農(nóng)村人居環(huán)境整治中 基層治理的困境與對策研究

顏詩萌 劉霞

摘 要：隨著《農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動方案》的實施，農(nóng)村人居環(huán)境狀況有了明顯改善。同時，也暴露出了基層治理面臨的一些困境與問題。本文從基層治理視角出發(fā)，分析農(nóng)村人居環(huán)境整治中基層治理的困境，從而提出改善農(nóng)村人居環(huán)境的對策。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村人居環(huán)境;基層治理;鄉(xiāng)村治理

一、研究綜述

（一）國外研究狀況

人居環(huán)境治理一直以來都是全球性的議題，國外相關(guān)研究在理論和實踐層面均取得了較好成效。

理論研究成果方面，現(xiàn)階段所取得主要成效表現(xiàn)為法律條例與有效管理機制的提出和發(fā)布，以美國、歐盟國家為例，通過相關(guān)法律條例的頒布與調(diào)整，形成科學管理改善機制。

實踐研究成果方面，德國的“村莊更新”為適應(yīng)經(jīng)濟社會的變化而對村莊中的土地利用、建筑物等進行適應(yīng)性調(diào)整，通過局部持續(xù)的改良，增加發(fā)展?jié)摿?。荷蘭的“農(nóng)地整理”則通過對與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)直接相關(guān)的物質(zhì)條件進行交換、優(yōu)化、修建等結(jié)構(gòu)性調(diào)整措施來優(yōu)化農(nóng)業(yè)發(fā)展。日本提出的“一村一品”通過對地區(qū)特色、地區(qū)優(yōu)勢的挖掘，借助產(chǎn)品經(jīng)濟助力鄉(xiāng)村發(fā)展，更好地提升村莊內(nèi)生動力和持續(xù)發(fā)展性。韓國“新村運動”的探索致力于農(nóng)民居住環(huán)境的改善，以政府培育、社會跟進的發(fā)展模式，借助民間組織、農(nóng)業(yè)科技等多方組織助力鄉(xiāng)村建設(shè)。

（二）國內(nèi)研究狀況

已有研究中多將農(nóng)村人居環(huán)境整治作為鄉(xiāng)村振興的重要舉措，以鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略為背景對農(nóng)村人居環(huán)境整治進行研究?？隙ㄞr(nóng)村人居環(huán)境改善的時代價值，將農(nóng)村人居環(huán)境整治作為實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要組成部分。

研究視角方面，已有研究對于農(nóng)村人居環(huán)境治理的研究對象很多是從農(nóng)村居民視角展開的，采用量表、簡單隨機抽樣、訪談等調(diào)研方式，對于村民在人居環(huán)境治理各方面的態(tài)度和看法進行調(diào)查，從治理結(jié)果評估治理效果，衡量村民滿意狀況。

學術(shù)界從費孝通、吳晗先生提出的“鄉(xiāng)紳治理”模式到李猛先生等人提出“地方精英”模式治理，從對治理主體的研究——“誰在治理鄉(xiāng)村”，到關(guān)注基層治理的規(guī)則——“該如何治理”，關(guān)注研究范式的轉(zhuǎn)變，這些具有建設(shè)性的理論為農(nóng)村人居環(huán)境治理提供了新的思路。

二、農(nóng)村人居環(huán)境整治成效

2018年以來，通過對《農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動方案》相關(guān)要求的落實，農(nóng)村人居環(huán)境質(zhì)量得到明顯改善和提升，農(nóng)村人居環(huán)境整治取得顯著成效。

全國95%以上的村莊開展了清潔行動，農(nóng)村從普遍臟亂差轉(zhuǎn)變?yōu)榛靖蓛?、整潔有序。許多村莊逐步建立完善了有效的保潔系統(tǒng)，通過專業(yè)保潔公司幫助村莊進行整體的公共環(huán)境衛(wèi)生的改善。部分地區(qū)基層的人居環(huán)境治理通過開展一系列專項整治活動，制訂階段性規(guī)劃，實行梯次推進，以更好完成目標。

理論層面，長期的人居環(huán)境整治宣傳活動對于農(nóng)村落后的生活衛(wèi)生觀念的改變產(chǎn)生了積極影響，宣傳推廣了美麗鄉(xiāng)村、人居環(huán)境治理的概念及必要性，建立了更加合理完善的村莊治理標準。

三、農(nóng)村人居環(huán)境整治中的不足與困境分析

（一）農(nóng)村人居環(huán)境整治存在的不足

經(jīng)過一段時期的整治工作，農(nóng)村人居環(huán)境取得階段性進展的同時仍存在一些不足之處，主要表現(xiàn)在四個方面。

一是在人居環(huán)境各方面的整改成效上存在一定差距。農(nóng)村人居環(huán)境整治包含多個方面，包括廁所革命、污水處理、生活垃圾、美麗庭院等。現(xiàn)階段人居環(huán)境整治各個方面的發(fā)展存在著不平衡、不同步的現(xiàn)象。

