公民檔案利用權(quán)利實(shí)現(xiàn)的難點(diǎn)及破解之道——基于兩起檔案利用案例的分析

李宗富 張倩

摘? 要：新《檔案法》加大了檔案開放利用力度、增加了公民檔案利用權(quán)利救濟(jì)條款，但公民在檔案利用實(shí)踐中仍存在著一些困難和障礙。本文基于兩起檔案利用案例，分析了各案例在認(rèn)定事實(shí)錯(cuò)誤、適用法律不當(dāng)?shù)确矫娴倪`法表現(xiàn)及相關(guān)法規(guī)制度不完善、檔案管理人員沒有切實(shí)貫徹執(zhí)行檔案法和檔案主管部門監(jiān)督機(jī)制不健全等違法原因。為保障公民檔案利用權(quán)利順利實(shí)現(xiàn)，不僅需要檔案館全面堅(jiān)決貫徹落實(shí)新檔案法律法規(guī)，而且需要檔案主管部門加強(qiáng)監(jiān)督管理、各機(jī)關(guān)單位持之以恒做好檔案法律宣講工作，還需要檔案學(xué)界做好相關(guān)法律研究闡釋、各級各類檔案部門暢通社會(huì)參與監(jiān)督渠道等。

關(guān)鍵詞：檔案利用;檔案開放;公民權(quán)利;檔案法

Abstract： The new 'Archives Law' has strengthened the opening up of Archives and increased the relief clauses of citizens' archive rights， but there are still some difficulties and obstacles in the practice of citizens' archive utilization. Based on two cases of file utilization， this article analyzes the violations of the facts and improper application of laws in each case， the imperfection of relevant laws and regulations， the failure of Archives management personnel to effectively implement the Archives law， and the imperfect supervision mechanism of Archives authorities. Reasons for illegality. In order to ensure the smooth realization of citizens' right to use Archives， it is not only necessary for Archives to fully and resolutely implement the new Archives laws and regulations， but also for Archives authorities to strengthen supervision and management， and for all agencies and units to persevere in preaching the Archives law， and Archives academic circles to do well in related laws. Research and interpretation， and unblocked channels for social participation and supervision of Archives departments at all levels and types.

Keywords：? Utilization of archives; Open archives; Civic right; Archives law

2021年1月1日新《中華人民共和國檔案法》（以下簡稱“新《檔案法》”）全面實(shí)施對促進(jìn)我國檔案事業(yè)全面走向法治化、規(guī)范化發(fā)展具有十分重要的意義。目前已有眾多學(xué)者，分別基于法律保障、權(quán)利實(shí)現(xiàn)、權(quán)責(zé)問題等探討新檔案法實(shí)施背景下的檔案開放利用問題;[1-3]此外，常大偉等[4]從檔案館義務(wù)權(quán)利視角出發(fā)，分析探討檔案開放利用的難點(diǎn)及解決之道;連志英等[5]基于救濟(jì)制度分析公民檔案利用權(quán)利的救濟(jì)渠道;邢變變[6]在分析中國裁判文書網(wǎng)案例的基礎(chǔ)上，探討檔案開放利用工作的未來走向。然而既有研究大都是從理論層面分析，很少有從檔案利用的實(shí)際情況出發(fā)來探討公民檔案利用權(quán)利實(shí)現(xiàn)及其保障等問題。

