走向共同富裕：農(nóng)民工市民化的財政學考察
——基于系統(tǒng)動力學建模及政策優(yōu)化仿真

張錦華 龔鈺涵

一、引言

中共十九屆五中全會提出到2035年“全體人民共同富裕取得更為明顯的實質(zhì)性進展”的遠景目標，要扎實推動共同富裕最艱巨最繁重的任務仍在農(nóng)村(1)2021年8月17日，習近平總書記在中央財經(jīng)委員會第十次會議的講話。，而農(nóng)村人口收入增長緩慢的原因主要是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)部門勞動生產(chǎn)率低下(Ranis and Fei，1961)和農(nóng)村剩余勞動力供過于求(馬曉河、馬建蕾，2007)，通過鼓勵農(nóng)民工外出就業(yè)經(jīng)商能增加農(nóng)業(yè)部門邊際產(chǎn)出、緩解城市勞動力短缺，能夠有效降低工農(nóng)勞動生產(chǎn)率差異、減小城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展貧富差距(向書堅、許芳，2016)。但我國城鄉(xiāng)二元體制和特有的“戶籍墻”制度使農(nóng)村剩余勞動力在不同區(qū)域間靈活擇業(yè)、自主選擇常住地、平等享受公共服務存在一定難度(陳云松、張翼，2015)，農(nóng)民工市民化過程被分割成“農(nóng)民-農(nóng)民工-市民”兩階段鄉(xiāng)城轉(zhuǎn)移模式，造成人口城鎮(zhèn)化落后于土地城鎮(zhèn)化、戶籍人口城鎮(zhèn)化滯后于常住人口城鎮(zhèn)化的粗放型城鎮(zhèn)化現(xiàn)象(蔡昉，2017)。

為破解這一難題，黨的十九大報告明確指出“以城市群為主體構(gòu)建大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)格局，加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化”。我國城鎮(zhèn)化正處于快速推進階段，隨著農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口逐步成為新型城鎮(zhèn)化人口結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型中重要動力，大中小城市房價高、務工人員看病貴、隨遷子女上學難等問題日益凸顯，按人均成本13萬元(潘家華、魏后凱，2013)將2.86億農(nóng)民工(2)國家統(tǒng)計局《2020年農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報告》，http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/202104/.市民化需支付近40萬億元費用，巨額的市民化成本規(guī)模無法由政府、企業(yè)、個人某一方單獨承擔。

2014年3月，中共中央、國務院印發(fā)《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014-2020年)》，提到“建立健全由政府、企業(yè)、個人共同參與的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分擔機制，根據(jù)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分類，明確成本承擔主體和支出責任”。市民化的基本政策導向及財政體制的創(chuàng)新變化，決定了政府在農(nóng)民工市民化進程中承擔的重要作用。一方面，我國財政體制經(jīng)歷了從高度集中的管理體制過渡到中央統(tǒng)一領(lǐng)導的分級管理體制，如何構(gòu)建政府間協(xié)調(diào)分擔機制、規(guī)范各地各級政府承擔責任，建立相互聯(lián)系制約的運行方式,成為了關(guān)注的重點(孫開、張磊，2019)；另一方面，如何將社會保障、義務教育、就業(yè)培訓等保障范圍由當?shù)貞艏丝跀U展到常住人口，實現(xiàn)農(nóng)民工與城鎮(zhèn)居民享有同等權(quán)利，為農(nóng)民工市民化提供優(yōu)質(zhì)政策和制度保障，也成為了緊迫的任務(賈婷月，2015)。同時，企業(yè)作為市民化過程中重要受益者，應主動為農(nóng)民工承擔起應有的社會責任(匡遠配、周凌，2017)；農(nóng)民工個人及其家庭是市民化直接主體，需提高自身綜合素質(zhì)以適應市場職業(yè)技能要求，積極承擔在城市定居的生存發(fā)展費用(王竹林，2010)；社會組織通過宣傳動員社會力量，不斷完善各方面服務，發(fā)揮社會行動者的積極作用(魏玉君、葉中華，2019)。

為此，本文基于Vensim PLE軟件創(chuàng)新性地構(gòu)建農(nóng)民工市民化成本分擔的系統(tǒng)動力學模型，模擬在不同轉(zhuǎn)化率、不同責任比、不同轉(zhuǎn)化地等不同情景下，市民化對經(jīng)濟運行和社會發(fā)展會產(chǎn)生哪些影響、各項新增成本由哪些利益相關(guān)者分擔、相關(guān)主體有多大能力和動力容忍這部分成本，并進一步分析政府進行市民化財政缺口大小、各級財政承擔市民化成本能力、不同地區(qū)市民化承擔責任差異以及成本分擔機制的可行性等問題。

