粵港澳大灣區(qū)高等教育一體化發(fā)展: 基礎(chǔ)、難點(diǎn)及突破

李鵬虎

摘? ?要：推進(jìn)粵港澳大灣區(qū)高等教育一體化發(fā)展，有助于為中國(guó)高等教育擴(kuò)大開放探索經(jīng)驗(yàn)，并為國(guó)家實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略提供支撐。一方面，粵港澳大灣區(qū)高等教育一體化發(fā)展有著堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，具備諸多優(yōu)勢(shì);另一方面，“一個(gè)國(guó)家、兩種制度、三個(gè)關(guān)稅區(qū)”的特殊性和復(fù)雜性使粵港澳大灣區(qū)高等教育一體化發(fā)展面臨諸多制約因素，如合作要素自由流動(dòng)受限、合作體制機(jī)制不夠健全、合作頂層設(shè)計(jì)缺乏等?；浉郯拇鬄硡^(qū)高等教育一體化發(fā)展應(yīng)在以下領(lǐng)域重點(diǎn)突破：健全政策法規(guī)，締造大灣區(qū)高等教育一體化發(fā)展的“源頭活水”;創(chuàng)新體制機(jī)制，突破大灣區(qū)高等教育一體化發(fā)展的制度瓶頸;加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，推進(jìn)大灣區(qū)高等教育一體化發(fā)展的戰(zhàn)略布局。

關(guān)鍵詞：粵港澳大灣區(qū) 高等教育 一體化發(fā)展 體制機(jī)制

2019年2月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》，提出“支持粵港澳高校合作辦學(xué)，鼓勵(lì)聯(lián)合共建優(yōu)勢(shì)學(xué)科、實(shí)驗(yàn)室和研究中心”“充分發(fā)揮粵港澳高校聯(lián)盟的作用”。[1]新時(shí)代背景下，推進(jìn)粵港澳大灣區(qū)高等教育一體化發(fā)展，不僅是粵港澳大灣區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)和科技創(chuàng)新發(fā)展的重要支撐，也是“一國(guó)兩制”背景下區(qū)域高等教育改革發(fā)展的一次偉大嘗試，更是實(shí)現(xiàn)我國(guó)高等教育現(xiàn)代化、打造南方教育高地的關(guān)鍵舉措和現(xiàn)實(shí)需求。不同于紐約灣區(qū)、舊金山灣區(qū)、東京灣區(qū)等世界其他著名灣區(qū)，“一個(gè)國(guó)家、兩種制度、三個(gè)關(guān)稅區(qū)”賦予了粵港澳大灣區(qū)更多的特殊性和復(fù)雜性，對(duì)大灣區(qū)高等教育合作的廣度與深度、高等教育一體化發(fā)展提出了挑戰(zhàn)?；诖?，本文試圖厘清粵港澳大灣區(qū)高等教育一體化發(fā)展的基礎(chǔ)與優(yōu)勢(shì)，探討粵港澳大灣區(qū)高等教育一體化發(fā)展的困境，并深入剖析粵港澳大灣區(qū)高等教育一體化發(fā)展的對(duì)策，洞察區(qū)域高等教育一體化發(fā)展與政策之間的共進(jìn)關(guān)系，進(jìn)而為區(qū)域高等教育一體化發(fā)展提供理論支撐和證據(jù)支持。