本文基于兩起公民檔案利用實(shí)踐案例，分析其違法表現(xiàn)及原因并探討解決之策，以期對檔案開放和公民檔案利用等有所推動(dòng)或促進(jìn)。

1 兩起檔案利用案例簡述

1.1 李某、朱某訴廣安市檔案局案例。該案為中國裁判文書網(wǎng)上公開的一起檔案行政管理利用敗訴案例。2017年12月，李某、朱某兩人向廣安市人民政府遞交《政府信息公開申請書》，申請公開四川省下達(dá)給廣安地區(qū)涉及廣安地區(qū)農(nóng)民轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)人口的征地“農(nóng)轉(zhuǎn)非”計(jì)劃指標(biāo)文件。2018年1月2日廣安市人民政府告知兩人該政府信息已存檔，需要向廣安市檔案館查詢并且告知其廣安市檔案館的聯(lián)系電話。而李某、朱某向廣安市檔案館查詢時(shí)，該館卻以所查檔案屬于未開放檔案為由，不予受理。隨后，兩人向廣安市檔案局遞交《關(guān)于對廣安市檔案館違法利用、開放檔案行為的查處申請書》，請求廣安市檔案局查處廣安市檔案館的行為，并要求廣安市檔案館及時(shí)受理其檔案查閱申請。2018年1月19日，廣安市檔案局作出答復(fù)說明李某、朱某兩人申請查詢的檔案屬于未開放檔案，市檔案館不予受理行為沒有違反相關(guān)法律規(guī)定。李某、朱某以“不履行法定職責(zé)”為由，2018年將廣安市檔案局告到前鋒區(qū)法院。前鋒區(qū)法院一審作出行政裁定，該案不屬于人民法院行政訴訟受案范圍，駁回原告的起訴。[7]于是，原告又告到廣安市中級人民法院，中院作出行政裁定，駁回上訴，維持原判。[8]原告不服，申請?jiān)賹彿Q：一、二審裁定認(rèn)定事實(shí)不清，證據(jù)不足，認(rèn)定事實(shí)錯(cuò)誤，適用法律、法規(guī)錯(cuò)誤，依法應(yīng)予撤銷;被申請人應(yīng)依法履行法定職責(zé)，責(zé)令廣安市檔案館盡快依法開放經(jīng)濟(jì)類檔案;請求四川省高級人民法院撤銷一、二審裁定，責(zé)令一審法院繼續(xù)審理本案并作出公正判決。四川省高級人民法院于2019年11月4日作出行政裁定：一、撤銷四川省廣安市中級人民法院行政裁定;二、撤銷四川省廣安市前鋒區(qū)人民法院行政裁定;三、指令四川省廣安市前鋒區(qū)人民法院審理本案。[9]2019年12月2日，前鋒區(qū)法院立案，向被告送達(dá)了起訴狀副本、應(yīng)訴通知書及舉證通知書。訴訟過程中，因廣安市檔案館與該案的處理結(jié)果具有利害關(guān)系，法院依法追加廣安市檔案館作為第三人參加訴訟。經(jīng)兩次開庭審查，最后判定廣安市檔案館對原告的查閱申請不予受理缺乏依據(jù)，撤銷了被告廣安市檔案局于2018年1月19日針對原告李某、朱某的申請作出《答復(fù)書》的行政行為，且責(zé)令被告廣安市檔案局于判決生效之日起30日內(nèi)對原告李某、朱某的申請重新作出行政行為。[10]

1.2 某地社保中心不予查檔利用案例。這是一起2021年河南省某基層單位拒絕為公民提供檔案查詢利用的案例。當(dāng)事人父母名下有一套房產(chǎn)，母親十多年前去世，父親想把房產(chǎn)過戶給當(dāng)事人，然而當(dāng)事人的姥爺也依法享有其女兒（當(dāng)事人母親）的部分繼承權(quán)，當(dāng)事人如果想繼承房產(chǎn)，姥爺需前往公證處辦理放棄房產(chǎn)繼承權(quán)事宜，但需提供父女關(guān)系證明。然而派出所已停止相關(guān)證明業(yè)務(wù)，公證處提出可以通過復(fù)印當(dāng)事人母親單位人事檔案中關(guān)于家庭關(guān)系（證明當(dāng)事人母親與其姥爺?shù)母概P(guān)系）的內(nèi)容及當(dāng)事人單位人事檔案中家庭關(guān)系（證明當(dāng)事人與其母親的母子關(guān)系）作為證明。當(dāng)事人在本人單位復(fù)印了相關(guān)證明，然而在聯(lián)系其母親人事檔案保管單位，提出查檔申請后查詢卻并未成功。其母親人事檔案保管單位已經(jīng)不在，相關(guān)檔案已移交至當(dāng)?shù)厣绫Ｖ行模绫Ｖ行呢?fù)責(zé)人不予查檔，理由有三：第一，當(dāng)事人所持派出所出具的母親戶口注銷證明是復(fù)印件，真?zhèn)螣o法辨別，就算其所持個(gè)人人事檔案復(fù)印內(nèi)容有印章，也不能確定兩人是母子關(guān)系且沒有義務(wù)去鑒別;第二，社保單位是職能部門，不是對外查檔部門，對外查檔超出了其職責(zé)范圍;第三，單位沒有對外查檔先例。隨后當(dāng)事人等通過聯(lián)系社保中心主管負(fù)責(zé)人講解了檔案利用方面的法律法規(guī)，還列舉了查閱人事檔案的例子和相關(guān)程序，然而對方卻依舊不予提供查檔利用。