二、文獻綜述

劉易斯二元經(jīng)濟理論最早揭示影響鄉(xiāng)城移民決策的預期成本和預期收益動因(Kennan and Walker，2011)，提出成本是影響農(nóng)村剩余勞動力流動的根源問題(Bryan and Morten，2019)。我國由于社會經(jīng)濟制度、城鄉(xiāng)文化差異、城鎮(zhèn)發(fā)展政策等歷史性原因，使城鄉(xiāng)公共服務水平不均等(辜勝阻等，2014)、城鄉(xiāng)消費水平差異(唐茂華，2007)等造成市民化成本高昂。已有研究在借鑒經(jīng)濟學和社會學理論方法基礎(chǔ)上構(gòu)建了市民化成本指標測算：張國勝(2009)測量43座城市農(nóng)民工市民化的私人發(fā)展成本和公共發(fā)展成本，發(fā)現(xiàn)東部沿海較內(nèi)陸地區(qū)、第一代農(nóng)民工較第二代農(nóng)民工的成本更高；許慶等(2016)通過對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的保障性住房、最低生活保障和子女入學三項福利成本計算，發(fā)現(xiàn)資金約束已不構(gòu)成戶籍制度改革障礙，中央政府在今后20年里完全有財力將現(xiàn)有農(nóng)民工及其家屬轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)；宋揚(2019)認為放開戶籍制度會有1.64億新增高齡農(nóng)民工進入城市，但勞動力的優(yōu)化配置會大幅增加GDP，全面徹底的戶籍制度改革能盡早實現(xiàn)公共服務均等化、縮小收入差距。

現(xiàn)有研究主要基于制度創(chuàng)新與政策構(gòu)建兩方面解決市民化過程中公共服務均等化的成本問題，包括改革戶籍制度，將各項福利待遇從戶籍身份上剝離，促進農(nóng)民向市民的身份轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民機會權(quán)利均等(劉軍輝、張古，2016)；擴大社會福利覆蓋范圍，培育城市農(nóng)民工社會適應能力，推動其由傳統(tǒng)土地保障向現(xiàn)代社會保障的轉(zhuǎn)換(Diamond，2016；Munshi and Rosenweig，2016；程名望、華漢陽，2020)，達到控制市民化經(jīng)濟成本動態(tài)累積的目的；完善技能培訓制度，提高農(nóng)民工就業(yè)素質(zhì)和人力資本水平，增強其自身成本分擔能力以實現(xiàn)成本內(nèi)部化與費用最小化(楊志明，2017)；探索土地流轉(zhuǎn)合理途徑及征地規(guī)范制度，通過盤活農(nóng)村土地這一“沉睡資本”，減輕政府公共財政支出壓力(陳廣桂，2004；周文等，2017)；調(diào)整政府職能，通過改善分稅制改革導致的央地責權(quán)關(guān)系不均衡問題，打通中央與地方政府間縱向轉(zhuǎn)移支付、地方與地方政府間橫向轉(zhuǎn)移支付制度，提高公共政策效能(Ferreira and Gyourko，2009；管治華、蔣長流，2015)。

政府作為維護社會秩序、促進社會發(fā)展的責任者，應充分發(fā)揮社會主義制度在維護社會公平正義和促進共同富裕方面的優(yōu)勢，強化自身在農(nóng)民工市民化過程中的主體責任，健全財政機制體系分攤市民化高昂成本。我國在借鑒發(fā)達市場經(jīng)濟國家分稅預算體制基礎(chǔ)上，于1994年初步形成了具有分稅、分權(quán)、分征、分管特征的多級預算管理體制，但受諸多因素影響，漸進式分稅制改革并沒有科學處理各級各地政府事權(quán)和財權(quán)范圍，中央與地方的財政資金管理關(guān)系缺乏合理界定(陳麗華等，2012)，那么應如何深化社會主義市場經(jīng)濟體制下的財稅政策改革，解決人民最關(guān)心最直接的民生利益等現(xiàn)實問題?諶新民、周文良(2013)提出要從還權(quán)賦能方面協(xié)調(diào)市民化各利益主體沖突關(guān)系、合理設(shè)計推動成本分擔制度建設(shè)，即堅持以政府主導推進和社會積極參與的聯(lián)動邏輯(李實、楊一心，2022)，按權(quán)責匹配原則加強中央、地方、部門之間協(xié)同合作與責任擔當，充分發(fā)揮中央統(tǒng)一領(lǐng)導和地方組織落實的制度優(yōu)勢(郭慶松，2011)，同時還應探索流入地與流出地政府合理分攤比例，保證各級各地財政責任義務劃分的動態(tài)調(diào)整和不斷完善(朱松梅、雷曉康，2015)。

