我國(guó)新型政黨制度效能問(wèn)題研究
——基于制度參與主體的調(diào)研分析

王江燕

（中央社會(huì)主義學(xué)院， 北京 100081）

習(xí)近平總書(shū)記在2018 年全國(guó) “兩會(huì)” 上所作的 “新型政黨制度” 重要論述， 是近幾年學(xué)術(shù)界高度關(guān)注的課題①。 綜合分析既有研究成果， 大多是從理論層面對(duì)中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度進(jìn)行歷史、 特色、 優(yōu)勢(shì)、 價(jià)值等方面的闡釋， 研究視角也比較宏觀； 而對(duì)新型政黨制度在具體運(yùn)行中面對(duì)的問(wèn)題關(guān)注不多， 一定程度上存在重理論輕實(shí)踐的傾向②。 同時(shí)也存在 “理論政策文獻(xiàn)層面的梳理較多， 對(duì)中國(guó)新型政黨制度過(guò)程的研究較為薄弱?！保?］圍繞發(fā)展完善這一制度， 各級(jí)黨委也出臺(tái)了一系列改革創(chuàng)新舉措， 努力推動(dòng)中央精神的貫徹落實(shí)。 那么， 這些改革創(chuàng)新舉措在現(xiàn)實(shí)中運(yùn)行情況如何？ 制度的相關(guān)主體——執(zhí)政黨與參政黨及其成員又是如何看待這一制度的具體效能呢？ 近年來(lái)， 筆者依托社會(huì)主義學(xué)院黨外人士教育培訓(xùn)的資源優(yōu)勢(shì)， 從政黨主體參與的角度， 對(duì) “新型政黨制度” 的運(yùn)行狀況和制度效能進(jìn)行了持續(xù)、 廣泛的調(diào)查分析， 希冀從政治過(guò)程的角度促進(jìn)這一課題的研究， 以體現(xiàn)中共十九屆四中全會(huì)提出的 “要著力固根基、 揚(yáng)優(yōu)勢(shì)、 補(bǔ)短板、 強(qiáng)弱項(xiàng)， 構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、 運(yùn)行有效的制度體系”［2］的要求， 在保持對(duì)新型政黨制度足夠自信的同時(shí)， 本著解放思想、 實(shí)事求是的原則， 直面問(wèn)題、 分析問(wèn)題、 解決問(wèn)題， 堅(jiān)持改革創(chuàng)新， 努力把制度優(yōu)勢(shì)全面轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)的治理效能。

一、 新型政黨制度效能認(rèn)知： 問(wèn)題及看法

我國(guó)新型政黨制度是一種具有開(kāi)放包容性的彈性制度組成。 “中國(guó)多黨合作與政治協(xié)商制度之所以具有制度效率， 其內(nèi)部結(jié)構(gòu)是一種有創(chuàng)意的制度安排?！保?］中國(guó)共產(chǎn)黨與八個(gè)民主黨派、 無(wú)黨派人士是這一制度的基本構(gòu)成。 因此， 本課題的調(diào)研對(duì)象， 包括了從中央到鄉(xiāng)鎮(zhèn)不同層級(jí)的執(zhí)政黨相關(guān)工作人士、 參政黨成員及其他黨外人士 （為方便表述， 本文統(tǒng)稱之為 “黨派成員”）， 通過(guò)廣泛收集調(diào)查問(wèn)卷以及實(shí)地座談、 交流③， 去發(fā)現(xiàn)和挖掘不同層級(jí)參與主體對(duì)新時(shí)代發(fā)展完善新型政黨制度的看法和行為。

（一） 新型政黨制度的認(rèn)知和認(rèn)同問(wèn)題

對(duì)制度的認(rèn)同與否往往來(lái)自于比較。 習(xí)近平總書(shū)記提出 “新型政黨制度” 論述的背景是改革開(kāi)放40 年的偉大成就、 “中國(guó)之治” 與 “西方之亂” 的鮮明對(duì)比以及世界形勢(shì)所面臨的百年未有之大變局，因此， 在調(diào)研中， 筆者強(qiáng)烈體會(huì)到相比之前， 黨內(nèi)外對(duì)我國(guó)新型政黨制度及其優(yōu)越性的充分肯定和自信度明顯提升， 對(duì)自覺(jué)推動(dòng)相關(guān)理論和實(shí)踐創(chuàng)新發(fā)展的熱情和活力前所未有。 同時(shí)， 地方政黨協(xié)商、民主治理不斷涌現(xiàn)出了許多鮮活的經(jīng)驗(yàn)， 有效呼應(yīng)和充分體現(xiàn)了我國(guó)新型政黨制度所內(nèi)在貫穿的政治邏輯和秩序要求， 并呈現(xiàn)出蓬勃向上的發(fā)展趨勢(shì)。

在回答 “習(xí)近平總書(shū)記關(guān)于新型政黨制度的論述中， 您最看重的是？” 這一問(wèn)卷時(shí)， 面對(duì) 6 個(gè)選項(xiàng)， 有26%的調(diào)查對(duì)象選擇了 “這一制度是中國(guó)共產(chǎn)黨、 中國(guó)人民和各民主黨派、 無(wú)黨派人士的偉大政治創(chuàng)造”； 25%的調(diào)查對(duì)象選擇了 “是從中國(guó)土壤中生長(zhǎng)出來(lái)的， 符合中華民族一貫倡導(dǎo)的天下為公、 兼容并蓄、 求同存異等優(yōu)秀傳統(tǒng)文化”。 （如圖1） 這兩個(gè)選項(xiàng)最受關(guān)注， 表明黨內(nèi)外相關(guān)人士對(duì)于我國(guó)政黨制度的創(chuàng)新本質(zhì)以及中華文明根性都有著充分的認(rèn)知和深刻的把握。