二是沒有做到因村施策。即使是同一地區(qū)的不同村莊，由于地形不同、村集體經(jīng)濟發(fā)展情況不同仍存在較大區(qū)別，同一套人居環(huán)境整治標準不能適用于所有農(nóng)村地區(qū)，要考慮當?shù)鼐用裆顚嶋H以及經(jīng)濟發(fā)展狀況。

三是農(nóng)民衛(wèi)生觀念仍比較落后。對于影響到農(nóng)戶自身生活方式、生活觀念的整治較難開展。這是由于農(nóng)村落后的思想觀念生活習慣與人居環(huán)境整治美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的目標不符。

四是整治缺乏長期性、穩(wěn)定性，存在應(yīng)付指標的情況。農(nóng)村人居環(huán)境治理過程中，部分工作停留在表面，以應(yīng)對短期考核為主要目標，沒有真正改善農(nóng)村人居環(huán)境狀況。

（二）基層治理陷入困境的原因分析

農(nóng)村人居環(huán)境存在的不足暴露出部分基層治理問題，在基層管理體制機制問題、基層工作統(tǒng)籌問題、村民參與問題等各方面的共同作用下使得基層治理運轉(zhuǎn)出現(xiàn)問題，無法更好促進農(nóng)村人居環(huán)境整治工作，對人居環(huán)境治理產(chǎn)生消極影響。

基層工作者的角色是任務(wù)執(zhí)行者、政策落實者、一線工作者。農(nóng)村人居環(huán)境整治中基層工作者面對多方壓力，基層治理陷入困境的過程是指在基層工作者與上級領(lǐng)導以及村民的對接過程中出現(xiàn)的兩難情況。

在基層體制機制方面，由于基層由上而下的任務(wù)分派機制以及管理考核機制，基層治理中存在責任不明、利益不清的現(xiàn)象。人居環(huán)境整治中由上而下的標準制定、績效考核等流程忽視了群眾的評價反饋與服務(wù)對象的根本需求，加劇人居環(huán)境整治中的各方的矛盾利益沖突。

在基層工作統(tǒng)籌方面，作為政策落實者，基層工作人員需要協(xié)調(diào)各方利益，推動各項工作的順利進行?；鶎庸ぷ鹘y(tǒng)籌包括人員調(diào)動和事務(wù)規(guī)劃。在人員調(diào)動方面，基層工作者需要考慮村民利益，有序推進整治工作，在人居環(huán)境整治第一線與村民、村集體對接。在事務(wù)規(guī)劃方面，人居環(huán)境整治工作的開展存在不確定性，許多突發(fā)問題需要具體問題具體分析，基層政策靈活性缺乏。

在調(diào)動村民參與方面，一方面，部分村民陋習難改、生產(chǎn)生活習慣固化，難以真正配合參與到整治工作中。村民不理解不配合的情況造成了村民參與環(huán)節(jié)的不順利，加重了基層工作者的工作負擔。另一方面，人居環(huán)境整治工作本身有其特殊性。作為一項長期性、統(tǒng)籌性、實干性的工作，農(nóng)村人居環(huán)境整治有反復性和長期性的特點，難以短時間內(nèi)完成，以“便民利民”為指導的整治措施無法在短時間內(nèi)帶給農(nóng)民切實的便利。

四、農(nóng)村人居環(huán)境整治中基層治理的矛盾點

（一）基層工作者和村民之間的矛盾

基層工作者與村民產(chǎn)生矛盾點的主要原因在于雙方的利益需求，觀點認知存在差異。

一方面，由于村民認知與習慣以及自上而下的國家知識體系，導致上層政策建設(shè)與民間知識體系、生活觀念之間存在脫離和錯配?；鶎诱囊?guī)劃性、指標性，整治的標準追求與村民生活概念、利益追求不同步。

另一方面，基層工作者在進行農(nóng)村人居環(huán)境整治工作時，出于貫徹落實政策以及政績考核的需要，即使上級政策統(tǒng)一的、普遍的要求對于復雜的村情不夠契合，村民也很難直接反饋給政策制定者，實時作出調(diào)整。因此，很多時候不可避免地出現(xiàn)為達標而強制要求改變，為應(yīng)對檢查而做表面工程的情況。

（二）基層工作者和上級領(lǐng)導者之間的矛盾

上級角色定位與基層工作者角色之間存在權(quán)力的不對等性。由于處在不同的位置，面臨不一樣的任務(wù)要求，由上而下的政策頒布執(zhí)行方式造成上下級之前存在信息不對等性。