與現(xiàn)有文獻相比，本文主要貢獻體現(xiàn)在：(1)現(xiàn)有研究多以靜態(tài)短期、單個或部分地區(qū)分析為主，但對時間和空間雙重影響的討論較少，本研究既縱向考慮市民化長期動態(tài)不平衡，又橫向分析市民化跨區(qū)異質(zhì)特征；(2)大部分文獻對于多部門承擔成本，只關(guān)注城市地區(qū)人口增加產(chǎn)生的開支，本研究從城鄉(xiāng)互動轉(zhuǎn)移發(fā)展視角同時梳理城市地區(qū)人口遷入的新增支出和農(nóng)村地區(qū)人口遷出的節(jié)減成本，同時還考慮到農(nóng)民工遷出地差異化，更準確估計市民化經(jīng)濟成本；(3)運用Vensim PLE軟件構(gòu)建成本分擔系統(tǒng)動力學模型仿真模擬市民化成本分擔系統(tǒng)未來行為和發(fā)展走向，提出政府在農(nóng)民工市民化過程中作為第一責任承擔主體的要求，豐富了農(nóng)民工市民化的財政學考察，探討了不同地區(qū)市民化公共成本差異是否與財政能力相匹配，拓展了相關(guān)研究分析視角。

三、農(nóng)民工市民化的成本分析及指標構(gòu)建

農(nóng)民工市民化成本是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口從農(nóng)村向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移融入過程中在身份、地位、價值觀、社會權(quán)利及生活、生產(chǎn)方式等方面由經(jīng)濟系統(tǒng)投入的最低資金量(張國勝，2009)，從投入來源將市民化成本分為公共成本、企業(yè)成本、個人成本、其他社會組織成本(胡桂蘭等，2013)。

(一)農(nóng)民工市民化的公共成本

農(nóng)民工市民化的公共成本是政府為保障市民化后的農(nóng)民享有與城鎮(zhèn)居民相同服務及正常工作生活，維持城市健康協(xié)調(diào)發(fā)展所增加公共管理服務、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、生態(tài)環(huán)境保護等基本功能要素的財政投入，包括社會福利成本、其他社會保障成本、隨遷子女教育成本、公共服務管理成本、城市維護建設(shè)成本等。

社會福利成本是政府為農(nóng)民工市民化后享有社會保險投入的財政補貼資金，其中社會基本養(yǎng)老保險主要由市民化前的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(3)在總結(jié)新農(nóng)保和城居保試點經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，國務院于2014年決定將新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險和城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險兩項制度合并實施，在全國范圍內(nèi)建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度。轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻窕蟮某擎?zhèn)職工基本養(yǎng)老保險，社會基本醫(yī)療保險主要由市民化前的城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險(4)國務院于2016年出臺《關(guān)于整合城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險制度的意見》，決定于6月底前對整合城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險和新型農(nóng)村合作醫(yī)療兩項制度、建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險制度的工作作出整體規(guī)劃和部署，各統(tǒng)籌地區(qū)于12月底前出臺具體實施方案。轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻窕蟮某擎?zhèn)職工醫(yī)療保險。故養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險成本采用該保險城鄉(xiāng)人均財政補貼差額進行衡量，而失業(yè)、工傷、生育保險成本因主要服務于城鎮(zhèn)人口，直接用該類保險財政補貼總額除以參與人數(shù)計算。

其他社會保障成本涵蓋社會救濟、社區(qū)服務、社會福利、社會優(yōu)撫安置等內(nèi)容，其中住房保障成本是政府為把市民化人口納入住房保障體系增加的投入，借鑒世界上保障住房政策推行最好的香港，政府為30%中低收入戶籍人口提供住房保障(張占斌等，2013)，即住房保障成本=住房保障財政支出÷(30%×城市戶籍人口)；最低生活保障成本是國家為保證家庭人均收入低于當?shù)刈畹蜕顦藴嗜丝诘幕旧钏瓒略龅默F(xiàn)金資助，由城鄉(xiāng)居民最低生活保障標準差額乘以城鎮(zhèn)低保率衡量；醫(yī)療衛(wèi)生支出指各級政府用于醫(yī)療衛(wèi)生服務、醫(yī)療保障補助、衛(wèi)生和醫(yī)療保障行政管理、人口與計劃生育等各項事業(yè)經(jīng)費支出，由政府醫(yī)療衛(wèi)生支出除以常住人口計算。

隨遷子女教育成本是農(nóng)民工隨遷子女為獲得與城鎮(zhèn)居民子女相同教育水平、教育環(huán)境、教育服務等增加的公共財政教育支出，包括因城鄉(xiāng)教育支出差距新增的教育事業(yè)費和由進城子女數(shù)量增加產(chǎn)生的學?；窘ㄔO(shè)支出。由于學前教育沒有納入財政保障范圍，高中及大學也沒有強制入學要求且轉(zhuǎn)學難度較大，本文主要考慮財政經(jīng)費覆蓋廣度和深度不斷提升的義務教育階段，以小學(6年)和初中(3年)教育年限為權(quán)數(shù)計算生均教育經(jīng)費(許慶等，2016)，再根據(jù)農(nóng)民工帶學生系數(shù)得到人均隨遷子女教育成本。

