農(nóng)村金融改革重啟

陳洪杰

新一輪省聯(lián)社改革原因之一是，農(nóng)商行改制進(jìn)度持續(xù)加快。 圖/視覺中國

20年輪回，中國金融業(yè)現(xiàn)代治理結(jié)構(gòu)完善的深層次改革，再度延展至廣袤的農(nóng)村金融。

農(nóng)信社一直以來都是中國農(nóng)村金融市場(chǎng)內(nèi)最重要的金融機(jī)構(gòu)，扮演著地方金融主力軍的角色。省農(nóng)村信用社聯(lián)合社（下稱“省聯(lián)社”）作為2000年后農(nóng)信社改革的歷史產(chǎn)物，對(duì)中國金融的穩(wěn)定與發(fā)展發(fā)揮了積極作用。

但隨著2010年農(nóng)信社商業(yè)化改制，原先農(nóng)信機(jī)構(gòu)的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)和內(nèi)部治理水平有了明顯的提升，省聯(lián)社行政化管理體制與基層行法人治理的矛盾逐步加大。

“原是改革的產(chǎn)物，如今卻成為被改革的對(duì)象”，這句話概括了省聯(lián)社在過去20多年的發(fā)展軌跡。

在新階段，農(nóng)商行等農(nóng)村中小銀行面臨著更大的挑戰(zhàn)?！笆÷?lián)社的深化改革對(duì)健全農(nóng)村金融服務(wù)體系、增強(qiáng)高質(zhì)量農(nóng)村金融供給、釋放農(nóng)村金融活力、化解農(nóng)村金融風(fēng)險(xiǎn)、服務(wù)全面鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略具有重要意義，也是深化金融供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的具體體現(xiàn)。”多位受訪人士稱。

“另外，當(dāng)下的農(nóng)商行不帶合作制成分，不屬于農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)。作為監(jiān)管者的省聯(lián)社也需要換個(gè)名字了?！币恍┺r(nóng)商行高管對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者表示。

掌管著數(shù)十萬億元資金的省聯(lián)社就此拉開改革大幕，幾經(jīng)波折，首單改革在2022年4月落地：浙江農(nóng)商聯(lián)合銀行開業(yè)，原浙江省聯(lián)社自行終止。

不過，早在2016年“中央一號(hào)文件”就提到“開展農(nóng)信社省聯(lián)社改革試點(diǎn)，逐步淡出行政管理，強(qiáng)化服務(wù)職能”，為何在六年之后的2022年僅有浙江一地的省聯(lián)社改革落地？

“省聯(lián)社改革是關(guān)于中國農(nóng)村金融甚至是中國金融穩(wěn)定和發(fā)展的一件大事，涉及各方利益，需要反復(fù)權(quán)衡、充分聽取各方訴求，這是多年來難以落地的主要原因;各省的改革方案具有多樣性，地方政府對(duì)省聯(lián)社的定位不同，提交的改革方案也不同，開明的地方有意愿放松對(duì)農(nóng)商行等機(jī)構(gòu)的控制，保守的地方則不然?！睌?shù)位農(nóng)商行董事長、行長對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者表示。

多家中小銀行風(fēng)險(xiǎn)出清是另外的重要原因之一。一位農(nóng)商行董事長告訴《財(cái)經(jīng)》記者，農(nóng)商行的發(fā)展存在不平衡，地域分化較嚴(yán)重的問題。前些年一些高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)的省聯(lián)社忙于處置轄區(qū)內(nèi)金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)，這是2017年第五次全國金融工作會(huì)議重要落地措施之一。與改革比起來，畢竟處置風(fēng)險(xiǎn)更為急迫。

隨著高風(fēng)險(xiǎn)農(nóng)合機(jī)構(gòu)的處置，省聯(lián)社改革即將提速。2022年3月，中國人民銀行發(fā)布的《2021年四季度央行金融機(jī)構(gòu)評(píng)級(jí)結(jié)果》顯示：高風(fēng)險(xiǎn)機(jī)構(gòu)數(shù)量較峰值已減少333家，現(xiàn)有316家高風(fēng)險(xiǎn)機(jī)構(gòu)總資產(chǎn)僅占銀行業(yè)總資產(chǎn)的1%。其中，農(nóng)合機(jī)構(gòu)（包括農(nóng)商行、農(nóng)合行、農(nóng)信社）高風(fēng)險(xiǎn)機(jī)構(gòu)數(shù)量減至186家。

