東西部協(xié)作下產(chǎn)業(yè)合作的演進(jìn)：階段特征及深化路徑

張艦

東西部協(xié)作源于我國(guó)1996年提出的東西部扶貧協(xié)作，是東西部省份間的長(zhǎng)期固定結(jié)對(duì)幫扶關(guān)系。隨著脫貧攻堅(jiān)轉(zhuǎn)向全面實(shí)施鄉(xiāng)村振興，黨的十九屆五中全會(huì)將“東西部扶貧協(xié)作”改為“東西部協(xié)作”，在定位上從推動(dòng)貧困地區(qū)脫貧致富的重要途徑，升級(jí)為服務(wù)構(gòu)建新發(fā)展格局的重要平臺(tái)。產(chǎn)業(yè)合作是東部省份在經(jīng)濟(jì)事務(wù)領(lǐng)域?qū)Y(jié)對(duì)西部省份進(jìn)行幫扶的重要內(nèi)容，在東西部（扶貧）協(xié)作中的重要性不斷提升，在2016年印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)東西部扶貧協(xié)作工作的指導(dǎo)意見》中上升為首要任務(wù)，2021年印發(fā)的《關(guān)于堅(jiān)持和完善東西部協(xié)作機(jī)制的意見》進(jìn)一步提出“協(xié)作雙方要通過共建產(chǎn)業(yè)園區(qū)，進(jìn)一步推動(dòng)產(chǎn)業(yè)向西部地區(qū)梯度轉(zhuǎn)移”。在此背景下，有必要對(duì)1996年東西部扶貧協(xié)作提出以來，東西部結(jié)對(duì)省份間開展產(chǎn)業(yè)合作的進(jìn)展進(jìn)行總結(jié)梳理，同時(shí)結(jié)合新時(shí)期東西部協(xié)作的戰(zhàn)略定位，剖析結(jié)對(duì)省份間產(chǎn)業(yè)合作面臨的問題短板，明確進(jìn)一步深化產(chǎn)業(yè)合作的重點(diǎn)。

一、1996年以來東西部（扶貧）協(xié)作下產(chǎn)業(yè)合作的演進(jìn)

1996年中央確定東西部扶貧協(xié)作結(jié)對(duì)關(guān)系后，結(jié)對(duì)省份早期主要圍繞西部?jī)?yōu)勢(shì)特色農(nóng)業(yè)展開合作，逐步發(fā)展到了勞動(dòng)密集型加工業(yè)的合作。隨著脫貧攻堅(jiān)的完成，在東西部協(xié)作新的戰(zhàn)略定位要求下，部分結(jié)對(duì)關(guān)系開始推動(dòng)更進(jìn)一步的產(chǎn)業(yè)鏈對(duì)接融合。

（一）1996—2015年：產(chǎn)業(yè)合作重點(diǎn)圍繞壯大西部?jī)?yōu)勢(shì)特色農(nóng)業(yè)

1996—2015年，東部省份共向中西部10省份引導(dǎo)企業(yè)實(shí)際投資1.5萬億元。這一時(shí)期，東部省份與結(jié)對(duì)西部省份的產(chǎn)業(yè)合作以挖掘資源優(yōu)勢(shì)，培育和發(fā)展特色種養(yǎng)業(yè)為主。如上海在1996—2010年間向云南投入種養(yǎng)殖業(yè)產(chǎn)業(yè)幫扶資金1.29億元，幫扶實(shí)施產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目305項(xiàng)，發(fā)展香蕉、核桃、辣椒、咖啡等種植基地和生豬、牛羊等養(yǎng)殖基地。1996—2006年，福建幫扶寧夏發(fā)展各類特色種植30萬畝，建成了一批有規(guī)模的種養(yǎng)殖特色基地，輻射15萬貧困人口;同期天津?qū)Ω拭C實(shí)施農(nóng)業(yè)幫扶項(xiàng)目200多個(gè)，整村推進(jìn)項(xiàng)目20個(gè)。進(jìn)入“十一五”時(shí)期，國(guó)家提出了扶貧開發(fā)轉(zhuǎn)向各行業(yè)、全社會(huì)和區(qū)域政策共同推動(dòng)，2007—2011年結(jié)對(duì)省份間經(jīng)濟(jì)合作大幅增加，粵桂、滬滇、蘇陜、浙川等結(jié)對(duì)子之間的經(jīng)濟(jì)合作規(guī)模分別從311.7億元、19.7億元、22億元、60億元、33.8億元擴(kuò)大到2750.5億元、73.4億元、278億元、540億元。

