制發(fā)高質(zhì)量訴前檢察建議的若干思考

肖喜偉

摘 要：制發(fā)檢察建議書是行政公益訴訟案件辦理過程中的一個關(guān)鍵節(jié)點。參考湖南省衡南縣人民檢察院督促衡南縣交通運輸局整治G322國道棉花山路段交通安全隱患行政公益訴訟案件辦理實際，檢察機關(guān)應(yīng)客觀全面調(diào)查核實，依法合理提出建議，并將與行政機關(guān)的溝通貫穿始終?；鶎訖z察院應(yīng)在高度重視的基礎(chǔ)上強化業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)與接受考核，在實踐中提升取證能力和文書制作水平，內(nèi)外同頻共振強化建議落實力度。

關(guān)鍵詞：行政公益訴訟 訴前檢察建議 要點 完善

一、基本案情及辦案過程

2021年1月25日，湖南省衡南縣人民檢察院（以下簡稱“衡南縣院”）一公益訴訟承辦人代表衡南縣院在某鎮(zhèn)聽取縣人大代表對衡南縣院2020年度工作報告草案意見，某代表提出G322國道棉花山路段常年事故多發(fā)、交通擁堵，她多次反映仍未解決。其發(fā)言引起承辦人的高度警覺。1月29日，承辦人邀請衡南縣交通運輸局、衡南縣公路建設(shè)養(yǎng)護中心等單位派員到棉花山路段現(xiàn)場初步調(diào)查，使用無人機和執(zhí)法記錄儀取證。該路段地形坡陡坡長、彎大彎多、路窄擁堵，當(dāng)?shù)匕傩辗Q之為“手肘彎”來形容彎之急、坡之陡。拐彎處被山體阻隔視線，會車視距短，易發(fā)事故;長車拐彎不便加重擁堵?，F(xiàn)場來往物流貨運車輛、客運車輛、私家車輛以及外市區(qū)的車輛較多，路邊多處可見不少駛出路面的車轍、廢棄的汽車保險杠與燈罩等零件。

承辦人了解到G322國道衡南縣棉花山所屬路段系原S317省道升級而成，是通往衡陽東片、郴州安仁以及連接京港澳高速公路的重要交通要道和樞紐，來往的大型物流貨運、客運及私家車輛較多，車流量大，2018年日平均車流量6766輛、2019年日平均車流量5416輛、2020年日平均車流量6035輛。每年引發(fā)交通事故多達90件以上，造成大量人員傷亡和財產(chǎn)損失。僅2018年至2020年期間，該路段發(fā)生交通事故276件，造成人員受傷56人、死亡2人、財產(chǎn)損失115萬元（以上數(shù)據(jù)不含未經(jīng)交警部門處理的事故部分），嚴(yán)重影響公共交通安全和效率，損害社會公共利益。

經(jīng)初步調(diào)查，衡南縣院于2021年2月1日對縣交通運輸局以行政公益訴訟立案。同年4月12日，經(jīng)上級檢察機關(guān)批準(zhǔn)[1]，衡南縣院向縣交通運輸局公開宣告送達檢察建議書。收到檢察建議書后，縣交通運輸局高度重視，立即向衡南縣交通運輸領(lǐng)導(dǎo)小組報告。同年4月14日，縣交通運輸領(lǐng)導(dǎo)小組召集交通、公路建設(shè)、交警、發(fā)改、林業(yè)、國土、財政、所屬鎮(zhèn)村等單位召開“棉花山路段安全隱患處置工作會”，部署具體工作。當(dāng)月增設(shè)交通警示標(biāo)志及其他輔助設(shè)施。5月11日，棉花山路段改造設(shè)計方案出臺并討論通過。7-8月，縣交通運輸局先后組織完成測繪、設(shè)計批復(fù)、立項以及林業(yè)、國土用地審批、項目選址、財政評審等工作，并于8月26日開始切削山體，10月完成山體切削、興建擋土墻、拓寬路肩等工程量，投入使用后最大化消除道路交通安全隱患，為百姓安全出行、商貿(mào)物流通暢保駕護航。