圖1 對(duì) “習(xí)近平總書(shū)記關(guān)于新型政黨制度” 講話的認(rèn)同

從我國(guó)新型政黨制度的重要主體——民主黨派目前的發(fā)展現(xiàn)狀看， 改革開(kāi)放之后出生的青年一代已經(jīng)成為成員主力， 同時(shí)新的社會(huì)階層成員占比不斷增加。 根據(jù)相關(guān)研究， 新時(shí)代的民主黨派成員具有加入黨派時(shí)間較短、 受教育程度高、 “海歸” 眾多、 高職稱高收入者居多的新特點(diǎn)［4］。 這些特點(diǎn)決定了新時(shí)代的黨派成員對(duì)西方民主有著一定的認(rèn)知， 自我意識(shí)更為強(qiáng)烈。 本次調(diào)研對(duì)象中的黨派成員超過(guò)97%學(xué)歷在本科以上， 應(yīng)該說(shuō)， 意識(shí)形態(tài)多樣性在他們身上會(huì)得到充分體現(xiàn)。 但我們發(fā)現(xiàn)，他們目前對(duì)中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作制度的認(rèn)同達(dá)到了令人意外的高度。 比如對(duì) “多黨合作制度是最適合中國(guó)的” 這樣一個(gè)有些爭(zhēng)議的問(wèn)題， 我們發(fā)現(xiàn)有接近三分之二的調(diào)查對(duì)象選擇了 “非常同意”（如表1）。 而對(duì) “堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)， 對(duì)中國(guó)的發(fā)展極為重要” 這一問(wèn)題的理解， 有約80%的調(diào)查對(duì)象選擇了 “非常同意”， 不同意這一觀點(diǎn)的人只有1.7%。 （如圖2） 結(jié)合青年人的思想特點(diǎn)，這一選擇無(wú)疑具有非同尋常的意義。

圖2 對(duì) “堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)， 對(duì)中國(guó)的發(fā)展極為重要” 的理解

表1

正是因?yàn)檫@種制度自信， 黨派成員也更加樂(lè)觀看待中國(guó)政黨制度的發(fā)展完善。 在 “中國(guó)的政黨制度會(huì)長(zhǎng)期堅(jiān)持并不斷完善” 這一問(wèn)題上， 也就不難看出大家選擇的 “一邊倒” 現(xiàn)象 （如表2）。

表2

通過(guò)調(diào)查我們可明顯感受到， 中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度無(wú)疑已經(jīng)深入人心并得到了廣泛的擁護(hù)和支持， 這對(duì)我們堅(jiān)持和完善這一制度、 充分發(fā)揮這一制度的效能奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

（二） 提升新型政黨制度效能亟待解決體制機(jī)制方面的問(wèn)題

“制度的生命力在于執(zhí)行”［2］。 在中共中央的高度重視下， 各地貫徹執(zhí)行我國(guó)新型政黨制度的力度不斷提升。 2017 年調(diào)研時(shí)， 針對(duì) “中央關(guān)于多黨合作、 政治協(xié)商的相關(guān)文件， 在您所在地貫徹的程度是？” 這一問(wèn)題， 有超過(guò)2/3 的調(diào)查對(duì)象選擇“一般” 或者 “不滿意”。 2018 年， 面對(duì)同一問(wèn)題，選擇 “一般” 或者 “不滿意” 尚不足 1/3， 可謂有了根本的改觀。 2019 年， 面對(duì) “新時(shí)代多黨合作制度創(chuàng)新發(fā)展目前最需要關(guān)注的問(wèn)題是？” 大部分調(diào)查對(duì)象選擇的是 “政策落實(shí)” 和 “體制機(jī)制完善”， 這和前兩年的調(diào)查結(jié)果基本一致。 這表明，目前在體制機(jī)制方面如何將中央政策落實(shí)到位， 仍然是制約我國(guó)新型政黨制度發(fā)展的最大障礙， 需要執(zhí)政黨和參政黨的持續(xù)共同努力。

這里的體制機(jī)制， 一是指黨的領(lǐng)導(dǎo)體制， 二是指黨派自身發(fā)揮作用的運(yùn)行機(jī)制。 在黨派自身發(fā)揮作用的運(yùn)行機(jī)制上， 黨派天生的松散不足性 （工作業(yè)余、 組織分散、 領(lǐng)導(dǎo)兼職）， 組織發(fā)展面臨瓶頸、人才恐慌、 黨派整體運(yùn)行不暢等都影響到政黨功能的實(shí)際發(fā)揮。 鑒于我國(guó)政黨關(guān)系的特色， 這些問(wèn)題在一定程度上也與黨的領(lǐng)導(dǎo)有關(guān)聯(lián)。 長(zhǎng)期以來(lái)， 由于一些地方和部門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)同志長(zhǎng)期習(xí)慣于把多黨合作歸入統(tǒng)戰(zhàn)工作、 而又往往將統(tǒng)戰(zhàn)工作視作局部性工作， 這對(duì)大家對(duì)這一基本政治制度在現(xiàn)實(shí)實(shí)踐中所形成的政治傾向與定位的看法形成深刻影響。 政治慣例、 思維慣性所帶來(lái)的體制機(jī)制弊端必然會(huì)顯示到制度認(rèn)知中。 調(diào)查中超過(guò)56%的對(duì)象認(rèn)為我國(guó)政黨制度在實(shí)踐中形成了 “偏集中”的政治傾向， 加強(qiáng)和改善黨對(duì)多黨合作制度的領(lǐng)導(dǎo)始終是發(fā)揮這一制度效能的基本點(diǎn)。 有57%的調(diào)查對(duì)象認(rèn)為 “中共領(lǐng)導(dǎo)的重視和身體力行” 是提高我國(guó)政黨制度效能最重要、 最直接的動(dòng)力源（如圖 3）。