（二）2016—2020年：保持優(yōu)勢(shì)特色產(chǎn)業(yè)合作的同時(shí)，加快勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)合作

2016年中央對(duì)結(jié)對(duì)關(guān)系做出調(diào)整，將產(chǎn)業(yè)合作提升為東西部扶貧協(xié)作首要任務(wù)，產(chǎn)業(yè)合作力度顯著提升。2016—2020年五年間，有超過2.2萬家東部企業(yè)赴扶貧協(xié)作地區(qū)累計(jì)投資1.1萬億元，投資額接近過去20年總額。這一時(shí)期東部省份在繼續(xù)幫扶西部省份發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)的同時(shí)，加強(qiáng)了勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)的合作力度。如2016年“閩寧對(duì)口扶貧協(xié)作第二十次聯(lián)席會(huì)議”提出，支持福建企業(yè)到各閩寧扶貧產(chǎn)業(yè)園區(qū)開展特色果品、綠色有機(jī)蔬菜、馬鈴薯、釀酒葡萄、清真牛羊肉等農(nóng)產(chǎn)品深加工及機(jī)械裝備、金屬制造、中藥材等產(chǎn)業(yè)和節(jié)水農(nóng)業(yè)示范等項(xiàng)目的開發(fā)合作。江蘇在2016—2020年間與陜西共建丹陽富平、啟東西鄉(xiāng)等10家示范園區(qū)，與貴州合作共建產(chǎn)業(yè)園區(qū)19個(gè)，分別導(dǎo)入園區(qū)58家、133家，完成投資額38.7億元、89.8億元，探索“企業(yè)+合作社+貧困戶”等合作共建新模式，直接吸納貧困勞動(dòng)力618人、1926人就業(yè)。

（三）2021年后：部分產(chǎn)業(yè)合作基礎(chǔ)較好的結(jié)對(duì)關(guān)系加快推動(dòng)更寬領(lǐng)域產(chǎn)業(yè)對(duì)接合作

新時(shí)期的東西部協(xié)作為產(chǎn)業(yè)合作提供了更大空間，提出了更高要求，一些產(chǎn)業(yè)合作基礎(chǔ)較好的結(jié)對(duì)關(guān)系在穩(wěn)固優(yōu)勢(shì)特色產(chǎn)業(yè)幫扶、產(chǎn)業(yè)扶貧車間援建升級(jí)的基礎(chǔ)上，加快了產(chǎn)業(yè)鏈融合對(duì)接。如廣西依托廣西東融先行示范區(qū)、粵桂合作特別試驗(yàn)區(qū)、“兩灣”產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展先行試驗(yàn)區(qū)（廣西·玉林）加快對(duì)廣東產(chǎn)業(yè)的組團(tuán)式承接和集群式發(fā)展。福建和寧夏圍繞數(shù)字經(jīng)濟(jì)加強(qiáng)合作，聯(lián)合搭建“企業(yè)融資服務(wù)平臺(tái)”解決中小企業(yè)融資需求。天津和甘肅重點(diǎn)拓展清潔能源、港口物流等領(lǐng)域的產(chǎn)業(yè)合作，與重點(diǎn)承接天津產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的蘭州市進(jìn)一步深化合作。山東與重慶、甘肅聚焦“一縣一園”打造承接?xùn)|部產(chǎn)業(yè)承接轉(zhuǎn)移平臺(tái)，2021年引導(dǎo)落地魯企108個(gè)，到位資金13.25億元。江蘇與陜西以園區(qū)共建為突破口推動(dòng)產(chǎn)業(yè)融合，2021年兩省共建產(chǎn)業(yè)園區(qū)40個(gè)，引導(dǎo)71家企業(yè)入駐，到位資金21.37億元。

二、結(jié)對(duì)省份間產(chǎn)業(yè)合作存在的問題

隨著“東西部扶貧協(xié)作”升級(jí)為“東西部協(xié)作”，制度的目標(biāo)定位也從解決西部“兩不愁三保障”升級(jí)為推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、協(xié)同發(fā)展、共同發(fā)展。這對(duì)結(jié)對(duì)省份間的產(chǎn)業(yè)合作提出了更高要求，產(chǎn)業(yè)合作的范圍也大幅擴(kuò)展。但從以往東西部扶貧協(xié)作下各結(jié)對(duì)省份間的產(chǎn)業(yè)合作來看，仍存在優(yōu)勢(shì)挖掘不充分、項(xiàng)目短期化等問題，同時(shí)考核機(jī)制的潛在束縛、西部省份自身軟硬件配套存在短板等也對(duì)產(chǎn)業(yè)合作造成一定制約。