一、區(qū)域高等教育一體化發(fā)展的內(nèi)涵

“區(qū)域一體化”（Regional Integration）常見于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，主要用以描繪和闡釋通過消除區(qū)域間經(jīng)濟(jì)合作障礙、實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)要素自由流動(dòng)，擴(kuò)大區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作發(fā)展的過程。伴隨理論研究與實(shí)踐的深入，傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)學(xué)視角下的區(qū)域一體化發(fā)展理論得到了“學(xué)術(shù)擴(kuò)張”，并被廣泛應(yīng)用于地緣關(guān)系、教育管理等各個(gè)領(lǐng)域，“區(qū)域一體化發(fā)展”不再單指“區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展”。[2]經(jīng)濟(jì)學(xué)理論對(duì)高等教育的滲透與輻射促使人們思考區(qū)域高等教育一體化發(fā)展過程中的關(guān)鍵議題，尤其是在知識(shí)全球化、高等教育發(fā)展不均衡、優(yōu)質(zhì)教育資源稀缺、國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)加劇等諸多因素的大環(huán)境下，實(shí)現(xiàn)區(qū)域高等教育的互聯(lián)互通與融合發(fā)展變得尤為必要和關(guān)鍵。鑒于此，國(guó)際社會(huì)開始在區(qū)域高等教育一體化發(fā)展這一領(lǐng)域進(jìn)行諸多探索和嘗試。在已有的實(shí)踐中，歐洲高等教育一體化發(fā)展可謂是其中典范。1999年6月，歐洲29個(gè)國(guó)家的主要負(fù)責(zé)人共同簽署旨在建立歐洲高等教育區(qū)（Europe Higher Education Area）的《博洛尼亞宣言》（Bologna Declaration），正式啟動(dòng)了歐洲高等教育一體化發(fā)展的實(shí)踐進(jìn)程。歐洲高等教育一體化是世界高等教育發(fā)展理念上的一次重大革新，對(duì)其他各國(guó)高等教育發(fā)展模式的形塑產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響。

進(jìn)入21世紀(jì)，有學(xué)者指出，“我國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)的發(fā)展，應(yīng)當(dāng)由‘點(diǎn)狀式拉動(dòng)變?yōu)椤M團(tuán)式發(fā)展，即由大中小協(xié)調(diào)一致的城市群組團(tuán)發(fā)展”[3]。實(shí)踐證明，城市群的組團(tuán)式發(fā)展對(duì)于區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與科技創(chuàng)新有著顯著的推動(dòng)作用。城市群的組團(tuán)式發(fā)展貼合區(qū)域一體化發(fā)展的根本意蘊(yùn)，我國(guó)較早提出的珠三角一體化、長(zhǎng)三角一體化、京津冀一體化等便是最好的例證。與此同時(shí)，作為區(qū)域一體化發(fā)展的重要組成部分，高等教育一體化對(duì)于緩解區(qū)域高等教育質(zhì)量發(fā)展不均、實(shí)現(xiàn)優(yōu)質(zhì)高等教育資源共享同樣起著關(guān)鍵的作用?；谶@樣的考慮，京津冀高等教育一體化、長(zhǎng)三角高等教育一體化、珠三角高等教育一體化等成為我國(guó)高等教育現(xiàn)代化進(jìn)程中的重要舉措。通過區(qū)域高等教育資源的合理配置、開放共享及高效利用，以及區(qū)域高等教育合作體制機(jī)制的突破創(chuàng)新，我國(guó)逐步形成了若干個(gè)區(qū)域高等教育發(fā)展共同體，成立了多個(gè)區(qū)域間高校合作聯(lián)盟，架起了高校間溝通交流與合作發(fā)展的重要橋梁。綜上可知，區(qū)域高等教育一體化的實(shí)質(zhì)是推進(jìn)區(qū)域高等教育合作、重置區(qū)域高等教育資源、優(yōu)化區(qū)域高等教育結(jié)構(gòu)的一個(gè)動(dòng)態(tài)過程。在區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化、國(guó)家政策支持等作用和影響下，區(qū)域高等教育一體化發(fā)展往往可以成為撬動(dòng)高等教育改革、創(chuàng)新體制機(jī)制的“有力杠桿”。然而，有必要認(rèn)清的一點(diǎn)是，區(qū)域高等教育一體化發(fā)展不等于推行某種單一的高等教育辦學(xué)理念或發(fā)展模式，而是希冀通過高等教育綜合改革和體制機(jī)制創(chuàng)新等途徑，達(dá)到擴(kuò)大高等教育合作，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、學(xué)科共建與資源共享等功效，并實(shí)現(xiàn)區(qū)域高等教育多元化、多樣性、多層次的發(fā)展格局。

二、粵港澳大灣區(qū)高等教育一體化發(fā)展的基礎(chǔ)優(yōu)勢(shì)

