深入推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略

張振

編者按：國家發(fā)展改革委會同有關(guān)部門制定了《“十四五”新型城鎮(zhèn)化實施方案》，明確“十四五”時期推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的目標(biāo)任務(wù)和政策舉措，推動城鎮(zhèn)化質(zhì)量不斷提高。本刊整理刊發(fā)了相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜覐牟煌嵌葘Α秾嵤┓桨浮返慕庾x和以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)地方典型案例，以饗讀者。

《“十四五”新型城鎮(zhèn)化實施方案》（以下簡稱《實施方案》）已公開發(fā)布。為了解《實施方案》有關(guān)情況，針對社會各界關(guān)注的相關(guān)問題，記者采訪了國家發(fā)展改革委規(guī)劃司有關(guān)負(fù)責(zé)同志。

一、出臺《“十四五”新型城鎮(zhèn)化實施方案》的背景和主要考慮是什么？

城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必由之路，是我國最大的需求潛力所在，對推動經(jīng)濟(jì)社會平穩(wěn)健康發(fā)展、構(gòu)建新發(fā)展格局、促進(jìn)共同富裕都具有重要意義。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央明確提出實施新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，提出走以人為本、四化同步、優(yōu)化布局、生態(tài)文明、文化傳承的中國特色新型城鎮(zhèn)化道路。近十年來，在各方的共同努力下，我國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)取得一系列重大歷史性成就。1.3億農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成效顯著，城鎮(zhèn)化空間布局持續(xù)優(yōu)化，“兩橫三縱”城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略格局基本形成，城市可持續(xù)發(fā)展能力持續(xù)增強(qiáng)，城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系基本確立。到2021年末，全國常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到64.72%、戶籍人口城鎮(zhèn)化率提高到46.7%，城鄉(xiāng)居民收入比降至2.5，城鎮(zhèn)化水平和質(zhì)量大幅提升，為全面建成小康社會、全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家提供了強(qiáng)大動力和堅實支撐。

“十四五”時期，我國仍處在城鎮(zhèn)化快速發(fā)展期，城鎮(zhèn)化動力依然較強(qiáng)，與此同時，城鎮(zhèn)化質(zhì)量亟待進(jìn)一步提升，城鎮(zhèn)化發(fā)展面臨的機(jī)遇動力和問題挑戰(zhàn)并存。為推動落實黨的十九屆五中全會《建議》和“十四五”規(guī)劃《綱要》提出的新型城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略目標(biāo)要求，國家發(fā)展改革委會同有關(guān)部門制定了《“十四五”新型城鎮(zhèn)化實施方案》，明確“十四五”時期推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的目標(biāo)任務(wù)和政策舉措，推動城鎮(zhèn)化質(zhì)量不斷提高。

二、“十四五”時期我國推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的總體要求是什么？

“十四五”時期，推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化要以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，全面貫徹黨的十九大和十九屆歷次全會精神，堅持穩(wěn)中求進(jìn)工作總基調(diào)，完整、準(zhǔn)確、全面貫徹新發(fā)展理念，加快構(gòu)建新發(fā)展格局，以推動城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展為主題，以轉(zhuǎn)變城市發(fā)展方式為主線，以體制機(jī)制改革創(chuàng)新為根本動力，以滿足人民日益增長的美好生活需要為根本目的，統(tǒng)籌發(fā)展和安全，把握統(tǒng)籌謀劃、協(xié)同推進(jìn)，因地制宜、分類施策，積極探索、重點突破，穩(wěn)妥有序、守住底線等工作原則，深入推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略。

為推動“十四五”時期推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的政策導(dǎo)向有效落地，《實施方案》提出到2025年，全國常住人口城鎮(zhèn)化率穩(wěn)步提高，戶籍人口城鎮(zhèn)化率明顯提高，戶籍人口城鎮(zhèn)化率與常住人口城鎮(zhèn)化率差距明顯縮小。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化質(zhì)量顯著提升，城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)覆蓋全部未落戶常住人口?！皟蓹M三縱”城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略格局全面形成，城市群承載人口和經(jīng)濟(jì)的能力明顯增強(qiáng)，重點都市圈建設(shè)取得明顯進(jìn)展，軌道上的京津冀、長三角、粵港澳大灣區(qū)基本建成。超大特大城市中心城區(qū)非核心功能有序疏解，大中城市功能品質(zhì)進(jìn)一步提升，小城市發(fā)展活力不斷增強(qiáng)，以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)取得重要進(jìn)展。城市可持續(xù)發(fā)展能力明顯增強(qiáng)，城鎮(zhèn)開發(fā)邊界全面劃定，新增建設(shè)用地規(guī)?？刂圃?950萬畝以內(nèi)，城市內(nèi)澇治理取得明顯成效，城市燃?xì)獾裙艿览匣赂脑焐钊胪七M(jìn)，能源資源利用效率大幅提升，城市黑臭水體基本消除，地級及以上城市空氣質(zhì)量優(yōu)良天數(shù)比率提高到87.5%，城市建成區(qū)綠化覆蓋率超過43%。系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運行有效的城市治理體系基本建立，治理能力明顯增強(qiáng)。