公共服務管理成本是為滿足農(nóng)民工市民化后新增人口需求，政府在城鎮(zhèn)公共服務、公共安全、環(huán)保節(jié)能等公共事務和日常管理方面所增加的資金，故公共服務管理成本=(一般公共服務+公共安全+文化體育與傳媒支出+環(huán)境保護)÷常住人口。

城市維護建設(shè)成本是政府為保障改善農(nóng)民工市民化后物質(zhì)文化生活水平，對各項城市功能設(shè)施、社會基礎(chǔ)設(shè)施、市政公用設(shè)施的投資。考慮到數(shù)據(jù)可得性，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成本由除房地產(chǎn)投資外的城鎮(zhèn)固定資產(chǎn)投資進行衡量，城市基礎(chǔ)設(shè)施運營維護和更新改造耗費成本按新增設(shè)施投資與更新維護投資1:0.5的比例關(guān)系計算(張欣煒、寧越敏，2018)。

(二)農(nóng)民工市民化的企業(yè)成本

農(nóng)民工市民化的企業(yè)成本是雇傭農(nóng)民工的企業(yè)按國家法律標準和行業(yè)規(guī)定，在落實城鎮(zhèn)職工與農(nóng)民工“同工同酬、同工同時、同工同權(quán)”要求時，為其提供勞動條件、勞動保護、福利報酬，繳納社會保險和住房公積金，加大職工技能教育培訓和人力資本投資等投入資金。

社會保險成本是企業(yè)為農(nóng)民工繳納基本社會保險投入的最低資金。依據(jù)《中華人民共和國社會保險法》，城市職工養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷、生育等社會保險的企業(yè)平均繳費率分別為個人工資的12%、8%、2%、1%、1%。

鑒于數(shù)據(jù)可得性，企業(yè)改善居住條件成本用住房公積金成本進行替代，住房公積金是單位為城鎮(zhèn)在職職工繳存和代扣的用于購買、建造、修繕自住房或繳納房租的長期住房儲蓄。根據(jù)《住房公積金管理條例》，改善居住條件成本=住房公積金=城鎮(zhèn)就業(yè)人員平均工資×5%。

技能教育培訓成本是企業(yè)為職工學習先進技術(shù)和提高文化水平等職業(yè)教育和職工培訓承擔的費用。按照《中華人民共和國職業(yè)教育法》，一般企業(yè)按照職工工資總額的1.5%足額提取教育培訓經(jīng)費，從業(yè)人員技術(shù)素質(zhì)要求高、培訓任務重、經(jīng)濟效益較好的企業(yè)按2.5%提取，故企業(yè)技能教育培訓成本由城鎮(zhèn)就業(yè)人員平均工資乘以2%近似衡量。

(三)農(nóng)民工市民化的個人成本

農(nóng)民工市民化的個人成本是農(nóng)民工從農(nóng)村向城鎮(zhèn)、從農(nóng)業(yè)向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移過程中，由農(nóng)民工個人及其家庭為滿足在城鎮(zhèn)生存和發(fā)展需要支付的高于農(nóng)村生活的額外支出，主要由社會生活轉(zhuǎn)變成本、社會身份轉(zhuǎn)變成本、社會職業(yè)轉(zhuǎn)變成本等構(gòu)成。

社會生活轉(zhuǎn)變成本指離家務工農(nóng)民在個人素質(zhì)、生活方式、意識形態(tài)等向市民靠攏產(chǎn)生的成本，其中生活成本是農(nóng)民工自身及其家庭為維持生理發(fā)展和生命延續(xù)、滿足基本城鎮(zhèn)生活需求所承擔的額外日常消費支出，用扣除住房、教育支出后的城鄉(xiāng)居民人均消費性支出差額計算；安居成本是除被納入保障性住房體系的少數(shù)人口外，大部分農(nóng)民工依靠自身支付解決城鎮(zhèn)住房的租房或購房成本，用城鄉(xiāng)居住人均消費支出差額計量；自身融入成本是農(nóng)民工為彌補前期教育不足、增強自身人力資本而自我學習培訓的投入資金，由城鄉(xiāng)受教育年限差與人均教育經(jīng)費乘積計算；子女教育成本是隨遷子女在城鎮(zhèn)接受教育面臨的擇校費、培訓費等彈性較大的選擇性開支，以城鄉(xiāng)居民人均文教娛樂投入差額衡量。