（一）高等教育結(jié)構(gòu)完整，經(jīng)費(fèi)充足

總體來看，粵港澳大灣區(qū)高等教育結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出“多樣異質(zhì)、協(xié)同互補(bǔ)”的基本特征，形成了“差別有序”的高等教育系統(tǒng)格局。廣東省高?？祁惤Y(jié)構(gòu)齊全，涵蓋哲學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、理學(xué)、工學(xué)等13大學(xué)科門類;香港高等教育實(shí)力雄厚，坐擁香港大學(xué)、香港科技大學(xué)、香港中文大學(xué)等享譽(yù)海內(nèi)外的世界一流大學(xué);澳門地區(qū)的高等教育機(jī)構(gòu)類型豐富，既有學(xué)科齊全的綜合性大學(xué)，如澳門大學(xué)，又有學(xué)科側(cè)重不同的多科性大學(xué)，如澳門理工學(xué)院、澳門城市大學(xué)等，還有旅游學(xué)院、澳門鏡湖護(hù)理學(xué)院等單科性高等教育機(jī)構(gòu)。[4]經(jīng)過數(shù)次整合，澳門高等教育形成了包含公私立高校在內(nèi)的公立私營(yíng)、多元聯(lián)合辦學(xué)的基本特點(diǎn)。從粵港澳大灣區(qū)高等教育的整體結(jié)構(gòu)特征來看，廣東高校數(shù)量多、學(xué)科齊全，但競(jìng)爭(zhēng)力有待提升，得益于各級(jí)各類政府的大力支持，有著廣闊的市場(chǎng)空間;香港高校整體實(shí)力雄厚，科學(xué)研究能力卓越，但受制于政策支持力度、經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)及有限物理空間，科研成果面臨難以及時(shí)有效轉(zhuǎn)化的挑戰(zhàn);澳門高校特色凸顯，尤其在旅游、護(hù)理、管理等領(lǐng)域，積累了豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。[5]“多樣異質(zhì)、協(xié)同互補(bǔ)”的基本特征賦予了粵港澳大灣區(qū)高等教育合作范圍與層次上的更多可能性。

從教育經(jīng)費(fèi)投入的情況來看，教育部、國(guó)家統(tǒng)計(jì)局、財(cái)政部發(fā)布的《關(guān)于2017年全國(guó)教育經(jīng)費(fèi)執(zhí)行情況統(tǒng)計(jì)公告》的數(shù)據(jù)顯示，2017年全國(guó)公共財(cái)政教育經(jīng)費(fèi)占公共財(cái)政支出的比率為14.71%。[6]同年，粵港澳大灣區(qū)各城市的教育支出占公共財(cái)政支出的比率均值為17.53%，顯著高于全國(guó)平均水平（見圖1）。[7]

研究與試驗(yàn)發(fā)展（R&D）經(jīng)費(fèi)投入強(qiáng)度，即R&D經(jīng)費(fèi)支出與國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）或地區(qū)生產(chǎn)總值之比是國(guó)際上用于衡量一國(guó)或一個(gè)地區(qū)在科技創(chuàng)新方面努力程度的重要指標(biāo)。如圖2所示，粵港澳大灣區(qū)整體R&D經(jīng)費(fèi)支出巨大，核心城市深圳和廣州R&D經(jīng)費(fèi)支出與其地區(qū)生產(chǎn)總值之比分別達(dá)到4.34%和2.48%。[8]從全國(guó)水平來看，2017年，全國(guó)R&D經(jīng)費(fèi)支出與GDP之比為2.13%。[9]而粵港澳大灣區(qū)R&D經(jīng)費(fèi)占該地區(qū)生產(chǎn)總值的比率則為2.25%，高于全國(guó)平均水平。

廣東省普通高校生均經(jīng)費(fèi)支出也呈現(xiàn)出逐步增長(zhǎng)的發(fā)展態(tài)勢(shì)，生均教育經(jīng)費(fèi)支出和生均公用經(jīng)費(fèi)支出均大幅高于全國(guó)水平。由圖3可知，2014—2018年，廣東省普通高等學(xué)校生均預(yù)算內(nèi)教育事業(yè)經(jīng)費(fèi)支出和公用經(jīng)費(fèi)支出兩項(xiàng)指標(biāo)均穩(wěn)中有升，2018年分別達(dá)到了25877.26元和10642.29元。[10]同年，全國(guó)普通高等學(xué)校生均預(yù)算內(nèi)教育事業(yè)經(jīng)費(fèi)支出和公用經(jīng)費(fèi)支出分別為20973.62元和8825.89元。[11]