三、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化是新型城鎮(zhèn)化的首要任務(wù)，“十四五”時期，在加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化方面有哪些任務(wù)舉措？

推進(jìn)城鎮(zhèn)化的首要任務(wù)是促進(jìn)有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的常住人口有序?qū)崿F(xiàn)市民化。“十四五”時期，要堅持存量優(yōu)先、帶動增量，著力提高農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化質(zhì)量。一是深化戶籍制度改革。放開放寬除個別超大城市外的落戶限制，各城市因地制宜促進(jìn)在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口舉家進(jìn)城落戶，并與城鎮(zhèn)居民享有同等權(quán)利、履行同等義務(wù)。二是完善城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)提供機(jī)制。建立基本公共服務(wù)同常住人口掛鉤、由常住地供給的機(jī)制，探索實施電子居住證。三是提高農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口勞動技能素質(zhì)。聚焦用工矛盾突出的行業(yè)和新業(yè)態(tài)，持續(xù)大規(guī)模開展面向新生代農(nóng)民工等的職業(yè)技能培訓(xùn)。探索通過社保卡為符合條件的農(nóng)民工發(fā)放電子培訓(xùn)券。四是強(qiáng)化隨遷子女基本公共教育保障。以公辦學(xué)校為主將隨遷子女納入流入地義務(wù)教育保障范圍，根據(jù)人口流動調(diào)整教師編制定額，加大人口集中流入城市義務(wù)教育階段學(xué)位供給。五是鞏固提高社會保險統(tǒng)籌層次和參保覆蓋率。穩(wěn)步推進(jìn)基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌，做實基本醫(yī)療保險市級統(tǒng)籌并推動省級統(tǒng)籌，逐步放開放寬居民在常住地或就業(yè)地參加社會保險的戶籍限制。六是強(qiáng)化農(nóng)民工勞動權(quán)益保障。逐步消除性別、戶籍、身份等各類影響平等就業(yè)的不合理限制或就業(yè)歧視，建立新就業(yè)形態(tài)勞動者勞動權(quán)益保障機(jī)制。七是完善農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化配套政策。中央財政和省級財政分別對吸納跨省域、跨市域農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶多的地區(qū)給予支持。各級國土空間規(guī)劃編制修訂充分考慮人口規(guī)模因素特別是進(jìn)城落戶人口數(shù)量，合理安排城鎮(zhèn)新增建設(shè)用地規(guī)模。

四、近年來，城市群、都市圈和各城市發(fā)展取得了明顯成效，未來在優(yōu)化城鎮(zhèn)化空間布局和形態(tài)，促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展方面有哪些任務(wù)舉措？