“目前省聯(lián)社改革追求的是‘穩(wěn)字當(dāng)頭，因地制宜，一地一策，頂層設(shè)計(jì)不會(huì)對(duì)模式、進(jìn)度一刀切。”一位專業(yè)人士對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者表示。

當(dāng)下，所有省份都提交了省聯(lián)社改革的方案。“有的模式是選擇了由下到上的持股，比方說浙江農(nóng)商聯(lián)合銀行;有的是雙層結(jié)構(gòu)，省聯(lián)社是一層法人實(shí)體，縣級(jí)聯(lián)社是一層，也有的地方是三層結(jié)構(gòu)的模式;還有省份計(jì)劃組建幾個(gè)農(nóng)商銀行等。中國銀保監(jiān)會(huì)正在指導(dǎo)修改、完善上述方案?！?022年3月，中國銀保監(jiān)會(huì)主席郭樹清表示。

“盡管當(dāng)下各省上報(bào)方案的模式各不相同，但改革目的均指向更深層次：加強(qiáng)公司治理，激發(fā)經(jīng)營活力，化解金融風(fēng)險(xiǎn)。所有省聯(lián)社改革的方向都是一樣的，那就是要建立現(xiàn)代企業(yè)制度?！惫鶚淝宸Q。

省聯(lián)社改革提速：首單樣本落地

2022年4月18日，浙江農(nóng)商聯(lián)合銀行掛牌成立，這標(biāo)志著中國深化農(nóng)信社改革“第一單”正式落地。

浙江農(nóng)商聯(lián)合銀行在浙江省聯(lián)社基礎(chǔ)上組建，由浙江省內(nèi)全部法人農(nóng)信機(jī)構(gòu)（下稱“成員行”）入股組成，注冊(cè)資本50.25億元，是具有獨(dú)立企業(yè)法人資格的地方性銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)，是成員行的行業(yè)管理銀行和聯(lián)合服務(wù)銀行。

聯(lián)合銀行的模式有利于保持兩級(jí)法人地位不變，保持縣域法人機(jī)構(gòu)穩(wěn)定，是成本較低的一種改革模式?！霸撃Ｊ礁母镒枇^小，原省聯(lián)社的高層不需大調(diào)整，翻個(gè)牌子就成了。”一位業(yè)內(nèi)資深人士表示。

根據(jù)之前監(jiān)管的批復(fù)，核準(zhǔn)王小龍為浙江農(nóng)商聯(lián)合銀行的董事長任職資格;核準(zhǔn)金麗麗的行長任職資格;核準(zhǔn)陳博愷、林梅鳳、應(yīng)朝暉的副行長任職資格。此前王小龍、金麗麗分別為浙江省聯(lián)社理事長、主任。

不過，浙江農(nóng)商聯(lián)合銀行屬于非存款類金融機(jī)構(gòu)，不具備商業(yè)銀行最核心的兩項(xiàng)職能：吸收存款和發(fā)放貸款。

和傳統(tǒng)商業(yè)銀行比，浙江農(nóng)商聯(lián)合銀行還缺乏代銷業(yè)務(wù)資質(zhì)和托管資質(zhì)，這可能限制其理財(cái)業(yè)務(wù)的發(fā)展。另外，多家中小銀行人士對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者表示，未來中小銀行若想繼續(xù)開展新增的銀行理財(cái)業(yè)務(wù)，要么成立理財(cái)子公司，要么成為代銷機(jī)構(gòu)，二者選其一。如果做不到，中小銀行就無法開展理財(cái)業(yè)務(wù)。

對(duì)于剛成立的浙江農(nóng)商聯(lián)合銀行而言，短期內(nèi)不太可能會(huì)立即申請(qǐng)到理財(cái)公司資質(zhì)，這也會(huì)對(duì)浙江省農(nóng)信體系的銀行造成一定的制約功能。

未來浙江農(nóng)商聯(lián)合銀行在資管或財(cái)富上有何打算？作為省聯(lián)社改革的“排頭兵”，浙江農(nóng)商聯(lián)合銀行如何探索“激發(fā)自身的經(jīng)營活力和現(xiàn)代的企業(yè)制度”？另外，浙江農(nóng)商聯(lián)合銀行如何既能發(fā)揮防范風(fēng)險(xiǎn)的作用，又避免對(duì)基層行過多的干預(yù)？