（二）高等教育體制多元，各具特色

港澳高等教育管理體制趨近于西方模式，政府對(duì)高校辦學(xué)的干預(yù)程度有限，這為社會(huì)或市場(chǎng)通過非政府組織參與高校辦學(xué)和管理提供了空間。例如，高等教育第三方評(píng)估組織、大學(xué)教育資助委員會(huì)（University Grants Committee，UGC）等非政府組織，不僅可以通過數(shù)據(jù)搜集、咨詢參考為高校提供證據(jù)支持和理論支撐，而且可以通過監(jiān)督與評(píng)估參與大學(xué)治理，保障大學(xué)辦學(xué)質(zhì)量。政府、社會(huì)、高校之間相互銜接、相互補(bǔ)充、相互促進(jìn)、相互監(jiān)督，共同構(gòu)成了一個(gè)規(guī)范有序的高等教育治理體系。以香港為例，“政府—中間組織—高?！钡墓芾韺?shí)踐可謂是香港高等教育管理體制的特色，這一管理實(shí)踐不僅有效避免了政府過度干涉學(xué)校事務(wù)，而且對(duì)于香港高等教育質(zhì)量提升及高等教育特色發(fā)展也起到了顯著的保障作用。具體而言，香港政府通過UGC負(fù)責(zé)香港高校的整體發(fā)展與規(guī)劃。作為政府與大學(xué)之間的中介角色，UGC不僅負(fù)有合理配置高等教育財(cái)政的責(zé)任，而且承擔(dān)高等教育質(zhì)量監(jiān)督和問責(zé)的使命。此外，UGC在保障香港高等教育自治方面發(fā)揮著關(guān)鍵作用，即通過緩解政府對(duì)高校的干預(yù)使教學(xué)科研人員享有充分的教學(xué)和研究自由。隨著香港高等教育的發(fā)展壯大，UGC拓展其職能邊界，引導(dǎo)高等教育合理定位，并參與到高等教育的戰(zhàn)略規(guī)劃中，積極向政府提供政策建議。[12]

就廣東而言，2015年4月，廣東省委、省政府印發(fā)《關(guān)于建設(shè)高水平大學(xué)的意見》，并選取華南師范大學(xué)、華南農(nóng)業(yè)大學(xué)、廣東工業(yè)大學(xué)、廣州中醫(yī)藥大學(xué)、廣東外語外貿(mào)大學(xué)五所高校，先行開展人事制度改革試點(diǎn)，加大放權(quán)力度，下放崗位設(shè)置權(quán)、公開招聘權(quán)、職稱評(píng)審權(quán)、薪酬分配權(quán)、人員調(diào)配權(quán)五項(xiàng)權(quán)力。為貫徹落實(shí)教育部五部委《關(guān)于深化高等教育領(lǐng)域簡(jiǎn)政放權(quán)放管結(jié)合優(yōu)化服務(wù)改革的若干意見》，2017年6月30日，廣東省教育廳等五部門印發(fā)《關(guān)于廣東省深化高等教育領(lǐng)域簡(jiǎn)政放權(quán)放管結(jié)合優(yōu)化服務(wù)改革的實(shí)施意見》以及《高校需制定承接“放管服”改革事項(xiàng)系列配套制度（管理辦法）參考目錄》，具體規(guī)定了擬下放事項(xiàng)及相應(yīng)的配套制度。內(nèi)地的高等教育管理體制體現(xiàn)出了強(qiáng)大的自我調(diào)節(jié)與適應(yīng)能力，即在中國(guó)特色社會(huì)主義制度的框架中，不斷完善高等教育與政府之間的關(guān)系，優(yōu)化大學(xué)與社會(huì)的關(guān)系。