增強(qiáng)城市群和中心城市等經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)勢區(qū)域的經(jīng)濟(jì)和人口承載能力，符合我國資源環(huán)境條件和人口經(jīng)濟(jì)變動趨勢。同時，應(yīng)加大政策舉措力度，促進(jìn)人口經(jīng)濟(jì)在城市間合理分布，促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展。一是分類推動城市群發(fā)展。深入實施京津冀協(xié)同發(fā)展、長三角一體化發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)等區(qū)域重大戰(zhàn)略，積極推進(jìn)成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)，實施長江中游、北部灣等城市群發(fā)展“十四五”實施方案，推動山東半島、粵閩浙沿海、中原、關(guān)中平原等城市群發(fā)展，加強(qiáng)城市群對周邊特殊類型地區(qū)發(fā)展的輻射帶動。二是有序培育現(xiàn)代化都市圈。建立健全省級統(tǒng)籌、中心城市牽頭、周邊城市協(xié)同的同城化推進(jìn)機(jī)制，提高都市圈交通運輸連通性便利性，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)從中心至外圍梯次分布、合理分工、鏈?zhǔn)脚涮?，鼓勵都市圈社保和落戶積分互認(rèn)。三是推動超大特大城市轉(zhuǎn)變發(fā)展方式。統(tǒng)籌兼顧經(jīng)濟(jì)、生活、生態(tài)、安全等多元需要，科學(xué)確定城市規(guī)模和開發(fā)強(qiáng)度，合理控制人口密度，有序疏解中心城區(qū)功能、設(shè)施以及過度集中的公共服務(wù)資源。四是提升大中城市功能品質(zhì)。推動制造業(yè)差異化定位、規(guī)?；夯l(fā)展，完善對外交通通道及設(shè)施，支持三級醫(yī)院和高等學(xué)校在大中城市布局，增加文化體育資源供給，提升城市生活品質(zhì)。五是增強(qiáng)小城市發(fā)展活力。培育發(fā)展小城市特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，持續(xù)優(yōu)化公共服務(wù)供給。支持資源枯竭城市因地制宜發(fā)展接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)，加強(qiáng)民生保障和救助扶助。六是推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)。選擇一批條件好的縣城重點發(fā)展，推進(jìn)縣城產(chǎn)業(yè)配套設(shè)施提質(zhì)增效、市政公用設(shè)施提檔升級、公共服務(wù)設(shè)施提標(biāo)擴(kuò)面、環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施提級擴(kuò)能、縣鄉(xiāng)村功能銜接互補(bǔ)。分類引導(dǎo)小城鎮(zhèn)發(fā)展，優(yōu)化邊境地區(qū)城鎮(zhèn)布局。

五、城市工作是一個系統(tǒng)工程，在推進(jìn)新型城市建設(shè)方面有哪些任務(wù)舉措？

城市是承載人口的重要空間、創(chuàng)新活動的主要策源地、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要引擎。目前我國生活在城鎮(zhèn)的人口已達(dá)9億多人，今后還將繼續(xù)增加。要堅持人民城市人民建、人民城市為人民，順應(yīng)城市發(fā)展新趨勢，加快轉(zhuǎn)變城市發(fā)展方式，建設(shè)宜居、韌性、創(chuàng)新、智慧、綠色、人文城市，打造人民高質(zhì)量就業(yè)和高品質(zhì)生活的空間，不斷滿足人民日益增長的美好生活需要。一是增加普惠便捷公共服務(wù)供給。優(yōu)化社區(qū)綜合服務(wù)設(shè)施，打造城市一刻鐘便民生活圈。二是健全市政公用設(shè)施。優(yōu)化公交地鐵站點線網(wǎng)布局，完善“最后一公里”公共交通網(wǎng)絡(luò)，完善停車設(shè)施體系，推進(jìn)水電氣熱信等地下管網(wǎng)建設(shè)。三是完善城市住房體系。堅持房子是用來住的、不是用來炒的定位，著力解決符合條件的新市民、青年人等群體住房困難問題。四是有序推進(jìn)城市更新改造。重點在老城區(qū)推進(jìn)老舊小區(qū)、老舊廠區(qū)、老舊街區(qū)、城中村等“三區(qū)一村”改造。五是增強(qiáng)防災(zāi)減災(zāi)能力。構(gòu)建公共衛(wèi)生防控救治體系，加大內(nèi)澇治理力度，推進(jìn)管網(wǎng)更新改造和地下管廊建設(shè)。六是增強(qiáng)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)能力。強(qiáng)化國家自主創(chuàng)新示范區(qū)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)、經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)等創(chuàng)新功能，促進(jìn)創(chuàng)新型應(yīng)用型技能型人才成長、集聚和發(fā)揮作用，優(yōu)化營商環(huán)境。七是推進(jìn)智慧化改造。推行城市數(shù)據(jù)一網(wǎng)通用、城市運行一網(wǎng)統(tǒng)管、政務(wù)服務(wù)一網(wǎng)通辦、公共服務(wù)一網(wǎng)通享。八是加強(qiáng)生態(tài)修復(fù)和環(huán)境保護(hù)。提升生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量和穩(wěn)定性，積極治理水、大氣、生活垃圾、危險廢棄物等污染，推進(jìn)生產(chǎn)生活低碳化。九是推動歷史文化傳承和人文城市建設(shè)。保護(hù)延續(xù)城市歷史文脈，推動文化旅游融合發(fā)展。

六、城市治理是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，在提升城市治理水平方面有哪些任務(wù)舉措？