表：2016年-2022年“中央一號(hào)文件”對(duì)農(nóng)信社省聯(lián)社的提及

資料來源：2016年-2022年“中央一號(hào)文件” 制表：顏斌

截至發(fā)稿日期，浙江農(nóng)商聯(lián)合銀行不予置評(píng)。

2022年以來，發(fā)生農(nóng)信改革的不僅在浙江一地，還有廣東省。2022年2月，東莞農(nóng)商行發(fā)布公告稱，經(jīng)廣東省政府同意，東莞農(nóng)商行和普寧農(nóng)商行的管理權(quán)從廣東省聯(lián)社整體移交至東莞市政府，并由東莞市政府委托該行協(xié)助管理普寧農(nóng)商行，協(xié)助做好普寧農(nóng)商行日常治理和經(jīng)營管理，指導(dǎo)督促普寧農(nóng)商行不斷完善法人治理機(jī)制。

上述措施與廣東省在2021年8月發(fā)布的《金融改革發(fā)展“十四五”規(guī)劃》有關(guān)：在全面完成農(nóng)信社改制組建農(nóng)商行的基礎(chǔ)上進(jìn)一步深化體制機(jī)制改革，完善法人治理結(jié)構(gòu)，支持符合條件的農(nóng)商行擴(kuò)大經(jīng)營自主權(quán)，不斷激發(fā)農(nóng)商行服務(wù)“三農(nóng)”、服務(wù)小微的活力。推動(dòng)省農(nóng)信社管理體制改革，強(qiáng)化農(nóng)信系統(tǒng)的黨建、紀(jì)檢監(jiān)察、行業(yè)審計(jì)、風(fēng)險(xiǎn)防控、資金清算、數(shù)據(jù)系統(tǒng)等綜合能力建設(shè)。

改革追因：角色再定位，廓清公司治理

省聯(lián)社是2000年以后農(nóng)村金融改革的歷史產(chǎn)物。早在1951年，新中國第一家農(nóng)信社正式成立，農(nóng)村合作社的發(fā)展較為曲折：1979年農(nóng)業(yè)銀行恢復(fù)，農(nóng)信社作為其基層機(jī)構(gòu)開展農(nóng)村金融業(yè)務(wù)。1996年，農(nóng)信社正式與農(nóng)業(yè)銀行脫鉤，由中國人民銀行直接承擔(dān)對(duì)其監(jiān)督管理的職能。

但由于當(dāng)時(shí)大量農(nóng)信社出現(xiàn)經(jīng)營不善甚至虧損，省政府下設(shè)的行政機(jī)構(gòu)省聯(lián)社開始登場(chǎng)。起初，省聯(lián)社的定位是行業(yè)自律組織，職能是對(duì)農(nóng)信社“規(guī)范經(jīng)營管理和服務(wù)”。不過，此后省聯(lián)社擴(kuò)權(quán)，對(duì)農(nóng)信社的人事權(quán)、經(jīng)營權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)、費(fèi)用支出等方面均有管轄。

“農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)在上一輪改革后，自身經(jīng)營能力已得到極大改善，在支持服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)中的作用也越來越重要。但在實(shí)踐中，隨著農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)自身以及外部環(huán)境的變化，原有機(jī)制開始面臨新的挑戰(zhàn)?！眹医鹑谂c發(fā)展實(shí)驗(yàn)室副主任曾剛對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者表示。

新一輪省聯(lián)社改革原因之一是，農(nóng)商行改制進(jìn)度持續(xù)加快。2021年10月，中國銀保監(jiān)會(huì)網(wǎng)站發(fā)布的《銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)法人監(jiān)管責(zé)任單位名單》顯示，截至2021年6月末，共有2229家農(nóng)合機(jī)構(gòu)。其中，農(nóng)商行1569家，占主導(dǎo)地位，農(nóng)信社634家（包括25家省聯(lián)社），農(nóng)合行26家。

“即便在沒有改制完成的省份，農(nóng)商行的數(shù)量和資產(chǎn)規(guī)模也占絕大多數(shù)，大部分農(nóng)信社都不存在了，省聯(lián)社也需換個(gè)名稱?！庇秀y行高管告訴《財(cái)經(jīng)》記者。