（三）高等教育前景開闊，需求旺盛

根據(jù)2019年清華大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院和領(lǐng)英（中國(guó)）共同發(fā)布的《粵港澳大灣區(qū)數(shù)字經(jīng)濟(jì)與人才發(fā)展研究報(bào)告》[13]，與舊金山灣區(qū)和悉尼灣區(qū)相比，粵港澳大灣區(qū)具有博士學(xué)位的人才只有不到3%，遠(yuǎn)低于舊金山灣區(qū)的6.83%。從研究人才的分布來說，粵港澳大灣區(qū)的研究人才主要集中在科技創(chuàng)新企業(yè)中;在大學(xué)研究人才占比方面，以17.21%的水平大大落后于舊金山灣區(qū)的27.83%和悉尼灣區(qū)的47.08%;粵港澳大灣區(qū)創(chuàng)業(yè)人才占比8.23%，落后于悉尼灣區(qū)的9.73%和舊金山灣區(qū)的13.36%?？傮w來看，目前粵港澳大灣區(qū)整體人才水平不及舊金山灣區(qū)和悉尼灣區(qū)，仍存在巨大教育需求。

作為人才培養(yǎng)和知識(shí)生產(chǎn)活動(dòng)的核心機(jī)構(gòu)，高等教育機(jī)構(gòu)逐步與區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、科技創(chuàng)新能力提升、區(qū)域戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃緊緊結(jié)合在一起。縱覽全球，無論是紐約灣區(qū)、舊金山灣區(qū)，還是東京灣區(qū)，世界上的一流灣區(qū)都是全球科技創(chuàng)新中心及高等教育中心，都擁有以世界一流大學(xué)為中心的高水平大學(xué)集群。粵港澳大灣區(qū)三地也就高等教育一體化發(fā)展進(jìn)行了諸多探索和嘗試。例如，2016年11月，中山大學(xué)聯(lián)同香港中文大學(xué)、澳門大學(xué)發(fā)起粵港澳大學(xué)合作聯(lián)盟建設(shè)建議，目前已有近30所粵港澳高校加入?；浉郯拇髮W(xué)合作聯(lián)盟的成立，促使粵港澳大灣區(qū)形成一個(gè)聯(lián)系緊密的高等教育系統(tǒng)，其不僅有利于教育勢(shì)能由高地向低地流動(dòng)補(bǔ)償，推進(jìn)后者與世界一流水平的教育體系接軌，而且為教育勢(shì)能高的一方提供更多資源和市場(chǎng)，有效擴(kuò)大灣區(qū)內(nèi)優(yōu)質(zhì)教育資源的總量。

新時(shí)代背景下，粵港澳大灣區(qū)承載著高等教育創(chuàng)新發(fā)展、培養(yǎng)世界一流人才的國(guó)家使命與責(zé)任擔(dān)當(dāng)，有著旺盛的需求和廣闊的前景。這要求粵港澳大灣區(qū)高等教育勇于站在時(shí)代前沿，積極參與全球高等教育治理。

三、粵港澳大灣區(qū)高等教育一體化發(fā)展的難點(diǎn)

（一）合作要素自由流動(dòng)受限

粵港澳大灣區(qū)高等教育一體化發(fā)展依賴于人才、科技、信息、設(shè)備、資金等合作要素的自由流動(dòng)。然而，受制度、法律、關(guān)稅等多重因素影響，港澳高校與內(nèi)地高校之間在教學(xué)科研人員、項(xiàng)目資金、大型儀器設(shè)備等要素的自由流動(dòng)上受到多重障礙。