推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，必須抓好城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化。“十四五”時期，要樹立全周期管理理念，聚焦空間治理、社會治理、行政管理、投融資等領(lǐng)域，推動城市治理科學(xué)化精細(xì)化智能化。一是優(yōu)化城市空間格局和建筑風(fēng)貌。劃定落實耕地和永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護(hù)紅線和城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，根據(jù)水資源承載能力優(yōu)化城市空間布局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和人口規(guī)模，優(yōu)化居住、工業(yè)、商業(yè)、交通、生態(tài)等功能空間布局，加強(qiáng)城市風(fēng)貌塑造和管控。二是提高建設(shè)用地利用效率。實行增量安排與消化存量掛鉤，嚴(yán)格控制新增建設(shè)用地規(guī)模，推動低效用地再開發(fā)。推進(jìn)“標(biāo)準(zhǔn)地”出讓改革，推動不同產(chǎn)業(yè)用地類型合理轉(zhuǎn)換。推廣以公共交通為導(dǎo)向的開發(fā)（TOD）模式，打造站城融合綜合體。三是提高街道社區(qū)治理服務(wù)水平。堅持黨對基層治理的全面領(lǐng)導(dǎo)，完善網(wǎng)格化管理服務(wù)，推進(jìn)社區(qū)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化，加強(qiáng)社會工作專業(yè)人才隊伍建設(shè)，提高物業(yè)服務(wù)覆蓋率。四是健全社會矛盾綜合治理機(jī)制。堅持和發(fā)展新時代“楓橋經(jīng)驗”，暢通和規(guī)范群眾訴求表達(dá)、利益協(xié)調(diào)、權(quán)益保障通道，推進(jìn)社會治安防控體系建設(shè)。五是優(yōu)化行政資源配置和區(qū)劃設(shè)置?？茖W(xué)配備、動態(tài)調(diào)整人員編制，優(yōu)先滿足社會管理、公共服務(wù)等領(lǐng)域用編需求。嚴(yán)格控制撤縣建市設(shè)區(qū)，完善鎮(zhèn)和街道設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)。六是健全投融資機(jī)制。夯實企業(yè)投資主體地位，放寬放活社會投資，優(yōu)化財政資金支出結(jié)構(gòu)，推動政府投資聚焦市場不能有效配置資源、需要政府支持引導(dǎo)的公共領(lǐng)域、公益性項目。引導(dǎo)社會資金參與城市開發(fā)建設(shè)運營。防范化解城市債務(wù)風(fēng)險。

七、城鎮(zhèn)化是城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的過程，在推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展方面有哪些任務(wù)舉措？

我國即使基本實現(xiàn)城鎮(zhèn)化，仍將有4億左右的人口生活在農(nóng)村。必須健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系，堅持以工補(bǔ)農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)，以縣域為基本單元、以國家城鄉(xiāng)融合發(fā)展試驗區(qū)為突破口，促進(jìn)城鄉(xiāng)要素自由流動和公共資源合理配置，逐步縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距和居民生活水平差距。一是穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革。落實第二輪土地承包到期后再延長30年政策，完善農(nóng)村承包地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)分置制度。二是開拓鄉(xiāng)村建設(shè)多元化融資渠道。鼓勵各級財政和開發(fā)性政策性金融機(jī)構(gòu)支持城鄉(xiāng)融合發(fā)展，逐步提高地方土地出讓收益用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村比例。三是引導(dǎo)城市人才入鄉(xiāng)發(fā)展。推進(jìn)城市教文衛(wèi)體等工作人員定期服務(wù)鄉(xiāng)村，允許入鄉(xiāng)就業(yè)創(chuàng)業(yè)人員在原籍地或就業(yè)創(chuàng)業(yè)地落戶并依法享有相關(guān)權(quán)益。四是推進(jìn)城鄉(xiāng)一體規(guī)劃設(shè)計。統(tǒng)籌縣域城鎮(zhèn)和村莊規(guī)劃建設(shè)，實現(xiàn)縣鄉(xiāng)村功能銜接互補(bǔ)。五是強(qiáng)化基本公共服務(wù)供給縣鄉(xiāng)村統(tǒng)籌。推動城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設(shè)、統(tǒng)一管護(hù)，促進(jìn)向村覆蓋、往戶延伸。六是促進(jìn)城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展。發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)，構(gòu)建以現(xiàn)代農(nóng)業(yè)為基礎(chǔ)、鄉(xiāng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)為補(bǔ)充的多元化鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)。七是多渠道增加農(nóng)民收入。深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，健全農(nóng)民直接補(bǔ)貼政策，統(tǒng)籌推進(jìn)農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)和就地就近就業(yè)創(chuàng)業(yè)。