（一）雙方產(chǎn)業(yè)合作市場(chǎng)化水平不高、比較優(yōu)勢(shì)挖掘不足

東西部結(jié)對(duì)雙方存在對(duì)西部省份自身要素稟賦、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)等挖掘不足、溝通不足的問題，由此造成開展的產(chǎn)業(yè)合作項(xiàng)目的市場(chǎng)化合作水平不高、可持續(xù)性不足。如廣東與貴州、四川涼山和甘孜等的產(chǎn)業(yè)合作中，直接補(bǔ)貼在產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目中占比仍較高，一些新進(jìn)入的企業(yè)拓展市場(chǎng)難度較大。廣州幫扶四川甘孜的21個(gè)產(chǎn)業(yè)協(xié)議引進(jìn)項(xiàng)目中，到2021年結(jié)對(duì)關(guān)系調(diào)整前，進(jìn)入項(xiàng)目建設(shè)階段的僅有3個(gè)電池制造項(xiàng)目，但又由于項(xiàng)目所處產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域與甘孜的資源稟賦優(yōu)勢(shì)匹配性不高，企業(yè)并未進(jìn)入市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)狀態(tài)。在廣東—廣西這類開展產(chǎn)業(yè)合作起步較早、經(jīng)驗(yàn)較豐富的結(jié)對(duì)關(guān)系中，同樣存在產(chǎn)業(yè)選擇與自身優(yōu)勢(shì)結(jié)合不足的問題，廣西各地市落地的廣東企業(yè)所在產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域呈現(xiàn)分散狀態(tài)，存在重復(fù)建設(shè)問題。

（二）考核指標(biāo)硬約束下更關(guān)注“短平快”項(xiàng)目

2017年《東西部扶貧協(xié)作考核辦法（試行）》印發(fā)后，結(jié)對(duì)省份間的扶貧協(xié)作由“軟約束”轉(zhuǎn)變?yōu)椤坝布s束”。但這也一定程度上造成結(jié)對(duì)雙方為達(dá)到協(xié)作的年度考核指標(biāo)，更傾向于圍繞“短平快”項(xiàng)目開展合作，對(duì)需要“深耕細(xì)作”、中長(zhǎng)期帶動(dòng)效果較好的項(xiàng)目關(guān)注不足。如貴州某市州向東部結(jié)對(duì)方推介自身有優(yōu)勢(shì)、市場(chǎng)前景好的中藥材精深加工產(chǎn)業(yè)，最終因?qū)Ψ秸J(rèn)為該項(xiàng)目需3—7年才能上市、周期較長(zhǎng)而未能達(dá)成一致。更傾向“短平快”項(xiàng)目也導(dǎo)致結(jié)對(duì)雙方更關(guān)注產(chǎn)業(yè)的合作規(guī)模、帶貧人數(shù)等指標(biāo)，對(duì)投資質(zhì)量、土地集約節(jié)約利用、高新技術(shù)引進(jìn)等重視程度不足。如與貴州結(jié)對(duì)的某東部幫扶方表示，為直接增加脫貧人數(shù)，有企業(yè)被要求取消機(jī)器生產(chǎn)線，改由建檔立卡貧困戶手工操作，盡管這會(huì)造成效率受損、成本提高。

（三）部分縣—縣結(jié)對(duì)關(guān)系對(duì)產(chǎn)業(yè)合作空間造成潛在制約

中央在確立省級(jí)結(jié)對(duì)關(guān)系后，各結(jié)對(duì)關(guān)系又向下確立了市、縣級(jí)結(jié)對(duì)關(guān)系，且往往為東部省份的經(jīng)濟(jì)強(qiáng)市與西部省份經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較為薄弱的市結(jié)對(duì)，如浙江—四川結(jié)對(duì)關(guān)系中，杭州的13個(gè)區(qū)縣與甘孜的12個(gè)縣、寧波的10個(gè)區(qū)縣與涼山的11個(gè)縣結(jié)對(duì)。這種精細(xì)結(jié)對(duì)模式在脫貧攻堅(jiān)階段發(fā)揮了重要制度優(yōu)勢(shì)，在醫(yī)療、教育、社會(huì)幫扶等方面具備較高效率，但對(duì)產(chǎn)業(yè)合作可能造成潛在制約，尤其是在當(dāng)結(jié)對(duì)省份間產(chǎn)業(yè)合作逐步從優(yōu)勢(shì)特色農(nóng)業(yè)合作擴(kuò)展到更寬領(lǐng)域產(chǎn)業(yè)對(duì)接合作的情況下。如杭州與甘孜、寧波與涼山之間所處工業(yè)化發(fā)展階段差距較大、產(chǎn)業(yè)梯度差距較大，除優(yōu)勢(shì)特色農(nóng)牧業(yè)外，其他產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域合作空間有限。同時(shí)，在現(xiàn)行年度考核硬約束下，杭州、寧波也會(huì)缺少同四川其他非結(jié)對(duì)市州展開產(chǎn)業(yè)合作的動(dòng)力。