一是課稅障礙影響著教學(xué)科研人員的自由流動(dòng)。作為三個(gè)獨(dú)立的關(guān)稅區(qū)，粵港澳三地均有單獨(dú)的稅制。以個(gè)人最高邊際稅率為例，香港地區(qū)個(gè)人最高邊際稅率為15%，澳門地區(qū)個(gè)人最高邊際稅率為12%，而珠三角九市個(gè)人最高邊際稅率為45%，遠(yuǎn)高于港澳兩市。[14]除此之外，三地在課稅年度、課稅環(huán)境、課稅優(yōu)惠方面均存在不同程度的差異。二是監(jiān)管障礙制約著項(xiàng)目資金的流動(dòng)。珠三角地區(qū)遵循內(nèi)地關(guān)稅制度，對(duì)跨境資本有著極為嚴(yán)格的審查機(jī)制，而香港、澳門在關(guān)境政策制訂上則有著較高的自主權(quán)，可作靈活調(diào)整。此外，三地在跨境金融監(jiān)管制度建設(shè)上水平不一、標(biāo)準(zhǔn)相異，間接影響了資金的有效流動(dòng)。三是關(guān)境障礙束縛大型儀器設(shè)備的流動(dòng)?；浉郯娜貙?shí)行不同的關(guān)稅制度，加之三地尚未建立起完善的溝通機(jī)制、協(xié)調(diào)機(jī)制及信息共享機(jī)制，導(dǎo)致科研設(shè)備通關(guān)效率低下、流動(dòng)受限。合作要素流通障礙導(dǎo)致粵港澳大灣區(qū)高等教育難以形成集聚效應(yīng)，客觀上阻礙了粵港澳大灣區(qū)高等教育一體化發(fā)展的實(shí)踐進(jìn)程。[15]

（二）合作體制機(jī)制不夠健全

粵港澳大灣區(qū)三地不同的高等教育體制對(duì)于形成自身特色有顯著優(yōu)勢(shì)，但對(duì)于區(qū)域高等教育一體化發(fā)展而言，卻體現(xiàn)出更多的抑制效應(yīng)。受制于體制機(jī)制的障礙，粵港澳三地尚未建立明確的高等教育合作框架協(xié)議。近些年，雖然有關(guān)粵港澳地區(qū)合作發(fā)展的政策陸續(xù)出臺(tái)，如2016年3月，國(guó)務(wù)院印發(fā)《深化泛珠三角區(qū)域合作的指導(dǎo)意見》，確定了泛珠三角區(qū)域?yàn)椤叭珖?guó)改革開放先行區(qū)、全國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展重要引擎、內(nèi)地與港澳深度合作核心區(qū)”的戰(zhàn)略定位;2019年2月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》，再次強(qiáng)調(diào)粵港澳三地合作發(fā)展的重要性。但總的來說，已出臺(tái)的政策文件多數(shù)聚焦于區(qū)域經(jīng)濟(jì)貿(mào)易層面的合作，關(guān)于三地高等教育合作的表述大多為概要性描述。從已有的合作基礎(chǔ)來看，粵港澳三地進(jìn)行了諸如聯(lián)合培養(yǎng)、學(xué)科共建等不同形式與內(nèi)容上的合作，但合作的實(shí)質(zhì)性、戰(zhàn)略性及系統(tǒng)性等方面有待加強(qiáng)。由于高等教育合作層面缺乏系統(tǒng)性的規(guī)劃及強(qiáng)有力的協(xié)調(diào)，三地高校在大型儀器設(shè)備、實(shí)驗(yàn)室、信息數(shù)據(jù)等資源共享機(jī)制上仍有很大改善空間。除此之外，三地高等教育合作辦學(xué)中涉及到的成本分擔(dān)機(jī)制、監(jiān)管機(jī)制、獎(jiǎng)懲機(jī)制等都是需要克服的體制機(jī)制難題。

（三）高等教育合作頂層設(shè)計(jì)有待加強(qiáng)

