行政處罰視野下的失信懲戒制度問題研究

[ 作者簡介 ]

李寧皓，女，四川南充人，西華師范大學(xué)，碩士在讀，研究方向：民商法。

[ 摘要 ]

隨著社會的不斷進步和經(jīng)濟活動的日漸豐富，以及新修訂的《行政處罰法》的出臺，關(guān)于失信懲戒與行政處罰二者的關(guān)系再次進入人們的視野。失信懲戒作為新型的行政管理措施，是目前政府進行信用管理的重要手段，其逐漸在我國社會信用體系建設(shè)中發(fā)揮著濃墨重彩的作用。由于行政處罰與失信懲戒都具有人身及其他強制性、目的的制裁性、實施對象的特定性等共同特征，因此將失信懲戒措施中具有典型行政處罰特征的公布黑名單和從業(yè)限制等措施納入行政處罰隊伍是合情合理的。同時要加強相關(guān)立法，合法性是該制度存在于行政處罰中并得以運行的保障。將帶有行政制裁性質(zhì)的失信懲戒措施納入行政處罰法，能夠有效克服這一類嚴厲失信懲戒措施處罰的隨意性。因此，國家應(yīng)建立健全失信懲戒立法體系，重視失信懲戒程序的規(guī)范與完善，確保受處罰相對人的權(quán)利保障與救濟途徑，保證失信懲戒制度在建立起來的同時能夠順利運行并獲得社會上的認同與支持。

[ 關(guān)鍵詞 ]

失信懲戒;行政處罰;制裁性

中圖分類號：D9

文獻標(biāo)識碼：A

DOI：10.3969/j.issn.1672-0407.2022.09.032

“老賴”這個詞近幾年頻繁出現(xiàn)在公眾的視野。從法律意義上來說，“老賴”一般多指在商事關(guān)系中的一種習(xí)慣性欠債人員，其擁有償還到期債務(wù)的能力，但是基于自身或者其他一些原因拒不償還全部或部分債務(wù)。這一類人主觀上惡意拖欠如農(nóng)民工工資、交通事故賠償金等;客觀上拒不履行欠款義務(wù)，在多種訴訟活動中都有他們的身影?！袄腺嚒钡恼秸f法為“失信人員”，關(guān)于解決失信人員這一難題，我們國家已經(jīng)出臺了一系列相關(guān)政策和方針，雖有一定效果，但收效不大。那么如何更好地解決這個問題呢？根據(jù)一些學(xué)者和專家的觀點，將失信懲戒與行政處罰相結(jié)合也許可行。但是也要注意，在完善這方面立法的同時也要保障相關(guān)當(dāng)事人的權(quán)利，不能一嚴到底，需要做到懲戒與保障相結(jié)合。

1 失信懲戒的內(nèi)涵與特征

1.1 失信懲戒的內(nèi)涵

失信懲戒內(nèi)涵的定義是十分重要的，因為它是近年來才較為頻繁地出現(xiàn)在大眾視野中，將這個詞語進行拆分，得到的意思則為對缺乏誠信的人或事進行懲罰的規(guī)則。失信懲戒也被叫作“行政黑名單”，目前在行政領(lǐng)域所涉及的區(qū)域越來越廣。

2003年，《中共中央關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》提出，建立健全社會信用體系，建立信用監(jiān)督和失信懲戒制度。這是首次在國家層面明確提出失信懲戒的概念。2007年修改《中華人民共和國民事訴訟法》時，對于不履行生效法律文書所規(guī)定的義務(wù)的文書當(dāng)事人，法律規(guī)定人民法院可以將上述信息記錄到該被執(zhí)行人的征信系統(tǒng)中，使之不法行為得以曝光。這也是這項重要制度首次被運用在法律中。失信懲戒是政府以及各職能部門對社會上的人進行統(tǒng)籌管理的一種工具，也是一種管理社會使之和諧的手段。在現(xiàn)實生活中失信懲戒制度的具體措施有很多，不同的學(xué)者對其有不同的分類標(biāo)準(zhǔn)，在這就不一一贅述了。概括出它們的特征筆者認為更加重要，并將其與行政處罰的性質(zhì)特點相比較，分析將其納入行政處罰是否具有可行性以及需要調(diào)整的地方。

1.2 失信懲戒的特征

首先是制裁性，章志遠教授在《作為行政強制執(zhí)行手段的違法事實公布》一文中指出，行政黑名單通過一種公開的程序起到讓人“望而生畏”的作用。這種具有行政制裁性質(zhì)的做法有學(xué)者認為具有督促相對人履行其應(yīng)盡的義務(wù)的特點，但筆者認為實際上應(yīng)該是更具有懲罰的特性。另外，通過限制高消費、禁止從事相關(guān)領(lǐng)域的活動、交易等懲戒措施的執(zhí)行，也都體現(xiàn)了對失信人員的制裁。這一特點明顯和行政處罰本身是相契合的。根據(jù)《中華人民共和國行政處罰法》（以下簡稱《行政處罰法》）第8條所列舉的處罰種類來看，制裁性、懲罰性是其特性。其次是行政性。作為行政機關(guān)管理社會信用的工具，失信懲戒必然屬于行政領(lǐng)域，其基礎(chǔ)便是行政管理。行政機關(guān)通過其自身性質(zhì)將強制執(zhí)行、向社會公開等行政特點加于失信懲戒制度身上。最后，失信懲戒還具有多主體參與性。失信人的社會活動是多方面的，通過利用輿論手段、經(jīng)濟活動限制、法律手段等對失信人進行責(zé)任追究，從而調(diào)和市場矛盾，維持相對平衡。