社會身份轉(zhuǎn)變成本指農(nóng)民工市民化過程中由農(nóng)村農(nóng)民到城市市民這一社會身份轉(zhuǎn)變所發(fā)生的成本，其中自我保障成本是農(nóng)民工繳納社會保險以達到與城鎮(zhèn)職工相同保障水平的自我支出，根據(jù)《中華人民共和國社會保險法》和《住房公積金管理條例》，養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)保險和住房公積金的個人繳費率基本水平分別為工資的8%、2%、1%和5%；機會成本是由農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻窈蠓艞?、變賣或處理其原流出地持有的農(nóng)村資產(chǎn)所發(fā)生的損失費用，其中由農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)產(chǎn)生的農(nóng)林牧漁等生產(chǎn)和兼業(yè)經(jīng)營收益是最大機會成本，故機會成本由農(nóng)村居民人均家庭經(jīng)營純收入、財產(chǎn)性收入、轉(zhuǎn)移性收入構(gòu)成。

社會職業(yè)轉(zhuǎn)變成本指由在非正規(guī)次屬勞動力市場就業(yè)農(nóng)民轉(zhuǎn)化為在正規(guī)主要勞動力市場就業(yè)工人所需負擔的成本，具體指市民化后失去農(nóng)地面臨失業(yè)風險所產(chǎn)生的隱性成本，即當國家失業(yè)保險金低于維持生活的支出成本時所面臨風險，失業(yè)風險成本=(城鎮(zhèn)居民人均消費支出-失業(yè)保險金)×失業(yè)率。

(四)農(nóng)民工市民化的其他社會組織成本

農(nóng)民工市民化的其他社會組織成本是社會團體、民間組織、公益社團、社會慈善和福利機構(gòu)等在法律維權(quán)、社會救助、職業(yè)培訓、心理疏導、子女教育等方面為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口提供的人、財、物支持。隨著經(jīng)濟水平提高和社會文明進步，大眾對公益事業(yè)及社會組織、農(nóng)民工群體的關(guān)注度加大，但由于這方面成本計算難度較大且所占比例較小，本文忽略不計。

要說明的是，為了直觀反映市民化的成本，本文采用分類核算加總法計算農(nóng)民工市民化成本，個別缺失數(shù)據(jù)采用線性趨勢外推法進行補充(5)本文所采用的數(shù)據(jù)主要來源于：一是各類公開出版的統(tǒng)計年鑒；二是國家統(tǒng)計局、人力資源和社會保障部、教育部、財政部等官方網(wǎng)站公布的統(tǒng)計數(shù)據(jù)；三是各類研究機構(gòu)提供的調(diào)查數(shù)據(jù)。。首先，由農(nóng)民工及其家屬規(guī)模測算出各省(自治區(qū)、直轄市)城鎮(zhèn)和農(nóng)村地區(qū)農(nóng)民工市民化公共成本、企業(yè)成本、個人成本中各項人均支出，分別測算東部、中部、西部、東北各區(qū)域的城、鄉(xiāng)各項加權(quán)人均支出；接著，從城鄉(xiāng)可轉(zhuǎn)移視角系統(tǒng)梳理成本的增減互動關(guān)系，根據(jù)國家統(tǒng)計局《農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報告》，按照外出農(nóng)民工中跨省流動農(nóng)民工各輸出地比例計算農(nóng)民工市民化過程中應扣除的農(nóng)村地區(qū)因人口遷出的節(jié)減成本；最后，計算城鄉(xiāng)人均支出水平差額即為解決農(nóng)民工市民化公共成本、企業(yè)成本、個人成本等各項人均經(jīng)濟支出(6)限于篇幅，農(nóng)民工輸入輸出地區(qū)分布比例矩陣及各地區(qū)農(nóng)民工市民化各項經(jīng)濟成本結(jié)果均未列出，如有需要可與作者聯(lián)系。。

四、農(nóng)民工市民化的系統(tǒng)動力學模型設(shè)計

農(nóng)民工市民化SD模型是由政府子系統(tǒng)和社會子系統(tǒng)結(jié)合而成的具備關(guān)聯(lián)性與動態(tài)性的復雜開放系統(tǒng)，模型假設(shè)仿真起始時間Initial Time=2010，結(jié)束時間Final Time=2035，步長Time Step=1，單位Year，其中2010-2019年數(shù)據(jù)用于系統(tǒng)參數(shù)確定檢驗，2020-2035年數(shù)據(jù)用于系統(tǒng)仿真預測。各模型參數(shù)及變量關(guān)系由仿真起始年份初值、趨勢預測法等初步確定，并通過反復調(diào)試檢驗改進保證模型信度和效度，使其相對準確全面反映社會真實情況(鐘永光等，2009)。