圖3 提高制度效能最重要、 最直接的動(dòng)力源

（三） 新型政黨制度的民主監(jiān)督效能提升問(wèn)題

我國(guó)新型政黨制度 “新就新在通過(guò)制度化、程序化、 規(guī)范化的安排集中各種意見(jiàn)和建議、 推動(dòng)決策科學(xué)化民主化， 有效避免了舊式政黨制度囿于黨派利益、 階級(jí)利益、 區(qū)域和集團(tuán)利益決策施政導(dǎo)致社會(huì)撕裂的弊端?！保?］可以 “廣泛形成發(fā)現(xiàn)和改正失誤和錯(cuò)誤的機(jī)制， 有效克服決策中情況不明、 自以為是的弊端?！保?］295進(jìn)入新時(shí)代， 國(guó)家治理面臨著日趨精致化、 科學(xué)化的要求， 對(duì)于黨和政府優(yōu)化決策、 不犯顛覆性錯(cuò)誤、 始終保持正確領(lǐng)導(dǎo)的要求也越來(lái)越高。 這些要求體現(xiàn)在新型政黨制度的創(chuàng)新發(fā)展領(lǐng)域中， 就是要更進(jìn)一步強(qiáng)化這一基本政治制度所固有的協(xié)商民主特質(zhì)、 民主監(jiān)督效能。

在2015 年中央統(tǒng)戰(zhàn)工作會(huì)議、 中共中央 《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)的意見(jiàn)》 《關(guān)于加強(qiáng)政黨協(xié)商的實(shí)施意見(jiàn)》 以及 《中國(guó)共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例 （試行）》 精神指引下， 民主監(jiān)督組織化程度日益提高， 一些地方還探索嘗試了民主黨派、 無(wú)黨派人士 “抱團(tuán)監(jiān)督” 等新的工作形式④。 在2018 年的問(wèn)卷調(diào)查中， 有57%的調(diào)查對(duì)象肯定所在地方的黨派組織近期組織過(guò)專門(mén)的民主監(jiān)督活動(dòng) （2019 年這一數(shù)據(jù)是58%）。 48%的調(diào)查對(duì)象認(rèn)為目前黨派民主監(jiān)督最有效的方式是 “專項(xiàng)監(jiān)督” （2019 年這一數(shù)據(jù)是52.3%， 這也表明專項(xiàng)監(jiān)督在黨派逐步得到擴(kuò)大和重視）， 但目前民主監(jiān)督的效能還沒(méi)有被廣泛認(rèn)可。 針對(duì) “您認(rèn)為中國(guó)政黨制度應(yīng)當(dāng)發(fā)揮的最主要的功能是？” 這一問(wèn)題時(shí)， 分別有46%、 22%的調(diào)查對(duì)象勾選了 “政治參與” 和 “民主監(jiān)督”。 相應(yīng)地，對(duì)于 “您認(rèn)為中國(guó)政黨制度實(shí)際上發(fā)揮的最主要的功能是？” 這一問(wèn)題時(shí)， 有38%、 16%的調(diào)查對(duì)象分別選擇了 “政治參與” 和 “社會(huì)整合”， 而 “民主監(jiān)督” 選項(xiàng)則只有 13.7%的勾選率 （如圖 4）。 到了2019 年的問(wèn)卷調(diào)查， 面對(duì)同樣的問(wèn)題， 數(shù)據(jù)發(fā)生了一些輕微的變化。 對(duì)于 “您認(rèn)為中國(guó)政黨制度實(shí)際上發(fā)揮的最主要的功能是？” 這一問(wèn)題時(shí)， 有60%和4%的調(diào)查對(duì)象分別選擇了 “政治參與” 和 “社會(huì)整合”， “民主監(jiān)督” 選項(xiàng)則仍然是 13.7% （如圖 4）。

圖4 中國(guó)政黨制度應(yīng)當(dāng)發(fā)揮的最主要功能

（四） 黨派成員提升自身能力的意愿

與2015 年之前調(diào)研時(shí)不少黨派成員愛(ài)發(fā)牢騷、傾向于將問(wèn)題集中在對(duì)中共黨委的要求和抱怨上相比， 近幾年黨派成員的心理和態(tài)度明顯地在 “向內(nèi)轉(zhuǎn)” ——更多地強(qiáng)調(diào)自身的問(wèn)題和不足了。 比如在面對(duì) “從現(xiàn)實(shí)中看， 您認(rèn)為多黨合作制度目前存在的最大問(wèn)題是？” 這一問(wèn)題時(shí)， 之前排第一的選項(xiàng)是 “黨委政府缺乏民主合作意識(shí)”， 近兩年選擇最多的是 “黨外干部缺乏成長(zhǎng)途徑” （如表3）， “缺乏成長(zhǎng)途徑” 顯然不是一方面的問(wèn)題。 這種細(xì)微的變化折射出黨外人士對(duì)于提升自身能力、 推進(jìn)自身成長(zhǎng)的關(guān)注。

表3

“本領(lǐng)恐慌” 也成為黨派成員近兩年的普遍感受。 在 “您認(rèn)為所在黨派內(nèi)部存在最突出問(wèn)題是什么？” 這一問(wèn)題中， 選項(xiàng)最多的是 “參政議政能力有限” （如表 4）。

表4

而在學(xué)習(xí)培訓(xùn)中， 大家也認(rèn)為， 相對(duì)于學(xué)習(xí)理論、 提高共識(shí)、 解決思想認(rèn)識(shí)來(lái)說(shuō)， 大家更傾向于通過(guò)學(xué)習(xí)來(lái)提升履職能力、 增強(qiáng)參政本領(lǐng)。 所以，對(duì) “您認(rèn)為針對(duì)多黨合作制度的學(xué)習(xí)培訓(xùn)最應(yīng)該加強(qiáng)哪些方面？” 這一問(wèn)題， 就有了如下的調(diào)查結(jié)果（如表 5）。