（四）西部省份相對(duì)缺少降低東部企業(yè)綜合交易成本的軟硬件配套

東部企業(yè)進(jìn)行投資區(qū)位權(quán)衡時(shí)，除考慮要素價(jià)格梯度差外，也要考慮專業(yè)服務(wù)、產(chǎn)業(yè)配套、合同履約、營(yíng)商成本等條件，西部省份許多地區(qū)在降低東部企業(yè)綜合交易成本上并不占優(yōu)勢(shì)。如，有東部地區(qū)企業(yè)赴貴州當(dāng)?shù)卣{(diào)研后，發(fā)現(xiàn)存在運(yùn)輸成本過高、當(dāng)?shù)匦姓块T企業(yè)服務(wù)意識(shí)較欠缺等問題，因此打消投資念頭。廣西各地市在謀求與廣東開展產(chǎn)業(yè)合作時(shí)，面臨營(yíng)商環(huán)境、技術(shù)人才數(shù)量、創(chuàng)新承載力弱于江西、湖南的現(xiàn)狀，也因此廣東企業(yè)在考慮向外投資時(shí)更傾向于郴州、永州、贛州等湘贛城市?；浌鸷献魈貏e試驗(yàn)區(qū)截至2021年6月累計(jì)注冊(cè)企業(yè)515家，投產(chǎn)企業(yè)只有51家，注冊(cè)和投產(chǎn)企業(yè)數(shù)量均不及湖南郴州經(jīng)開區(qū)多。

三、新時(shí)期東西部協(xié)作下深化產(chǎn)業(yè)合作的路徑

從新時(shí)期東西部協(xié)作明確提出要“進(jìn)一步推動(dòng)產(chǎn)業(yè)向西部地區(qū)梯度轉(zhuǎn)移”這一內(nèi)容要求來看，東西部各結(jié)對(duì)省份間產(chǎn)業(yè)合作仍面臨雙方產(chǎn)業(yè)合作市場(chǎng)化水平不高、比較優(yōu)勢(shì)挖掘不足，過于關(guān)注“短平快”項(xiàng)目，結(jié)對(duì)考核機(jī)制對(duì)產(chǎn)業(yè)合作空間存在潛在約束，西部省份降低東部企業(yè)綜合交易成本的軟硬件配套相對(duì)不足等問題。進(jìn)一步深化東西部協(xié)作下的產(chǎn)業(yè)合作，應(yīng)重點(diǎn)從破解這些問題入手，加快路徑探索。

（一）引導(dǎo)西部省份各市州合理選擇與東部省份的合作領(lǐng)域

為避免西部省份各市在與結(jié)對(duì)東部省份產(chǎn)業(yè)合作時(shí)方向分散、同質(zhì)競(jìng)爭(zhēng)，西部省份應(yīng)統(tǒng)籌各市特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、新興產(chǎn)業(yè)培育等需求和東部省份產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的需求，明確各市開展產(chǎn)業(yè)合作的重點(diǎn)領(lǐng)域，制定結(jié)對(duì)雙方產(chǎn)業(yè)合作指導(dǎo)目錄、重點(diǎn)項(xiàng)目庫，進(jìn)行差異化引導(dǎo)。鼓勵(lì)各市州圍繞重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)與結(jié)對(duì)東部省份開展“深耕細(xì)作”式產(chǎn)業(yè)合作，加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)鏈對(duì)接融合，加快產(chǎn)業(yè)集群培育。梳理重點(diǎn)合作產(chǎn)業(yè)發(fā)展所需人力、資本、技術(shù)等要素配套，有針對(duì)性地加強(qiáng)政策支持，注重借助結(jié)對(duì)東部省份資源加快補(bǔ)齊相關(guān)要素短板。

