一部專門的法律集中進(jìn)行規(guī)定。2020年頒布的《生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償條例(公開意見(jiàn)稿)》看似規(guī)定的全面,但是沒(méi)有涉及大氣領(lǐng)域。各個(gè)地方也紛紛立法,立法的內(nèi)容五花八門,具體的可行性還有待考量以及頒布的文件的性質(zhì)還值得商榷。其次,補(bǔ)償?shù)闹黧w十分有限。實(shí)踐中生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w主要是涉及政府,其他的主體參與度不高。過(guò)度強(qiáng)調(diào)政府是補(bǔ)償主體,這樣會(huì)導(dǎo)致其他的主體不積極參與,會(huì)導(dǎo)致生態(tài)補(bǔ)償主體體系封閉和單一,不開放的現(xiàn)象與生態(tài)補(bǔ)償立法和實(shí)踐的客觀需要相違背。19再者,生態(tài)補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)確定方法不統(tǒng)一,缺乏公平性和合理性。除此之外,生態(tài)補(bǔ)償主要依靠政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付,增加政府的財(cái)政壓力,方式比較單一。最后,生態(tài)補(bǔ)償?shù)谋O(jiān)督不完善。補(bǔ)償資金的來(lái)源,補(bǔ)償資金的管理與落實(shí),生態(tài)補(bǔ)償后的大氣污染有沒(méi)有得到改善等問(wèn)題需要監(jiān)督,相關(guān)的立法找不到該規(guī)定。

    三、區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控的生態(tài)補(bǔ)償制度的構(gòu)建

    針對(duì)大氣生態(tài)補(bǔ)償存在的上述問(wèn)題,本文主要從補(bǔ)償主體、受償主體、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償方式等方面對(duì)區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控的生態(tài)補(bǔ)償制度進(jìn)行構(gòu)建。

    (一)補(bǔ)償主體

    有學(xué)者認(rèn)為大氣環(huán)境污染主要涉及污染者(排污主體)政府(治理污染)和公眾(公共利益主體)三種相關(guān)利益主體。大氣生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w應(yīng)該是對(duì)大氣環(huán)境進(jìn)行破壞的行為人。20有的學(xué)者認(rèn)為空氣污染主要涉及三類主體:污染者,即排污主體;公眾,即公共利益主體;政府,即治污主體。21有的學(xué)者認(rèn)為本著“誰(shuí)污染,誰(shuí)負(fù)責(zé)”的原則,補(bǔ)償主體是企業(yè);在“誰(shuí)受益,誰(shuí)補(bǔ)償”的原則指導(dǎo)下,補(bǔ)償?shù)闹黧w是受益地區(qū)公民。22有的學(xué)者認(rèn)為區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w至少同時(shí)滿足兩個(gè)條件:一是為區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū);二是本地方承擔(dān)較少改善責(zé)任的。23有的學(xué)者認(rèn)為大氣污染生態(tài)補(bǔ)償?shù)难a(bǔ)償主體應(yīng)該包括代表國(guó)家作為大氣污染防治受益人的中央政府,地方政府,大氣污染物排放的企業(yè),社會(huì)公益組織,居民五類。24汪惠青認(rèn)為生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w以國(guó)家公權(quán)主體和社會(huì)組織為主,其還認(rèn)為大氣污染生態(tài)補(bǔ)償應(yīng)該考慮城市工業(yè)化的進(jìn)程,處于工業(yè)化發(fā)展后期的階段的城市,在轉(zhuǎn)移高污染高耗能產(chǎn)業(yè)的同時(shí),應(yīng)該承擔(dān)起“補(bǔ)償主體”的責(zé)任,為處于工業(yè)化發(fā)展初期和中期階段的城市提供資金和技術(shù)上的支持。25

    綜觀上述學(xué)者的觀點(diǎn),有的學(xué)者分類討論了補(bǔ)償主體應(yīng)該滿足的條件,有的學(xué)者把補(bǔ)償主體具體化為現(xiàn)實(shí)中的主體。本文考慮到區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控的復(fù)雜性,其生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w也難以具體的界定。所以從區(qū)域間經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡角度考慮,本文認(rèn)為,生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w應(yīng)該是該區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的地區(qū),即處于工業(yè)化發(fā)展后期階段的地區(qū),并且這個(gè)地方在區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控中承擔(dān)的責(zé)任較少。以京津冀地區(qū)為例,補(bǔ)償主體是京津地區(qū)。非要具體化為現(xiàn)實(shí)中的主體的話,那么京津地區(qū)的因大氣污染防治受益的所有公眾都是生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w,但是公眾本身享有大氣不被污染的健康呼吸的權(quán)利。由于企業(yè)及機(jī)動(dòng)車車主等主體向大氣中排放污染物質(zhì)破壞大氣環(huán)境而影響普通大中的健康的呼吸權(quán)等,所以政府向排污主體收取一定的費(fèi)用或者是征收一部分稅。這部分費(fèi)用或者稅一部分可以用來(lái)修復(fù)受損的大氣環(huán)境,另一部分由政府代表廣大公眾做為生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w補(bǔ)償給受償?shù)貐^(qū)。所以,大氣污染區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控的補(bǔ)償主體是企業(yè)、公眾、政府。本文認(rèn)為社會(huì)公益組織也可以成為大氣污染區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控的生態(tài)補(bǔ)償主體,其可以通過(guò)捐贈(zèng)資金、提供技術(shù)支持、人才支持等方式參與到生態(tài)補(bǔ)償中。