2 失信懲戒與行政處罰的適配性

如今在很多學(xué)者和政府官員的努力下，失信懲戒制度已經(jīng)有了較為清晰且縝密的類型化研究成果，剩下的就是將學(xué)術(shù)成果上升為法律條款的相關(guān)立法工作。2021年我國新修改了《行政處罰法》，規(guī)定了行政處罰的定義，從形式認定轉(zhuǎn)向?qū)嵸|(zhì)認定行政處罰創(chuàng)造了必須條件。失信懲戒的措施有很多，但并不是全都適合納入行政處罰中。在這里基于本文所針對的方向，并結(jié)合二者自身的特征，筆者選取了幾個可行性程度不同的失信懲戒措施進行簡要分析。

限制從業(yè)。在實際中，根據(jù)禁止從事的具體內(nèi)容各有不同，有的稱為“市場禁入”，一般專指對商業(yè)市場的禁入;有的稱為“行業(yè)禁入”，如禁止從事煙草、食品等不同行業(yè);有的稱為“職業(yè)禁入”，如限制招錄（聘）為公務(wù)員、擔(dān)任人民陪審員等;還有的稱為“職位禁入”，如禁止擔(dān)任企業(yè)高級管理人員、項目負責(zé)人等。盡管名稱和內(nèi)容略有不同，但總體都屬于對某種職業(yè)從事行為的限制或禁止。鑒于上述措施之所以性質(zhì)不明，主要原因在于原《行政處罰法》第8條對其缺乏定位，隨著2021年最新修訂的《行政處罰法》第 9 條將“限制開展生產(chǎn)經(jīng)營活動”和“限制從業(yè)”作為法定種類進行收錄，該類措施作為行政處罰的定位已經(jīng)明朗，本文不做過多討論。

列入失信懲戒名單。也就是通常所說的“行業(yè)黑名單”。該黑名單的性質(zhì)從理論界大概分為兩種，一種觀點認為列入黑名單是一種事實行為，另一種觀點則認為該不利后果屬于行政處罰，對于某些行業(yè)或領(lǐng)域，單是列入眾所周知的喪失誠信黑名單就足以起到懲戒的作用。在商業(yè)領(lǐng)域，這相當(dāng)于給一個大商人判了“死刑”，損失必然是巨大的。譚冰霖認為不是所有的黑名單行為均屬于行政處罰，只有其中具有制裁性質(zhì)的才能夠?qū)儆谛姓幜P。筆者認為應(yīng)當(dāng)將符合這一特點的列入失信懲戒名單措施納入行政處罰當(dāng)中。

限制高消費。在一眾措施中，最受人關(guān)注的莫過于限制被執(zhí)行人進行過高消費。那么高消費的標(biāo)準(zhǔn)是什么？限制期限為多長較適宜？什么樣的人需要限制高消費而什么樣的人卻達不到該標(biāo)準(zhǔn)？這些都是需要進一步立法的問題。將限制高消費納入行政處罰也符合其本身的特點——強制性、懲戒性、行政性。譚冰霖也對此提出了不同的意見，他認為此項措施在實踐中往往由法院作為司法執(zhí)行措施進行，不再屬于行政處罰的范疇。

限制出境。由于限制出境這項措施不具有將人身予以監(jiān)禁控制其自由的特征，不符合行政處罰的制裁性要件，只是在一定程度上限制了當(dāng)事人的自由。根據(jù)《行政強制法》第2條的規(guī)定，這類措施應(yīng)當(dāng)屬于為制止違法行為而對公民的人身自由實施限制的行政強制措施，并非行政處罰。

可見平時議論度很高的一系列失信懲戒措施也不是所有都適合納入行政處罰法，應(yīng)當(dāng)將高度符合行政處罰特征的措施納入其中。僅將簡單的措施列入行政處罰尚顯不足，為了保證公平公正地運行，還應(yīng)當(dāng)制定完備的流程和程序，讓相關(guān)執(zhí)法人員嚴格依法辦事，保證法律神圣與權(quán)威的同時也應(yīng)當(dāng)保護當(dāng)事人的合法權(quán)益。

