產(chǎn)業(yè)政策、資源政策與環(huán)境政策不協(xié)調(diào)的潛在風(fēng)險與防控

謝海燕　賈彥鵬　李剛

生態(tài)環(huán)境問題歸根到底是發(fā)展方式和生活方式問題。要實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)和環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展，關(guān)鍵是產(chǎn)業(yè)政策、資源政策和環(huán)境政策要銜接協(xié)調(diào)，否則各項政策將難以有效落實，矛盾得不到及時化解，一旦爆發(fā)將影響產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈穩(wěn)定和資源環(huán)境安全。磷礦是國家戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源，磷礦開發(fā)利用事關(guān)國家糧食安全及新能源汽車動力電池等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，必須加強(qiáng)對磷礦開發(fā)利用的全生命周期管理，保障磷礦資源可持續(xù)穩(wěn)定供給，促進(jìn)磷化工行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。

一、磷礦開發(fā)利用政策現(xiàn)狀

（一）為保障糧食安全，有關(guān)部門先后出臺多項磷肥保供穩(wěn)價政策

自2021年6月以來，有關(guān)部門先后多次下發(fā)文件，要求做好化肥保供穩(wěn)價工作，穩(wěn)定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。主要措施包括：一是要求云南、貴州、湖北等磷礦外運省份，允許符合環(huán)保和安全生產(chǎn)要求的企業(yè)增加磷礦石產(chǎn)量，保障外省磷肥生產(chǎn)需要;二是保障化肥生產(chǎn)企業(yè)用電需求，不得對化肥生產(chǎn)企業(yè)實施有序用電，不將化肥生產(chǎn)企業(yè)作為高能耗企業(yè);三是部署地方建立化肥生產(chǎn)協(xié)調(diào)保障工作專班，按照“一企一策”原則，協(xié)調(diào)解決影響重點化肥生產(chǎn)企業(yè)提高生產(chǎn)開工水平的困難和問題，涉及的重點化肥生產(chǎn)企業(yè)范圍涵蓋尿素、磷銨各70%左右的產(chǎn)能，鉀肥90%左右的產(chǎn)能;四是從化肥產(chǎn)供儲銷等多方面入手，保障化肥供應(yīng)和市場平穩(wěn)運行。

（二）磷肥生產(chǎn)過程副產(chǎn)大量磷石膏，處置不當(dāng)將對環(huán)境造成嚴(yán)重污染，國家積極推動磷石膏綜合利用

磷石膏是磷肥生產(chǎn)過程中的副產(chǎn)品，每制取1噸磷肥（磷銨）約產(chǎn)生2.5噸磷石膏。磷石膏大量堆存，不僅占用土地資源，還會由于風(fēng)蝕、雨蝕等造成水體及土壤污染。長期以來，國家一直鼓勵磷石膏綜合利用，主要措施包括：一是出臺包括磷石膏在內(nèi)的大宗固廢綜合利用專項規(guī)劃或指導(dǎo)意見，建設(shè)大宗固廢綜合利用示范基地，推動大宗固廢綜合利用產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展;二是通過中央預(yù)算內(nèi)投資支持重點磷石膏綜合利用項目;三是磷石膏綜合利用可按照有關(guān)規(guī)定享受增值稅等優(yōu)惠;四是對磷石膏重點產(chǎn)生地區(qū)的磷石膏生產(chǎn)水泥項目產(chǎn)能置換給予相關(guān)支持。

（三）現(xiàn)有技術(shù)經(jīng)濟(jì)條件下大量磷石膏仍需堆存處置，國家對磷石膏堆存實行嚴(yán)格監(jiān)管

受技術(shù)、經(jīng)濟(jì)等多種因素影響，每年新增的磷石膏大部分仍然不能進(jìn)行綜合利用，只能堆存處置。近年來，有關(guān)部門出臺了嚴(yán)厲的磷石膏處置監(jiān)管措施，主要包括：一是將磷石膏庫納入非煤礦山安全監(jiān)管范圍，對磷石膏庫實行安全許可制度;二是采取等量或減量置換等措施嚴(yán)格實行總量控制，尾礦庫數(shù)量原則上只減不增，嚴(yán)禁在長江和黃河干流岸線3公里、重要支流岸線1公里范圍內(nèi)新（改、擴(kuò)）建尾礦庫。在中央部署下，各地特別是長江經(jīng)濟(jì)帶主要支流和嘉陵江上游大力開展尾礦庫綜合治理工作，并將磷石膏庫納入治理范圍，磷石膏堆存受到前所未有的嚴(yán)格限制。