該案被最高檢作為公益訴訟五個典型案例之一于2022年3月在全國兩會期間展播，辦案中制發(fā)的訴前檢察建議被湖南省人民檢察院評為2021年度湖南省檢察機關(guān)公益訴訟十優(yōu)檢察建議。

二、制發(fā)檢察建議的幾點思考

（一）客觀全面調(diào)查核實，多種證據(jù)并重

行政公益訴訟案件中，調(diào)查是否客觀、全面，鎖定被監(jiān)督行政機關(guān)是否精確、證據(jù)鏈?zhǔn)欠裢暾?，直接關(guān)乎訴前檢察建議書質(zhì)量。承辦人開展調(diào)查時主要重視兩方面的工作。一是重視公益被侵害的資料調(diào)查。前述人大代表說老百姓反應(yīng)很強烈，那么在網(wǎng)絡(luò)如此發(fā)達、網(wǎng)絡(luò)輿論影響巨大的當(dāng)今社會，會否有人在網(wǎng)絡(luò)上反映？基于此，承辦人在2021年1月25日會后返程途中通過手機聯(lián)網(wǎng)檢索，發(fā)現(xiàn)有網(wǎng)民在中國衡陽新聞網(wǎng)等網(wǎng)絡(luò)媒體發(fā)布“G322國道棉花山路段經(jīng)常堵、上午堵下午回程還是堵車、救護車都來了”的帖子。承辦人到衡南縣公安局交警大隊調(diào)取該路段事故發(fā)生的數(shù)量、類型、人員傷亡、財產(chǎn)損失等證據(jù)，到保險公司調(diào)取該路段事故理賠情況，到縣公路建設(shè)養(yǎng)護中心調(diào)取近3年經(jīng)過該路段的車流量和車輛類型。二是重視現(xiàn)場踏勘。除了在現(xiàn)場看到該路段坡陡坡長、彎急路窄、長車拐彎不便、路邊不少廢棄的車燈、保險杠之外，承辦人還觀察通過該路段二輪摩托車、三輪摩托車、小轎車、大貨車、長車等各類交通工具的大致占比和密度，并向過路車輛、周邊村民了解擁堵、事故情況。

（二）基于客觀實際，依法合理提出建議

經(jīng)過資料收集、調(diào)取證據(jù)、現(xiàn)場踏勘、走訪群眾，公共利益被侵害的基本事實已能明確，而后就是對適格主體提出內(nèi)容合理、具有高度必要性和可行性的檢察建議內(nèi)容。一是直接傾聽交通參與者的聲音。與交通參與者直接對話，獲取第一手資料。鑒于大貨小客的司乘人員經(jīng)常從這個路段經(jīng)過，對這個路段的交通狀況有最直接、最深刻的體會，對如何破解擁堵、事故常發(fā)的困境，也有一些思考和經(jīng)驗性看法。因此，承辦人除了向過路群眾和周邊村民了解基本情況，還專門聽取跨縣、跨市、甚至跨省的大貨車、長車駕乘人員的感受以及對解決問題的看法。二是借助專業(yè)機構(gòu)的力量。經(jīng)過踏勘現(xiàn)場，承辦人感性認(rèn)識到造成事故多發(fā)的原因除部分系車輛超速之外，拐彎處山體阻隔對向車輛視線、路肩寬度不足是重要原因。經(jīng)委托公路工程咨詢技術(shù)公司測繪發(fā)現(xiàn)，該路段設(shè)計時速為30千米/小時，公路規(guī)范要求會車視距為60米，但因山體阻隔產(chǎn)生視線盲區(qū)，實際視距只有40米。會車視距不足，留給駕駛員的反應(yīng)時間不夠，就容易發(fā)生事故。三是精準(zhǔn)確定監(jiān)督對象。應(yīng)該將縣交通運輸局還是縣公路建設(shè)養(yǎng)護中心（原縣公路局）作為立案及檢察建議書送達的對象？承辦人認(rèn)真梳理法律、法規(guī)和“三定”方案發(fā)現(xiàn)，衡南縣國、省、縣、道的建設(shè)和維護均由縣公路建設(shè)養(yǎng)護中心承擔(dān)，其系縣交通運輸局下屬的正科級事業(yè)單位。《公路法》第8條第2款規(guī)定縣級以上地方人民政府交通主管部門主管本行政區(qū)域內(nèi)的公路工作，其第4款規(guī)定縣級以上交通主管部門可以決定由公路管理機構(gòu)依照本法規(guī)定行使公路行政管理職責(zé)，在縣交通運輸局沒有將該行政管理職責(zé)決定由縣公路建設(shè)養(yǎng)護中心行使的前提下，承辦人決定將縣公路建設(shè)養(yǎng)護中心的上級行政機關(guān)——縣交通運輸局作為立案及訴前檢察建議書發(fā)送的對象。最后，綜合現(xiàn)場踏勘結(jié)果和專業(yè)意見，衡南縣院向縣交通運輸局提出了移除山體、加寬路肩等建議內(nèi)容。

