中國(guó)地方政府?dāng)?shù)字經(jīng)濟(jì)政策文本的量化研究

雷鴻竹，王 謙

（四川大學(xué) 公共管理學(xué)院，四川 成都 610065）

數(shù)字經(jīng)濟(jì)不僅是全球經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要力量，還是中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的強(qiáng)勁引擎。中國(guó)通過(guò)制定一系列數(shù)字經(jīng)濟(jì)的相關(guān)政策以適應(yīng)其發(fā)展的新變化、新需求和新節(jié)奏。隨著數(shù)字經(jīng)濟(jì)政策的不斷完善，學(xué)術(shù)界關(guān)于數(shù)字經(jīng)濟(jì)政策的研究主要集中在介紹國(guó)外經(jīng)驗(yàn)、政策供給和某些專(zhuān)項(xiàng)政策研究等方面，如于曉、葉申南總結(jié)歐日韓等數(shù)字經(jīng)濟(jì)的政策特點(diǎn)[1]、藍(lán)慶新歸納日本數(shù)字經(jīng)濟(jì)政策特征[2]。也有學(xué)者聚焦某一領(lǐng)域或主題的數(shù)字經(jīng)濟(jì)政策，如謝謙比較美歐日數(shù)字貿(mào)易政策[3]。在數(shù)字經(jīng)濟(jì)政策供給上，劉淑春指出要建立相應(yīng)的政策制度以打破制約數(shù)字生產(chǎn)力發(fā)展的障礙[4]。楊佩卿也提出要加快數(shù)字經(jīng)濟(jì)政策供給[5]。還有學(xué)者從政策規(guī)制角度指出要修改相關(guān)法律以規(guī)范共享經(jīng)濟(jì)的邊界[6]。蔡朝林則積極倡導(dǎo)市場(chǎng)、政府和平臺(tái)企業(yè)的高效合作[7]。此外，也有從智慧城市[8]、新型基礎(chǔ)設(shè)施[9]等某一專(zhuān)項(xiàng)政策進(jìn)行研究考察對(duì)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響。

綜上，學(xué)者們圍繞數(shù)字經(jīng)濟(jì)政策展開(kāi)了豐富的研究，但仍有很多不足之處。目前學(xué)界關(guān)于數(shù)字經(jīng)濟(jì)政策的研究大多是經(jīng)濟(jì)類(lèi)的實(shí)證研究，對(duì)數(shù)字經(jīng)濟(jì)政策文本的分析較少。雖然有學(xué)者開(kāi)始嘗試分析數(shù)字經(jīng)濟(jì)政策文本[10]，但研究還不夠深入、也缺少系統(tǒng)的分析框架。同時(shí)，缺少對(duì)現(xiàn)有數(shù)字經(jīng)濟(jì)政策存量和結(jié)構(gòu)的量化分析，就難以全面深入了解中國(guó)數(shù)字經(jīng)濟(jì)政策的總體情況和發(fā)展規(guī)律。鑒于此，文章試圖探析：各地方政府主要出臺(tái)了哪些政策？呈現(xiàn)哪些特征？采用哪些應(yīng)對(duì)措施？在此基礎(chǔ)上嘗試構(gòu)建系統(tǒng)的政策文本量化分析框架，以期不斷完善中國(guó)數(shù)字經(jīng)濟(jì)政策體系。

一、相關(guān)理論及研究設(shè)計(jì)

政策制定的本質(zhì)是政策主體圍繞價(jià)值和資源進(jìn)行權(quán)威性分配并實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的過(guò)程，政策主體為了實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)需要分階段、分步驟地采取不同的手段和方式。在公共政策領(lǐng)域，政策主體可統(tǒng)稱(chēng)為政府，對(duì)政策主體分析能夠更好把握政策結(jié)構(gòu)特征，促進(jìn)政策決策的科學(xué)發(fā)展。隨著政策科學(xué)的發(fā)展，政策工具研究可更好地理解政策意圖和行為[11]。生命周期是指生命體從出生直到衰亡的整個(gè)過(guò)程，后被引入到經(jīng)濟(jì)學(xué)和管理學(xué)中。與產(chǎn)業(yè)銷(xiāo)售情況和獲利能力的周期變化類(lèi)似，不同于政策制定、執(zhí)行到評(píng)估的運(yùn)行周期，數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段也會(huì)經(jīng)歷著一種“生命”過(guò)程，這一價(jià)值主張與該理論邏輯相貼合。

