加快構(gòu)建數(shù)據(jù)要素分配體制

胡飛

數(shù)據(jù)要素分配體制是數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度體系的重要內(nèi)容，包括數(shù)據(jù)要素參與分配和數(shù)據(jù)要素收益在不同主體間分配兩個方面。目前我國在數(shù)據(jù)要素價值實現(xiàn)上存在供需對接不充分、價格形成不規(guī)范、競爭規(guī)制不完善、使用邊界不明確等突出問題，在數(shù)據(jù)收益分配上還面臨分配主體不明、分配規(guī)則不清、侵權(quán)行為頻發(fā)等多重挑戰(zhàn)。加快構(gòu)建數(shù)據(jù)要素分配體制，要重點圍繞穩(wěn)步推進(jìn)數(shù)據(jù)要素產(chǎn)權(quán)制度、完善數(shù)據(jù)市場功能和秩序規(guī)范、強(qiáng)化數(shù)據(jù)監(jiān)管與合規(guī)治理、探索構(gòu)建數(shù)據(jù)要素促進(jìn)共同富裕機(jī)制完善政策體系，理順數(shù)據(jù)要素分配關(guān)系，確保數(shù)據(jù)要素更好造福社會。

一、當(dāng)前數(shù)據(jù)交易機(jī)制不成熟、使用邊界不明確、權(quán)屬制度不健全，不利于形成公平合理、規(guī)范有序的分配秩序

（一）數(shù)據(jù)市場發(fā)展滯后、市場功能不成熟，制約數(shù)據(jù)流轉(zhuǎn)交易和價值實現(xiàn)

數(shù)據(jù)市場是數(shù)據(jù)要素價格形成和價值實現(xiàn)的基礎(chǔ)設(shè)施，截至2021年12月，國內(nèi)已公布的（含籌建）的大數(shù)據(jù)交易所（中心）超過30個。但由于支撐數(shù)據(jù)要素進(jìn)場交易的配套制度不健全，數(shù)據(jù)交易活躍度不高，數(shù)據(jù)價值難以通過市場交易流轉(zhuǎn)實現(xiàn)。

一是市場供求機(jī)制不健全，供需對接不充分制約市場交易。從供給端看，目前采集數(shù)據(jù)的企業(yè)也是數(shù)據(jù)開發(fā)利用的主體，傾向于在內(nèi)部打造閉環(huán)獨占數(shù)據(jù)資源，數(shù)據(jù)進(jìn)場交易動力不足。從需求端看，由于采集數(shù)據(jù)的企業(yè)主要根據(jù)自身需要和技術(shù)水平制定數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，未考慮其他主體的數(shù)據(jù)開發(fā)和融合需要，市場需求難以得到滿足。

二是價格形成機(jī)制不成熟，難以形成大規(guī)模市場交易。數(shù)據(jù)價值因人、因場景而異，難以形成穩(wěn)定可預(yù)期的市場價格，給數(shù)據(jù)進(jìn)場交易帶來挑戰(zhàn)。目前各地建設(shè)數(shù)據(jù)市場的積極性很高，但都處于摸索階段，沒有探索出成型的定價交易規(guī)則，交易的底層法律邏輯、商業(yè)邏輯仍不夠清晰，無法支撐大規(guī)模市場交易。

三是市場競爭機(jī)制不健全，無法有效規(guī)制數(shù)據(jù)壟斷。部分企業(yè)利用資本優(yōu)勢，通過大舉并購、投資參股、商業(yè)合作等方式廣泛布局。壟斷流量入口，數(shù)據(jù)資源大量集中在少數(shù)企業(yè)，形成數(shù)據(jù)壟斷。占據(jù)數(shù)據(jù)流量壟斷地位的企業(yè)傾向于利用市場優(yōu)勢地位封殺競爭對手產(chǎn)品鏈接，或通過平臺“二選一”把控流量入口，或通過捆綁搭售等方式提升進(jìn)入壁壘，不利于市場有序競爭。

四是交易安全保障不足，也使數(shù)據(jù)交易困難重重。原始數(shù)據(jù)一旦被“看到”，就可以零成本被無限制復(fù)制傳播，數(shù)據(jù)所有者則對數(shù)據(jù)后續(xù)開發(fā)利用失去控制。目前隱私計算等數(shù)據(jù)控制技術(shù)不成熟，數(shù)據(jù)“可用不可見”缺少切實可行的實現(xiàn)手段，數(shù)據(jù)交易存在較大風(fēng)險。