（三）將溝通貫穿建議制發(fā)前后并持續(xù)跟進監(jiān)督

若想取得好的辦案效果，離不開檢察建議書送達前后與被監(jiān)督行政機關(guān)的溝通，以及持續(xù)進行的整改效果評估。一是檢察建議書制發(fā)前的溝通，有利于了解行政機關(guān)的態(tài)度和履職難點，為下一步檢察建議的提出乃至提起訴訟打基礎(chǔ)?！度嗣駲z察院公益訴訟辦案規(guī)則》規(guī)定立案后7日內(nèi)將《立案決定書》送達被監(jiān)督行政機關(guān)，為溝通、磋商創(chuàng)造了機會。檢察建議送達后，承辦人定期跟進了解行政機關(guān)的履職動態(tài)。在兩個月整改期限屆滿后，即便尚未進入現(xiàn)場施工階段，但鑒于縣交通運輸局已經(jīng)在逐步實施測繪、設(shè)計批復(fù)、立項、林業(yè)、國土用地審批、項目選址確定、財政評審等工作，衡南縣院決定延長審查起訴期限1個月，后來報請衡陽市人民檢察院同意再延長審查起訴期限1個月。二是結(jié)案后的跟進回訪，確認(rèn)整改效果。最后一次延長審查起訴期限是到9月12日屆滿，鑒于施工隊已經(jīng)在8月26日入場開始切削山體，至9月10日左右，山體基本被切除，但護坡尚未砌好、排水溝未挖、草皮未鋪設(shè)，衡南縣院認(rèn)為縣交通運輸局已經(jīng)在實質(zhì)性履職中，符合結(jié)案條件，遂依法終結(jié)審查。案件終結(jié)審查不代表監(jiān)督終止，承辦人持續(xù)跟進整改進度，直到10月份施工完成投入使用后。

三、完善建議

（一）強化思想認(rèn)識，加強業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)與考核工作

一是思想上高度重視。檢察建議是檢察機關(guān)履行法律監(jiān)督職能、參與社會治理的利器，質(zhì)量不高的檢察建議從個案和短期視角看，影響的是個案或者單項檢察業(yè)務(wù)的口碑，但從全局和長期視角來看，將可能直接影響整個檢察系統(tǒng)的權(quán)威和檢察職能的實現(xiàn)。基層院應(yīng)將檢察建議工作作為檢察機關(guān)服務(wù)保障大局、推動社會治理的重要抓手，強化組織領(lǐng)導(dǎo);檢察長對檢察建議工作負總責(zé)，加強統(tǒng)籌部署和督促落實。二是強化業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)。通過集中學(xué)習(xí)和自主學(xué)習(xí)、規(guī)范性文件與案例研學(xué)相結(jié)合的方式，強化檢察建議相關(guān)學(xué)習(xí)培訓(xùn)?；鶎釉撼修k人日常與上級院法律政策研究室和公益訴訟檢察部門聯(lián)絡(luò)，及時學(xué)習(xí)新的文件規(guī)定、獲取新的文書模板，悉心學(xué)習(xí)上級院印發(fā)的優(yōu)秀檢察建議文稿，從負面典型中吸取教訓(xùn)，積極參與文書競賽、辦案比武等活動，以賽促學(xué)。三是強化檢察建議指導(dǎo)考核。市州院可借鑒衡陽市院的做法，建立法律政策研究室對全市檢察建議書的（月）提示、（季度、年度）報告制度。市州院除了充分發(fā)揮綜合統(tǒng)籌職責(zé)以外，通過常態(tài)化、案件化開展檢察建議文書備案審查工作強化“一對一”指導(dǎo)，將下級院檢察建議備案情況、文書質(zhì)量納入年底考核指標(biāo)當(dāng)中。綜合考慮文書質(zhì)量、回復(fù)采納情況、社會效果等因素，評選優(yōu)秀、反面檢察建議，分予通報表揚、批評。