    (二)受償主體

    有學(xué)者認(rèn)為受到補(bǔ)償?shù)膶?duì)象是大氣環(huán)境利益遭到損害的主體或者是保護(hù)大氣環(huán)境使大氣環(huán)境質(zhì)量得到改善的行為人。26有學(xué)者認(rèn)為在“誰(shuí)污染、誰(shuí)負(fù)責(zé)”的情況下,補(bǔ)償?shù)膶?duì)象是一定區(qū)域內(nèi)的全體公民;在“誰(shuí)受益,誰(shuí)補(bǔ)償”的情況下,受償主體是保護(hù)地區(qū)的生態(tài)保護(hù)者。27有學(xué)者認(rèn)為區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控生態(tài)補(bǔ)償?shù)氖軆斨黧w至少同時(shí)滿足兩個(gè)條件:一是區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū);二是在區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控中承擔(dān)較多改善責(zé)任的地方。28有學(xué)者認(rèn)為受償主體在整個(gè)生態(tài)補(bǔ)償法律關(guān)系中,其自身權(quán)益受到限制或者損害。受償主體一般可以歸納為生態(tài)功能區(qū)內(nèi)的政府和居民、生態(tài)環(huán)境建設(shè)者以及保護(hù)技術(shù)的研發(fā)主體這三類。汪惠青認(rèn)為處于工業(yè)化發(fā)展初期和中期的階段的城市,可以作為大氣污染生態(tài)補(bǔ)償?shù)摹笆軆斨黧w”,通過(guò)充分利用補(bǔ)償資金來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)高耗能高污染的項(xiàng)目升級(jí)改造。29

    綜上,區(qū)域大氣污染防治聯(lián)防聯(lián)控的生態(tài)補(bǔ)償?shù)氖軆斨黧w,是該區(qū)域內(nèi)保護(hù)大氣環(huán)境使大氣環(huán)境質(zhì)量得到改善的地區(qū),該地區(qū)是區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū),在大氣污染聯(lián)防聯(lián)控中承擔(dān)的責(zé)任較多;是處于工業(yè)化發(fā)展初期和中期階段的地區(qū)。以京津冀地區(qū)為例,河北地區(qū)是受償?shù)貐^(qū)。如果具體化為現(xiàn)實(shí)的主體,可以是河北地區(qū)為大氣環(huán)境改善作出犧牲的企業(yè),可以是因京津地區(qū)向河北地區(qū)轉(zhuǎn)移大量企業(yè)而遭受大氣污染的河北公民,可以是經(jīng)濟(jì)發(fā)展受到嚴(yán)重影響的河北地方政府。

    (三)補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)

    目前學(xué)界對(duì)確定生態(tài)補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)眾說(shuō)紛紜,采用最多的是機(jī)會(huì)成本法,補(bǔ)償主體依據(jù)受償主體為治理區(qū)域大氣環(huán)境而損失的發(fā)展機(jī)會(huì)的替代成本,作為對(duì)受償?shù)貐^(qū)大氣污染聯(lián)防聯(lián)控生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊罁?jù)。30 本文認(rèn)為補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)應(yīng)該介于損失的機(jī)會(huì)成本和提供的生態(tài)服務(wù)價(jià)值之間,在這個(gè)區(qū)間內(nèi)再考慮補(bǔ)償主體的支付能力和支付意愿問(wèn)題以及受償主體的受償意愿問(wèn)題。在補(bǔ)償主體由足夠的支付能力的前提下,盡可能給予受償主體高于基本補(bǔ)償?shù)膬?yōu)惠,以調(diào)動(dòng)受償主體的積極性,使大氣污染區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控取得持久性的效果。