2 兩起案例違法表現(xiàn)及原因分析

2.1 違法表現(xiàn)分析。在第一起案件中，違法主體主要為廣安市檔案館和廣安市檔案局，一審二審法庭在審判過程中同樣也有過失。根據(jù)2016版《中華人民共和國檔案法》第十九條和第二十條、2017版《中華人民共和國檔案法實(shí)施辦法》以及《四川省國家檔案館管理辦法》第三十條、第三十一條規(guī)定等，公民持有有效證件及合法證明提出利用檔案館內(nèi)未開放檔案的申請，國家檔案館應(yīng)予以答復(fù)，相關(guān)的檔案行政管理部門應(yīng)審查監(jiān)督檔案館的行為。在此案件中，李某、朱某兩人持有廣安府信公〔2018〕3號《政府信息公開答復(fù)書》等有效證件向廣安市檔案館提出檔案利用，事實(shí)上已經(jīng)取得檔案原形成單位的同意，檔案館應(yīng)當(dāng)對該檔案是否提供利用進(jìn)行審查并予以答復(fù)，然而廣安市檔案館卻不予受理，沒有履行其相應(yīng)職責(zé)，違反了檔案法的相關(guān)要求。廣安市檔案局的答復(fù)同樣違反了檔案法及實(shí)施辦法的相關(guān)規(guī)定，侵犯了原告依法利用檔案的權(quán)利，沒有依法為檔案利用者提供法律保障。此外，在一審中，首先，一審法院認(rèn)定被告針對原告的申請作出的答復(fù)行為對原告的權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實(shí)際影響，進(jìn)而認(rèn)定其監(jiān)督行為不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍是錯(cuò)誤的，屬于認(rèn)定事實(shí)不清;其次，一審法院依法應(yīng)當(dāng)適用《中華人民共和國檔案法實(shí)施辦法》第二十六條，然而卻適用了《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國行政訴訟法>的司法解釋》第一條第二款第（八）（十）項(xiàng)的規(guī)定，在本案中，被告針對原告的答復(fù)不是內(nèi)部的層級監(jiān)督，而是其履行法定職責(zé)對外作出的答復(fù)。該答復(fù)直接影響原告的檔案利用權(quán)利產(chǎn)生了實(shí)際的影響。因而其認(rèn)定事實(shí)錯(cuò)誤，導(dǎo)致適用法律法規(guī)錯(cuò)誤。二審法院予以維持原判亦屬不當(dāng)，依法應(yīng)予以糾正。

在第二起案例中，當(dāng)?shù)厣绫Ｖ行脑诹私鈾n案對外利用規(guī)定后仍拒不提供查檔利用也屬于違法行為。該案例發(fā)生在2021年，因此須依照新《檔案法》、檔案局13號令《機(jī)關(guān)檔案管理規(guī)定》及《河南省人民政府辦公廳關(guān)于推進(jìn)省屬國有企業(yè)退休人員社會(huì)化管理服務(wù)工作的意見》（豫政辦〔2017〕44號）等相關(guān)政策法規(guī)。新《檔案法》第二十九條規(guī)定，機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位及公民等可根據(jù)需要遵守相關(guān)要求利用檔案館及機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織保存的檔案;檔案局13號令《機(jī)關(guān)檔案管理規(guī)定》第四十六條規(guī)定“機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)積極開展檔案利用工作，建立健全檔案利用制度，根據(jù)檔案的密級、內(nèi)容和利用方式，規(guī)定不同的利用權(quán)限、范圍和審批手續(xù)。機(jī)關(guān)保管的檔案對外提供利用的需經(jīng)本單位負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)” 。[11]此外，豫政辦〔2017〕44號文中也著重提及了關(guān)于企業(yè)退休人員檔案移交工作，相關(guān)部門要做好企業(yè)退休人員檔案的接收、管理和查閱、復(fù)制等服務(wù)工作。社保中心雖是職能部門，但也存有檔案，按照檔案局13號令及豫政辦〔2017〕44號文的要求，檔案保管部門需要建立健全相關(guān)制度，規(guī)范機(jī)關(guān)內(nèi)部檔案接收和利用的工作，該中心工作人員宣稱沒有義務(wù)查檔，對外查檔超出相應(yīng)職責(zé)已然屬失職行為，而在其了解相關(guān)政策法規(guī)之后仍拒絕接查檔更是屬于違法行為。