表5

綜上， 我們可以通過(guò)調(diào)研得到一個(gè)基本的共識(shí)： 要切實(shí)提升新型政黨制度效能， 確實(shí)需要針對(duì)目前的現(xiàn)實(shí)狀況， 去了解清楚相關(guān)主體的所思所想、 問(wèn)題所在。 除了過(guò)去大家普遍認(rèn)為的地方黨委統(tǒng)戰(zhàn)工作意識(shí)、 能力、 水平外， 更應(yīng)該從參政黨所面臨的主要困難、 黨外人士的成長(zhǎng)途徑方面來(lái)考慮。 而這其中的體制機(jī)制問(wèn)題是執(zhí)政黨和參政黨必須責(zé)任分擔(dān)、 共同面對(duì)的問(wèn)題。

二、 制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能的制約因素分析

從理念上來(lái)講， 我國(guó)新型政黨制度在對(duì)西方文明進(jìn)行借鑒的基礎(chǔ)上再造了一種融匯傳統(tǒng)智慧與現(xiàn)代本質(zhì)的新型民主形式。 “新型政黨制度超越了以往所有政黨制度的分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)， 以 ‘新’ ‘舊’界分政黨制度， 實(shí)現(xiàn)了對(duì)西方理論話語(yǔ)的創(chuàng)造性突破?！保?］這一超越黨派狹隘利益紛爭(zhēng)、 致力于包容合作的制度， 內(nèi)含著對(duì) “人民” 這一概念的辯證認(rèn)知和民主真諦的不懈追求， 讓民主從價(jià)值理念轉(zhuǎn)變?yōu)樵袊?guó)大地的制度形態(tài)和治理機(jī)制， 賦予中國(guó)民主政治發(fā)展道路獨(dú)有的精神特質(zhì)， 其特色與價(jià)值不容低估。 正是如此， 我們更應(yīng)該將這一制度優(yōu)勢(shì)充分轉(zhuǎn)化為社會(huì)治理效能。 依據(jù)以上的調(diào)研， 可以發(fā)現(xiàn)目前制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能的制約因素主要體現(xiàn)在：

（一） 新型政黨制度在基層的權(quán)威性不夠

當(dāng)前深化改革、 推動(dòng)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重點(diǎn)在基層、 矛盾也集中在基層。 中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度是我國(guó)的基本政治制度， 理應(yīng)也必須要在基層發(fā)揮出真正的效能。 習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)： “涉及人民群眾利益的大量決策和工作， 主要發(fā)生在基層。 要按照協(xié)商于民、 協(xié)商為民的要求， 大力發(fā)展基層協(xié)商民主， 重點(diǎn)在基層群眾中開(kāi)展協(xié)商?！保?］當(dāng)前制約新型政黨制度效能發(fā)揮的關(guān)鍵在于這一制度在基層運(yùn)行的生機(jī)和活力， 在于這一基本政治制度能否在治理基層矛盾、 改善基層政治生態(tài)上有所作為。 但恰恰到了基層， 這一制度有弱化現(xiàn)象。 正如某地方統(tǒng)戰(zhàn)部長(zhǎng)所認(rèn)為的： “目前的情況是僅靠一把手的胸懷和水平來(lái)保障這項(xiàng)政治制度的落實(shí)， 加上現(xiàn)在中共地方領(lǐng)導(dǎo)干部輪流得比較快，使得這項(xiàng)工作總在低水平循環(huán)， 因此這項(xiàng)制度很難落到實(shí)處。”［9］

圍繞新型政黨制度， 中央層面制訂了大量的文件、 定立了完整的目標(biāo)和規(guī)范體系， 但一些長(zhǎng)期以來(lái)就一直存在的問(wèn)題也還總是解決不了、 避免不了。 部分基層黨委對(duì)新型政黨制度在推動(dòng)黨和政府科學(xué)決策、 民主決策、 依法決策方面的特殊作用和重要意義認(rèn)識(shí)不足， 習(xí)慣性地沿用照搬其處理日常黨務(wù)工作的思路和做法來(lái)處理統(tǒng)戰(zhàn)事務(wù)， 或是習(xí)慣于下命令、 作指示， 而對(duì)于協(xié)商， 以及與之相關(guān)的溝通、 說(shuō)服、 交友， 甚至必要的妥協(xié)等統(tǒng)戰(zhàn)工作藝術(shù)比較陌生， 以至于影響了工作效能。 黨政機(jī)關(guān)及其領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)于黨派和統(tǒng)戰(zhàn)工作的重視程度存在著從高層到基層逐漸減弱的趨向 （這一現(xiàn)象被稱作 “上熱、 中溫、 下涼”）。 這是因?yàn)榕c當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)、 維護(hù)穩(wěn)定等顯性工作相比，政黨制度的作用是隱性的， 多年來(lái)陷于 “說(shuō)起來(lái)重要， 做起來(lái)次要， 忙起來(lái)不要” 的尷尬境地，缺乏實(shí)際的制度權(quán)威。

（二） 政策的頂層設(shè)計(jì)與基層實(shí)踐脫節(jié)

從治理效能的視角來(lái)看， 國(guó)家治理的水平取決于制度供給的能力。 “什么是制度供給？ 簡(jiǎn)單地說(shuō)，就是定規(guī)則、 定規(guī)章、 定規(guī)矩， 為行為提供自由的邊界， 使任何個(gè)人、 組織和團(tuán)體的行動(dòng)都受到必要的約束和限制。 實(shí)際上， 國(guó)家治理就是通過(guò)有效的制度供給， 克服或避免國(guó)家生活出現(xiàn)混亂局面?！保?0］目前， 我國(guó)新型政黨制度的頂層設(shè)計(jì)是比較明確的， 但在實(shí)踐層面上的一些問(wèn)題并沒(méi)有被完整地呈現(xiàn)出來(lái)、 也沒(méi)有能夠進(jìn)入政策視野。 新型政黨制度在實(shí)踐中存在的各種問(wèn)題， 很多都是基層土壤的問(wèn)題。 就像一棵樹(shù)的成長(zhǎng)一樣， 是否根深葉茂不取決于樹(shù)干、 樹(shù)葉的形狀， 而主要取決于這棵樹(shù)隱藏在土壤之下的部分： 看不到， 但又無(wú)時(shí)不在。