省聯(lián)社改革更深層次的原因在于，其管理體制與農(nóng)商行之間自下而上的股權(quán)關(guān)系和自上而下的行政管理關(guān)系之間的扭曲。主要表現(xiàn)為：省聯(lián)社最初是由基層農(nóng)信機(jī)構(gòu)共同出資組建的地方性金融機(jī)構(gòu)，但是目前省聯(lián)社的理事長和主任均由省政府任命和委派，并且部分省聯(lián)社對(duì)于基層行的微觀管理干預(yù)過強(qiáng)。

“省聯(lián)社是由農(nóng)商行等農(nóng)信機(jī)構(gòu)出資的，但前者可以干預(yù)后者的人事權(quán)、經(jīng)營權(quán)等多個(gè)方面。省聯(lián)社顯性權(quán)力較小，隱性權(quán)力較大?！币晃恍袠I(yè)資深人士稱。

“省聯(lián)社掌握著人事權(quán)，可以在不提前通知我們的情況下，調(diào)任高管。省聯(lián)社甚至可以影響到基層行對(duì)普通員工的招聘。對(duì)方批準(zhǔn)了，我們才可以招新員工，否則就不能招。”另一位農(nóng)商行副行長表示。

當(dāng)前，農(nóng)商行等農(nóng)合法人機(jī)構(gòu)股東、董事會(huì)和管理層對(duì)銀行的控制權(quán)并不取決于股權(quán)所決定的控制權(quán)，而在于省聯(lián)社?！盎鶎鱼y行治理機(jī)制的有效性嚴(yán)重不足，2000年后農(nóng)信社改革屬于‘花錢買機(jī)制，并且買來的‘舊機(jī)制一直延續(xù)至今?！庇袠I(yè)內(nèi)人士認(rèn)為。

對(duì)基層農(nóng)商行等機(jī)構(gòu)的人士有“帽子權(quán)”、但缺乏監(jiān)督，導(dǎo)致多地省聯(lián)社貪腐敗被查。中央紀(jì)委國家監(jiān)委網(wǎng)站顯示，黨的十九大以來，遼寧、陜西、安徽、四川、內(nèi)蒙古、山西、海南、山東等近十個(gè)省聯(lián)社“一把手”和班子成員落馬，有的地方甚至出現(xiàn)“前腐后繼”、窩案串案現(xiàn)象。

在分析省聯(lián)社腐敗問題高發(fā)頻發(fā)原因時(shí)，安徽省紀(jì)委監(jiān)委第九紀(jì)檢監(jiān)察室副主任陳勇在中央紀(jì)委國家監(jiān)委網(wǎng)站刊發(fā)的《農(nóng)信社緣何腐敗頻發(fā)》一文中稱，省聯(lián)社管理著一省幾十家甚至上百家縣級(jí)農(nóng)商行的領(lǐng)導(dǎo)班子，人事權(quán)高度集中，一些省聯(lián)社領(lǐng)導(dǎo)因此收受系統(tǒng)內(nèi)高管禮金賄賂，大肆賣官鬻爵，省聯(lián)社領(lǐng)導(dǎo)想插手各農(nóng)商行工程建設(shè)、項(xiàng)目管理和信貸業(yè)務(wù)也十分便利。

中央紀(jì)委國家監(jiān)委網(wǎng)站顯示，所謂“上梁不正下梁歪”，案發(fā)地揪出的“碩鼠巨蠹”，除了省聯(lián)社領(lǐng)導(dǎo)，也不乏來自其主管的各農(nóng)商行和縣鄉(xiāng)信用社干部。陳鵬落馬后，安徽省農(nóng)商行系統(tǒng)13名高管相繼被查。楊阿麟案更是造成內(nèi)蒙古農(nóng)商行系統(tǒng)400余人涉案，10余名高管被查。在萬仁禮等領(lǐng)導(dǎo)干部“示范”效應(yīng)下，云南省農(nóng)信社系統(tǒng)內(nèi)部收送禮金禮品成風(fēng)。

“省聯(lián)社‘一把手和班子成員立身不正，帶頭貪腐，幾乎必然導(dǎo)致全系統(tǒng)腐敗蔓延和政治生態(tài)被嚴(yán)重破壞?！鞭k案人員稱。

一位行業(yè)資深人士對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者表示，雖然名義上省聯(lián)社受到省政府的監(jiān)管，但實(shí)際上其權(quán)力處于真空狀態(tài)，一些省聯(lián)社的負(fù)責(zé)人大搞“一言堂”。省聯(lián)社過多的行政管理，不僅會(huì)產(chǎn)生腐敗，還會(huì)影響著基層行的可持續(xù)發(fā)展。