(一)農(nóng)民工市民化的總量分析

基于不同市民化率構(gòu)建農(nóng)民工市民化總量分析系統(tǒng)動力學模型(見圖1)，主要方程如下：農(nóng)民工數(shù)量=城鎮(zhèn)流動人口=城鎮(zhèn)常住人口-市轄區(qū)內(nèi)人戶未分離城鎮(zhèn)戶籍人口、新增市民化人口=農(nóng)民工數(shù)量×市民化率、財政壓力=政府支出/政府收入、經(jīng)濟壓力=經(jīng)濟成本/經(jīng)濟收益、戶籍人口城鎮(zhèn)化率=(城鎮(zhèn)戶籍人口+新增市民化人口)/總?cè)丝凇?/p>

圖1 農(nóng)民工市民化總量分析的SD仿真模型

運用Vensim PLE軟件逐步上調(diào)市民化率分析經(jīng)濟壓力和財政壓力變化，當市民化率上升至12%時，新增市民化總?cè)丝谠?020年達37130萬人，基本實現(xiàn)全部流動人口市民化(7)2021年5月11日，國家統(tǒng)計局公布的第七次全國人口普查公報(第七號)顯示，全國人口中，人戶分離人口為492762506人，其中市轄區(qū)內(nèi)人戶分離人口為116945747人，流動人口為375816759人。。模擬預測結(jié)果如圖2。在不考慮地區(qū)異質(zhì)性和其他條件情況下，社會和政府在保證自身經(jīng)濟壓力小于1時每年至多承擔4%-6%新增市民化率，即2000萬左右市民化人口。提高市民化率使市民人口數(shù)量增加，經(jīng)濟總成本和公共總成本上升，新增支出給社會和政府造成壓力，促使政府通過有效財政開源增收措施實現(xiàn)流動人口市民化。

圖2(a) 市民化經(jīng)濟壓力變動趨勢

圖2(b) 市民化財政壓力變動趨勢

(二)農(nóng)民工市民化的布局分析

基于不同責任比對農(nóng)民工市民化成本在各主體間的分擔布局進行考量，第一層次是在保障各主體最大可承受范圍基礎(chǔ)上，如何在政府主體和市場主體中進行公共成本和社會成本的最優(yōu)分配；第二層次是進一步考慮如何將政府主體承擔的公共成本分攤至中央、地方等各級部門，實現(xiàn)市民化整體進程快速推進。

1.基于各相關(guān)主體的農(nóng)民工市民化布局分析

基于各相關(guān)主體不同分擔比例構(gòu)建農(nóng)民工市民化布局分析的閉合仿真模型(見圖3)，主要參數(shù)在已有方程基礎(chǔ)上補充如下：個人社保成本=社會保險總支出×(1-政府分擔比例)×個人占社會承擔比例、個人安居成本=住房總支出×(1-政府分擔比例)-住房公積金、個人教育成本=教育培訓總支出×(1-政府分擔比例)-企業(yè)技能教育培訓成本、各主體經(jīng)濟壓力=本主體經(jīng)濟成本/本主體經(jīng)濟收益。

圖3 農(nóng)民工市民化布局分析(各相關(guān)主體)的SD仿真模型

根據(jù)現(xiàn)實數(shù)據(jù)和相關(guān)約束條件，運用Vensim PLE軟件比較政府主體和社會主體對社保、住房、教育培訓總成本的不同分擔比例會如何影響農(nóng)民工市民化的財政壓力和社會壓力，仿真方案設(shè)計如表1所示。

表1 農(nóng)民工市民化布局分析(各相關(guān)主體)仿真方案設(shè)計

從仿真方案1到方案6，政府分擔社保、住房、教育成本的比例越高，公共總成本越大，政府財政壓力越大；但相對應地，社會分擔比例越低，社會總成本越小，社會壓力越小。從圖4可以看出，相較于2010-2019年政府年均承擔17.5%社保、30%住房、50%教育(方案2)成本和2019年政府分擔15%社保、25%住房、42.5%教育(方案1)成本，政府財政總壓力小于1，而個人和企業(yè)的社會總壓力大于1。

2.基于各級政府的農(nóng)民工市民化布局分析

基于各級政府不同承擔比構(gòu)建農(nóng)民工市民化布局分析的仿真模擬模型(見圖5)對縱向財政轉(zhuǎn)移支付問題討論，主要參數(shù)在已有方程基礎(chǔ)上補充如下：中央政府公共總成本=(養(yǎng)老保險財政補助+醫(yī)療保險財政補助+住房保障財政補貼+政府醫(yī)療衛(wèi)生支出+隨遷子女教育財政支出)×中央政府分擔比例×新增市民化人口、地方政府公共總成本=單位公共成本×新增市民化人口-中央政府公共總成本、各級財政壓力=本級政府支出/本級政府收入。