在地方基層， 新型政黨制度被期待的價(jià)值和目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)仍然面臨諸多掣肘和困難， 實(shí)踐效果與社會(huì)認(rèn)同度之間存在較大反差。 深究其中的關(guān)鍵， 可能在于中央要求的一致性與地方實(shí)踐多樣性的矛盾。 相關(guān)政治主體所承載的政治期待與其自身所實(shí)際擁有的政治能力、 所獲取的政策空間之間仍然存在落差， 也就是我們的文件制定、 政策貫徹落實(shí)尚未充分考慮到相關(guān)的程序保障及政策實(shí)踐的有效性問(wèn)題。 比如， 關(guān)于多黨合作如何嵌入社會(huì)基層協(xié)商治理尚缺乏制度性和規(guī)范性依據(jù)， 這容易導(dǎo)致基層需要摸著石頭過(guò)河， 擔(dān)心有越位的風(fēng)險(xiǎn)。 再比如，地市級(jí)政黨協(xié)商的問(wèn)題， 目前指導(dǎo)這方面實(shí)踐的最主要規(guī)范性依據(jù)就是中共中央制定并發(fā)布的 《關(guān)于加強(qiáng)政黨協(xié)商的實(shí)施意見(jiàn)》 （以下簡(jiǎn)稱 《意見(jiàn)》）。此 《意見(jiàn)》 所設(shè)計(jì)的政黨協(xié)商主要包括以下三個(gè)基本特征： 一是它主要發(fā)生在執(zhí)政黨和參政黨的領(lǐng)導(dǎo)層之間； 二是它所涉及的主要是事關(guān)國(guó)家和地方發(fā)展全局的大政方針性事務(wù)； 三是其實(shí)踐途徑以會(huì)議性協(xié)商為主， 輔之以書(shū)面協(xié)商、 約談協(xié)商等。 這種設(shè)計(jì)安排相對(duì)來(lái)說(shuō)比較適合中央級(jí)或省級(jí)協(xié)商治理， 不太契合社會(huì)基層治理的客觀實(shí)際。 一是黨派在縣以及縣以下的行政區(qū)域中一般不設(shè)專門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)和組織機(jī)構(gòu)， 所以也就不存在領(lǐng)導(dǎo)層； 二是基層治理事務(wù)一般不會(huì)涉及大政方針等戰(zhàn)略性問(wèn)題， 往往到了基層就是具體的民生問(wèn)題； 三是基層協(xié)商治理的途徑雖也包括會(huì)談協(xié)商， 但更多是以調(diào)研、 走訪等形式為主。 這種脫節(jié)導(dǎo)致了政黨協(xié)商嵌入社會(huì)基層治理的依據(jù)缺失， 基層的政黨協(xié)商很難有實(shí)質(zhì)性的展開(kāi)。 對(duì)于中央政策， “有一傳手， 沒(méi)有二傳手，尤其是缺乏扣球手， 總不得分。 這是個(gè)老問(wèn)題， 解決起來(lái)難度不小”［11］。 因此， 目前的重點(diǎn)是要解決制度與基層實(shí)踐的矛盾問(wèn)題。

（三） 基層黨派成員成長(zhǎng)需要與政黨組織功能的不足

改革開(kāi)放帶來(lái)了新的統(tǒng)戰(zhàn)對(duì)象， 黨派成員的更新?lián)Q代也非常迅速。 與物質(zhì)相對(duì)匱乏時(shí)代的老一輩相比， 新一代民主黨派成員中盡管有出于追名逐利動(dòng)機(jī)和投機(jī)心態(tài)加入黨派的， 但根據(jù)調(diào)查， 絕大部分青年成員都是有理想、 有報(bào)負(fù)、 有學(xué)識(shí)、 有社會(huì)責(zé)任感的新生力量， 他們普遍對(duì)黨派活動(dòng)的參與度和積極性較高、 有強(qiáng)烈的參政意愿， 但也普遍面臨著一定的履職困境。

首先是民主黨派社會(huì)基礎(chǔ)需要加強(qiáng)。 1957 年，毛澤東在關(guān)于正確處理人民內(nèi)部矛盾的講話中指出： “民主黨派是否能長(zhǎng)期存在下去， 不是單由共產(chǎn)黨一方面的愿望決定的， 還要看民主黨派自己的表現(xiàn)， 要看他是否取得人民的信任”［12］。 “或者說(shuō)，當(dāng)前民主黨派作用發(fā)揮不充分， 主要不是因?yàn)樵趪?guó)家中無(wú) ‘位’， 而是在社會(huì)中無(wú) ‘根’”［13］， 這要求黨派組織及成員還要進(jìn)一步深入群眾、 服務(wù)民生，在議政建言上得到價(jià)值認(rèn)可。

其次是黨派自身能力更待提高。 黨派能力不是簡(jiǎn)單的黨派成員個(gè)人能力的疊加， 而是作為一個(gè)政黨組織整體的政治影響力、 政策參與度及社會(huì)貢獻(xiàn)。 “由于發(fā)展成員的趨同以及指導(dǎo)理論的趨同而出現(xiàn)的表達(dá)意見(jiàn)能力下降的趨勢(shì)， 由于受制度環(huán)境的制約以及自身能力素養(yǎng)的制約民主黨派的民主監(jiān)督功能 （主要對(duì)中共的監(jiān)督） 弱化的趨勢(shì)， 由于政治競(jìng)爭(zhēng)水平相對(duì)較低而導(dǎo)致的民主黨派政治活力下降的趨勢(shì)， 等等， 并由此引發(fā)了黨派整體性功能難以發(fā)揮、 黨派中出現(xiàn)政治功利主義等問(wèn)題。 這些都制約了民主黨派參與生動(dòng)活潑的協(xié)商民主實(shí)踐?！保?4］這說(shuō)明民主黨派作為中國(guó)共產(chǎn)黨的 “好幫手”， 在地方治理中起到應(yīng)有的作用還有很大的空間。 政黨自身的組織能力、 參政議政能力還要不斷加強(qiáng)。