《財(cái)經(jīng)》記者梳理，2016年-2022年5月，多個(gè)文件提及省聯(lián)社“要淡化行政職能”。例如，2016年“中央一號(hào)文件”稱，開展農(nóng)信社省聯(lián)社改革試點(diǎn)，逐步淡出行政管理，強(qiáng)化服務(wù)職能。2022年3月，中國人民銀行印發(fā)的《關(guān)于做好2022年金融支持全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興重點(diǎn)工作的意見》顯示，各省、自治區(qū)聯(lián)社要明確職能定位，落實(shí)淡出行政管理的要求，因地制宜做優(yōu)做強(qiáng)行業(yè)服務(wù)功能。

“‘黨管金融、黨管干部是政策導(dǎo)向，我們認(rèn)可省聯(lián)社的管理權(quán)。不過，我們還期待省聯(lián)社能引領(lǐng)當(dāng)下農(nóng)商行的轉(zhuǎn)型，賦予農(nóng)商行更多的自主權(quán)，培育市場(chǎng)主體。”一家華東地區(qū)農(nóng)商行高管表示。

數(shù)位農(nóng)商行行長對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者稱，經(jīng)營效益好的銀行希望減少省聯(lián)社的束縛。但對(duì)于能力稍差的農(nóng)商行和農(nóng)信社而言，則需要省聯(lián)社的支持。若省聯(lián)社完全淡出行政管理，很多農(nóng)合機(jī)構(gòu)就沒有了發(fā)展方向。

在當(dāng)前市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)日趨白熱化的背景下，尤其是國有大行和一些股份制銀行運(yùn)用數(shù)字金融“掐尖”優(yōu)質(zhì)客戶時(shí)，多位農(nóng)商行高管更期待省聯(lián)社在金融科技運(yùn)用、新產(chǎn)品研發(fā)等領(lǐng)域給予服務(wù)、支持。

“我行當(dāng)前面臨的最大發(fā)展阻礙是科技支撐能力不足，在大行的擠壓下無法下沉到農(nóng)村客戶。我們沒有能力自建科技系統(tǒng)，使用的是省聯(lián)社開發(fā)的科技系統(tǒng)，但省聯(lián)社沒有經(jīng)營壓力，也不足夠市場(chǎng)化，不太在意我們的科技訴求，其系統(tǒng)難以支撐我們的業(yè)務(wù)?！币晃蝗A北地區(qū)農(nóng)商行副行長對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者稱。

針對(duì)基層行社在業(yè)務(wù)拓展和內(nèi)部管理方面提出的金融科技領(lǐng)域的需求，省聯(lián)社響應(yīng)能力和響應(yīng)速度都相對(duì)有限。曾剛表示，在經(jīng)濟(jì)數(shù)字化發(fā)展日益加快的背景下，金融科技投入和應(yīng)用的滯后，可能會(huì)嚴(yán)重制約農(nóng)信機(jī)構(gòu)競(jìng)爭(zhēng)能力的提升，并影響其長遠(yuǎn)的市場(chǎng)發(fā)展空間。省聯(lián)社要加大金融科技方面的投入和能力建設(shè)，全面提升農(nóng)信機(jī)構(gòu)的金融科技應(yīng)用水平和競(jìng)爭(zhēng)能力。

由中央財(cái)經(jīng)委員會(huì)辦公室經(jīng)濟(jì)一局局長張曉樸等人著作的《金融的謎題：德國金融體系比較研究》顯示，推動(dòng)農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的發(fā)展，有賴于進(jìn)一步提升省聯(lián)社服務(wù)能力，更好地發(fā)揮規(guī)模效應(yīng)優(yōu)勢(shì)，提升農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的結(jié)算效率、資金頭寸調(diào)劑和風(fēng)險(xiǎn)管控能力、信息科技水平。同時(shí)，強(qiáng)化省聯(lián)社對(duì)農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的審計(jì)職能，完善農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)內(nèi)外部治理機(jī)制。