在政策文本分析中，已存在一些相對(duì)成熟的分析框架，如“工具—過(guò)程—作用對(duì)象”的雙創(chuàng)政策分析框架[12]、“工具—周期—力度—客體”的孵化器政策模型[13]，這些研究有助于文章理解和分析政策存量和結(jié)構(gòu)特征，但對(duì)如何分階段、分步驟、分周期地實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)卻鮮有研究。

二、數(shù)字經(jīng)濟(jì)政策分析框架的構(gòu)建

1. 設(shè)計(jì)分析框架

文章構(gòu)建“主體—工具—周期”三維分析框架以理解政策制定過(guò)程中的適配性，如圖1 所示。一是從政策工具方面可幫助政策主體厘清實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的過(guò)程和途徑；二是可揭示政策主體間的合作關(guān)系及政策作用對(duì)象發(fā)展過(guò)程的周期特征，較好地解決了單維度的政策分析無(wú)法深度分析和多維度分析的適配性問(wèn)題。

在政策主體研究上，通常根據(jù)主體參與數(shù)量分析合作情況。數(shù)字經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與工信、商務(wù)、財(cái)政等不同的政府機(jī)構(gòu)密切相關(guān)，以聯(lián)合發(fā)文和單獨(dú)發(fā)文為X 維度的觀察點(diǎn)，采用社會(huì)網(wǎng)絡(luò)分析法探究行動(dòng)主體在網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)中位置和互動(dòng)關(guān)系。在政策工具研究上，采用供給型、環(huán)境型和需求型政策工具分類(lèi)以識(shí)別數(shù)字經(jīng)濟(jì)政策中所運(yùn)用的方式方法，并定義為Y 維度。供給型是政府從供給側(cè)出發(fā)直接作用于生產(chǎn)要素來(lái)擴(kuò)大供給力度；需求型是政府從需求側(cè)出臺(tái)相應(yīng)政策條款來(lái)間接影響產(chǎn)業(yè)鏈；環(huán)境型是政府通過(guò)打造利于政策落地和數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的環(huán)境。對(duì)于生命周期Z 維度，參考李春發(fā)[14]等的研究將其分為準(zhǔn)備期、成長(zhǎng)期、成熟期和增值期。

圖1“主體—工具—周期”交互視角下數(shù)字經(jīng)濟(jì)政策分析框架

2. 數(shù)據(jù)來(lái)源與編碼

數(shù)字經(jīng)濟(jì)是以新一代信息通信技術(shù)為基礎(chǔ)的信息經(jīng)濟(jì)升級(jí)版，為保證數(shù)據(jù)的全面與客觀，文章以各地方政府制定的綜合性數(shù)字經(jīng)濟(jì)政策為研究對(duì)象。相較于支撐數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大數(shù)據(jù)、人工智能等一些技術(shù)政策或新基建等專(zhuān)項(xiàng)性政策，綜合性政策能夠全方位、多視角地體現(xiàn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策支持[10]。文本來(lái)自于北大法寶及各地方政府門(mén)戶(hù)網(wǎng)站的公開(kāi)數(shù)據(jù)，限定政策發(fā)布主體為省市級(jí)地方政府并排除批復(fù)函、領(lǐng)導(dǎo)講話(huà)等非正式文件，截止到2021 年9 月，共獲得107 份有效政策文本。文章按照“政策序號(hào)—章—節(jié)—條”分別從X、Y、Z 維度對(duì)文本單元進(jìn)行內(nèi)容分析，初次編碼完成后再由課題組的兩位博士成員再次檢驗(yàn)編碼，編碼一致性程度分別為83.3%和89.5%，信度較高。

3. 具體指標(biāo)維度

以中國(guó)國(guó)家級(jí)數(shù)字經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新發(fā)展試驗(yàn)區(qū)為樣本，利用ROST Content Mining 5.8.0 提取高頻詞、共線(xiàn)矩陣、聚類(lèi)分析來(lái)完善文章分析框架和具體指標(biāo)。具體方式：首先經(jīng)過(guò)分詞處理、過(guò)濾無(wú)意義詞、停用詞后，共獲得包括數(shù)字、數(shù)據(jù)等在內(nèi)174 個(gè)高頻詞序列；其次根據(jù)數(shù)據(jù)特征自動(dòng)生成174×174 共現(xiàn)矩陣詞表并逐行提取17590 個(gè)特征詞；再通過(guò)社會(huì)網(wǎng)絡(luò)分析文本間關(guān)系形成以平臺(tái)、數(shù)字化、應(yīng)用、創(chuàng)新、服務(wù)和政府為中心的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)，并歸納總結(jié)為政府部門(mén)、數(shù)字資源、技術(shù)平臺(tái)、數(shù)字應(yīng)用、市場(chǎng)活力、服務(wù)領(lǐng)域、管理制度和價(jià)值目標(biāo)八類(lèi)領(lǐng)域。