（二）數(shù)據(jù)使用邊界不明確，數(shù)據(jù)壟斷和掠奪性開發(fā)不利于按實際貢獻(xiàn)分配

一是通過數(shù)據(jù)壟斷等方式向入駐商戶高額收費。大型數(shù)字平臺通過對數(shù)據(jù)流量入口的壟斷，借助流量合作加深對入駐商戶的控制，通過掌控市場定價權(quán)和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)制定權(quán)收取平臺服務(wù)費。如外賣平臺在經(jīng)歷“燒錢大戰(zhàn)”后，美團(tuán)和餓了么兩大平臺占據(jù)9成以上市場份額，行業(yè)傭金費率在20%—25%左右，給入駐商戶帶來極大經(jīng)營壓力。

二是通過算法規(guī)則對靈活用工實行監(jiān)督和壓榨。以快遞、外賣業(yè)為代表的靈活就業(yè)形態(tài)大量涌現(xiàn)，但工作不穩(wěn)定、酬薪不透明、以罰代管、勞動強(qiáng)度過大等現(xiàn)象普遍存在，靈活就業(yè)人員的基本勞動權(quán)益未得到較好保障。

三是通過數(shù)據(jù)分析對消費者實行殺熟殺富。大數(shù)據(jù)技術(shù)解決了預(yù)測用戶行為的問題，使得“看人下菜單”個性化定價成為可能。據(jù)北京市消費者協(xié)會調(diào)查，88.32%的被調(diào)查者認(rèn)為“大數(shù)據(jù)殺熟”現(xiàn)象普遍或很普遍，56.92%的被調(diào)查者表示有過被“大數(shù)據(jù)殺熟”的經(jīng)歷，損害消費者正當(dāng)權(quán)益。

（三）數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)制度和權(quán)益保障不完善，不利于數(shù)據(jù)收益在主體間公平分配

一是數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)制度不清，用戶數(shù)字勞動權(quán)益未得到有效保障。網(wǎng)絡(luò)用戶是眾多數(shù)據(jù)最初的生產(chǎn)者和來源，我國網(wǎng)民規(guī)模超過10億，是數(shù)據(jù)資源的主要供體，為數(shù)據(jù)價值形成和實現(xiàn)作出重要貢獻(xiàn)。受權(quán)屬制度建設(shè)滯后影響，當(dāng)前采集數(shù)據(jù)的企業(yè)獨自擁有數(shù)據(jù)控制權(quán)，也享有基于數(shù)據(jù)控制所取得的使用、收益、處置等整套權(quán)益。而提供數(shù)字勞動的用戶因缺少參與數(shù)據(jù)要素收益分配的可行渠道和制度保障，未能共享數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展紅利。

二是數(shù)據(jù)采集亂象頻發(fā)，侵犯用戶隱私權(quán)益行為未得到有效約束。大規(guī)模數(shù)據(jù)采集使個人私密信息泄露風(fēng)險增加，隱私權(quán)易遭受侵犯。當(dāng)前互聯(lián)網(wǎng)平臺及其應(yīng)用普遍存在越界索權(quán)、強(qiáng)制授權(quán)、暗中采集等數(shù)據(jù)安全問題，欺騙誤導(dǎo)用戶提供或通過后臺擅自采集個人信息。例如，微信、QQ、淘寶等多款A(yù)pp均存在用戶未主動激活應(yīng)用的情況下，在后臺頻繁讀取用戶相冊等資料的行為，相關(guān)違法行為難以得到實質(zhì)性約束。

三是數(shù)據(jù)惡意竊取、違法交易行為頻發(fā)，制約數(shù)據(jù)財產(chǎn)權(quán)益實現(xiàn)。美國威瑞森（Verizon）公司發(fā)布的《2022年數(shù)據(jù)泄露調(diào)查報告》顯示，2022年數(shù)據(jù)泄露事件中82%的違規(guī)行為涉及人為因素，勒索軟件泄露事件增加了13%。數(shù)據(jù)在數(shù)據(jù)主體不知情的情況下被企業(yè)轉(zhuǎn)移和流通交易，甚至被不法分子以不正當(dāng)途徑獲取并進(jìn)行非法交易，流轉(zhuǎn)倒賣使數(shù)據(jù)控制更加困難。例如，2021年央視“3.15”晚會曝光大量個人簡歷信息被倒賣形成黑色產(chǎn)業(yè)。