2.2 違法原因分析

2.2.1 相關(guān)法律規(guī)章制度的缺失。對于部分基層檔案管理部門乃至企業(yè)事業(yè)單位內(nèi)部檔案保管部門而言，其相關(guān)管理制度和機(jī)制不完善，對于已有法律法規(guī)理解不全面、不準(zhǔn)確，貫徹執(zhí)行也不到位。上述兩個(gè)案例中的違法主體均有此表現(xiàn)。檔案法律法規(guī)及內(nèi)部規(guī)章制度的普及性過低、系統(tǒng)性不足、流程不具體和執(zhí)行能力不強(qiáng)等問題，使得公民檔案利用的合法權(quán)益從制度和管理上就有了缺失。

2.2.2 檔案管理人員沒有切實(shí)遵守執(zhí)行檔案法。法律的生命在于執(zhí)行。上述案例中檔案管理人員沒有切實(shí)遵守執(zhí)行檔案法律法規(guī)，主要原因有兩點(diǎn)，一是依法利用檔案納入規(guī)劃和崗位職責(zé)缺失;二是依法利用檔案政策引導(dǎo)和監(jiān)督管理機(jī)制缺失。

2.2.3 檔案主管部門監(jiān)督機(jī)制不健全。國家和各省級檔案主管部門制定的政策法規(guī)大多是指導(dǎo)性、理論性政策，可操作性不夠強(qiáng)、強(qiáng)制性不足，且缺乏必要的監(jiān)督懲罰機(jī)制，落實(shí)難度較大。新《檔案法》新增的第六章監(jiān)督檢查中雖規(guī)定檔案主管部門依照法律、行政法規(guī)有關(guān)檔案管理的規(guī)定，可以對檔案館和機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位以及其他組織的檔案收集、整理、保管、提供利用等情況進(jìn)行檢查，[12]然而檢查之后出現(xiàn)的問題，應(yīng)該如何解決？第七章法律責(zé)任第四十八條規(guī)定單位或者個(gè)人不按規(guī)定向社會(huì)開放、提供利用檔案的，由縣級以上檔案主管部門、有關(guān)機(jī)關(guān)對直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予處分，[13]這里的有關(guān)機(jī)關(guān)具體又是指的哪些機(jī)關(guān)？如若這類機(jī)關(guān)單位同案例二的主管工作人員一樣并不了解新檔案法，那其對自己的行為是否違法也不知，更不用提及處分?？梢姡覈壳暗谋O(jiān)督機(jī)制并不完善，現(xiàn)有法律的監(jiān)管內(nèi)容主要針對檔案實(shí)際工作，對公民的權(quán)益維護(hù)方面則未有過多涉及。

3 建議及對策

3.1 檔案館要切實(shí)貫徹落實(shí)檔案法律法規(guī)。各級檔案主管部門要站在戰(zhàn)略和全局高度切實(shí)加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，各級檔案館室也要在其主管部門領(lǐng)導(dǎo)下，認(rèn)真履行應(yīng)盡的職責(zé)和義務(wù)，有序有力有效推動(dòng)檔案法律全面貫徹落實(shí)，包括學(xué)習(xí)宣傳、能力建設(shè)、制度建設(shè)和監(jiān)督檢查等。

3.2 檔案主管部門要加強(qiáng)監(jiān)督管理。“監(jiān)督”意為視察和監(jiān)督，旨在預(yù)防和糾正偏差與失誤。新《檔案法》第六章監(jiān)督檢查為檔案主管部門的檔案監(jiān)管工作提供了有力法律依據(jù)，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《“十四五”全國檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》也提出健全檔案管理體制機(jī)制、完善檔案法規(guī)制度和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、嚴(yán)格檔案執(zhí)法、強(qiáng)化普法等要求。檔案主管部門今后可從提高執(zhí)法監(jiān)察觀念認(rèn)識(shí)、建立部門內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)、落實(shí)完善新《檔案法》具體細(xì)則三方面加強(qiáng)其監(jiān)督管理，使監(jiān)督檢查工作真正落到實(shí)處。