進(jìn)一步分析，政府部門(mén)屬于政策主體類(lèi)，價(jià)值目標(biāo)則屬于政策目標(biāo)類(lèi)，如創(chuàng)新、智慧等具有明顯價(jià)值導(dǎo)向詞語(yǔ)反映出政策不同時(shí)期的側(cè)重點(diǎn)和目標(biāo)數(shù)字資源，技術(shù)平臺(tái)、應(yīng)用創(chuàng)新、市場(chǎng)活力、服務(wù)領(lǐng)域和管理制度則屬于政策工具類(lèi)。在梳理相關(guān)理論和文獻(xiàn)研究的基礎(chǔ)上結(jié)合政策文本特征，構(gòu)建數(shù)字經(jīng)濟(jì)政策分析框架的具體指標(biāo)維度（見(jiàn)表1）。

表1 數(shù)字經(jīng)濟(jì)政策具體維度和指標(biāo)

三、政策文本的多維交互分析

自國(guó)務(wù)院出臺(tái)相關(guān)的政策文件以來(lái)，各地方政府?dāng)?shù)字經(jīng)濟(jì)政策發(fā)文量逐漸上升，對(duì)把握中國(guó)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律，引領(lǐng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展起到了引導(dǎo)、規(guī)制和推動(dòng)作用。文章借助NVIVO 12.0 軟件從X、Y、Z 維度分析政策文本內(nèi)容（見(jiàn)表2）。

表2 數(shù)字經(jīng)濟(jì)政策X- Y- Z 維度交叉分析

1. 一維特征分析

從X 維度來(lái)看，政策主體松散、核心主體未顯現(xiàn)。通過(guò)分別提取政策主體的發(fā)文情況并繪制m×m、n×n矩陣，檢驗(yàn)中心度和密度衡量網(wǎng)絡(luò)中某個(gè)行動(dòng)者的影響力和緊密程度[15]。結(jié)果發(fā)現(xiàn)省市級(jí)政府部門(mén)網(wǎng)絡(luò)密度分別為0.0061 和0.1062，網(wǎng)絡(luò)中間勢(shì)為0.0174 和0.0632，點(diǎn)度中心度平均值為0.606 和0.799，均表現(xiàn)為松散的網(wǎng)絡(luò)構(gòu)型。從主體核心—邊緣結(jié)構(gòu)看，省級(jí)相關(guān)政府機(jī)構(gòu)比較重視與其他部門(mén)的合作，合作密度為0.024；而市級(jí)各相關(guān)部門(mén)間合作密度為0.533，其合作聯(lián)系更緊密。總體上各省區(qū)市大多以政府辦公廳（室） 為主要的推進(jìn)力量，獨(dú)立發(fā)文較多，協(xié)同合作少，且大多與一個(gè)或兩個(gè)機(jī)構(gòu)展開(kāi)合作。

從Y 維度來(lái)看，政策工具以供給型和環(huán)境型為主。自2016中國(guó)杭州G20 峰會(huì)后數(shù)字經(jīng)濟(jì)概念開(kāi)始出現(xiàn)在黨和國(guó)家的會(huì)議講話(huà)、工作報(bào)告中。2016—2020 年，政策工具呈增長(zhǎng)趨勢(shì)且供給型政策工具從2016 年13 條、到2017 年284 條、再到2020年303 條逐漸增加，反映出中國(guó)政策工具選擇仍存在路徑依賴(lài)。其中，基礎(chǔ)設(shè)施、核心技術(shù)和培育增長(zhǎng)極工具使用較多，目標(biāo)規(guī)劃、管理措施和策略性服務(wù)是政府營(yíng)造良好發(fā)展環(huán)境的常用方法，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)和產(chǎn)品應(yīng)用創(chuàng)新工具則是政府激勵(lì)創(chuàng)新、市場(chǎng)活力的重點(diǎn)領(lǐng)域，而較少使用理論研究和金融稅收等，政府采購(gòu)幾乎為零。這說(shuō)明中國(guó)在綜合運(yùn)用各類(lèi)政策工具的同時(shí)，政策工具使用以及內(nèi)部子工具運(yùn)用還存在明顯差異。