從政府性質(zhì)來看，粵港澳大灣區(qū)包含了香港、澳門兩個(gè)特別行政區(qū)政府，深圳、珠海兩個(gè)經(jīng)濟(jì)特區(qū)政府，其中深圳為計(jì)劃單列市和副省級(jí)城市。這種行政格局涉及到中央與省市、中央與特別行政區(qū)、中央與經(jīng)濟(jì)特區(qū)以及省市與計(jì)劃單列市等多個(gè)層次，行政關(guān)系復(fù)雜。加之粵港澳三地在行政立法、政策制定和執(zhí)行操作等方面存在壁壘，從政府雙邊及多邊之間的磋商、協(xié)調(diào)到最后形成共識(shí)需要經(jīng)歷一個(gè)漫長(zhǎng)的過程，非短時(shí)間內(nèi)可以做到。區(qū)域行政壁壘、多邊行政格局、復(fù)雜行政關(guān)系等問題難以得到有效突破，而真正意義上的粵港澳大灣區(qū)高等教育一體化發(fā)展也將受到掣肘。從行政區(qū)劃的角度來講，隨著粵港澳大灣區(qū)建設(shè)的深入推進(jìn)，圍繞廣州、深圳等中心城市建設(shè)的超級(jí)城市群將會(huì)成為人才集聚、科技提升、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、文化創(chuàng)新的重要橋梁。與此同時(shí)，城市之間對(duì)于政治資源、經(jīng)濟(jì)資源及教育資源等各種資源爭(zhēng)奪的矛盾也將會(huì)相伴而生。尤其是在粵港澳大灣區(qū)存在諸多行政壁壘、區(qū)域治理高度復(fù)雜的背景下，矛盾的彰顯與利益的沖突對(duì)于大灣區(qū)高等教育一體化發(fā)展構(gòu)成了巨大挑戰(zhàn)。應(yīng)對(duì)這些挑戰(zhàn)，需要強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)小組及系統(tǒng)性的頂層設(shè)計(jì)。然而，區(qū)域間高等教育合作方面的政策設(shè)計(jì)仍顯不足，直接有效的高等教育合作框架協(xié)議與對(duì)接機(jī)制尚未建立。

四、粵港澳大灣區(qū)高等教育一體化發(fā)展的突破點(diǎn)

（一）健全政策法規(guī)，締造大灣區(qū)高等教育一體化發(fā)展的“源頭活水”

粵港澳大灣區(qū)政治制度、法律體系及教育體制相異，使粵港澳大灣區(qū)高等教育一體化發(fā)展面臨挑戰(zhàn)?；诖?，探索大灣區(qū)高等教育合作的法治框架，為粵港澳大灣區(qū)高等教育合作提供法律基礎(chǔ)和政策支持，不僅是當(dāng)前最為緊迫和最為重要的任務(wù)，也是締造粵港澳大灣區(qū)高等教育一體化發(fā)展之“源頭活水”的關(guān)鍵所在。第一，明晰粵港澳大灣區(qū)高等教育合作的法律基礎(chǔ)，健全法律法規(guī)。以高校合作辦學(xué)為例，粵港澳大灣區(qū)高校合作辦學(xué)除了應(yīng)遵循中外合作辦學(xué)的一般規(guī)律外，還要因地制宜，研究和把握港澳與內(nèi)地合作辦學(xué)的特殊規(guī)律，以策應(yīng)國(guó)家戰(zhàn)略需求。因此，建議從國(guó)家立法層面，研究出臺(tái)《粵港澳大灣區(qū)高校合作辦學(xué)條例》。第二，完善粵港澳大灣區(qū)高等教育一體化發(fā)展的政策體系，擬定《粵港澳大灣區(qū)高等教育一體化發(fā)展框架協(xié)議》，彌補(bǔ)已有政策文本對(duì)高等教育一體化描繪的不足，為三地高等教育合作提供政策保障。第三，健全粵港澳大灣區(qū)高等教育合作辦學(xué)的監(jiān)管機(jī)制及獎(jiǎng)懲機(jī)制，依據(jù)法定程序解決合作辦學(xué)中的利益沖突與爭(zhēng)端，做到有法可依。第四，制定粵港澳大灣區(qū)高校人員往來交流通行政策，打造綠色通道，通過政策設(shè)計(jì)與機(jī)制對(duì)接，從根本上消除三地在過境通關(guān)及停留時(shí)限等方面的障礙，為粵港澳三地高校教師合作互訪提供便利。