（四）磷污染治理政策影響大，倒逼部分地區(qū)限制磷礦開發(fā)利用

我國“三磷”（磷礦、磷化工企業(yè)、磷石膏庫）主要分布在長江流域。據(jù)統(tǒng)計，長江經(jīng)濟(jì)帶磷肥產(chǎn)量約占全國的88%，磷石膏產(chǎn)生量約占全國的83%?？偭滓殉蔀殚L江流域首要污染物。在嚴(yán)厲的磷污染治理政策和中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察的高壓下，湖北、貴州等磷礦資源大省全面加強(qiáng)了“三磷”問題整治。貴州省實施磷石膏“以渣定產(chǎn)”政策，即將磷石膏產(chǎn)生企業(yè)消納磷石膏情況與磷酸等產(chǎn)品生產(chǎn)掛鉤，倒逼企業(yè)加快磷石膏資源綜合利用。湖北省宜昌市將磷礦開采總量作為約束性目標(biāo)，從源頭防治磷對長江流域的污染。四川省嚴(yán)控沱江上游新增磷礦開采，組織沱江流域磷石膏堆場整治和磷礦退出。云南省落實中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察要求，推動磷礦企業(yè)完成整治任務(wù)。

二、存在的主要問題

（一）對磷礦資源開發(fā)利用缺少整體管控，各環(huán)節(jié)政策不銜接不協(xié)調(diào)

《全國礦產(chǎn)資源規(guī)劃（2016—2020）》將磷礦列入24種戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源之一，要求合理調(diào)控傳統(tǒng)優(yōu)勢礦產(chǎn)的開發(fā)利用總量，磷礦石開采總量保持在1.5億噸/年左右，保障磷肥供應(yīng)能力。近年來，受磷化工產(chǎn)業(yè)調(diào)控政策、磷污染治理政策的影響，我國磷礦石產(chǎn)量從2015年的最高值1.4億噸逐年下降到2020年的8893.3萬噸，與2016年制定的磷礦石開采總量管控目標(biāo)相去甚遠(yuǎn)。同時，我國磷污染形勢依然十分嚴(yán)峻，與長江大保護(hù)戰(zhàn)略的要求還有較大差距。磷礦開采、磷化工產(chǎn)業(yè)發(fā)展、磷污染治理政策缺少有效銜接，影響了國家宏觀調(diào)控目標(biāo)的實現(xiàn)。

（二）磷肥保供穩(wěn)價政策將會導(dǎo)致磷石膏產(chǎn)量增加，帶來潛在環(huán)境風(fēng)險

2020年，我國磷肥產(chǎn)量約為1590萬噸，產(chǎn)生磷石膏約7500萬噸。除了每年新增的磷石膏量，加上歷史堆存量，目前我國磷石膏堆存量已超過5億噸。隨著多部門密集出臺化肥保供穩(wěn)價政策，預(yù)計未來幾年磷肥生產(chǎn)將會小幅增長，磷石膏還將呈現(xiàn)持續(xù)增長趨勢。為了貫徹落實國家磷肥保供穩(wěn)價要求，貴州、四川等地實行的“以渣定產(chǎn)”政策和湖北宜昌實行的磷礦石開采總量控制政策均進(jìn)行了調(diào)整，全力保障磷肥生產(chǎn)供應(yīng)。但在保障磷肥生產(chǎn)供應(yīng)的同時，卻對原有的磷石膏處置方式造成沖擊，給長江流域帶來較大的環(huán)境風(fēng)險。

（三）受技術(shù)、政策、標(biāo)準(zhǔn)等因素制約，短期內(nèi)難以大幅提高磷石膏綜合利用比例

雖然我國磷石膏綜合利用已達(dá)到國際領(lǐng)先水平，但受技術(shù)、政策、標(biāo)準(zhǔn)等多種因素制約，我國磷石膏綜合利用率僅為45%，且短期內(nèi)難以大幅提高。一是磷肥企業(yè)不按要求排放磷石膏，導(dǎo)致磷石膏含水量和含雜質(zhì)量高，增加了磷石膏綜合利用企業(yè)的預(yù)處理成本。二是尚未形成覆蓋磷石膏排放、綜合利用技術(shù)、綜合利用產(chǎn)品等方面系統(tǒng)的標(biāo)準(zhǔn)體系。三是磷石膏綜合利用技術(shù)水平不高，主要以低附加值的水泥緩凝劑、石膏建材等初級利用途徑為主。四是資源綜合利用稅收優(yōu)惠政策缺乏實施細(xì)則，許多磷石膏綜合利用企業(yè)在實踐中難以享受到稅收優(yōu)惠。最后，上述多種原因?qū)е铝资嗑C合利用產(chǎn)品推廣應(yīng)用難，市場認(rèn)可度不高。