從Z 維度來(lái)看，中國(guó)數(shù)字經(jīng)濟(jì)政策處于準(zhǔn)備期(51.89%)和成長(zhǎng)期(25.93%)，這與中國(guó)擁有的海量數(shù)據(jù)、用戶(hù)紅利優(yōu)勢(shì)相關(guān)。相較而言，成熟期(4.92%)和增值期(0.96%)階段內(nèi)容偏少，可能是現(xiàn)階段對(duì)數(shù)字經(jīng)濟(jì)認(rèn)識(shí)和規(guī)律把握還處在探索中。因此，加強(qiáng)數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、成立組織機(jī)構(gòu)、完善制度保障等措施為數(shù)字經(jīng)濟(jì)的發(fā)展奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)尤為必要，這也反映出政府傾向建設(shè)供給側(cè)等硬件設(shè)施，對(duì)需求側(cè)引導(dǎo)和服務(wù)關(guān)注較少。

2. 二維特征分析

將政策主體、政策工具分別作為X 軸、Y 軸進(jìn)行交叉分析和卡方檢驗(yàn)（見(jiàn)圖2），其皮爾遜卡方值0.684，高于0.5，未通過(guò)顯著性檢驗(yàn)，可能是聯(lián)合主體數(shù)量過(guò)少所導(dǎo)致的。從聯(lián)合發(fā)文看，聯(lián)合主體發(fā)文259 條(8.28%)，其中供給型、環(huán)境型分別占比35.91%、37.84%，存在一定的使用偏好。此外，不同政策主體機(jī)構(gòu)也有不同的工具使用偏好，人力資源和社會(huì)保障廳（局） 較多使用人才培養(yǎng)工具，財(cái)政廳（局） 更多使用稅收優(yōu)惠、資金支持等，而省人大常委會(huì)則能較為均衡使用供給型和需求型工具。例如《浙江省數(shù)字經(jīng)濟(jì)促進(jìn)條例》中指出通過(guò)政府采購(gòu)激勵(lì)數(shù)字經(jīng)濟(jì)，“可通過(guò)非公開(kāi)招標(biāo)方式采購(gòu)……支持?jǐn)?shù)字技術(shù)產(chǎn)品和服務(wù)推廣?！痹偃缡形姓?lián)合主體發(fā)文能較為均衡使用政策工具，環(huán)境型工具偏多，這可能與政策目標(biāo)制定詳細(xì)、統(tǒng)籌安排有關(guān)。如《北京市關(guān)于加快建設(shè)全球數(shù)字經(jīng)濟(jì)標(biāo)桿城市的實(shí)施方案》中指出數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的總體目標(biāo)、階段目標(biāo)和終極目標(biāo)。

圖2 X-Y 維度分布情況

類(lèi)似地，政策工具與生命周期間P 值遠(yuǎn)小于0.005，說(shuō)明不同周期的政策工具使用存在顯著差異（如圖3）。此外，雖然在政策生命周期中兼顧了各類(lèi)工具的使用，但兩者間適配度不夠。從結(jié)構(gòu)層面看，數(shù)字經(jīng)濟(jì)政策重點(diǎn)在準(zhǔn)備期和成長(zhǎng)期，準(zhǔn)備期政府主要以數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施、核心關(guān)鍵技術(shù)等供給型工具為推動(dòng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)的發(fā)展奠定基礎(chǔ)，而成長(zhǎng)期更多使用產(chǎn)品應(yīng)用創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)升級(jí)轉(zhuǎn)型等需求型工具來(lái)擴(kuò)大產(chǎn)業(yè)規(guī)模效應(yīng)和創(chuàng)造發(fā)展優(yōu)勢(shì)。然而由于對(duì)外交流合作和政府采購(gòu)短缺，無(wú)法進(jìn)一步促進(jìn)技術(shù)迭代更新和復(fù)合型高質(zhì)量人才的區(qū)域流動(dòng)，也無(wú)法與供給型和環(huán)境型政策工具形成合力。在成熟期和增值期的政策工具使用數(shù)量相對(duì)較少，與中國(guó)數(shù)字經(jīng)濟(jì)的實(shí)際發(fā)展相符，目前更多地是通過(guò)數(shù)字公共服務(wù)和政府監(jiān)管等環(huán)境型政策工具為其營(yíng)造良好發(fā)展環(huán)境。