此外， 還存在參政議政體制安排的制度化渠道少， 基層黨派成員履職鍛煉的平臺(tái)不夠， 機(jī)制不健全等問(wèn)題。 這同一直以來(lái)民主黨派習(xí)慣尋找資歷深、 年紀(jì)大、 工齡長(zhǎng)的人才有關(guān)［15］， 那些政治素質(zhì)好、 發(fā)展?jié)摿Υ蟆?年輕人才難以進(jìn)入黨外人才梯隊(duì)， 從而影響了他們履職的積極性。 從目前調(diào)研來(lái)看， 很多基層組織具體的問(wèn)題還糾結(jié)于編制、 人員、 資金、 場(chǎng)所等客觀條件， 根本談不上黨派社會(huì)治理參與能力和影響力上。

三、 新時(shí)代新型政黨制度要 “管用”

新時(shí)代我們黨執(zhí)政面臨的形勢(shì)、 問(wèn)題和挑戰(zhàn)發(fā)生了深刻變化， 新型政黨制度能在這個(gè)國(guó)情、黨情、 世情變化中發(fā)揮多大作用， 貢獻(xiàn)多大智慧，關(guān)鍵要靠制度的 “管用”。 “民主不是裝飾品， 不是用來(lái)做擺設(shè)的， 而是要用來(lái)解決人民要解決的問(wèn)題的?！保?］管用， 就是要 “堅(jiān)持和完善中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度， 更好體現(xiàn)這項(xiàng)制度的效能， 著力點(diǎn)在發(fā)揮好民主黨派和無(wú)黨派人士的積極作用”［16］； 管用， 就是要切實(shí)從社會(huì)矛盾出發(fā)， 不斷增強(qiáng)制度自身包容性， 有效整合應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)而生的新社會(huì)群體和新社會(huì)階層， 將其納入現(xiàn)有的政治體制， 從而實(shí)現(xiàn)社會(huì)利益的有序表達(dá)， 化解社會(huì)矛盾， 提升民眾的政治信任和政府公信力； 管用， 更要從國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的高度， 重視多黨合作制度的現(xiàn)實(shí)存在意義及其治理價(jià)值。

（一） 從思想觀念上解決新型政黨制度的權(quán)威性問(wèn)題

新時(shí)代全面推進(jìn)黨的建設(shè)的新的偉大工程， 需要不斷加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)， 增強(qiáng)黨的政治領(lǐng)導(dǎo)力、 思想引領(lǐng)力、 群眾組織力、 社會(huì)號(hào)召力。 這一加強(qiáng)和改進(jìn)同樣充分體現(xiàn)在推動(dòng)新型政黨制度效能發(fā)揮中。

按照一般的社會(huì)認(rèn)知， 我國(guó)的民主黨派人數(shù)少， 基層缺少黨派組織， 民主黨派黨員以中高級(jí)知識(shí)分子和社會(huì)中上層人士為主， 多黨合作主要體現(xiàn)在上層， 與基層社會(huì)治理缺乏必要的關(guān)聯(lián)， 被認(rèn)為是沒(méi)有太多交集的關(guān)系范疇。 但推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化， 本身要求的是國(guó)家治理體系之間的有機(jī)整體聯(lián)系。 隨著改革開(kāi)放的深化、 城市化進(jìn)程的加快和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的飛速發(fā)展， 越來(lái)越多的基層社會(huì)結(jié)構(gòu)更加多樣化、 高學(xué)歷人口不斷增加、 統(tǒng)一戰(zhàn)線資源日益豐富， 多黨合作作為我國(guó)基本政治制度必將在基層治理中發(fā)揮越來(lái)越廣泛的作用， 應(yīng)當(dāng)成為各個(gè)治理體系之間相互影響、 彼此協(xié)同的重要內(nèi)容和必然要求。 多黨合作與社會(huì)基層治理之間的彼此結(jié)合， 既是這一基本政治制度生命力的體現(xiàn)， 也是國(guó)家治理走向現(xiàn)代化的必然要求。