（四）現(xiàn)有磷石膏庫服務(wù)期限將至，難以滿足日益增長的磷石膏堆存需要

堆存是磷石膏無法全部綜合利用的最終選擇。磷石膏庫占地面積大，按照設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)程，使用年限大多在10年左右。國內(nèi)主要磷肥生產(chǎn)企業(yè)的現(xiàn)有磷石膏堆場預(yù)計2到3年內(nèi)將全部堆滿，部分堆場不超過5年。如湖北省現(xiàn)有48座磷石膏庫，但在用的只有28座，其中40%的庫容使用率超過70%。同時，部分磷石膏庫建設(shè)和運行管理不規(guī)范，存在安全隱患和環(huán)境風(fēng)險。目前，有關(guān)部門對新建磷石膏庫要求很高，一些地方已經(jīng)明確表示不再批地新建磷石膏庫?？梢灶A(yù)見，如果不迅速改變現(xiàn)狀，磷石膏將陷入繼續(xù)大量產(chǎn)生卻無處安全堆存的危險局面。

（五）多方政策擠壓下，地方難以同時貫徹落實國家磷礦開發(fā)利用與環(huán)境保護(hù)多重目標(biāo)

磷礦資源開發(fā)利用既關(guān)系到國家糧食安全，又關(guān)系到國家戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源安全和相關(guān)產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈的穩(wěn)定，不合理的開發(fā)利用還可能給地方帶來嚴(yán)重的安全事故風(fēng)險和環(huán)境風(fēng)險。各方面矛盾交織，加之政出多門，地方往往顧此失彼，左右為難。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在多方政策擠壓下，一些地方政府面對復(fù)雜局面，不敢擔(dān)當(dāng)作為，只能被動應(yīng)對，看風(fēng)向辦事。環(huán)境保護(hù)壓力大，就采取限產(chǎn)停產(chǎn)等嚴(yán)格的磷礦資源開發(fā)利用管控政策;一旦化肥保供穩(wěn)價壓力大就迅速轉(zhuǎn)向，要求企業(yè)擴(kuò)大產(chǎn)能。政策不連續(xù)不穩(wěn)定，還存在“一刀切”“層層加碼”等現(xiàn)象，嚴(yán)重影響企業(yè)正常發(fā)展，不利于穩(wěn)定市場預(yù)期，也難以保證宏觀政策的實施效果。

三、若干對策建議

（一）對磷礦等戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源開采實行總量管控制度

綜合考慮國內(nèi)外資源、環(huán)境、產(chǎn)業(yè)、市場、貿(mào)易、戰(zhàn)略儲備等因素，制定我國磷礦資源開發(fā)利用戰(zhàn)略，對包括磷礦在內(nèi)的戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源開采實行總量管控制度。磷礦石開采總量管控目標(biāo)不僅要考慮資源安全，還要考慮糧食安全、產(chǎn)業(yè)安全和環(huán)境安全。磷礦石開采總量管控目標(biāo)應(yīng)由國家有關(guān)部門或授權(quán)省級人民政府統(tǒng)一制定，禁止地方借環(huán)境保護(hù)名義限制磷礦石開采和跨區(qū)域流通，防止地方保護(hù)主義，推動構(gòu)建全國統(tǒng)一大市場。

（二）以國內(nèi)大循環(huán)為主體，適時限制磷礦石和磷化工產(chǎn)品出口

受全球糧食危機(jī)影響，對磷肥等磷化工產(chǎn)品的需求大幅增加。我國磷礦石產(chǎn)量居全球第一，2020年，我國磷礦石出口量為42.08萬噸，磷肥出口量為476.9萬噸，磷肥出口占磷肥總產(chǎn)量的比重達(dá)到了30.0%。磷礦資源合理有序開發(fā)事關(guān)我國經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展，要以國內(nèi)大循環(huán)為主體，將滿足國內(nèi)需求作為磷化工產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的出發(fā)點和落腳點，動態(tài)跟蹤國內(nèi)外磷礦石和磷化工市場形勢，必要時限制磷礦石和磷化工產(chǎn)品出口。