圖4(a) 市民化財政壓力變動趨勢

圖4(b) 市民化社會壓力變動趨勢

圖5 農(nóng)民工市民化布局分析(各級政府)的SD仿真模型

依據(jù)《國務院關(guān)于推進中央與地方財政事權(quán)和支出責任劃分改革的指導意見》等文件，將養(yǎng)老保險、公共衛(wèi)生服務、義務教育、住房保障等基本公共服務事項首先納入中央與地方共同財政事權(quán)范圍。比較中央財政分擔50%的養(yǎng)老和醫(yī)療保險財政補助、住房保障財政補貼、政府醫(yī)療衛(wèi)生支出、隨遷子女教育財政支出等成本增加至100%會如何影響中央和地方政府農(nóng)民工市民化的財政壓力，模擬預測結(jié)果如圖6。

提高中央政府分擔比例雖會增加中央財政公共服務支出，提升中央政府市民化財政壓力，但同時也會減少地方基本公共服務財政支出，降低地方政府財政壓力，鼓勵地方政府吸納更多進城時間長、就業(yè)能力強、適應城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級和市場競爭環(huán)境的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶。圖6表明在新增市民化率5%前提下，中央政府至少應分擔65%-85%的養(yǎng)老和醫(yī)療保險財政補助、住房保障財政補貼、政府醫(yī)療衛(wèi)生支出、隨遷子女教育財政支出等成本。

圖6(a) 市民化中央財政壓力變動趨勢

圖6(b) 市民化地方財政壓力變動趨勢

(三)農(nóng)民工市民化的結(jié)構(gòu)分析

基于不同區(qū)域構(gòu)建農(nóng)民工市民化結(jié)構(gòu)分析的經(jīng)濟系統(tǒng)模型(見圖7)對橫向財政轉(zhuǎn)移支付問題研究，主要參數(shù)在已有方程基礎(chǔ)上補充如下：中央補助收入=一般性轉(zhuǎn)移支付+專項轉(zhuǎn)移支付+稅收返還+其他補助收入、地方政府收入=地方本級收入+地方轉(zhuǎn)移支付占比×中央補助收入、各地財政壓力=本地政府支出/本地政府收入。

圖7 農(nóng)民工市民化結(jié)構(gòu)分析的SD仿真模型

比較中央向東部轉(zhuǎn)移支付及補助規(guī)模由35%降低至10%將如何影響各地區(qū)農(nóng)民工市民化財政壓力，預測結(jié)果如圖8。圖8表明，在5%新增市民化率情況下，中央政府應至少保證東部20%中央補助比例和中西部70%中央補助比例，才能使各地區(qū)政府財政壓力小于1。降低東部地區(qū)中央轉(zhuǎn)移支付比例雖會減少東部地方政府收入、增加東部市民化財政壓力，但也會增加中西部地方政府收入、減少中西部財政壓力。

圖8(a) 東部地區(qū)市民化財政壓力變動趨勢

圖8(b) 中西部地區(qū)市民化財政壓力變動趨勢

(四)農(nóng)民工市民化的財政綜合分析

基于上述分析構(gòu)建一個考慮各地政府不同轉(zhuǎn)換率、不同承擔比的市民化財政綜合情景分析模型(見圖9)，主要參數(shù)在已有方程基礎(chǔ)上補充如下：地方政府公共總成本=(地方事權(quán)公共服務成本+共同事權(quán)公共服務成本×地方政府分擔比例)×新增市民化人口、中央政府公共總成本=各地區(qū)共同事權(quán)公共服務成本×(1-地方政府分擔比例)×新增市民化人口、各地各級政府財政壓力=本地本級政府支出/本地本級政府收入。

圖9 農(nóng)民工市民化財政綜合分析的SD仿真模型

通過分析上述模擬方案，運用Vensim PLE軟件比較東部、中部、西部、東北等各地各級政府制定不同市民化政策會給中央和各地政府造成多大財政壓力，仿真方案設(shè)計如表2所示。表2的仿真方案是在確定各地政府分擔比例(8)根據(jù)國務院辦公廳《基本公共服務領(lǐng)域中央與地方共同財政事權(quán)和支出責任劃分改革方案》規(guī)定，中央將31個省(直轄市、自治區(qū))和5個計劃單列市劃分為5檔次，實行中央分檔承擔不同分擔比例辦法，基本按照東部10%-50%、中部60%、西部80%、東北50%-60%比例進行補助(表2方案2)?；A(chǔ)上，通過Vensim PLE軟件模擬在地方財政壓力為1時可實現(xiàn)的最大市民化率。