與中華人民共和國(guó)成立初期相比， 當(dāng)前民主黨派的人才優(yōu)勢(shì)和專業(yè)優(yōu)勢(shì)已經(jīng)不是那么明顯⑤， 但民主黨派以黨外知識(shí)分子為主體， 成員一般具有較高的學(xué)歷和專業(yè)水平， 在知識(shí)化和專業(yè)化程度方面具有自身特點(diǎn)， 他們所掌握的知識(shí)科技和文化等要素， 是我國(guó)國(guó)家治理和現(xiàn)代化建設(shè)所必需的至關(guān)重要的資源； 他們所主要聯(lián)系的社會(huì)群體， 也是國(guó)家治理中必須團(tuán)結(jié)的力量。 毛澤東在中華人民共和國(guó)建立初期就強(qiáng)調(diào)， 決不能忽視黨外人士這 “一根頭發(fā)”， 因?yàn)樗麄儽澈筮€有 “一把頭發(fā)”［17］。 鄧小平曾指出： “共產(chǎn)黨總是從一個(gè)角度看問(wèn)題， 民主黨派就可以從另一個(gè)角度看問(wèn)題， 出主意。 這樣， 反映的問(wèn)題更多， 處理問(wèn)題會(huì)更全面， 對(duì)下決心會(huì)更有利， 制定的方針政策會(huì)比較恰當(dāng)， 即使發(fā)生了問(wèn)題也比較容易糾正?！保?8］“一個(gè)革命政黨， 就怕聽(tīng)不到人民的聲音， 最可怕的是鴉雀無(wú)聲?！保?9］黨的十八大以來(lái)， 習(xí)近平總書(shū)記多次強(qiáng)調(diào)黨外監(jiān)督的重要性。 在中央統(tǒng)戰(zhàn)工作會(huì)議上， 他強(qiáng)調(diào) “古人說(shuō)：‘拒諫者塞， 專己者孤?！?如果把監(jiān)督當(dāng)成挑刺兒，或者當(dāng)成擺設(shè)， 就聽(tīng)不到真話、 看不到真相， 有了失誤、 犯了錯(cuò)誤也渾然不知， 那是十分危險(xiǎn)的。 要從制度上保障和完善民主監(jiān)督， 探索開(kāi)展民主監(jiān)督的有效形式。 紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)要多聽(tīng)取民主黨派和無(wú)黨派人士對(duì)我們黨、 對(duì)黨員干部的意見(jiàn)和建議”［20］。目前， 我們要著力推進(jìn)國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化， 關(guān)鍵是要形成治理的合力， 尤其是解決基層治理中存在的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。 這迫切需要通過(guò)執(zhí)政黨提高思想認(rèn)識(shí)， 真正與黨外人士搞好合作、 協(xié)商， 限制權(quán)力的 “任性”， 尊重權(quán)利、 推進(jìn)參與、 發(fā)揚(yáng)民主， 發(fā)揮出政黨協(xié)商、 民主監(jiān)督在基層治理中的效能， 切實(shí)改變基層的決策模式和政治生態(tài)， 真正圍繞 “以人民為中心” 做好各項(xiàng)治理工作。

（二） 從可操作性上解決制度效能的體制機(jī)制問(wèn)題

民主制度的運(yùn)行如果缺乏必要的程序、 技術(shù)和方法， 無(wú)法沉淀形成制度性的 “內(nèi)在結(jié)構(gòu)”， 無(wú)法經(jīng)歷對(duì)制度規(guī)則的接受和實(shí)踐過(guò)程， 也就無(wú)法實(shí)現(xiàn)制度的持續(xù)性和剛性。 我國(guó)的協(xié)商治理首先貫徹于政黨之間、 人民政協(xié)的協(xié)商治理過(guò)程中， 體現(xiàn)著執(zhí)政黨與參政黨圍繞治國(guó)理政確立和運(yùn)行的合作共治關(guān)系［21］。 中央政策已經(jīng)在政黨協(xié)商、 政協(xié)協(xié)商上有了根本性的指導(dǎo)意見(jiàn)， 目前各級(jí)地方組織需要加強(qiáng)的是從政治過(guò)程的角度推進(jìn)實(shí)踐創(chuàng)新， 提供讓協(xié)商治理從 “理念的天花板” 走下來(lái)的可供操作的 “梯子”， 讓制度理念與地方的治理程序相契合、 相響應(yīng)。 “協(xié)商民主的根在基層”［22］， 我們倡導(dǎo)多黨合作深度參與地方治理、 基層治理， 也是為了讓政黨的根基更為牢固、 履職更為踏實(shí)、 解決問(wèn)題更為具體、 凝聚共識(shí)更有途徑。

從政治過(guò)程的角度推進(jìn)基層多黨合作機(jī)制創(chuàng)新， 首先要讓協(xié)商治理有規(guī)劃、 有目的、 有步驟、有程序， 形成相應(yīng)的鼓勵(lì)、 促進(jìn)、 考核、 追責(zé)機(jī)制。 “讓說(shuō)的和做的一致， 理論和政策一致， 政策和操作一致， 價(jià)值理念和行為方式一致。”［23］在制定相關(guān)配套制度時(shí)， 要 “綜合考慮其普遍約束性、結(jié)構(gòu)合理性、 系統(tǒng)完整性和實(shí)踐操作性， 通過(guò)將具有普遍約束力的制度規(guī)定上升到黨內(nèi)法規(guī)等形式，提升制度約束力和剛性”［24］。 比如地方的政黨協(xié)商，必須在議程、 規(guī)則、 保障、 反饋上形成制度性安排。 在協(xié)商的準(zhǔn)備方面， 至少要明確提前若干天讓黨派成員知情明政、 有的放矢， 保障協(xié)商的參與環(huán)節(jié)。 中共中央頒發(fā)的 《中國(guó)共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例》 對(duì)統(tǒng)一戰(zhàn)線工作的規(guī)定明確到了鄉(xiāng) （鎮(zhèn)、街道） 一級(jí)， 而且增加了督查、 問(wèn)責(zé)環(huán)節(jié)⑥， 充分體現(xiàn)了對(duì)基層工作的指導(dǎo)意義。

（三） 從源頭上解決民主黨派自身建設(shè)問(wèn)題

近幾年來(lái)， 中共中央組織黨派深入開(kāi)展脫貧攻堅(jiān)民主監(jiān)督， 其他地方層面的黨派組織深入基層等的具體舉措， 是助力參政黨健康成長(zhǎng)的務(wù)實(shí)途徑。 同時(shí)， 地方政黨協(xié)商逐步形成慣例。 “完善政黨協(xié)商制度決不是搞花架子”［5］， 從形式到實(shí)質(zhì)的轉(zhuǎn)變是一個(gè)必然的趨勢(shì)。 在這個(gè)過(guò)程中要有計(jì)劃、 有目的地貫徹培養(yǎng)多元主體、 生態(tài)平衡的思維， 為民主黨派發(fā)展提供土壤和資源， 形成黨派從源頭成長(zhǎng)的良性循環(huán)。 “共產(chǎn)黨和民主黨派要長(zhǎng)期共存， 就要以對(duì)方的存在發(fā)展為前提和條件。肝膽相照， 光有 ‘肝’ 沒(méi)有 ‘膽’， 怎么 ‘相照’？”［25］要根據(jù)統(tǒng)戰(zhàn)工作對(duì)象和新的社會(huì)階層發(fā)展?fàn)顩r來(lái)規(guī)劃地方民主黨派的組織發(fā)展， 做好提前規(guī)劃、 未雨綢繆。