“考察德國信用社的治理結(jié)構(gòu)可以發(fā)現(xiàn)一個(gè)有趣的現(xiàn)象：德國中央合作銀行作為信用社的‘中央機(jī)構(gòu)，并無權(quán)干預(yù)各成員信社的高管任免權(quán)和用人權(quán)，也不會(huì)直接派人擔(dān)任成員信用社的高管。這對(duì)于強(qiáng)化我國省聯(lián)社的服務(wù)功能，弱化其行政管理職能不無啟發(fā)?！鄙蠒@示。

2022年3月24日，浙江省臺(tái)州市路橋農(nóng)商銀行蓬街支行的志愿者走訪種糧大戶，并為其提供信貸服務(wù)。圖/IC

四類改革模式，一地一策

省聯(lián)社改革的模式較多，當(dāng)前市場(chǎng)關(guān)注的主要是以下四種：聯(lián)合銀行模式、金融控股公司模式、金融服務(wù)公司模式和統(tǒng)一法人模式。

多省數(shù)位農(nóng)商行董事長、行長告訴《財(cái)經(jīng)》記者，在當(dāng)前的上報(bào)方案中，主要是以聯(lián)合銀行模式、金融控股公司模式兩種為主。聯(lián)合銀行模式是一種自下而上參股的參股方式，基層農(nóng)信機(jī)構(gòu)（包括農(nóng)商行和農(nóng)信社等）共同出資組建具備完善法人治理結(jié)構(gòu)的省級(jí)合作銀行。浙江省聯(lián)社采取的就是該種模式。

改革成本最小是農(nóng)商聯(lián)合銀行的特點(diǎn)?！斑@種模式下，省農(nóng)商聯(lián)合銀行的控制權(quán)依然在省政府手中，并且出資仍舊是省內(nèi)的農(nóng)信機(jī)構(gòu)，改革阻力很小。同一套班子，換張牌子即可?！绷硪晃恍袠I(yè)人士表示。

一位農(nóng)商行董事長告訴《財(cái)經(jīng)》記者，申請(qǐng)聯(lián)合銀行模式的不僅是浙江省，另有省份也申報(bào)了該模式。浙江省轄區(qū)內(nèi)農(nóng)商行發(fā)展水平相對(duì)均衡，有利于組建聯(lián)合銀行。對(duì)于轄區(qū)內(nèi)農(nóng)商行數(shù)量眾多、分化加劇的省份，也能探索聯(lián)合銀行的模式，省聯(lián)社可以委托優(yōu)質(zhì)銀行參股薄弱銀行，向其輸出人才和技術(shù)能力，實(shí)現(xiàn)協(xié)同發(fā)展。

聯(lián)合銀行模式與現(xiàn)有模式（省聯(lián)社模式）相比有些不同。曾剛曾表示，改制為聯(lián)合銀行后，省聯(lián)社由“合作金融機(jī)構(gòu)”轉(zhuǎn)變?yōu)樯虡I(yè)性金融機(jī)構(gòu)，組建“三會(huì)一層”的架構(gòu)，內(nèi)部治理能力有所提升，“官辦”色彩弱化。但若按照公司法人治理模式，誰出資額高、持股比例大就該由誰管理，自身實(shí)力較弱的基層農(nóng)信機(jī)構(gòu)是否愿意接受自身實(shí)力強(qiáng)的農(nóng)信機(jī)構(gòu)的管理。倘若管理者由政府指派，則又回到現(xiàn)有模式，省聯(lián)社與基層農(nóng)信機(jī)構(gòu)的關(guān)系基本未變，仍然存在權(quán)責(zé)關(guān)系模糊、失配等問題。

《財(cái)經(jīng)》記者從華北地區(qū)及華南地區(qū)獲悉，不少省聯(lián)社上報(bào)的改革方案是金融控股公司模式。該模式可募集國有資本、社會(huì)資本等，自上而下參股基層農(nóng)商行、農(nóng)信社等，可理順省聯(lián)社與基層農(nóng)信社的股權(quán)關(guān)系，更好地實(shí)現(xiàn)服務(wù)“三農(nóng)”。

不過，金融控股公司模式需要強(qiáng)有力的地方政府的財(cái)力支持?！半m然可以公開募資，但地方政府肯定是大股東，需具備豐富的財(cái)力才能采用這一模式?！币晃粯I(yè)內(nèi)人士對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者表示。