表2 農(nóng)民工市民化財政綜合分析的仿真方案設(shè)計

增加市民化率使各地區(qū)市民化人口增長，中央和地方財政支出規(guī)模擴大，各地各級政府財政壓力增大；而中央財政分擔比例的擴張在加大中央財政支出的同時，減小地方財政支出，降低各地方政府市民化財政壓力。從圖10(b)看出各仿真模擬方案中央財政壓力均小于1，即中央財政可承擔更大規(guī)模農(nóng)民工市民化數(shù)量或分擔更高比例地方財政壓力。

圖10(a) 市民化中央新增支出變動趨勢

圖10(b) 市民化中央財政壓力變動趨勢

由于自然環(huán)境、要素稟賦、區(qū)位條件、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、國家政策等諸多因素影響，各地方政府面臨著不同程度財政壓力。東部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平高、地方本級財力充足，且農(nóng)民工的高財政收入創(chuàng)收效應，使東部發(fā)達地區(qū)可承擔更多數(shù)量市民化人口、更高程度基本公共服務供給；西部地區(qū)雖經(jīng)濟欠發(fā)達、工業(yè)化程度低、稅源不充裕，但中央為實現(xiàn)地區(qū)公共服務均等化，轉(zhuǎn)移支付力度較大，加之地廣人稀，直接增強地方政府可支配財力水平和人均公共服務供給能力；東北地區(qū)正處于工業(yè)化中后半階段，人均資源要素占有量充裕、財政稅收水平高，且人口流出較多，地方財政市民化壓力較?。坏胁康貐^(qū)在市場化經(jīng)濟發(fā)展程度上不如東部、在國家政策扶持力度上不如西部、在人均資源要素稟賦上不如東北，人口稠密又使基本公共服務投入被“攤薄”，故公共服務不到位現(xiàn)象嚴重，市民化推行面臨較大困境。

五、結(jié)論與政策建議

農(nóng)民工市民化是中國新型城鎮(zhèn)化的核心內(nèi)容，也是現(xiàn)階段推進農(nóng)民走向共同富裕的重要路徑。如何化解農(nóng)民工市民化的成本問題，既需要國家財政的統(tǒng)籌安排，也需要動員和調(diào)動社會各方的積極性。本文得出以下結(jié)論及政策建議：

(1)在不考慮其他條件且經(jīng)濟壓力小于1的前提下，社會和政府每年至多承擔2000萬左右新增市民化人口。但政府可通過行政力量實現(xiàn)政府放權(quán)和市場行權(quán)相統(tǒng)一，鼓勵政府通過有效合法市場化手段打開籌資渠道，推動公共服務供給方式創(chuàng)新，提升城市各項服務功能。

(2)從現(xiàn)有情況看，政府財政壓力小于1，而社會壓力大于1，政府有能力通過加快落實農(nóng)民工城鎮(zhèn)基本社會保險政策、完善農(nóng)民工城鎮(zhèn)住房保障體系、確保農(nóng)民工子女平等享有受教育權(quán)利，減輕市場主體或社會力量市民化壓力，消除農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口顧慮，實現(xiàn)民生治理現(xiàn)代化。在5%新增市民化率條件下，中央政府應至少分擔65%-85%共同財政事權(quán)成本，在按照“誰的財政事權(quán)誰承擔支出責任”原則下，適度擴大中央分擔比例，能增強地方加快落實市民化政策積極性，實現(xiàn)勞動力在全國區(qū)域范圍的自由流動和三大產(chǎn)業(yè)部門的最優(yōu)分配。

(3)由于農(nóng)民工回流(張吉鵬等，2020)等人口流動趨勢變化，中央政府為實現(xiàn)各地財政壓力小于1需保證中西部地區(qū)70%-80%轉(zhuǎn)移支付補助占比。財政轉(zhuǎn)移支付規(guī)模和結(jié)構(gòu)在根據(jù)不同時期農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口數(shù)量規(guī)模和流動趨勢、不同地區(qū)城鄉(xiāng)間農(nóng)業(yè)人口實際進城落戶數(shù)量等調(diào)整時，需盡可能向吸納跨省流動人口較多地區(qū)和中西部民生財政缺口較大地區(qū)傾斜，縮小區(qū)域人均財政支出差異(習近平，2021)，形成財政合理分配格局。

(4)受地區(qū)條件和國家政策等影響，各地面臨不同程度財政壓力，但中央政府仍有擴大市民化人口數(shù)量、增加市民化成本分擔的能力。同時，東部地方本級財力充足，可依靠自身財力提供均等化公共服務；西部地廣人稀、中央補貼力度大，公共服務供給能力較強；東北因人口流出和人均資源占有量充裕，能接受較高市民化率；但中部地區(qū)市民化進程面臨較大困境，國家通過引導產(chǎn)業(yè)分工協(xié)調(diào)和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移升級縮小地區(qū)經(jīng)濟差距，完善中央與地方政府間、地方與地方政府間轉(zhuǎn)移支付制度實現(xiàn)社會公平。