    (四)補(bǔ)償?shù)姆绞?/p>

    目前學(xué)界依據(jù)不同的標(biāo)準(zhǔn),對(duì)生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆绞竭M(jìn)行分類。本文傾向縱向生態(tài)補(bǔ)償、橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆诸惙绞?。?shí)踐中多運(yùn)用縱向生態(tài)補(bǔ)償,即上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付,其運(yùn)行的效果顯著。在區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控的生態(tài)補(bǔ)償制度中,由于縱向生態(tài)補(bǔ)償整體比較成熟,我們需要重點(diǎn)關(guān)注橫向生態(tài)補(bǔ)償方式。橫向生態(tài)補(bǔ)償除了政府間的橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付之外,我們更應(yīng)該考慮運(yùn)用其他的方法。比如說(shuō)創(chuàng)新生態(tài)補(bǔ)償方式,可以采取提供設(shè)備,進(jìn)行技術(shù)支持的方式來(lái)對(duì)區(qū)域環(huán)境做出貢獻(xiàn)的地區(qū)進(jìn)行補(bǔ)償。以京津冀地區(qū)為例,集合京津地區(qū)的教育資源,京津駐地高校的技術(shù)人才以及眾多科研院所的科研人員可以對(duì)河北地區(qū)重污染物的清潔排放提供相關(guān)的技術(shù)支持。再者,河北地區(qū)企業(yè)的超標(biāo)排放的關(guān)鍵點(diǎn)在于升級(jí)設(shè)備的成本可能會(huì)高于利用該設(shè)備所產(chǎn)生的的收益,這是不經(jīng)濟(jì)的。眾所周知,京津地區(qū)人才濟(jì)濟(jì),科研院所也比較多,文化交流程度、對(duì)外開放程度較高,很多高端的產(chǎn)業(yè)設(shè)備產(chǎn)生于此。高端先進(jìn)的產(chǎn)業(yè)設(shè)備市場(chǎng)價(jià)格偏高,很大一部分原因是成本較高,政府應(yīng)該采取相應(yīng)措施,使得這些高端設(shè)備的成本降低,這樣河北地區(qū)會(huì)以相對(duì)較低的價(jià)格得到這些設(shè)備,增加了其設(shè)備升級(jí)的動(dòng)力。一旦設(shè)備升級(jí)之后,大氣污染物排放的濃度會(huì)降低,河北的空氣質(zhì)量就會(huì)有所改善,也會(huì)帶動(dòng)整個(gè)京津冀地區(qū)的空氣質(zhì)量的改善。另一個(gè)方法是設(shè)立專門的生態(tài)補(bǔ)償基金。有學(xué)者主張?jiān)O(shè)立以政府出資為主、社會(huì)出資為輔的防治專項(xiàng)基金可以使大氣污染生態(tài)補(bǔ)償制度持續(xù)進(jìn)行。2014年,山東省出臺(tái)的《暫行辦法》主要運(yùn)用了這種專項(xiàng)基金的補(bǔ)償方式,其基本操作方法是:與上一階段的大氣環(huán)境狀況相比,有所改善的城市由省政府發(fā)放獎(jiǎng)勵(lì)資金,用于接下來(lái)的治污工作,而有所退步的城市則向省政府上交罰款。31有學(xué)者認(rèn)為建立空氣生態(tài)補(bǔ)償基金,環(huán)境主管部門和財(cái)政部門負(fù)責(zé)補(bǔ)償金額的測(cè)算、扣繳和補(bǔ)償工作,中央政府統(tǒng)籌全國(guó)情況,獎(jiǎng)勵(lì)和懲罰空氣質(zhì)量改善的省份。32基于以上,我認(rèn)為有必要設(shè)立專門的生態(tài)補(bǔ)償基金。最后,完善監(jiān)督制度。對(duì)生態(tài)補(bǔ)償資金的收繳、分配和使用,以及生態(tài)補(bǔ)償后大氣污染改善的情況的監(jiān)督應(yīng)該由專門的機(jī)構(gòu)進(jìn)行。同時(shí),鼓勵(lì)公眾進(jìn)行監(jiān)督。公眾在生態(tài)補(bǔ)償過(guò)程中發(fā)現(xiàn)問(wèn)題時(shí),及時(shí)向有關(guān)機(jī)構(gòu)進(jìn)行反映,由有關(guān)機(jī)構(gòu)進(jìn)一步落實(shí)解決。

    四、結(jié)語(yǔ)

    我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》和《大氣污染防治法》都規(guī)定了“聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制”,但是這種規(guī)定體現(xiàn)的還是上下級(jí)之間的監(jiān)督關(guān)系, 在實(shí)踐中操作中存在問(wèn)題;我們不如采取制衡的思路,讓各行政區(qū)域不僅對(duì)本行政區(qū)內(nèi)的大氣質(zhì)量負(fù)責(zé),還要與其他行政區(qū)域一起對(duì)整體的空氣質(zhì)量負(fù)責(zé)。這種制衡機(jī)制實(shí)際上是責(zé)任主體的責(zé)任共擔(dān),實(shí)踐中可能存在當(dāng)某一主體逃避責(zé)任時(shí),這個(gè)機(jī)制奔潰的情況。為減少這種現(xiàn)象的發(fā)生,我們需要一套保障機(jī)制,即生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償制度,對(duì)多承擔(dān)責(zé)任的主體給予一定的補(bǔ)償。本文主要從補(bǔ)償主體、受償主體、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償方式等方面對(duì)區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控的生態(tài)補(bǔ)償制度進(jìn)行構(gòu)建。