人民政協(xié)是我國(guó)新型政黨制度的平臺(tái)， 也是專門(mén)的協(xié)商機(jī)構(gòu)。 在黨派組織比較薄弱的地區(qū)，尤其重視人民政協(xié)作為實(shí)行多黨合作和政治協(xié)商制度重要政治形式和組織形式的作用發(fā)揮， 切實(shí)按照 “專門(mén)協(xié)商機(jī)構(gòu)” 建設(shè)的要求， 將多黨合作功能發(fā)揮與人民政協(xié)協(xié)商、 基層協(xié)商的銜接相融合。 通過(guò)政協(xié)組織， 整合黨派力量， 聯(lián)系黨外人士， 展示制度優(yōu)勢(shì)。

結(jié)語(yǔ)

改革開(kāi)放四十余年的經(jīng)驗(yàn)告訴我們， 沒(méi)有地方的探索創(chuàng)新， 就很難有頂層制度設(shè)計(jì)的發(fā)展完善；而沒(méi)有頂層設(shè)計(jì)的指引規(guī)范， 也很難有地方的成功實(shí)踐， 我國(guó)新型政黨制度同樣如此。 新時(shí)代要切實(shí)提升這一基本政治制度的治理效能， 改革創(chuàng)新是唯一路徑。 創(chuàng)新這一制度的動(dòng)力來(lái)自現(xiàn)實(shí)的需要， 創(chuàng)新的活力來(lái)自直接面對(duì)問(wèn)題和矛盾的地方與基層。黨的十九屆四中全會(huì)以現(xiàn)實(shí)問(wèn)題出發(fā)， 梳理中國(guó)治理的問(wèn)題清單并使之轉(zhuǎn)化為治理改革的任務(wù)清單，憑借中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的集中性、 協(xié)調(diào)性、 高效性優(yōu)勢(shì)， 通過(guò)改革不斷完善制度體系， 新型政黨制度自然是其中的應(yīng)有之義。 習(xí)近平總書(shū)記指出， 要 “使改革更加精準(zhǔn)地對(duì)接發(fā)展所需、 基層所盼、 民心所向。 要吃透中央制定的重點(diǎn)改革方案， 同時(shí)完善落實(shí)機(jī)制， 從實(shí)際出發(fā)、 從具體問(wèn)題入手， 見(jiàn)物見(jiàn)人， 什么問(wèn)題突出就著重解決什么問(wèn)題， 使改革落地生根”［6］108。 這對(duì)我國(guó)新型政黨制度的效能提升來(lái)說(shuō)也是如此。

注釋：

①2018 年3 月4 日， 習(xí)近平總書(shū)記在看望參加全國(guó)政協(xié)十三屆一次會(huì)議的民盟、 致公黨、 無(wú)黨派人士、 僑聯(lián)界委員時(shí)全面論述了我國(guó) “新型政黨制度”（詳見(jiàn) 《人民日?qǐng)?bào)》2018 年 3 月 5 日）。 根據(jù)相關(guān)的文獻(xiàn)梳理， 2018 年 3 月之前， 學(xué)界關(guān)于 “新型政黨制度” 有過(guò)零星研究。 2018年3 月之后， 以此為標(biāo)題的學(xué)術(shù)成果已經(jīng)超過(guò)500 篇。

②具體文獻(xiàn)綜述參見(jiàn)周云蓮： 《黨的十八大以來(lái)中國(guó)新型政黨制度研究述評(píng)》 （《統(tǒng)一戰(zhàn)線學(xué)研究》， 2018 年第 3 期），鐘彬、 周成： 《黨的十九大以來(lái)我國(guó)新型政黨制度研究述評(píng)》 （《理論建設(shè)》， 2020 年第 6 期）， 柳寶軍： 《近年來(lái)國(guó)內(nèi)學(xué)界新型政黨制度研究現(xiàn)狀與展望》（《社會(huì)主義研究》，2020 年第 5 期）。

③調(diào)查問(wèn)卷的發(fā)放對(duì)象包括2017——2019 年中央社會(huì)主義學(xué)院各類(lèi)黨外人士培訓(xùn)班次； 實(shí)地調(diào)研地點(diǎn)有浙江臺(tái)州、山東青島、 貴州畢節(jié)等地。

④根據(jù)實(shí)地調(diào)研及相關(guān)公開(kāi)資料， 多省市都有相關(guān)的舉措。參見(jiàn)劉敏婕采： 《為新型政黨制度發(fā)展探索湖南經(jīng)驗(yàn)》，（《湘聲報(bào)》， 2018 年 4 月 27 日）。

⑤建國(guó)初期， 高學(xué)歷人才普遍集中在黨外。 習(xí)仲勛曾在1953 年講話中說(shuō)， 大學(xué)中的共產(chǎn)黨員不及各民主黨派人士多， 甚至不及一半。 以高等學(xué)校為例， 北大、 清華、師大這三所大學(xué)中一共有310 名正教授， 其中只有9 名共產(chǎn)黨員， 中國(guó)科學(xué)院的高級(jí)研究人員有293 人， 黨員只有6 人， 也只占2.047%.參見(jiàn)中央統(tǒng)戰(zhàn)部、 中央文獻(xiàn)研究室編： 《習(xí)仲勛論統(tǒng)一戰(zhàn)線》， 中央文獻(xiàn)出版社2013 年版， 第 127 頁(yè)。

⑥參見(jiàn)：《中共中央印發(fā) 〈中國(guó)共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例〉》，（《人民日?qǐng)?bào)》， 2021 年 1 月 6 日第 1 版）。