另外一種是金融服務(wù)公司模式，該模式仍然保持了原有的自下而上參股的方式，且符合國家提出的“淡化省聯(lián)社的行政管理職能，突出服務(wù)能力”。但若采用這種模式，意味著省政府放開對(duì)當(dāng)?shù)鼗鶎愚r(nóng)信機(jī)構(gòu)的控制權(quán)。“幾乎沒有省份的省聯(lián)社在改革方案中提到這一模式?！币晃蝗A南地區(qū)農(nóng)商行副行長告訴《財(cái)經(jīng)》記者。

學(xué)者和業(yè)界，甚至業(yè)界與業(yè)界之間對(duì)金融服務(wù)公司模式的觀點(diǎn)均有不同看法。“金融服務(wù)公司的模式很難推行，當(dāng)?shù)卣庠覆粡?qiáng)。另外，部分農(nóng)商行、農(nóng)信社也希望借助省政府的力量來對(duì)抗當(dāng)?shù)匾恍┎缓侠淼男姓?，化解風(fēng)險(xiǎn)，開展政信業(yè)務(wù)等。”部分農(nóng)商行高管對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者表示。

另外部分人士則有相反的看法?！稗r(nóng)信社主任和理事長長期被特定群體壟斷，金融服務(wù)公司模式可有效解決‘內(nèi)部人控制問題;況且，大量農(nóng)信機(jī)構(gòu)改制到農(nóng)商行后，受中國銀保監(jiān)會(huì)和‘三會(huì)一層等制約，無需再對(duì)省聯(lián)社負(fù)責(zé);隨著存款保險(xiǎn)制度實(shí)施以及當(dāng)下金融保障措施的完善，省聯(lián)社淡出行政管理改革的條件基本成熟?！币恍┬袠I(yè)人士和學(xué)者表示。

最后一種模式為統(tǒng)一法人模式。目前采取統(tǒng)一法人模式的多為區(qū)域范圍較小的直轄市，如北京、上海、重慶、天津等地?！敦?cái)經(jīng)》記者獲悉，部分省聯(lián)社在近年來也上報(bào)了統(tǒng)一法人模式，但已被否定。

對(duì)此，有監(jiān)管人士表示，統(tǒng)一法人模式會(huì)減少當(dāng)?shù)劂y行法人數(shù)量，削弱其支農(nóng)支小、支持縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的力度。

各省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平不一，使得農(nóng)信體系的發(fā)展存在較大差異。曾剛表示，對(duì)于省聯(lián)社的改革，還需各省根據(jù)實(shí)際情況，因地制宜地選定省聯(lián)社的具體改革路徑。但是，無論采取何種路徑，省聯(lián)社改革都要保持與農(nóng)信機(jī)構(gòu)的改革方向相一致，即堅(jiān)持市場(chǎng)化、法治化、企業(yè)化的改革方向。

“省聯(lián)社改革要穩(wěn)步推進(jìn)，‘一地一策，千萬不能搞‘一刀切，每個(gè)地方的模式和進(jìn)度也不要做統(tǒng)一要求。在（中小金融機(jī)構(gòu)）風(fēng)險(xiǎn)居高不下的情況下，省聯(lián)社承擔(dān)著風(fēng)險(xiǎn)處置牽頭的責(zé)任，此時(shí)進(jìn)行改革要慎重，需要思考改革是解決風(fēng)險(xiǎn)還是解決發(fā)展的問題。”2021年12月26日，河北省聯(lián)社黨委書記、理事長徐翀稱。

2000家農(nóng)村中小行出路：體制創(chuàng)新

隨著經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和利率市場(chǎng)化的不斷推進(jìn)，銀行業(yè)凈息差水平持續(xù)收窄，整體的規(guī)模和盈利能力增速放緩，與其他類型銀行相比，農(nóng)村中小行面臨的挑戰(zhàn)更加嚴(yán)峻。

在新挑戰(zhàn)下，頂層設(shè)計(jì)多次提出省聯(lián)社深化改革。2016年-2022年，數(shù)年的“中央一號(hào)文件”多次提出：穩(wěn)定農(nóng)信社縣域法人地位，提高治理水平和服務(wù)能力;推動(dòng)農(nóng)商行、農(nóng)合行、農(nóng)信社逐步回歸本源;完善涉農(nóng)金融機(jī)構(gòu)治理結(jié)構(gòu)和內(nèi)控機(jī)制，強(qiáng)化金融監(jiān)管部門的監(jiān)管責(zé)任;加快農(nóng)信社改革等。