（二）實踐中把好“四關(guān)”提升取證能力和文書制作水平

一是把好術(shù)業(yè)專攻關(guān)。監(jiān)督的權(quán)威不是來自監(jiān)督地位，而是來自被監(jiān)督者的尊重。要想辦理好行政公益訴訟案件，承辦人必須吃透相關(guān)領(lǐng)域的專業(yè)知識和熟稔擬監(jiān)督行政機關(guān)的職權(quán)職責(zé)，厘清擬監(jiān)督的主體。法律、司法解釋、法規(guī)（含行政法規(guī)和地方性法規(guī)）、規(guī)章（含部門規(guī)章和地方規(guī)章）、“三定”方案、權(quán)利責(zé)任清單等相關(guān)文件規(guī)定了行政機關(guān)具體有哪些職權(quán)職責(zé)，以及具體的依法履職方式、程度，在此基礎(chǔ)上逐項查擺其是否有違法行使職權(quán)或者不作為行為。有了這些資料儲備，承辦人在與被監(jiān)督行政機關(guān)溝通、詢問證人時，可以提高溝通、詢問效率，展示辦案人員的專業(yè)素養(yǎng)，同時可以為行政機關(guān)的整改提供合法、務(wù)實的參考性意見，對行政機關(guān)是否“實質(zhì)性履職”作出主客觀統(tǒng)一的評價。

二是把好調(diào)查取證關(guān)。承辦人不僅要對擬監(jiān)督行政機關(guān)違法行使職權(quán)或不作為調(diào)取證據(jù)，同時要對其已經(jīng)履職的部分調(diào)取證據(jù)，做到全面真實，不因其部分違法行使職權(quán)或不作為而對其全盤否定，并客觀體現(xiàn)在檢察建議書中。衡南縣院的做法是，取證前先做好預(yù)案，明確需要取證的步驟、內(nèi)容、使用的設(shè)備，預(yù)判可能面臨的問題，即便不準(zhǔn)備書面取證預(yù)案，也提前將這些問題考慮清楚。一般來說，不是當(dāng)場取得證據(jù)的話，應(yīng)盡量把對證據(jù)的內(nèi)容、形式要求、回復(fù)期限在調(diào)證文書里明確，通過充分溝通讓被取證單位（人）精準(zhǔn)理解對證據(jù)的要求，確保取證目的順利實現(xiàn)。承辦人也可以提前設(shè)計好表格，把所需要取證的內(nèi)容包含到里面，取證時按表格填寫即可，提高效率。注重現(xiàn)代科技手段的運用，例如將大數(shù)據(jù)應(yīng)用平臺、無人機航拍、快速檢測設(shè)備等運用到辦案實務(wù)，提高調(diào)查取證質(zhì)量和效率。

三是把好文字格式關(guān)。檢察建議書是重要載體，展現(xiàn)承辦人和檢察機關(guān)的業(yè)務(wù)水平和專業(yè)素養(yǎng)。承辦人要以制發(fā)的每一份檢察建議都做到體例和法律用語規(guī)范、遣詞造句嚴(yán)謹(jǐn)、監(jiān)督依據(jù)充分、釋理說法詳盡、建議內(nèi)容有較強的操作性、文書排版美觀、標(biāo)點符號使用精準(zhǔn)為目標(biāo)。此外，建立檢察建議書雙重檢查制度。不具備部門交叉檢查條件的，可以參考衡南縣院的做法，公益訴訟檢察部門內(nèi)部設(shè)置校稿崗位，承辦人甲制作的檢察建議書由承辦人乙檢查，反之亦然，多一道核稿，就少一些瑕疵。