（二）支持產(chǎn)業(yè)合作基礎(chǔ)較好的結(jié)對(duì)關(guān)系加快模式創(chuàng)新推廣

選擇粵桂、蘇陜、浙川、閩寧、魯渝等產(chǎn)業(yè)合作基礎(chǔ)條件較好的結(jié)對(duì)關(guān)系，率先開展東西部協(xié)作產(chǎn)業(yè)合作模式創(chuàng)新示范。依托國(guó)家技術(shù)轉(zhuǎn)移西北中心（西安）、西南中心（成都），鼓勵(lì)蘇陜、浙川率先探索共建科技成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化示范聯(lián)盟，促進(jìn)東部創(chuàng)新成果西部孵化轉(zhuǎn)化。將晉陜?cè)S河金三角、重慶沿江、廣西桂東三大國(guó)家級(jí)承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范區(qū)納入蘇陜、魯渝、粵桂東西部協(xié)作結(jié)對(duì)關(guān)系中，增強(qiáng)政策間協(xié)同性，在東西部協(xié)作下的產(chǎn)業(yè)合作中發(fā)揮更大承載作用。

（三）營(yíng)造有助于結(jié)對(duì)雙方產(chǎn)業(yè)合作長(zhǎng)期化的制度環(huán)境

加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)合作跟蹤評(píng)估，強(qiáng)化年度考核的能力建設(shè)導(dǎo)向，增加體現(xiàn)西部省份產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力、市場(chǎng)空間創(chuàng)造、人才能力建設(shè)的核心指標(biāo)。鼓勵(lì)、引導(dǎo)和支持東部省份出臺(tái)差別化土地出讓金政策，并按照一定比例返還支持向結(jié)對(duì)西部省份搬遷轉(zhuǎn)移的企業(yè)。加快結(jié)對(duì)雙方共建園區(qū)在成立合資平臺(tái)公司以及持股比例、產(chǎn)值、稅收分成等方面的創(chuàng)新探索，在國(guó)家層面對(duì)相關(guān)做法給予認(rèn)可。支持“東減西增”能耗政策，破解“產(chǎn)業(yè)雖轉(zhuǎn)移但能耗指標(biāo)不轉(zhuǎn)移”的現(xiàn)實(shí)難題。

（四）適度簡(jiǎn)化結(jié)對(duì)、在產(chǎn)業(yè)合作領(lǐng)域更加突出省級(jí)統(tǒng)籌

當(dāng)前與東部省份經(jīng)濟(jì)強(qiáng)市結(jié)對(duì)的往往是西部省份經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)相對(duì)薄弱的市州，產(chǎn)業(yè)合作空間有限，更有基礎(chǔ)開展合作的西部省份省會(huì)或省域副中心城市，其潛在合作機(jī)會(huì)又因結(jié)對(duì)考核而受到制約。建議在穩(wěn)固教育、醫(yī)療、社會(huì)幫扶等領(lǐng)域精細(xì)結(jié)對(duì)的基礎(chǔ)上，在產(chǎn)業(yè)合作領(lǐng)域適度放活，鼓勵(lì)結(jié)對(duì)雙方省份加強(qiáng)省域?qū)用娈a(chǎn)業(yè)和要素的統(tǒng)籌，在省域范圍內(nèi)進(jìn)行匹配。同時(shí)鼓勵(lì)企業(yè)、公共機(jī)構(gòu)基于優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、互利互助原則，在省域范圍內(nèi)自主、自愿建立多層次產(chǎn)業(yè)合作關(guān)系。

（五）以共建園區(qū)為重點(diǎn)加快升級(jí)西部省份軟硬件配套

鼓勵(lì)東西部結(jié)對(duì)雙方將園區(qū)共建、托管等作為推動(dòng)產(chǎn)業(yè)合作的重要方式，按照征收土地、園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及配套系列服務(wù)保障等投入規(guī)模規(guī)定雙方持股比例和產(chǎn)值、稅收分成，積極推動(dòng)留成電量、土地指標(biāo)、稅收等政策優(yōu)勢(shì)向共建園區(qū)傾斜。整合結(jié)對(duì)雙方各類幫扶項(xiàng)目資源、產(chǎn)業(yè)發(fā)展資金，集中優(yōu)化升級(jí)共建園區(qū)及周邊交通、通信、電網(wǎng)等條件。以新基建、大數(shù)據(jù)發(fā)展為契機(jī)，增強(qiáng)共建園區(qū)智慧化水平，發(fā)揮聯(lián)通結(jié)對(duì)省份間人流、物流、信息流及市場(chǎng)的作用。

（作者單位：國(guó)家發(fā)展改革委國(guó)地所）