圖3 Y-Z 維度分布情況

3. 三維特征分析

中國(guó)數(shù)字經(jīng)濟(jì)政策在各周期階段不同政策主體和政策工具使用偏好有所不同（見(jiàn)圖4），表現(xiàn)為政策主體多元松散、政策工具結(jié)構(gòu)失衡和生命周期適配度低。在準(zhǔn)備期，政策主體都偏好使用供給型政策工具，在成長(zhǎng)期需求型政策工具逐漸增加，而成熟期和增值期的分布變化趨勢(shì)不明顯?？傮w來(lái)看，政府傾向于使用數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施、培養(yǎng)增長(zhǎng)極、建立自由貿(mào)易示范園區(qū)等政策工具發(fā)揮數(shù)字經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)的集聚效應(yīng)。在成熟期和增值期，更多偏向使用管理措施、提供策略性服務(wù)及運(yùn)用金融、稅收等手段營(yíng)造健康的營(yíng)商環(huán)境。

圖4 X-Y-Z 維度分布情況

四、討論與建議

基于文章研究結(jié)果，未來(lái)數(shù)字經(jīng)濟(jì)政策可以從政策主體協(xié)同治理、政策工具均衡發(fā)展和與生命周期匹配等方面完善。

第一，加強(qiáng)政策主體協(xié)同治理。主體協(xié)同治理取決于核心主體的力量和參與主體的協(xié)同，未來(lái)各省區(qū)市可以政府辦公廳（室） 為主要力量，加強(qiáng)與其他部門(mén)分工合作、統(tǒng)籌協(xié)作。此外，需要明確省級(jí)政策主體機(jī)構(gòu)的職責(zé)分工、整合資源并制定行動(dòng)方案。對(duì)此，習(xí)近平總書(shū)記在中共中央政治局第三十四次集體學(xué)習(xí)時(shí)就指出要完善部門(mén)職責(zé)、分工合作和相互配合。

第二，促使政策工具均衡發(fā)展。中國(guó)數(shù)字經(jīng)濟(jì)政策工具呈現(xiàn)工具類(lèi)型和子工具運(yùn)用不均衡的特點(diǎn)，需要同時(shí)考慮數(shù)量上的結(jié)構(gòu)層面和周期階段的功能層面。在數(shù)量上應(yīng)增加需求型政策工具比重、優(yōu)化供給型政策工具和調(diào)整環(huán)境型政策工具以發(fā)揮合力效應(yīng)。但并非一味地機(jī)械性增加數(shù)量，應(yīng)結(jié)合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況予以調(diào)整。適當(dāng)在金融稅收、理論研究、成果推廣和交流合作等需求側(cè)方面傾斜，加快制定數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，鼓勵(lì)各地區(qū)、各行業(yè)間的人才流動(dòng)和交流，提高政策工具的使用效能。

第三，重視生命周期相互匹配。在生命周期各個(gè)階段政策主體所發(fā)揮的作用有所不同，如加強(qiáng)人社廳（局） 在準(zhǔn)備期的人才培養(yǎng)力度，培養(yǎng)復(fù)合型和高水平專(zhuān)業(yè)人才，發(fā)揮工信廳（局） 在發(fā)展期的數(shù)字產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型促進(jìn)作用等。此外，增加政策工具與生命周期的匹配度，在前期注重?cái)?shù)字基礎(chǔ)設(shè)施、基礎(chǔ)理論研究和核心關(guān)鍵技術(shù)等政策工具的運(yùn)用，中期發(fā)展數(shù)字產(chǎn)業(yè)和應(yīng)用服務(wù)，后期重視重塑價(jià)值創(chuàng)造和生態(tài)營(yíng)造。

文章還存在一些不足和可拓展之處：一是未來(lái)可擴(kuò)大樣本量，也可使用扎根理論或主題模型等方法進(jìn)行詳細(xì)維度劃分；二是數(shù)字經(jīng)濟(jì)治理作為一個(gè)復(fù)雜系統(tǒng)，政策合理性必須建立在對(duì)應(yīng)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律以及發(fā)展水平的基礎(chǔ)上，僅從政策文本角度難以完全解釋經(jīng)濟(jì)運(yùn)行復(fù)雜性。未來(lái)需要繼續(xù)研究和討論，促進(jìn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。