一方面，上級領(lǐng)導不夠了解基層情況，卻是制定統(tǒng)一的相關(guān)標準以及考核要求的主體，基層可以考慮到基層實際問題，但受制于考核指標的嚴格規(guī)定難以靈活變通。另一方面，對于部分基層人員存在的失職瀆職的情況，上級的監(jiān)管、客觀可量化的指標又是必需的。因此，確定一個合適的標準維度是解決問題的關(guān)鍵。

事實上，由于管理體制機制的原因，官場權(quán)利地位的沖突，注定上下級之間存在著不平等性。上級把握實際評價權(quán)，村民滿意度被忽視。基層工作者面臨著上級施加的壓力的同時也面臨著村民一方壓力，作為農(nóng)村人居環(huán)境整治成果的直接負責人，村民與基層工作者之間的矛盾本質(zhì)上是上級安排與村民利益需求的沖突和矛盾。

（三）工作指標和具體實際之間的矛盾

工作指標與具體實際的矛盾點在于普遍性統(tǒng)一性工作指標不適用于差異化的村鎮(zhèn)情況。實際上，同一區(qū)域村鎮(zhèn)的不同村莊的情況也會有很多不同，僅僅將政策標準劃分為東西部地區(qū)過于籠統(tǒng)，需要更加細化分類，不同的標準適用于不同的小的區(qū)域。

工作指標與具體實際之間的矛盾還表現(xiàn)在不合理的考核機制與目標制定上。在目標的制定方式上，基層工作目標與重點更多來源于上級的指導與大政策的指揮，基層的目標管理模式更多是“眼睛往上看”，容易忽視基層群眾的需要。在考核機制方面，不夠科學合理的考核管理體制給予了基層沉重的包袱與壓力。很多考核的內(nèi)容占比與政績掛鉤，易出現(xiàn)為了完成任務(wù)而弄虛作假的情形。

五、提升農(nóng)村人居環(huán)境整治效果的對策

（一）擴大村民參與，協(xié)調(diào)各方利益需求

村民是人居環(huán)境整治的直接受益者，也是真正的參與主體，在農(nóng)村人居環(huán)境整治中發(fā)揮著重要作用。因此，在人居環(huán)境整治的過程中要將美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、鄉(xiāng)村長遠發(fā)展與村民實際生活的需要以及對于治理的滿意度有效結(jié)合起來。對于基層的指標和考核要求屬于制約性因素而非主導性、目的性因素。

擴大村民參與面，讓村民提高認識，使村民感受到人居環(huán)境整治的益處，自覺參與到人居環(huán)境治理當中。積極協(xié)調(diào)好村民與上級管理者之間的需求與利益沖突，在保障村民正常生活、提升村民幸福感、滿足村民合理需求的情況下穩(wěn)步推進人居環(huán)境整治工作。

（二）改進考核機制，完善基層管理體制

基層的特殊性和關(guān)鍵性要求基層工作者提升專業(yè)水平，促進管理機制合理化、科學化，實現(xiàn)基層的減負增效。

現(xiàn)階段基層管理機制不利于基層發(fā)揮基層事務(wù)管理的主動性，也難以激發(fā)基層工作者的積極性。基層工作者更多時候淪為工具人的角色，單純?yōu)橥瓿缮霞壷笜硕?，承擔著整治后果和單向的考核壓力卻又沒有相應(yīng)的反訴空間，更無法逃避問題。

改進考核機制，使得考核機制更加人性化、合理化，不僅僅是從領(lǐng)導滿意的角度，更要從群眾滿意的角度，為群眾利益考慮。在確定考核指標時要考慮基層能力和基層需求，建立合適的反饋機制，促進基層管理科學化，提升基層管理效率。

（三）立足地區(qū)實際，立足基層實際

現(xiàn)階段導致人居環(huán)境整治中基層治理陷入困境的原因很大程度上是由于政策標準不夠契合農(nóng)村的發(fā)展實際，標準制定缺乏由下而上的靈活性和反饋機制。

基層治理繁重的任務(wù)、上級的嚴格考核給基層的工作造成了過多的壓力，應(yīng)多方協(xié)調(diào)共治，共同承擔責任解決問題，制定任務(wù)目標的整治工作，不能由基層政府和基層工作者承擔所有治理責任和負擔。

面對各地各小區(qū)域內(nèi)村鎮(zhèn)的不同發(fā)展水平和發(fā)展需要，要立足地區(qū)發(fā)展實際，將籠統(tǒng)性標準精細化，根據(jù)實際情況調(diào)整目標強度和整治模式。政策目標要服務(wù)于實際和整治需要，服務(wù)于改善農(nóng)村人居環(huán)境的初衷，而不應(yīng)是各個區(qū)域一以貫之，各個節(jié)點始終如一。

基層工作是社會治理的基礎(chǔ)，是社會目標實現(xiàn)的直接途徑。解決基層治理的困境是提升農(nóng)村人居環(huán)境整治水平的必經(jīng)之路，任何政策的有效落實，基層問題才是關(guān)鍵。

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[責任編輯：潘慧琳]