農(nóng)村中小銀行如何實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，當(dāng)前突破點(diǎn)之一是農(nóng)信社體制創(chuàng)新?！笆÷?lián)社的改革不是‘要不要的問題，而是‘怎么更好的問題。尤其是在全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的背景下，發(fā)揮好省級(jí)聯(lián)社的作用，有利于引領(lǐng)法人機(jī)構(gòu)的有序發(fā)展?！眹鴦?wù)院發(fā)展研究中心原主任李偉在2022年4月舉行的“第三屆中國農(nóng)金30人論壇”上表示。

省聯(lián)社操盤者在中小銀行發(fā)展中扮演的角色極為重要。一家銀行高管表示，當(dāng)下省政府在選擇省聯(lián)社掌舵者時(shí)需更加謹(jǐn)慎，要選擇懂金融、懂經(jīng)濟(jì)的人才。若一省農(nóng)村中小行的操盤者對(duì)銀行業(yè)了解不深，則無從談起省聯(lián)社的管理以及基層行的健康發(fā)展。

在中小金融機(jī)構(gòu)改革中，公司治理一直是備受關(guān)注的話題。農(nóng)村中小行的“三會(huì)一層”“一把手”，哪個(gè)更重要？徐翀表示，對(duì)于中小銀行特別是農(nóng)村中小銀行而言，好的“一把手”更為重要。選好“一把手”比搭建形似神不似的“三會(huì)一層”重要得多。

“對(duì)于小法人銀行，董事長發(fā)揮著巨大的作用，決定著銀行的企業(yè)文化和發(fā)展走向。優(yōu)秀領(lǐng)導(dǎo)班子是一行之本，有責(zé)任心、能力強(qiáng)的管理層才能甄選出優(yōu)秀的員工去開展業(yè)務(wù)?！倍辔晦r(nóng)商行行長對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者表示。

中小銀行機(jī)構(gòu)公司治理薄弱、專業(yè)人才缺少的困境正得到監(jiān)管的重視。2021年12月，中國銀保監(jiān)會(huì)官網(wǎng)發(fā)布公告，正加快推動(dòng)中國金融人才庫建設(shè)工作。

根據(jù)上述公告，銀行業(yè)已啟動(dòng)首次信息征集，通過銀行推薦，面向六大國有銀行和部分全國性股份制銀行，納入符合監(jiān)管部門任職條件、愿意入庫的專業(yè)人才，特別是有意愿擔(dān)任地方中小銀行董事長、行長、副行長等關(guān)鍵職務(wù)的人才。高管人員合格人選年齡主要限定在63歲以下，地方中小銀行可在遴選管理人才時(shí)參考。

目前農(nóng)村中小行的息差收入幾乎占了營業(yè)收入的全部，而中間業(yè)務(wù)收入很少。但新形勢(shì)下，中小銀行息差在資產(chǎn)端和負(fù)債端雙承壓。

多位農(nóng)商行人士對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者表示，隨著國有大行下沉，農(nóng)村中小銀行用息差的盈利模式難以持久。中國不缺大的銀行，但是缺少有特色的小銀行，期待監(jiān)管部門給予有特色的農(nóng)村中小行實(shí)施差異化支持。

《財(cái)經(jīng)》記者根據(jù)公開材料統(tǒng)計(jì)，2020年以來，已經(jīng)有20多家中小銀行完成或正在經(jīng)歷合并重組。其中，城商行合并重組較多，農(nóng)商行等農(nóng)村中小行的身影并不多見。

“（農(nóng)信系統(tǒng)的）縣級(jí)行社不是越多越好，應(yīng)適當(dāng)整合。單體機(jī)構(gòu)抗風(fēng)險(xiǎn)能力較弱，我們也不希望有這么多的機(jī)構(gòu)，更希望能夠適當(dāng)整合?！毙炝埍硎?。

值得注意的是，2022年之前，有多年的“中央一號(hào)文件”提出：推動(dòng)農(nóng)信社省聯(lián)社改革，保持農(nóng)信社縣域法人地位和數(shù)量總體穩(wěn)定。

不過，2022年“中央一號(hào)文件”對(duì)農(nóng)信社改革的表述稍有變化：加快農(nóng)信社改革，完善?。▍^(qū)、市）聯(lián)社治理機(jī)制，穩(wěn)妥化解風(fēng)險(xiǎn)。未再提及“保持農(nóng)信社縣域法人地位和數(shù)量總體穩(wěn)定”。