四是把好溝通交流關(guān)。（1）檢察機關(guān)在發(fā)出訴前檢察建議前可以就案件事實、履職情況、法律依據(jù)、建議內(nèi)容等方面聽取被監(jiān)督行政機關(guān)的意見，減少行政機關(guān)的抵觸，有利于實質(zhì)性地化解問題，取得較好的整改效果。承辦人在與行政機關(guān)溝通時，保持謙抑、相互尊重、彰顯專業(yè)素養(yǎng)很有必要。（2）加大檢察建議書送達后的跟蹤落實力度，積極通過電話詢問、實地走訪、不定期會商等方式強化跟蹤回訪，督促被建議單位落實整改。雖然檢察機關(guān)和行政機關(guān)被法律賦予不同的地位和權(quán)利義務(wù)，但在檢察公益訴訟中，行政機關(guān)與檢察機關(guān)的目的是一致的，即推進我國法治建設(shè)，推進社會治理現(xiàn)代化進程，為經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展貢獻力量。公益訴訟承辦人不僅要與行政機關(guān)、人民法院打交道，還要與黨委、政府、企事業(yè)單位、社會團體、公益組織發(fā)生工作往來，必須要有較強的溝通協(xié)調(diào)能力。

（三）著眼文書之外，內(nèi)外同頻共振強化建議落實力度

一是巧用內(nèi)力。（1）探索“檢察建議+聽證”模式，監(jiān)督檢察建議的落實。熟練掌握最高檢案件聽證規(guī)則和公益訴訟案件聽證辦法，積極在認(rèn)定檢察公益訴訟違法事實、法律適用、整改措施、整改效果評估等環(huán)節(jié)引入聽證，邀請人民群眾、人大代表、政協(xié)委員、人民監(jiān)督員等社會各界參與監(jiān)督，將公開聽證與檢察建議工作有機融合，有效提升檢察建議的公信力、說服力。（2）積極適用公開送達方式送達檢察建議。本案的檢察建議書公開送達，既對縣交通運輸局施加壓力，同時也為其化解了阻力。對有重大社會影響、關(guān)系百姓民生或者有普遍教育意義的案件，檢察機關(guān)應(yīng)將檢察建議書實行公開送達，擴大監(jiān)督的覆蓋面，獲得廣泛的支持度。

二是借好外力。（1）建立落實檢察檢察建議抄送制度。衡南縣院與縣人大常委會建立檢察建議月報送制度，每月初報送制發(fā)檢察建議書和回復(fù)整改情況，縣人大常委會對不及時回復(fù)的機關(guān)可以啟動質(zhì)詢、特定問題調(diào)查，形成整改合力。對于涉及事項社會影響大、群眾關(guān)注度高、違法情形具有典型性的檢察建議書，可以抄送同級黨委、政府、紀(jì)委監(jiān)委或者被建議單位的上級機關(guān)、行政主管部門以及行業(yè)自律組織等，爭取理解支持、督促整改。（2）納入考核。衡南縣院積極向縣委匯報，得到政府支持，于2020年度將行政機關(guān)“一把手”和行政機關(guān)對調(diào)查取證的配合度和檢察建議書的回復(fù)整改情況納入考核，通過關(guān)聯(lián)行政機關(guān)的整體績效考核、影響其“錢袋子”和其“一把手”的提拔來提升其支持力度。（3）線索移送。明確對不落實檢察建議導(dǎo)致國家利益和社會公共利益出現(xiàn)重大損失和損失進一步擴大的，檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)及時通報監(jiān)察機關(guān)，由監(jiān)察機關(guān)依法追究有關(guān)人員責(zé)任。

*湖南省衡南縣人民檢察院第五檢察部主任[421199]

[1] 因該領(lǐng)域當(dāng)時尚不屬于檢察公益訴訟法定領(lǐng)域，故在制發(fā)該檢察建議書前報請上級院同意。