（三）全方位打通磷礦勘查、開采、加工、利用、儲備及固廢處置各環(huán)節(jié)，保持政策連續(xù)性和一致性

加強(qiáng)磷礦資源開發(fā)利用全生命周期管理，加強(qiáng)各環(huán)節(jié)政策之間的銜接協(xié)調(diào)。具體來說，磷礦開采及磷化工產(chǎn)業(yè)政策以促進(jìn)磷化工產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展為目標(biāo)導(dǎo)向，還要考慮其帶來的礦區(qū)生態(tài)環(huán)境破壞和磷污染問題;化肥保供穩(wěn)價政策以保障糧食安全為目標(biāo)導(dǎo)向，同時也要考慮其帶來的磷石膏處置問題;磷石膏處置政策以防治磷污染為目標(biāo)導(dǎo)向，同時也要考慮磷石膏綜合利用和磷石膏堆存處置方式的技術(shù)經(jīng)濟(jì)性和安全性。此外，還要保持政策的連續(xù)性，避免朝令夕改，穩(wěn)定市場預(yù)期，最終實現(xiàn)資源保障目標(biāo)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展目標(biāo)、環(huán)境保護(hù)目標(biāo)的“多贏”。

（四）加強(qiáng)源頭改造、過程控制和產(chǎn)品推廣應(yīng)用，提高磷石膏綜合利用水平

推進(jìn)源頭改造，磷礦山企業(yè)應(yīng)合理開發(fā)磷礦資源，有效提高磷精礦品位，從源頭降低磷石膏產(chǎn)生強(qiáng)度;磷酸生產(chǎn)企業(yè)應(yīng)對磷石膏進(jìn)行預(yù)處理，提高磷石膏“可用性”。加強(qiáng)磷石膏綜合利用企業(yè)的技術(shù)改造，積極培育大型骨干企業(yè)，推動磷石膏綜合利用產(chǎn)業(yè)規(guī)?；?、集聚化、綠色化發(fā)展。研究制定磷石膏綜合利用企業(yè)稅收優(yōu)惠細(xì)則，確保政策落到實處。多措并舉加大磷石膏綜合利用產(chǎn)品推廣力度，如限制天然石膏開采，鼓勵使用磷石膏建材產(chǎn)品;將磷石膏綜合利用產(chǎn)品納入政府采購清單;完善磷石膏綜合利用標(biāo)準(zhǔn)體系，提高磷石膏綜合利用產(chǎn)品市場認(rèn)可度。

（五）在嚴(yán)格審批和監(jiān)管前提下，提前布局建設(shè)磷石膏庫

在現(xiàn)行技術(shù)經(jīng)濟(jì)條件下，大部分磷石膏無法綜合利用，推動磷石膏妥善安全地處置十分迫切。當(dāng)前不斷增加的磷石膏產(chǎn)生量和日益減少的磷石膏庫存余量之間的矛盾十分突出，而磷石膏庫管理不規(guī)范造成的污染也十分嚴(yán)峻。為此，建議積極謀劃，提前布局，允許在符合安全、環(huán)保等前提下，高標(biāo)準(zhǔn)新建磷石膏尾礦庫，保障磷石膏規(guī)范收集、堆存和填埋。同時，要加強(qiáng)對磷石膏庫運行的監(jiān)管，加大對違法企業(yè)的懲處力度，避免磷石膏無序堆存和滲漏造成污染。

（六）創(chuàng)新磷肥生產(chǎn)技術(shù)工藝，推動磷肥使用減量增效，從源頭防治磷污染

一方面，要加強(qiáng)磷肥生產(chǎn)技術(shù)工藝研發(fā)與改造，推廣磷酸生產(chǎn)綠色先進(jìn)工藝，提高磷資源回收率，降低磷石膏排放強(qiáng)度，提高磷化工企業(yè)清潔生產(chǎn)水平。另一方面，我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)普遍存在施肥盲目和過度施肥的情況，特別是磷肥利用率較低，當(dāng)季利用率僅為10%—25%，應(yīng)持續(xù)推動化肥生產(chǎn)清潔使用減量增效，推動化肥使用量逐年下降。大力推廣測土配方施肥，積極推廣使用專用肥、環(huán)保型、緩釋型等新型高效肥料，提高科學(xué)施肥水平和磷肥利用率。大力推廣應(yīng)用有機(jī)肥，減少磷肥使用量。

（謝海燕，國家發(fā)展改革委體管所研究員。賈彥鵬、李剛，國家發(fā)展改革委體管所助理研究員）