（二）創(chuàng)新體制機(jī)制，突破大灣區(qū)高等教育一體化發(fā)展的制度瓶頸

粵港澳大灣區(qū)高等教育一體化發(fā)展不僅依賴宏觀上的頂層設(shè)計(jì)，也離不開微觀層面的體制機(jī)制對(duì)接?；鶎犹接憫?yīng)和頂層設(shè)計(jì)結(jié)合，建立框架協(xié)議和對(duì)接機(jī)制才能最大程度上鞏固合作的基礎(chǔ)。[16]不可否認(rèn)，粵港澳大灣區(qū)高等教育一體化發(fā)展存在諸多體制障礙，相應(yīng)的對(duì)接機(jī)制也有待完善。創(chuàng)新體制機(jī)制是當(dāng)前粵港澳大灣區(qū)高等教育一體化發(fā)展需要解決的關(guān)鍵問題。具體而言，可借鑒歐洲高等教育一體化發(fā)展的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，推動(dòng)構(gòu)建粵港澳大灣區(qū)高校學(xué)分互認(rèn)、學(xué)歷互認(rèn)、教師資質(zhì)互認(rèn)等機(jī)制，進(jìn)一步深化高等教育合作的層次。一方面，突出國(guó)家層面的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)在粵港澳大灣區(qū)一體化發(fā)展中的“紐帶”作用，地方通過協(xié)商以成立高等教育合作委員會(huì)的形式，完善高等教育合作的協(xié)調(diào)機(jī)制、溝通機(jī)制及資源共享機(jī)制。另一方面，重視三地高等教育合作的成效，建立高等教育質(zhì)量的監(jiān)測(cè)機(jī)制和評(píng)估機(jī)制，及時(shí)診斷和發(fā)現(xiàn)高等教育合作過程中出現(xiàn)的問題，制定有效的應(yīng)對(duì)方案，并提出操作性強(qiáng)的對(duì)策建議?？傊浉郯拇鬄硡^(qū)高校要善用體制優(yōu)勢(shì)，順勢(shì)而為，謀求合作的“最大公約數(shù)”。勇于創(chuàng)新體制機(jī)制，自上而下與自下而上協(xié)同推進(jìn)，重視落實(shí)，齊力突破粵港澳大灣區(qū)高等教育一體化發(fā)展的體制機(jī)制瓶頸。

（三）加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，推進(jìn)大灣區(qū)高等教育一體化發(fā)展的戰(zhàn)略布局

歐洲高等教育一體化發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)表明，區(qū)域之間如果能夠求同存異，秉承共識(shí)、共贏、共創(chuàng)的基本原則，并實(shí)施強(qiáng)有力的頂層設(shè)計(jì)與戰(zhàn)略謀劃，那么區(qū)域高等教育一體化發(fā)展便能夠取得顯著成效?；浉郯拇鬄硡^(qū)高等教育結(jié)構(gòu)完整、資源豐富、需求旺盛，但同時(shí)也面臨發(fā)展水平、發(fā)展理念、發(fā)展模式存在差異等挑戰(zhàn)。2020年，教育部、廣東省印發(fā)《推進(jìn)粵港澳大灣區(qū)高等教育合作發(fā)展規(guī)劃》，對(duì)粵港澳大灣區(qū)高等教育合作發(fā)展進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)。推進(jìn)粵港澳大灣區(qū)高等教育一體化發(fā)展，還需進(jìn)一步從國(guó)家戰(zhàn)略高度科學(xué)謀劃、通盤設(shè)計(jì)，促進(jìn)高等教育優(yōu)質(zhì)資源的集聚與外溢，整體提升大灣區(qū)高等教育的綜合實(shí)力?？梢蕴剿鲗⒒浉郯拇鬄硡^(qū)打造為高等教育綜合改革試驗(yàn)區(qū)，統(tǒng)籌配置高等教育資源、創(chuàng)新高等教育管理體制與辦學(xué)體制。明確高等教育一體化發(fā)展的工作方向和重點(diǎn)，以提高粵港澳大灣區(qū)高校參與融合發(fā)展、互利互通的能動(dòng)性和主動(dòng)性。在此基礎(chǔ)上，推動(dòng)大灣區(qū)高等教育一體化發(fā)展的戰(zhàn)略布局。與此同時(shí)，明晰各級(jí)各類政府之間的責(zé)任與義務(wù)，建立國(guó)家層面的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，多方聯(lián)動(dòng)、齊心協(xié)力共同解決粵港澳大灣區(qū)高等教育一體化發(fā)展過程中的重大問題。

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編輯 呂伊雯? ?校對(duì) 王亭亭