3 完善適配性操作的具體方案

3.1 完善上位法

我國在法律層面對失信懲戒制度的缺失導(dǎo)致了一些問題產(chǎn)生。現(xiàn)有的立法或其他規(guī)范性文件對“失信”概念的規(guī)范存在不足?，F(xiàn)有全國性的超過四十部失信聯(lián)合獎懲合作備忘錄中僅有不到半數(shù)對“失信行為”進行了定義，其余均未規(guī)定失信的概念。備忘錄在性質(zhì)上只屬于其他規(guī)范性文件，法律上無權(quán)設(shè)定應(yīng)受行政處罰的行為。為促進相關(guān)立法體系的完善，失信懲戒措施應(yīng)當(dāng)由全國人大及其常委會通過法律的形式進行規(guī)范，從而提高失信懲戒措施相關(guān)法律位階。穩(wěn)定性是法律的一大重要特性，為了保持這一特性，不可能對所有事項進行過于細化的規(guī)定，但可以對相關(guān)大方向特性進行明確界定，并通過已有的司法解釋、地方性文件對其進行判斷，以起到輔助作用，確保不同領(lǐng)域的標(biāo)準(zhǔn)保持一致。在這方面美國已有較為成熟的經(jīng)驗，可以參考其相關(guān)的規(guī)定。

3.2 設(shè)置失信名單確認程序

在設(shè)置失信名單的確認程序上，可以在《中華人民共和國行政處罰法（修訂草案）》（以下簡稱《修訂草案》）第26條中增加一款規(guī)定：在有關(guān)部門作出列入違法失信懲戒名單的行政處罰決定前，原則上應(yīng)當(dāng)首先責(zé)令當(dāng)事人改正或者限期改正。根據(jù)日本消費危害情報制度的規(guī)定可知，他們是通過設(shè)置層層（三次）有關(guān)危害情報的評估程序，從而極大加強該制度的真實性和合理性。那么我們可以學(xué)習(xí)借鑒，進行多次核實篩選，確定行政機關(guān)上報的失信當(dāng)事人失信行為的真實性和相關(guān)程度，最終決定將哪些符合條件的失信人員加入“黑名單”。設(shè)置確認程序等于對行政機關(guān)的行為增加了一道監(jiān)督程序，能夠避免行政機關(guān)濫用失信懲戒，通過確認程序還可以減少錯入失信名單的概率，從而更好地保障相對人的權(quán)利。

3.3 一事不再罰之突破與否

學(xué)界對于失信懲戒是否違背“一事不再罰”原則，通常會認為如果從狹義解釋的角度出發(fā)，“一事不再罰”僅指不得對當(dāng)事人的同一個違法行為給予兩次以上罰款的行政處罰，因此并不違反“一事不再罰”的原則。本文研究認為，從一般輕微行政處罰計入社會信用檔案，到向社會公布違法行為，再到“列入違法失信懲戒名單”，實際上應(yīng)當(dāng)有一個循序漸進的過程，突破實質(zhì)意義上“一事不再罰”原則限制的情況是有的，但也是合理的。在這種情況下，為了法律規(guī)定邏輯更加縝密，無論狹義解釋還是廣義解釋上都是符合邏輯的，筆者認為可以在《修訂草案》第27條增加一款規(guī)定：當(dāng)事人拒不執(zhí)行法院生效判決，或者通過查詢征信平臺發(fā)現(xiàn)對當(dāng)事人的行政處罰在較短的期限內(nèi)達到了一定次數(shù)，可以將該當(dāng)事人列入違法失信懲戒名單。

3.4 關(guān)于聽證

根據(jù)《修訂草案》第58條規(guī)定，當(dāng)事人對處罰結(jié)果不服有要求聽證的正當(dāng)權(quán)利。關(guān)于這一點的設(shè)置實際上是考慮到要保障相關(guān)權(quán)益可能會受到損害的當(dāng)事人的自身權(quán)益?？紤]到列入違法失信懲戒名單對當(dāng)事人權(quán)益的影響較為巨大，筆者認為可以適當(dāng)增加一項“列入違法失信懲戒名單”，等于是在列入違法失信懲戒名單前還能給予違法失信人一次陳述申辯和補救挽回的機會。

3.5 明確提出異議的渠道

強化復(fù)議、訴訟等救濟渠道，完善相關(guān)責(zé)任追究機制。雖然國家賠償是行政復(fù)議和行政訴訟救濟結(jié)果的一種，但現(xiàn)實中知道并熟練運用國家賠償制度并最終獲得賠償?shù)摹笆湃藛T”少之又少。那么可想而知未通過相關(guān)救濟產(chǎn)生的損害則更難以估量。筆者認為，行政機關(guān)的錯誤行為給當(dāng)事人造成的名譽上的侵害從而引起的間接經(jīng)濟損失符合《中華人民共和國國家賠償法》第2條的規(guī)定，之后當(dāng)有關(guān)條款進行修改時，可將名譽權(quán)等人格權(quán)所造成的第二次或者其他損失通通納入賠償或補償?shù)姆秶?。因此，完善相關(guān)人員或組織的追究其責(zé)任的系統(tǒng)機制對于明確受害人的賠償方式及賠償數(shù)額的計算變得十分必要。

4 總結(jié)

將失信懲戒制度納入行政處罰的道路顯然任重而道遠，但至少前述內(nèi)容或多或少表明了其可行性。希望學(xué)者和其他法律工作者繼續(xù)努力去促進這件事情的完成，并同時確保相關(guān)制度的完善和體系的完整。

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