3.3 檔案學(xué)界要加快相關(guān)法律的研究。新《檔案法》第六條中指出國家鼓勵(lì)和支持檔案科學(xué)研究，《“十四五”全國檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》明確規(guī)定檔案學(xué)會(huì)等學(xué)術(shù)團(tuán)體、行業(yè)組織及市場主體可開展檔案團(tuán)體標(biāo)準(zhǔn)和企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)制定修訂工作等，這些政策的出臺(tái)為檔案學(xué)界參與國家檔案事業(yè)的發(fā)展提供了有力支撐。因此，檔案學(xué)界需盡快加強(qiáng)檔案法治基礎(chǔ)理論、基本制度、基本問題的研究，針對檔案法治實(shí)踐中的新情況、新問題開展相關(guān)的理論研究和應(yīng)用研究，不斷豐富和發(fā)展我國檔案法治的理論體系。此外，還可以充分發(fā)揮檔案學(xué)會(huì)等各類學(xué)術(shù)團(tuán)體的作用，如定期舉辦檔案法前沿論壇、開展優(yōu)秀法律科研成果評審、組織對國外檔案立法的考察和案例研究等，以加強(qiáng)檔案法學(xué)學(xué)科建設(shè)、拓展檔案法學(xué)研究視野，促進(jìn)檔案法學(xué)研究事業(yè)的繁榮與發(fā)展。

3.4 持之以恒做好檔案法的宣講工作。要使法律從書面條文轉(zhuǎn)化為生動(dòng)實(shí)踐，就要加強(qiáng)檔案法治宣傳。包括塑造守法和敬畏法律的良好氛圍、增強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部的檔案法治意識(shí)、編寫檔案普法教材、將檔案法治教育納入國民教育體系和精神文明創(chuàng)建內(nèi)容等方面。

3.5 暢通社會(huì)參與監(jiān)督渠道。按照我國《憲法》第四十一條和新《檔案法》第四十六條的規(guī)定，[14]任何公民對檔案管理的違法行為有權(quán)進(jìn)行舉報(bào)。各級各類檔案部門應(yīng)通過暢通社會(huì)參與渠道提高檔案管理監(jiān)督實(shí)效，包括但不限于以下幾種措施：第一，暢通開放各類反饋渠道，傾聽群眾意見，接受群眾監(jiān)督;第二，制定檔案開放利用工作的監(jiān)督評價(jià)政策，出臺(tái)接受群眾監(jiān)督相關(guān)制度;第三，建立多元參與的檔案工作監(jiān)督評價(jià)隊(duì)伍;第四，進(jìn)行檔案利用工作后續(xù)測評，定期對檔案利用的組織或公民個(gè)人對檔案部門各方面工作情況進(jìn)行滿意度測評，根據(jù)群眾的意見和建議及時(shí)調(diào)整工作思路。

*本文系2021年度教育部人文社會(huì)科學(xué)研究青年基金項(xiàng)目“面向高質(zhì)量發(fā)展的檔案治理體系現(xiàn)代化建設(shè)研究”（21YJC870007）和國家檔案局科技項(xiàng)目“依法治檔背景下檔案治理體系現(xiàn)代化建設(shè)研究”（2021-R-15）的階段性成果，同時(shí)得到國家留學(xué)基金資助。

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[7]參見廣安市前鋒區(qū)人民法院（2018）川1603行初64號行政裁定書.

[8]參見四川省廣安市中級人民法院（2018）川16行終43號行政裁定書.

[9]參見四川省高級人民法院（2019）川行再13號行政裁定書.

[10]參見四川省廣安市前鋒區(qū)人民法院（2019）川1603行初373號行政判決書.

[11]機(jī)關(guān)檔案管理規(guī)定[J].中華人民共和國國務(wù)院公報(bào)，2019（09）：56-65.

[12][13][14]中華人民共和國檔案法[N].中國檔案報(bào)，2020-06-25（001）

（作者單位：鄭州大學(xué)信息管理學(xué)院 來稿日期：2022-02-20）