二、加快構(gòu)建數(shù)據(jù)要素分配體制的四方面政策建議

加快構(gòu)建數(shù)據(jù)要素分配體制，要堅持?jǐn)?shù)據(jù)要素按貢獻(xiàn)參與分配前提下推進(jìn)共同富裕為目標(biāo)，以明確數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)和優(yōu)化價值評估為重點，在深化數(shù)據(jù)要素市場化配置、推進(jìn)數(shù)據(jù)要素市場建設(shè)和能力提升、確保數(shù)據(jù)價值順暢實現(xiàn)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步調(diào)節(jié)過高收入、清理規(guī)范不合理收入，打擊非法交易和不當(dāng)價格行為，及時規(guī)制負(fù)面因素，確保數(shù)據(jù)更好造福社會。

（一）穩(wěn)步推進(jìn)數(shù)據(jù)要素基礎(chǔ)制度建設(shè)

選取有條件的地區(qū)開展數(shù)據(jù)所有權(quán)、使用權(quán)等權(quán)屬制度改革試點。建立數(shù)據(jù)采集統(tǒng)計報告制度，實行涉數(shù)企業(yè)業(yè)務(wù)許可和牌照管理，完善重要數(shù)據(jù)和個人信息識別、采集、分類等標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范和信息統(tǒng)計。建立數(shù)據(jù)使用負(fù)面清單制度，劃定不可進(jìn)行大數(shù)據(jù)分析的邊界，限制大型企業(yè)跨平臺、跨領(lǐng)域、跨市場使用個人數(shù)據(jù)。完善細(xì)化數(shù)據(jù)安全保護(hù)制度，強(qiáng)化數(shù)據(jù)分類分級保護(hù)，構(gòu)建跨境數(shù)據(jù)流動的制度安排，確保重要數(shù)據(jù)有序謹(jǐn)慎出境。

（二）加快完善數(shù)據(jù)市場功能和秩序規(guī)范

規(guī)范培育數(shù)據(jù)交易市場主體，充分發(fā)揮大數(shù)據(jù)交易所、數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)商等市場中介作用，發(fā)展數(shù)據(jù)資產(chǎn)評估、登記結(jié)算、交易撮合、爭議仲裁等市場運營體系。加大力度推動政府部門數(shù)據(jù)共享進(jìn)程，打通地區(qū)間數(shù)據(jù)壁壘，突破數(shù)據(jù)碎片化瓶頸，推動數(shù)據(jù)資源流轉(zhuǎn)交易和規(guī)?；瘧?yīng)用。建立統(tǒng)一的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，加強(qiáng)數(shù)據(jù)資源整合和安全保護(hù)，最大限度發(fā)揮數(shù)據(jù)要素的潛在價值。探索運用區(qū)塊鏈等新技術(shù)手段建設(shè)數(shù)據(jù)資產(chǎn)流通管理和運營平臺，有效釋放數(shù)據(jù)紅利，促進(jìn)數(shù)據(jù)要素市場發(fā)展。

（三）進(jìn)一步強(qiáng)化數(shù)據(jù)監(jiān)管與合規(guī)治理

規(guī)范數(shù)據(jù)采集使用行為，強(qiáng)化對侵犯公民個人信息違法犯罪活動的打擊，震懾違法犯罪活動。打擊數(shù)據(jù)壟斷行為，引導(dǎo)平臺企業(yè)積極開發(fā)對外數(shù)據(jù)接口，以合適成本推動數(shù)據(jù)開放利用。加強(qiáng)對數(shù)據(jù)交易行為的政策指引，明確數(shù)據(jù)交易的管理機(jī)制，保障數(shù)據(jù)交易流轉(zhuǎn)安全。壓實涉數(shù)企業(yè)主體責(zé)任，加強(qiáng)全流程數(shù)據(jù)安全管控，防止因系統(tǒng)漏洞或人為因素造成數(shù)據(jù)泄露。

（四）探索數(shù)據(jù)要素促進(jìn)共同富裕機(jī)制

研究出臺必要的部門規(guī)章或規(guī)范性文件，打擊基于數(shù)據(jù)的“殺富殺熟”等不當(dāng)定價、歧視性定價行為，加大對利用數(shù)據(jù)資源優(yōu)勢進(jìn)行市場壟斷行為的查處力度。通過大數(shù)據(jù)等數(shù)字技術(shù)對數(shù)據(jù)進(jìn)行溯源，對數(shù)據(jù)流通渠道進(jìn)行持續(xù)的、長周期的監(jiān)管，嚴(yán)厲打擊非法買賣個人或者企業(yè)數(shù)據(jù)的行為。調(diào)動涉數(shù)企業(yè)等市場主體積極性，鼓勵形成行業(yè)自律協(xié)會，發(fā)揮社會監(jiān)督作用，督促數(shù)據(jù)黑市整改，引導(dǎo)融入數(shù)據(jù)交易市場體系。

（作者單位：國家發(fā)展改革委市場所）