    注釋:

    1 《大氣污染防治法》第86、92條

    2 《生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償條例(公開意見(jiàn)稿)》

    3 劉衛(wèi)先:《對(duì)“排污權(quán)”的幾點(diǎn)質(zhì)疑—以“排污權(quán)”交易為視角》,《蘭州學(xué)刊》2014年第8期。

    4 束韞,王洪昌,胡京南,孫亞梅:《區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控長(zhǎng)效機(jī)制的探討》,《環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展》2019年第4期。

    5 李海生,陳勝,吳豐成,王淑蘭:《協(xié)同創(chuàng)新? 科技助力打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)》,《環(huán)境保護(hù)》2021年第7期。

    6 宋金華,李潔:《論我國(guó)區(qū)域大氣污染聯(lián)動(dòng)防治法律機(jī)制的完善》,《江西理工大學(xué)學(xué)報(bào)》2019年第4期。

    7 曹錦秋,呂程:《聯(lián)防聯(lián)控:跨行政區(qū)域大氣污染防治的法律機(jī)制》,《遼寧大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2014年第6期。

    8 楊麗娟,鄭澤宇:《大氣污染聯(lián)防聯(lián)控法律責(zé)任機(jī)制的考量及修正—以均衡責(zé)任機(jī)制為視角》,《學(xué)習(xí)與實(shí)踐》2018年第4期。

    9 陳志峰,賀大偉:《論我國(guó)燃煤污染聯(lián)防聯(lián)控制度的法律建構(gòu)》,《上海政法學(xué)院學(xué)報(bào)(法治論叢)》2018年第2期。

    10 燕麗,賀晉瑜,汪旭穎,丁哲:《區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控協(xié)作機(jī)制探討》,《環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展》2016年第5期。

    11 《關(guān)于推進(jìn)大氣污染聯(lián)防聯(lián)控工作改善區(qū)域空氣質(zhì)量的指導(dǎo)意見(jiàn)》

    12 《大氣污染行動(dòng)計(jì)劃》

    13 《環(huán)境保護(hù)法》第31條

    14 《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》

    15 《山東省環(huán)境空氣質(zhì)量生態(tài)補(bǔ)償暫行條例》

    16 《山東省環(huán)境空氣質(zhì)量生態(tài)補(bǔ)償暫行條例》

    17 聶鵬:《空氣生態(tài)補(bǔ)償?shù)牧⒎▽?shí)踐及路徑推廣——以山東省空氣生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制為核心》,載2014年全國(guó)環(huán)境資源法學(xué)研討會(huì)(年會(huì))論文集(第二冊(cè))。

    18 陳歡:《治霾新思路:區(qū)域大氣生態(tài)補(bǔ)償——以北京霧霾治理為例》,《法制博覽》第30卷。

    19 王清軍:《生態(tài)補(bǔ)償主體的法律建構(gòu)》,《中國(guó)人口·資源與環(huán)境》2009年第1期。

    20 史會(huì)劍,管旭:《基于區(qū)域一體化的大氣環(huán)境生態(tài)補(bǔ)償制度研究 》,《環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展》2017年第3期。

    21 郭高晶:《空氣污染跨域治理背景下府際空氣生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制研究——以山東省空氣質(zhì)量生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐為例》,《資源開發(fā)與市場(chǎng)》2016年第7期。

    22 李飛,李沛霖:《大氣環(huán)境領(lǐng)域生態(tài)補(bǔ)償研究》,《中國(guó)物價(jià)》2015年第1期。

    23 同7

    24 尹珊珊,賀結(jié):《論我國(guó)大氣污染生態(tài)補(bǔ)償法律機(jī)制的完善》,《生態(tài)經(jīng)濟(jì)》2020年第5期。

    25 汪惠青:《大氣污染治理的生態(tài)補(bǔ)償及融資機(jī)制研究》,《對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)》,2020。

    26 同20

    27 同22

    28 同7

    29 同25

    30 劉峻巖:《大數(shù)據(jù)時(shí)代京津冀大氣污染聯(lián)防聯(lián)控探析》,《中國(guó)環(huán)境管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)》,2017年第4期。

    31 王赟:《南京市大氣污染生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的探索》,《綠色科技》2016年第8期。

    32 同21

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